Systemy emerytalne z elementami zaopatrzenia Powstanie systemu zabezpieczenia społecznego było w sposób istotny determinowane przez wiele procesów społeczno-gospodarczych zachodzących w poszczególnych krajach, w tym przede wszystkim przez industrializację i urbanizację. Początek tych procesów przypada w poszczególnych krajach na różne okresy, a tym samym na różne etapy zaawansowania ich rozwoju społeczno-gospodarczego. W zależności od uwarunkowań, w jakich ukształtowały się systemy zabezpieczenia społecznego poszczególnych krajów, w niektórych dominuje czynnik ubezpieczeniowy, a w innych elementy zaopatrzeniowe. W klasycznej doktrynie wyróżnia się dwa typy tych systemów: system ubezpieczeniowy bardziej znany pod nazwą systemu bismarckowskiego i system Beveridge a. Oba wzięły swoje nazwy od faktycznie istniejących systemów: pierwszy od systemu wprowadzonego w Niemczech pod koniec XIX w., a drugi od systemu, który wykształcił się w Anglii na początku XX w. W systemach zaliczanych do kategorii bismarckowskich, dla określonych kategorii osób (głównie pracujących) dominuje zasada przymusu ubezpieczenia. Głównym źródłem finansowania świadczeń w tych systemach są obowiązkowo opłacane składki. Natomiast wysokość świadczeń pieniężnych, co do zasady, podlega zróżnicowaniu w zależności od wysokości uzyskiwanego dochodu w czasie aktywności zawodowej i okresu podlegania systemowi. Natomiast w systemie Beveridge a ochroną objęta jest cała (bądź prawie cała) ludność kraju. Świadczenia przewidziane w tego typu systemie mają charakter świadczeń obywatelskich i są przyznawane potrzebującym na zasadzie uniwersalnego zaopatrzenia. Ponadto są gwarantowane i finansowane z dochodów budżetu państwa, przede wszystkim z podatków ogólnych. Maria A. Szczur Przegląd systemów obecnie funkcjonujących w różnych krajach prowadzi do wniosku, że w żadnym z nich nie występuje system w czystej formie, tj. ubezpieczeniowy bądź zaopatrzeniowy. Zróżnicowanie uwarunkowań zrodziło różnorodność przyjętych w poszczególnych krajach rozwiązań. Realnie funkcjonujące systemy to zwykle kombinacja elementów charakterystycznych dla obu typów modelowych. O tym, czy konkretnie działający system zaliczany jest do danego typu teoretycznego decyduje to, jakie cechy w nim dominują. Prezentacji przypadku, w którym przeważają elementy ubezpieczeniowego modelu systemu zabezpieczenia społecznego poświęcony był poprzedni artykuł. Do systemów z elementami zaopatrzenia zwykle zalicza się systemy funkcjonujące m.in. w krajach skandynawskich, Wielkiej Brytanii czy Kanadzie. Z uwagi na miejsce zaopatrzenia emerytalnego w systemie zabezpieczenia społecznego, analiza w sposób szczególny będzie koncentrować się na systemie emerytalnym przede wszystkim jego publicznych podsystemach funkcjonujących w Danii. Systemy z elementami zaopatrzenia są z reguły wielofilarowe, w których występuje obywatelska emerytura państwowa obywatelska (Dania, Finlandia) bądź emerytura gwarantowana, należna po spełnieniu dodatkowo kryterium dochodowego, stanowiąca uzupełnienie emerytury zależnej od dochodu (Szwecja, Norwegia). Poziom emerytury obywatelskiej bądź gwarantowanej nie jest wysoki. Jej celem jest z reguły za- 8 Kurier Finansowy 2(36)/2014
pewnienie dochodu na poziomie chroniącym przed ubóstwem. Dopiero emerytury uzależnione od dochodu, uzupełniane świadczeniami z zakładowych programów emerytalnych (obowiązkowych Dania, Norwegia bądź dobrowolnych pozostałe kraje) i indywidualnych planów emerytalnych pozwalają do pewnego stopnia zachować poziom życia z okresu aktywności. System zabezpieczenia emerytalnego funkcjonujący obecnie w Finlandii jest trójfilarowy. Istotne znaczenie ma pierwszy poziom systemu, który tworzą dwa powiązane ze sobą podsystemy: administrowany przez państwo system bazowej emerytury państwowej oraz podsystem emerytur związanych z zatrudnieniem. Natomiast systemy zakładowe i indywidualne plany emerytalne, które tworzą drugi i trzeci poziom zabezpieczenia mają marginalne znaczenie. Począwszy od 1999 r. w Szwecji, podobnie jak w Polsce, działają dwa odrębne systemy: pierwszy, tzw. stary obejmuje pracowników i pracujących na własny rachunek urodzonych w 1937 r. lub wcześniej, drugi, tzw. nowy obejmuje osoby urodzone w 1954 r. bądź później. Sytuację osób urodzonych w okresie od 1938 r. do 1953 r. regulują przepisy przejściowe. Wprowadzony w 1999 r. system zabezpieczenia emerytalnego jest wielofilarowy. Publiczny system zabezpieczenia tworzą: emerytury finansowane repartycyjnie, emerytury finansowane kapitałowo i emerytury gwarantowane finansowane z podatków. Zakładowe plany emerytalne i indywidualne plany emerytalne stanowią istotne uzupełnienie emerytur z systemu publicznego. Obecny norweski system zabezpieczenia emerytalnego jest systemem wielofilarowym. Tworzą go publiczny system emerytalny o zdefiniowanej składce, obowiązkowy filar emerytur zakładowych i emerytury z indywidualnych planów emerytalnych. W ramach systemu publicznego równocześnie funkcjonują dwa podsystemy do pewnego stopnia ze sobą powiązane (wspólne źródła finansowania) stary i nowy. Nowym systemem zostały objęte osoby urodzone w 1963 r. lub później. Osoby Maria A. Szczur, profesor Akademii Finansów w Warszawie, dr nauk ekonomicznych, członek zarządu ZUS ds. finansowych. Autorka publikacji o ubezpieczeniach społecznych, systemach emerytalnych, prawie wspólnotowym w zakresie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Tabela 1. Dania: podstawowe wskaźniki, 2012 Przeciętne wynagrodzenie, rocznie Publiczne wydatki na emerytury Oczekiwana długość życia Populacja 65+ urodzone przed 1963 r. pozostają pod rządami starego systemu. Natomiast osoby urodzone między 1954 a 1962 r. objęte zostały rozwianiem przejściowym, stanowiącym kombinacje starego i nowego systemu. Dania Debaty nad konstrukcją systemu zabezpieczenia społecznego w Danii rozpoczęły się już w latach 80. XIX w. Efektem tych prac było wprowadzenie w 1891 r. publicznego systemu emerytalnego. Obecny system zabezpieczenia społecznego Danii gwarantuje świadczenia w razie choroby, macierzyństwa, inwalidztwa, starości, chorób zawodowych, bezrobocia i świadczenia rodzinne. Poza ubezpieczeniem DKK 392500 USD 69400 % PKB 6,1 W roku urodzenia 79,3 W wieku 65 lat 18,4 % ludności w wieku produkcyjnym 29,9 Źródło: Opracowanie własne Fot. Archiwum własne Kurier Finansowy 2(36)/2014 9
na wypadek bezrobocia jest dobrowolne w pozostałych przypadkach ochroną objęci są wszyscy obywatele mieszkający w Danii, a także pozostali mieszkańcy o ile zamieszkiwali w Danii przez pewien minimalny okres. Duński system zabezpieczenia społecznego w zasadzie finansowany jest z podatków ogólnych, poza świadczeniami na wypadek bezrobocia, które finansowane są ze specjalnie utworzonych funduszy składkowych. System jest administrowany przez organy władzy lokalnej, a nadzór nad funkcjonowaniem poszczególnych branż tego systemu sprawują organy władzy centralnej: Ministerstwo Zatrudnienia, Ministerstwo Spraw Socjalnych i Integracji, Ministerstwo Zdrowia i Ministerstwo Opodatkowania. Wprowadzony w Danii w 1891 r. publiczny system emerytalny był systemem bezskładkowym, finansowanym z podatków ogólnych. Ponad ¼ świadczeń była finansowana z budżetu centralnego, a pozostała z budżetów samorządów lokalnych. Prawo do świadczeń miały wszystkie osoby, które ukończyły 60 lat i nie posiadały innych źródeł utrzymania, a także osoby, które w okresie ostatnich 10 lat poprzedzających przejście na emeryturę nie korzystały z zasiłku z pomocy społecznej (tzw. test moralności). Ustalanie prawa do świadczenia, określanie jego wysokości (zróżnicowanej terytorialnie), a także wypłata należały do kompetencji gmin. W efekcie wzrostu poziomu dobrobytu, a więc i wzrostu dochodów osób w wieku 60+, spadła liczba osób uprawnionych do świadczenia emerytalnego. W efekcie w 1956 r. przestał obowiązywać przepis uzależniający prawo do emerytury podstawowej od dochodów. Na- Pierwszy poziom Publiczny system emerytalny Publiczny system emerytur uzupełniających, uzależnionych od dochodów (ATP) DRUGI poziom Zakładowe programy emerytalne System emerytalny dla pracowników sektora publicznego TRZECI poziom Schemat 1. Dania: struktura systemu zabezpieczenia emerytalnego Indywidualne plany emerytalne Źródło: Opracowanie własne stąpiło zatem przekształcenie obowiązującego wcześniej systemu w system zaopatrzeniowy, a świadczenie nazwano emeryturą obywatelską. Oparcie prawa do świadczenia na zasadzie prawa obywatelskiego poskutkowało wprowadzeniem w systemie podatkowym ulg, których celem było zachęcenie obywateli do udziału w systemie emerytur dodatkowych. W rezultacie nastąpił gwałtowny rozwój grupowych i indywidualnych form zabezpieczenia emerytalnego. Przyjęcie takiego rozwiązania spowodowało znaczny wzrost dysproporcji dochodowych w grupie emeryckiej (istotnie wzrosła liczba tych, którzy emeryturę obywatelską uzupełniali o świadczenie dodatkowe). Aby poprawić sytuację osób uprawnionych tylko do emerytury obywatelskiej, w 1964 r. wprowadzono publiczny system emerytur uzupełniających powiązanych z dochodami uzyskiwanymi w okresie aktywności zawodowej (znany jako system ATP). Był to system finansowany ze składek. W 1990 r. pojawiły się przepisy pozwalające tworzyć zakładowe plany emerytalne. Konstrukcja systemu emerytalnego Dania ma wielofilarowy system emerytalny. Ustawowy obowiązkowy system publiczny tworzą dwa podsystemy. Pierwszy to powszechny, bezskładkowy podsystem, oparty na kryterium zamieszkiwania (emerytura obywatelska), który finansowany jest z podatków ogólnych wedle zasady pay-as-you-go, czyli repartycyjnie. Świadczenie emerytalne z tego podsystemu składa się z dwóch części: podstawowej (wszyscy uprawnieni otrzymują je w takiej samej wysokości) oraz części dodatkowej, której poziom uzależniony jest od spełnienia kryterium dochodowego. Drugi podsystem systemu publicznego to kapitałowy podsystem o zdefiniowanej składce (ATP), który finansowany jest z obowiązkowych składek, płaconych przez osoby zatrudnione, a także osoby otrzymujące okresowe świadczenia z ubezpieczenia społecznego (np. zasiłek z tytułu bezro- 10 Kurier Finansowy 2(36)/2014
bocia), gwarantowane przez odrębne fundusze powstałe na mocy umów zbiorowych. Bazowe ustawowe emerytury obywatelskie uzupełniane są przez świadczenia z systemów zakładowych bazujących na umowach zbiorowych, a także z dobrowolnych indywidualnych planów emerytalnych. W ostatnich dwóch dekadach nastąpiła znaczna ekspansja systemów zakładowych: wzrost liczby członków i wzrost poziomu składki. Dziś bez mała 90 proc. pracowników uczestniczy w systemach zakładowych, płacąc składkę w granicach od 12 do 17 proc. wynagrodzenia brutto. Większość tych systemów to systemy w pełni kapitałowe o zdefiniowanej składce, gwarantujące dożywotnio wypłatę świadczenia. Dobrowolne, indywidualne plany emerytalne są rozpowszechnione, ale ich zasięg jest zróżnicowany. Większość z nich gwarantuje wypłatę świadczenia w formie zryczałtowanej. Składki wnoszone do planów kapitałowych odlicza się od podatku (do pewnego limitu), natomiast dochody z lokat inwestycyjnych i świadczenia emerytalne są opodatkowane. Wiek emerytalny zarówno w podsystemach powszechnych ustawowych, jak i zakładowych wynosi 65 lat dla kobiet i mężczyzn. Możliwe jest wcześniejsze przejście na emeryturę w wieku 60 lat w przypadku osób ubezpieczonych w systemie ubezpieczenia na wypadek bezrobocia. W związku z reformą z 2006 r. zdecydowano, że wiek wcześniejszego przejścia na emeryturę zostanie w latach 2019 2022 podniesiony do 62 lat. Natomiast w podsystemach publicznych w latach 2024 2027 nastąpi wzrost wieku emerytalnego z 65 lat do 67 lat. Od 2025 r. ustawowy wiek uzyskania prawa do dobrowolnej wcześniejszej emerytury, a od 2030 r. emerytury z systemu publicznego będą podnoszone odpowiednio do wzrostu oczekiwanej długości życia. Fot. www.fotolia.com Powszechny system emerytalny Publiczny system emerytalny finansowany jest z dochodów budżetu, przede wszystkim podatków ogólnych. Jest to system powszechny, obejmuje wszystkich obywateli. Do emerytury obywatelskiej czyli głównego świadczenia gwarantowanego w ramach tego systemu uprawnieni są wszyscy obywatele Danii, obywatele państw obcych, o ile zamieszkiwali w Danii przez co najmniej 10 lat. Prawo do emerytury obywatelskiej nabywa się w momencie ukończenia 65 lat 1, a w przypadku osób, których 60. urodziny przypadały przed 1 lipca 1999 r. w wieku 67 lat. Prawo do pełnej standardowej emerytury państwowej nabywa się po 40 latach zamieszkiwania w Danii w okresie między 15. a 65. (67.) rokiem życia. Natomiast minimalny okres uprawniający obywateli Danii do emerytury wynosi 3 lata. W przypadku gdy wymagany okres zamieszkiwania jest krótszy niż 40 lat, osoba uprawniona nabywa prawo do 1 / 40 emerytury w pełnej wysokości za każdy rok zamieszkiwania w Danii. W przypadku obywateli obcych państw warunkiem nabycia prawa do emerytury państwowej jest 10-letni okres zamieszkiwania w Danii, przy czym co najmniej 5 lat musi przypadać na ostatnie 10 lat przed osiągnięciem ustawowego wieku emerytalnego. Emerytura z powszechnego ustawowego systemu zwana emeryturą obywatelską składa się z emerytury podstawowej i emerytury dodatkowej. Wypłata podstawowego świadczenia emerytalnego z systemu publicznego, które wszystkim uprawnionym wypłacane jest w jednakowej wysokości uzależniona jest od spełnienie kryterium dochodowego. W przypadku rocznych dochodów z pracy przekraczających ustalony dla danego roku poziom (w 2013 r. 291 200 koron rocznie czyli 75 proc. przeciętnego wynagrodzenia) powszechna emerytura podstawowa jest obniżana o 30 proc. dochodów przekraczających ten poziom. Dodatkowa część emerytury obywatelskiej ulega zmniejszeniu w przypadku osiągania przez gospodarstwo domowe rocznych dochodów (z pracy, kapitału i świadczeń emerytalnych) 1 W Danii przewiduje się, począwszy od 2024 r., podnoszenie ustawowego wieku emerytalnego o 6 miesięcy każdego roku, aby w 2027 r. osiągnął 67 lat. Kurier Finansowy 2(36)/2014 11
zamieszkujący tu przez wymagany mini- powyżej ustalonego dla danego roku poziomu: 64 300 koron rocznie w przypadku osoby niezamężnej/nieżonatej bądź 128 900 koron rocznie na osobę w przypadku osoby pozostającej w związku małżeńskim bądź koabitacyjnym. Osobom znajdującym się w trudnej sytuacji (kryterium dochodowe) wypłacane są dodatki do emerytury obywatelskiej. Jeżeli ubezpieczony kontynuuje pracę zawodową po ukończeniu 65 lat przez co najmniej 1000 godzin rocznie, przejście na emeryturę można odroczyć nawet do ukończenia 75 lat. Przy obliczaniu poziomu odroczonego świadczenia stosowany jest rachunek aktuarialny. Podstawowa emerytura z powszechnego systemu publicznego wynosi obecnie 5713 DKK miesięcznie bądź 68 556 DKK rocznie, co stanowi około 17 proc. przeciętnych zarobków. Dodatkowa część emerytury obywatelskiej wynosi 5933 DKK na miesiąc bądź 71 196 DKK na rok w przypadku osoby samotnej, a 34 406 DKK na rok w przypadku małżeństwa. Także i w tym przypadku wypłata świadczenia w pełnej wysokości uwarunkowana jest spełnieniem kryterium dochodowego, obejmującego wszystkie źródła dochodów osobistych poza emeryturą z systemu publicznego. Dochody gospodarstwa domowego powyżej 64 300 DKK rocznie powodują obniżkę tej części świadczenia o 30,9 proc. kwoty przekroczeniamalny okres. Świadczenia wypłacane z powszechnego systemu publicznego, czyli oba składniki emerytury obywatelskiej (podstawowa, dodatkowa i dodatki do nich) są indeksowane odpowiednio do wzrostu średnich wynagrodzeń. Wskaźnik indeksacji płacowej uwzględnia indeksy wzrostu płac w dwóch poprzedzających latach. Publiczny system emerytur uzupełniających zależnych od dochodów (ATP) Podsystem emerytur uzupełniających uzależnionych od dochodów to obowiązkowy system ustawowy, w pełni kapitałowy, bazujący na zbiorowych ubezpieczeniach, o zdefiniowanych składkach. Zapewnia on dożywotnie emerytury, począwszy od 65. roku życia, a także renty rodzinne w formie ryczałtu wypłacane osobom pozostającym na utrzymaniu zmarłego uczestnika systemu. Każdą osobę, która ukończyła 16 lat i jest zatrudniona w Danii przez co najmniej 9 godzin tygodniowo obejmuje z mocy prawa system ATP. ATP obejmuje wszystkich pracowników najemnych i bez mała wszystkich beneficjentów świadczeń socjalnych (np. otrzymujących zasiłek dla bezrobotnych, zasiłki chorobowe i macierzyńskie). Uczestnictwo w ATP jest dobrowolne w przypadku osób pracujących na własny rachunek (sami finansują pełną składkę). Dożywotnia emerytura wypłacana jest przez ATP na wniosek ubezpieczonego po ukończeniu 65 lat. Wysokość świadczenia zależy od okresu uczestnictwa w systemie i sumy wpłaconych składek. Emerytura zwykle wypłacana jest jako świadczenie rozłożone w czasie, a w przypadku niskich świadczeń w formie zryczałtowanej. Emerytura oferowana przez ATP, z technicznego punktu widzenia, to renta odroczona. Gdy wniosek o emeryturę składany jest po ukończeniu 65 lat, ale przed ukończeniem 75 lat, poziom świadczenia rośnie o 5 8 proc. za każdy rok odroczenia momentu wypłaty świadczenia. Obowiązkowe składki ustalane są kwotowo, o poziom ich zależy od liczby godzin pracy ubezpieczonego. Im więcej godzin pracy, tym wyższa składka. Pracownik zatrudniony w pełnym wymiarze płacił w 2013 r. składkę w wysokości 3240 DKK. Składka opłacana jest solidarnie przez pracownika i pracodawcę, przy czym pracownik finansuje 1 / 3, a pracodawca 2 / 3 należnej składki. Partnerzy socjalni decydują o poziomie składki płaconej w ramach ATP. W ciągu ostatnich lat poziom składki rósł w miarę wzrostu przeciętnego wynagrodzenia. Do 2002 r. za każde 396 DKK wpłaconych składek ubezpieczony po ukończeniu 65 lat nabywał prawo do 100 DKK świadczenia wypłacanego niezależnie od tego, kiedy te składki zostały wniesione. Dawało to stopę zwrotu na poziomie około 4,5 proc. Natomiast począwszy od 2002 r., nominalna stopa procentowa wynosi 1,5 proc. W systemie ATP, zarówno wypłacane świadczenia, jak i uprawnienia w trakcie nabywania rosną o tyle, na ile pozwala na to sytuacja finansowa funduszu. Ta swoista indeksacja ma postać dodatków premiowych (bonus allowances). System zabezpieczenia społecznego Danii gwarantuje świadczenia w razie choroby, macierzyństwa, inwalidztwa, starości, chorób zawodowych, bezrobocia i rodzinne. Ochroną objęci są wszyscy obywatele Danii oraz 12 Kurier Finansowy 2(36)/2014