PRACA DYPLOMOWA Uniwersytet im. Adama Mickiewicza w Poznaniu Wydział Nauk Społecznych Kierunek: Politologia Specjalność Podyplomowe Studium dla Nauczycieli Wiedzy o Społeczeństwie i Historii Najnowszej. Reforma administracji publicznej w Polsce. mgr Maria Chlastawa Poznań 2000 Praca napisana pod kierunkiem dr A. Stelmacha Plan pracy Wstęp Rozdział I. Reforma struktur i zasad funkcjonowania administracji publicznej. Reforma administracji w latach 1989 1999. Ustawy kreujące nowy kształt władzy publicznej. Podstawy konstytucyjne reformy. Rozdział II. Ustrój terytorialny administracji. Podstawowe słabości modelu administracji publicznej do końca 1989 roku. Cele reformy administracji. Zasady reformy administracji. Rozdział odpowiedzialności publicznoprawnej. Rozdział III. Zasady i kompetencje samorządu terytorialnego.
Rozdział zadań i kompetencji między gminę, powiat i województwo. Nowe kompetencje samorządu terytorialnego. Dochody jednostek samorządu terytorialnego. Zakończenie. Bibliografia. Można pokusić się o stwierdzenie, że podwaliny pod trójszczeblowy podział administracyjny powstały już w Rzeczypospolitej szlacheckiej. Zakorzeniony w świadomości społecznej trójszczeblowy podział administracyjny, utrzymał się również w II Rzeczypospolitej. Istniało wówczas 16 dużych województw, które dzieliły się na powiaty, te natomiast na gminy. Znamienną cechą organizacji administracji terenowej było zespolenie większości działów administracji specjalnej z organami administracji ogólnej1. W historii Polski powojennej wyróżnić można kilka etapów kształtowania się aparatu administracji terenowej. Ich granice czasowe wyznaczają reformy zmieniające w sposób istotny bądź to kompetencje poszczególnych organów, bądź całą strukturę aparatu administracyjnego. Pierwszy etap obejmuje lata 1944 50 odbudowy aparatu administracyjnego dokonano w oparciu o zasady wyrażone w Manifeście PKWN. PKWN sprawowało władzę poprzez wojewódzkie, powiatowe, miejskie i gminne rady narodowe. W 1950 roku przekształcono rady narodowe w instytucje władzy państwowej. Ponadto zmieniono organy administracji ogólnej i nie zespolonej przekazując ich kompetencje terenowym radom narodowym i ich organom wykonawczym. Kolejna reforma przeprowadzona w 1954 roku, dokonała zmian w siatce podziału zasadniczego, zniesiono wszystkie istniejące gminy tworząc w ich miejsce trzykrotnie mniejsze jednostki podziału terytorialnego - gromady2. W latach 1950 1975 administracja terenowa działała w układzie trójstopniowego podziału terytorialnego. Funkcjonowało 17 województw i 5 miast wyłączonych3, ponad 300 powiatów, a do 1954 roku około 300 gmin, zastąpionych w 1954 roku gromadami. Zasadnicze zmiany nastąpiły w 1975 roku4. Zniesiono powiaty, przekazując zadania i kompetencje organów powiatowych gminom i województwom5. Dwustopniowy podział administracyjny oznaczał zerwanie z tradycją podziału trójszczeblowego, z powiatem jako jednostką pośrednią pomiędzy gminą a województwem6.
I. Reforma struktur i zasad funkcjonowania administracji publicznej. Reforma administracji w latach 1989 1999. Od 1989 roku reformy wewnętrzne w Polsce szły w trzech głównych kierunkach: - zmiany o charakterze politycznym, a więc tworzące zręby ładu demokratycznego, podstawy wolności jednostki, swobód obywatelskich i politycznych; - reformy ustroju gospodarczego, mające na celu zaprowadzenie gospodarki rynkowej opartej na prywatnej własności; - reformy związane z ustrojem państwa, przede wszystkim dotyczące struktur i zasad funkcjonowania administracji publicznej. W 1990 roku zlikwidowano rady narodowe i reaktywowano samorząd terytorialny. Zadania publiczne wykonywały odtąd w gminach organy samorządu terytorialnego rada gminy, pochodząca z wyborów powszechnych oraz wyłaniany przez nią zarząd z wójtem lub burmistrzem7. Ustawa z 1990 roku przyznawała kompetencje prawodawcze wojewodzie i radzie gminy8. Dalsze etapy reformy administracyjnej przygotowane były w latach 1991 93. opracowano wtedy i skierowano do Sejmu projekty reformy powiatowej, mapę powiatową i warianty nowej mapy wojewódzkiej oraz ponad 150 projektów ustawodawczych. Przez cztery lata rządów postkomunistycznych trwał zastój. Zahamowano prace nad reformą terytorialną. Dopiero w latach 1996 97 przyjęto dwie ustawy reformujące zasady funkcjonowania rządu, odkładając do początku 1999roku wejście w życie ustawy o działaniach administracji rządowej. Gdy jesienią 1997 roku władzę w Polsce objęła z powrotem koalicja partii solidarnościowych rząd Jerzego Buzka jako swoją misję przyjął wyzwanie naprawy państwa. Oznaczało to wolę przebudowy ustroju administracyjnego po to, by na tej podstawie zreformować i uzdrowić liczne dziedziny życia publicznego. Reforma administracji publicznej jest faktem prawnym i politycznym. Wszystkie akty prawne reformy obowiązują - zostały przyjęte przez parlament i opublikowane w dziennikach ustaw. Obok uchwalenia nowych ustaw zmieniono, niekiedy w znacznym stopniu, prawie 200 ustaw obowiązujących, z zakresu różnych dziedzin administracji publicznej. W październiku 1998 roku odbyły się wybory do władz stanowiących wszystkie szczeble samorządu terytorialnego. Od 1 stycznia 1999 roku obowiązuje nowy podział administracyjny państwa i rozpoczęły pracę władze samorządowe wszystkich szczebli oraz zreformowana administracja rządowa. Ustawy kreujące nowy kształt terytorialnej władzy publicznej w Polsce.
1) ustawa z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie województwa (Dz. U. Nr 91, poz. 576) 2) ustawa z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym (Dz. U. Nr 91, poz. 578) 3) ustawa z dnia 5 czerwca 1998 roku o administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 91. poz. 577) 4) ustawa z dnia 1 lipca 1998 roku o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej ( Dz. U. Nr 106, poz. 668) 5) ustawa z dnia 16 lipca 1998 roku. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików wojewódzkich ( Dz. U. Nr 95, poz. 602) 6) ustawa z dnia 24 lipca 1998 roku o wejściu w życie ustawy o samorządzie województwa oraz ustawy o administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 99, poz. 631) 7) ustawa z dnia 24 lipca 1998 roku o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa (Dz. U. Nr 96, poz.603) zwana dalej ustawą o podziale terytorialnym 8) ustawa z dnia 24 lipca 1998 roku o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 668) zwana dalej ustawą kompetencyjną; 9) ustawa z 13 października 1998 roku. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872) 10) ustawa z 26 listopada 1998 roku o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999 i 2000 (Dz. U. Nr 150, poz. 983) 11) ustawa z 26 listopada 1998 roku o finansach publicznych (Dz. U. Nr 155, poz. 10140 12) ustawa z 29 grudnia 1998 roku o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz. U. Nr 162, poz.1126), w której dokonano m. in. zmiany ustawy o samorządzie terytorialnym, noszącej od 1 stycznia 1999 roku tytuł ustawa o samorządzie gminnym oraz kodeksu postępowania administracyjnego. Ponadto w drodze odrębnych nowelizacji zmieniono kolka innych ustaw ustrojowych, w tym w szczególności o regionalnych izbach obrachunkowych (ustawa z 18 grudnia 1998 roku Dz. U. Nr 160, poz. 1062) i o samorządowych kolegiach odwoławczych (ustawa z grudnia 1998 roku Dz. U. Nr 162, poz. 1124). Podstawy konstytucyjne reformy.
Od 1997 roku obowiązuje w Polsce nowa Konstytucja. Przyjęte rozwiązania strukturalne decentralizujące ustrój administracyjny państwa wynikają z zasad ustrojowych Rzeczypospolitej zawartych w konstytucji: - zasada unitarności (jedności) państwa polskiego9, - zasada podziału i wzajemnego równoważenia się władz10, - klauzula korporacyjna11, - zasada decentralizacji władzy publicznej12. Stanowią one praktyczną, ustrojową konsekwencję nowej filozofii państwowej, zanotowanej już w preambule do konstytucji, opartej na fundamencie pomocniczości i solidarności. Decentralizacja terytorialna nie jest zatem, w świetle art. 15 ust. 1 Konstytucji, żadnym szczególnym przywilejem społeczności lokalnych i regionalnych, lecz podstawową zasadą ustrojową Rzeczypospolitej. Funkcję w stosunku do niej pierwotną, bo podstawową, spełnia klauzula korporacyjna Wspólnota samorządowa jest związkiem publiczno prawnym osób zamieszkujących daną jednostkę terytorialną. Decentralizacja terytorialna dotyczy nie tylko porządku prawnego i administracyjnego, lecz odnosi się do społeczności lokalnych i regionalnych i dotyczy w związku z tym również zasad wykonywania władzy politycznej13. Klauzula korporacyjna ma swoją konsekwencję w postaci podmiotowości publicznoprawnej jednostek samorządu terytorialnego, które wykonują przypisane im zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność14. Z powodu dyskusji w sprawie powiatów, która się toczyła przez kilka lat, w konstytucji nie wymieniono, poza gminą, żadnych innych nazw jednostek samorządu terytorialnego, pozostawiając ich ustalenie do ustawy zwykłej, razem z rozstrzygnięciem kształtu podziału administracyjnego państwa15. W rezultacie samorząd terytorialny został w konstytucji opisany za pomocą kategorii ogólnych, odnoszących się do regionalnego lub lokalnego charakteru spraw publicznych, a zatem do funkcji spełnianych przez poszczególne segmenty władzy terytorialnej. W takim ujęciu konstytucja wymienia samorząd oraz samorząd lokalny, przy zastrzeżeniu podstawowego charakteru gminy. Poza gminą, do tej kategorii samorządu lokalnego ustawodawstwo zaliczyło jeszcze powiat16. natomiast samorząd regionalny funkcjonuje w województwie17. II. Ustrój terytorialny administracji w Polsce. Podstawowe słabości modelu administracji publicznej do końca 1998 r.