Uniwersytet Ekonomiczny we Wrocławiu Wydział Zarządzania, Informatyki i Finansów studia podyplomowe MECHANIZMY FUNKCJONOWANIA STREFY EURO Danuta Komarowska Procedura nadmiernego deficytu (EDP) jako narzędzie monitorowania finansów publicznych państw członkowskich Unii Europejskiej praca końcowa Promotor dr Justyna Zabawa Wrocław 2015
Spis treści Wstęp... 3 Rozdział 1 Procedura nadmiernego deficytu (EDP) w prawie europejskim... 5 Rozdział 2 Procedura ustalania objęcia kraju EDP... 14 Rozdział 3 Kraje UE w procedurze nadmiernego deficytu... 21 Rozdział 4 Polska w procedurze nadmiernego deficytu... 27 Podsumowanie... 30 Bibliografia... 32 Netografia... 34 Spis tabel i rysunków... 35 2
Wstęp Procedura nadmiernego deficytu jest to oparta na przepisach zawartych Traktacie o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (art. 126 TfUE). Jej celem jest zapewnienie, aby państwa członkowskie korygowały błędy polityki budżetowej i zapobiegały powstawaniu deficytu i długu sektora instytucji rządowych i samorządowych. Istnieją dwie podstawowe wartości referencyjne naruszenie, których stanowi podstawę do wszczęcia procedury nadmiernego deficytu: pierwsza dotyczy deficytu sektora instytucji rządowych i samorządowych (3 % PKB), a druga długu brutto sektora instytucji rządowych i samorządowych (60 % PKB). Aby zapewnić korektę nadmiernego deficytu, do państw członkowskich objętych procedurą nadmiernego deficytu wystosowywane są zalecenia, do których należy się zastosować w określonym terminie. Poszczególne etapy procedury nadmiernego deficytu są wskazane w TfUE i opisane szczegółowo w przepisach paktu stabilności i wzrostu (rozporządzenie (WE) nr 1467/97). Procedura nadmiernego deficytu stanowi część naprawczą paktu stabilności i wzrostu; procedurę tę uzupełnia funkcja zapobiegawcza (określona w rozporządzeniu (WE) nr 1466/97), która obejmuje procedury wspierające nadzór i koordynację polityk gospodarczych oraz zapewniające postępy na drodze do stabilności budżetowej. Procedura nadmiernego deficytu została wzmocniona w ramach reformy unijnego systemu zarządzania gospodarczego, którą przeprowadzono między innymi w odpowiedzi na kryzys gospodarczy. W tym kontekście należy zwrócić w szczególności uwagę na pakiet sześciu aktów prawnych znany jako sześciopak, który wprowadził znaczące reformy nadzoru makroekonomicznego i budżetowego w UE. Celem tej pracy jest przedstawienie sytuacji państw członkowskich Unii Europejskiej w zakresie utrzymywania reżimu finansów publicznych, zgodnego z zaleceniami instytucji prawodawczych Unii Europejskiej. Pierwszy rozdział pracy stanowi opis podstaw prawnych regulujących zasady monitorowania i nadzoru fiskalnego i gospodarczego i jego ewaluację. Opisuje obowiązki państw członkowskich względem utrzymania dyscypliny finansowej i sankcje, jakie mogą być stosowane za jej złamanie. 3
Rozdział drugi stanowi opis wdrażania procedury nadmiernego deficytu w przypadku przekroczenia przez kraj UE ustalonych referencyjnych wartości. Wskazuje na kluczowy element systemu, jakim jest wprowadzenie wymiaru ex-ante dla funkcjonującego dotychczas wymiaru ex-post nadzoru budżetowego i gospodarczego w kontekście przepisów paktu stabilności i wzrostu oraz ogólnych wytycznych polityki gospodarczej. Rozdział trzeci opisuje sytuację państw członkowskich UE w procedurze nadmiernego deficytu w okresie pokryzysowym. Szczegółowo uwzględnia sytuację finansową państw, które Rada UE w 2014 roku zwolniła z procedury nadmiernego deficytu. Ostatni rozdział poświęcony jest sytuacji Polski, która objęta jest procedurą nadmiernego deficytu od 2009 roku. W rozdziale tym szczegółowo została omówiona kondycja finansów publicznych i pokrótce sytuacja makroekonomiczna Polski z uwzględnieniem szczegółowej informacji o działaniach podjętych przez Polskę w celu realizacji rekomendacji Rady w ramach procedury nadmiernego deficytu, a także stanowisko Rady w odpowiedzi na tę informację. 4
Rozdział 1 Procedura nadmiernego deficytu (EDP) w prawie europejskim Rosnący poziom długu publicznego w krajach Unii Gospodarczej i Walutowej, który zagrażał stabilności Unii Europejskiej skłonił państwa członkowskie do wdrożenia norm prawnych, które zobowiążą kraje do utrzymywania na stabilnym poziomie gospodarek narodowych. Normy te zapisane zostały w Traktacie o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TfUE) (art. 140) oraz Protokole nr 12 w sprawie procedury dotyczącej nadmiernego deficytu (Dz. Urz. UE nr 2010/C 83/01). Zapisy Traktatu sformułowane zostały na dość ogólnym poziome: państwa członkowskie unikają nadmiernego deficytu budżetowego (art. 126 TfUE). Komisja nadzoruje rozwój sytuacji budżetowej i wysokości długu publiczne- go w państwach członkowskich w celu wykrycia oczywistych błędów. Bada ona poszanowanie dyscypliny budżetowej na podstawie poniższych dwóch kryteriów: czy stosunek między planowanym lub rzeczywistym deficytem publicznym a PKB przekracza wartość odniesienia, chyba, że stosunek ten zmniejszył się znacznie oraz w sposób stały i osiągnął poziom bliski wartości odniesienia, lub przekroczenie wartości odniesienia ma charakter wyjątkowy oraz tymczasowy i stosunek ten pozostaje bliski wartości odniesienia, czy stosunek między długiem publicznym a PKB przekracza wartość odniesienia chyba, że stosunek ten zmniejsza się dostatecznie i zbliża się do wartości odniesienia w zadowalającym tempie 1. Dołączenie wspomnianego wyżej Protokołu uszczegółowiło zapisy Traktatu i określone zostały w nim wartości odniesienia, tj.: deficyt w wysokości 3 % w stosunku do produktu krajowego brutto (PKB) wyrażonego w cenach rynkowych; dług publiczny - 60 % w odniesieniu do produktu krajowego brutto (PKB) wyrażonego w cenach rynkowych. Za utrzymywanie poziomu długu i deficytu odpowiedzialne są rządy państw członkowskich. Rządy te ustalają krajowe procedury pozwalające na zapewnienie wywiązania się ze zobowiązań w tym zakresie wynikających z Traktatów. Mają też prawnie nałożony obowiązek regularnego składania sprawozdań dotyczących 1 Kamilla Marchewka-Bartkowiak, Reformy Paktu na rzecz Stabilności i W zrostu, Studia BAS Nr 3(23) 2010, s. 141 160, www.bas.sejm.gov.pl 5
planowanych i rzeczywistych deficytów oraz poziomów ich zadłużenia. Państwa członkowskie przedkładają Komisji Europejskiej raporty o stanie gospodarek dwa razy w roku 1 kwietnia i 1 października. Nie każde jednak przekroczenie progu 3 % deficytu i 60 % długu publicznego prowadzi do wszczęcia procedury nadmiernego deficytu. W przypadku przekroczenia powyżej dopuszczalnego progu deficytu Rada może uznać ten fakt za przejściowy i wyjątkowy oraz pozostający w pobliżu progu. Wydaje wówczas zalecenie podjęcia działań korygujących skierowane do danego państwa członkowskiego ustalając jednocześnie termin, w jakim powinny zostać wprowadzone korekty. Działania te objęte są monitorowaniem ze strony Rady i w przypadku zastosowania się państwa członkowskiego do zaleceń Rady uchyla ona swoją decyzję. Jeżeli jednak państwo członkowskie nie zastosuje się do tych zaleceń podejmowana jest decyzja o przejściu do kolejnego etapu w ramach procedury nadmiernego deficytu. Przewidziane są także sankcje finansowe, które dotychczas nie zostały wykorzystane w praktyce. Kolejne uregulowanie prawne w tym obszarze wprowadził Pakt stabilności i wzrostu (Stability and Growth Pact). Było to zawarte podczas szczytu Rady Europejskiej w Amsterdamie 17 czerwca 1997 porozumienie krajów członkowskich Unii Europejskiej 2. Celem Paktu jest osiągnięcie sprawnych finansów państwa, jako sposobu wzmocnienia warunków sprzyjających stabilności cen oraz osiągnięcia silnego i trwałego wzrostu przyczyniającego się do tworzenia miejsc pracy. Konkretne rozwiązania prawne zostały zapisane w dwóch rozporządzeniach Rady UE: w sprawie wzmocnienia nadzoru pozycji budżetowych oraz nadzoru i koordynacji polityk gospodarczych 3 oraz w sprawie przyspieszenia i wyjaśnienia procedury nadmiernego deficytu 4. Na mocy tych rozporządzeń państwa należące do UE zobowiązują się do wzmocnienia monitorowania i koordynowania krajowych polityk budżetowych i gospodarczych, tj. do przestrzegania średniookresowego celu budżetowego dla zapewnienia przestrzegania ustalonych progów deficytu i długu publicznego. Ponadto państwa członkowskie: są zobowiązane do przedstawienia opinii publicznej, z własnej inicjatywy, zaleceń kierowanych do nich przez Radę, zobowiązują się podejmować korygujące działania budżetowe niezbędne do osiągnięcia celów ich programów stabilności i konwergencji, 2 (Dz. U. C 236 z 2.8.1997) 3 (Rozporządzenie Rady (W E) nr 1466/97 z dnia 7 lipca 1997 r. (Dz. U. L 209 z 2.8.1997) 4 (Rozporządzenie Rady (W E) nr 1467/97 z dnia 7 lipca 1997 r. (Dz. U. L 209 z 2.8.1997) 6
są zobowiązane wdrażać naprawcze korekty budżetowe, które uznają za konieczne niezwłocznie po otrzymaniu informacji wskazujących, że istnieje ryzyko nadmiernego deficytu, będą korygowały nadmierne deficyty tak szybko, jak to możliwe bezzwłocznie po ich powstaniu, zobowiązują się nie powoływać na wyjątkowy charakter deficytu związany z rocznym spadkiem PKB o mniej niż 2%, chyba, że znajdują się w stanie poważnej recesji (spadek realnego rocznego PKB, o co najmniej 0,75%). Komisja: będzie korzystać z prawa inicjatywy przyznanego w ramach traktatu w celu ułatwienia rygorystycznego, skutecznego i terminowego funkcjonowania paktu stabilności i wzrostu, będzie bezzwłocznie przedstawiać konieczne sprawozdania, opinie i zalecenia mające na celu umożliwienie Radzie szybkiego podejmowania decyzji, zobowiązuje się do opracowywania raportu w sytuacji, gdy istnieje ryzyko powstania nadmiernego deficytu lub gdy planowany lub rzeczywisty deficyt sektora publicznego przekracza 3% PKB, zobowiązuje się przedstawić Radzie pisemne uzasadnienie swojego stanowiska, jeżeli uzna, że deficyt przekraczający 3% nie jest nadmierny, a ta opinia nie jest zgodna z opinią Komitetu Ekonomiczno-Finansowego, zobowiązuje się, na wniosek Rady, formułować ogólne zalecenia, na podstawie, których Rada podejmuje decyzję o istnieniu nadmiernego deficytu. Pakt stabilności i wzrostu składa się z części prewencyjnej Rozporządzenie Rady (WE) nr 1466/97 i naprawczej Rozporządzenie Rady (WE) nr 1467/97. W ramach tej części każdy kraj członkowski zobowiązany jest corocznie do przesyłania Komisji Europejskiej programów spójności (konwergencji) obejmujących analizę sytuacji finansów publicznych oraz gospodarki w poprzednim i bieżącym roku, a także prognozy, na co najmniej dwa lata. W ramach części naprawczej Paktu wyznaczone zostały sankcje za nieprzestrzeganie wyznaczonych kryteriów budżetowych (głównie dotyczącego deficytu sektora instytucji rządowych i samorządowych) oraz w przypadku braku postępów we wdrażaniu zalecanych zmian. W pierwotnej wersji Paktu w ramach sankcji Rada UE mogła: zażądać od danego państwa członkowskiego, aby opublikowało dodatkowe informacje, 7
wezwać Europejski Bank Inwestycyjny do ponownego rozważenia polityki udzielania pożyczek wobec danego państwa członkowskiego, zażądać złożenia przez dane państwo członkowskie nieoprocentowanego depozytu o stosownej wysokości aż do czasu, gdy, w ocenie Rady, nadmierny deficyt zostanie skorygowany, nałożyć grzywnę w stosownej wysokości. Polityka powstania Paktu zakładała, że gospodarka powinna być stabilizowana poprzez działanie automatycznych stabilizatorów koniunktury. Przeświadczenie takie uwarunkowane zostało doświadczeniami z lat 70. i 80. kiedy wzrost zadłużenia publicznego powodowany był procykliczną polityką fiskalną. Działanie Paktu miało zapewnić osiągnięcie wysokiego i trwałego wzrostu gospodarczego poprzez stabilny i dobry stan finansów publicznych. Miał on także zapobiegać rozluźnianiu polityki fiskalnej, gdy rządy państw skuszone dobrą koniunkturą, a co za tym idzie rosnącymi wpływami z podatków, mogłyby zwiększać wydatki państwowe. Właśnie w kierunku utrzymania poziomu deficytu ukierunkowane były głównie działania Paktu, ponieważ dług publiczny wielu państw członkowskich znacznie przewyższał ustalony poziom i utrzymanie go poniżej wartości referencyjnej byłoby niezmiernie trudne do spełnienia. Tabela 1 Deficyt i dług publiczny w krajach członkowskich w 1997 r. Kraj Deficyt (-)/Nadwyżka(+) Dług publiczny w % PKB w %PKB Austria -2,5 66,1 Belgia -2,1 122,2 Dania 0,7 65,1 Finlandia -0,9 55,8 Francja -3,0 58,0 Grecja -4,0 108,7 Hiszpania -2,6 68,8 Holandia -1,4 72,1 Irlandia 0,9 66,3 Luksemburg 1,7 6,7 Niemcy -2,7 61,3 Portugalia -2,5 62,0 Szwecja -0,8 76,6 Wielka Brytania -1,9 53,4 Włochy -2,7 121,6 Źródło: Kamilla Marchewka-Bartkowiak Reformy Paktu na rzecz Stabilności i Wzrostu, Studia BAS Nr 3(23) 2010, s. 147 8
Dane w tabeli 1 przedstawiają wartość deficytu i długu państwowego krajów UGW w 1997 r. Kryteria określone w Pakcie spełniały więc de facto tylko Finlandia, Francja, Luksemburg i Wielka Brytania. Dane te były podstawą do zakwalifikowania państw do strefy euro. Pomimo nie spełniania warunków jedynym państwem, które nie zostało zakwalifikowanym była Grecja 5. Tak więc w praktyce okazało się, że spełnianie kryterium deficytu budżetowego było warunkiem uzyskania zgody na wejście do UGW. Pakt od momentu wprowadzenia wzbudzał wiele kontrowersji. Szczególnie podkreślane było to, że warunki określone w Pakcie będą łamane ze względu na małą swobodę działania poprzez ciężar spadający na politykę fiskalną w realizacji zasad Paktu 6, a ponadto tworzy ryzyko pomniejszenia zdolności budżetu krajowego w odgrywaniu roli automatycznego stabilizatora gospodarki w czasie recesji, co tym samym intensyfikuje jego skutki 7. Niektórzy krytycy wypowiadali się też, że Pakt nie egzekwuje zasad i zarzucali polityczny podtekst podejmowanych decyzji. Unijni ustawodawcy zmodyfikowali Pakt Stabilności i Wzrostu wprowadzając zmiany umożliwiające lepsze uwzględnienie różnych uwarunkowań w poszczególnych krajach oraz lepsze zagwarantowanie, że u podstaw przepisów, których należy przestrzegać, leżą przesłanki ekonomiczne. Reforma z 2005 roku polegała przede wszystkim na tym, że w części prewencyjnej wyznaczono m.in. dodatkowy wskaźnik oceny sytuacji budżetowej państw członkowskich w średnim okresie, czyli tzw. średnioterminowy cel budżetowy (MTO medium term objective) oparty o strukturalne saldo budżetowe i uznano, że średnioterminowe cele polityki budżetowej powinny być wyznaczane dla każdego kraju indywidualnie. Wielkości te dla krajów strefy Euro i ERM II powinny zawierać się w przedziale pomiędzy -1 % PKB, a równowagą lub nadwyżką, przy uwzględnieniu zmian cyklicznych i skorygowaniu o czynniki jednorazowe i tymczasowe. Takie ustalenie wielkości wskaźnika pozwoli zachować margines zabezpieczający przed przekroczeniem wielkości ustalonego deficytu (3 % w stosunku do PKB). Przyjęte też zostało, że oceniając sytuację budżetową należy wziąć pod uwagę m. in. potencjalny wzrost, fazę cyklu koniunkturalnego, wdrażanie działań naukowo-badawczych, działania naprawcze podejmowane w okresie dobrej koniunktury, zaangażowanie państwa w proces integracji europejskiej oraz związane z tym obciążenia finansowe. Ponadto znowelizowany Pakt zakładał, aby państwa członkowskie aktywnie konsolidowały finanse publiczne w okresie dobrej koniunktury 5 Grecja została przyjęta do UGW w 2001 r. 6 Paul Temperton, Euro wspólna waluta, Wyd. Felberg Sja, Warszawa 2001, s. 66 (wydanie I 1997) 7 Paul de Grauwe, Unia Walutowa, PWE, Warszawa 2000, s. 234. 9
(co miało oznaczać, że nadzwyczajne dochody budżetowe powinny być przeznaczane na redukcję deficytu i długu publicznego) 8. Część represyjna zmieniona została m. in. o: określenie przesłanek usprawiedliwiających przekroczenie wartości referencyjnej 3 % PKB, jako wyjątkowe (wynika z nietypowego zdarzenia pozostającego poza kontrolą kraju członkowskiego lub z poważnego osłabienia koniunkturalnego) i tymczasowe (po zakończeniu nietypowego zdarzenia lub osłabienia koniunkturalnego powróci w zakres wartości referencyjnej), uwzględnianie w ocenie sytuacji budżetowej kraju członkowskiego tzw. pozostałych istotnych czynników w przypadku przekroczenia wartości referencyjnej (m.in. poziom długu publicznego, inwestycje publiczne, realizację założeń Strategii Lizbońskiej, ogólny stan finansów publicznych), uznanie reformy systemu emerytalnego, jako czynnika usprawiedliwiającego przekroczenie wartości referencyjnej, zwracanie przez Komisję większej uwagi na poziom długu publicznego i tendencji w jego kształtowaniu, wprowadzenie dłuższych terminów w procedurze dotyczącej nadmiernego deficytu. Kolejna gruntowna reforma Paktu stabilności i wzrostu została przeprowadzona w 2011 roku. Zreformowany Pakt stabilności i wzrostu obejmuje sześć aktów ustawodawczych, które weszły w życie 13 grudnia 2011 r. Są to: Rozporządzenie (UE) nr 1173/2011 w sprawie skutecznego egzekwowania nadzoru budżetowego w strefie euro, Rozporządzenie (UE) nr 1174/2011 w sprawie środków egzekwowania korekty nadmiernych zakłóceń równowagi makroekonomicznej w strefie euro, Rozporządzenie (UE) nr 1175/2011 zmieniające procedury nadzoru pozycji budżetowych, Rozporządzenie (UE) nr 1176/2011 w sprawie zapobiegania zakłóceniom równowagi makroekonomicznej i ich korygowania, Rozporządzenie (UE) nr 1177/2011 zmieniające procedurę nadmiernego deficytu, Dyrektywa Rady 2011/85/UE z dnia 8 listopada 2011 r. w sprawie wymogów dla ram budżetowych państw członkowskich (Dz. U. L 306 z 23.11.2011). W ramach tej reformy wprowadzono m. in. regułę wydatkową, regułę definiującą tempo obniżania zadłużenia w przypadku przekroczenia dopuszczalnego kryterium. 8 Małgorzata Misiak, Pakt stabilności i wzrostu w dobie kryzysu fiskalnego w Unii Europejskiej, Acta Universitatis Lodziensis, Folia Oeconomica 238, 2010 10
Co oznacza, że procedura nadmiernego deficytu będzie mogła być wszczęta nawet, gdy deficyt nie przekracza 3 % PKB, ale gdy dług publiczny przekracza 60 %, a kraj UE nie będzie obniżał o jedną dwudziestą rocznie w ciągu trzech kolejnych lat nadmiernego zadłużenia. W przypadku kraju należącego do strefy euro, może być on zmuszony do wpłaty depozytu w wysokości 0,2 % PKB. Depozyt ten zostanie zwrócony, jeśli kraj dostosuje się do rekomendacji KE, jeśli nie, depozyt przekształci się w bezzwrotną karę. W ramach sześciopaku ustalone zostały terminy pozwalające na monitorowanie polityki budżetowej i gospodarczej, czyli ustanowiony został tzw. semestr europejski pozwalający na koordynację polityki gospodarczej w ramach rocznego cyklu na poziomie Unii Europejskiej. W ramach mechanizmu zapobiegawczego, co roku, w kwietniu, każde państwo członkowskie musi przedłożyć Komisji i Radzie program stabilności (w przypadku państw członkowskich strefy euro) lub program konwergencji (w przypadku państw członkowskich spoza strefy euro). Programy stabilności muszą zawierać m.in. średniookresowe cele budżetowe, ścieżkę dostosowań w tym kierunku oraz analizę scenariuszy badającą wpływ zmian podstawowych założeń ekonomicznych na sytuację budżetową. Podstawę wyliczeń powinny stanowić najbardziej prawdopodobne scenariusze makroekonomiczne i budżetowe (lub bardziej ostrożne scenariusze). Budżety państw członkowskich będą mogły być zwiększane tylko proporcjonalnie do wzrostu PKB (0,5 %). W przypadku większego wzrostu budżetu uruchamiana będzie procedura rekomendacji, ostrzeżeń, a w razie braku korekty sankcji. Elementem sześciopaku jest też procedura Nadmiernych Nierównowag Makroekonomicznych (Excessive Imbalance Procedure). Procedura ta ma na celu zapobieżenie, wykrywanie oraz korektę nierównowag makroekonomicznych i odchyleń od pożądanego poziomu konkurencyjności. Mechanizm korygujący Paktu stabilności i wzrostu to procedura nadmiernego deficytu. Zgodnie ze zmienionym paktem stabilności i wzrostu rozpoczęcie procedury nadmiernego deficytu zależy od kryterium deficytu lub kryterium długu: kryterium deficytu: deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych jest uważany za nadmierny, jeśli jest wyższy od wartości bazowej 3 % PKB w cenach rynkowych lub kryterium długu: dług jest większy niż 60 % PKB, a roczny cel redukcji długu o 1/20 nie został osiągnięty w ciągu trzech ostatnich lat. 11
Przy podejmowaniu decyzji o wszczęciu procedury nadmiernego deficytu oprócz deficytu i długu bierze się pod uwagę inne czynniki takie jak: wpływ tempa wzrostu gospodarczego na możliwości redukcji długu, ryzyko związane ze strukturą długu oraz zobowiązania niejawne. Dalsze zmiany prawne służące wzmocnieniu przestrzegania Paktu stabilności i wzrostu zostają wprowadzone poprzez dwa rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady, zwane dwupakiem. Są to: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) NR 472/2013 z dnia 21 maja 2013 r. w sprawie wzmocnienia nadzoru gospodarczego i budżetowego nad państwami członkowskimi należącymi do strefy euro dotkniętymi lub zagrożonymi poważnymi trudnościami w odniesieniu do ich stabilności finansowej, Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) NR 473/2013 z dnia 21 maja 2013 r. w sprawie wspólnych przepisów dotyczących monitorowania i oceny projektów planów budżetowych oraz zapewnienia korekty nadmiernego deficytu w państwach członkowskich należących do strefy euro. Głównymi elementami pierwszego rozporządzenia są wspólny harmonogram budżetowy dla wszystkich państw członkowskich strefy euro oraz przepisy dotyczące monitorowania i oceny planów budżetowych państw członkowskich przez Komisję. W przypadku poważnego uchybienia zasadom Paktu stabilności i wzrostu Komisja może zażądać zmiany planów. Ponadto w rozporządzeniu tym stwierdza się, że państwa członkowskie objęte procedurą nadmiernego deficytu muszą przedstawić program partnerstwa gospodarczego, w którym opisane są szczegółowe środki polityczne i reformy strukturalne wymagane dla zapewnienia skutecznej i trwałej korekty nadmiernego deficytu. Rada, przyjmuje opinię Komisji w sprawie programów partnerstwa gospodarczego. Drugie rozporządzenie dotyczy państw członkowskich borykających się z poważnymi trudnościami w zakresie stabilności finansowej lub nimi zagrożonych. Ustanawia ono przepisy dotyczące wzmocnionego nadzoru, pomocy finansowej oraz nadzoru po zakończeniu programu (do czasu, gdy przynajmniej 75 % otrzymanego wsparcia finansowego nie zostanie zwrócone) 9. Znaczenie celów budżetowych ustalonych w części zapobiegawczej Paktu stabilności i wzrostu (średniookresowe cele budżetowe) wzmacniają przepisy znane pod nazwą paktu fiskalnego. Jest on częścią traktatu międzyrządowego nazywanego 9 Nowe ramy polityki budżetowej, http://www.europarl.europa.eu/ftu/pdf/pl/ftu_4.2.1.pdf (30.05.2015) 12
Traktatem o stabilności, koordynacji i zarządzaniu w unii gospodarczej i walutowej (Dyrektywa Rady 2011/85/UE z dnia 8 listopada 2011 r. w sprawie wymogów dla ram budżetowych państw członkowskich (Dz. U. L 306 z 23.11.2011). W pakcie fiskalnym zawarte jest postanowienie dotyczące uwzględnienia w prawie krajowym zasady zrównoważonego budżetu (złota zasada) dolnego pułapu deficytu strukturalnego na poziomie 0,5 % PKB, najlepiej na szczeblu konstytucyjnym (hamulec zadłużenia). Państwa członkowskie mogą wszcząć postępowanie wobec innych państw członkowskich przed Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej w przypadku niewłaściwego wdrożenia tej zasady. Dodatkowe ustalenia obejmują m.in. automatyczne uruchamianie mechanizmu korygującego i przepisy narzucone państwom objętym procedurą nadmiernego deficytu. Ponadto pomoc finansowa w ramach europejskiego mechanizmu stabilności będzie udzielana tylko tym państwom członkowskim, które podpisały pakt fiskalny. 10 10 Nowe ramy polityki budżetowej, http://www.europarl.europa.eu/ftu/pdf/pl/ftu_4.2.1.pdf (30.05.2015) 13
Rozdział 2 Procedura ustalania objęcia kraju EDP Wzmocnienie zarządzania gospodarczego w UE poprzez ustalenie okresu oceny i koordynacji polityk gospodarczych pojawiła się w komunikacie Komisji Europejskiej z 12 maja 2010 r. w sprawie zacieśnienia koordynacji polityki gospodarczej COM(2010) 250. Kluczowym elementem było wprowadzenie wymiaru ex-ante dla funkcjonującego dotychczas wymiaru ex-post nadzoru budżetowego i gospodarczego w kontekście przepisów paktu stabilności i wzrostu oraz ogólnych wytycznych polityki gospodarczej. Przyjęcie takiego sposobu działania ma umożliwić formułowanie wytycznych na poziomie UE odpowiednio wcześnie tak, aby mogły być one z wyprzedzeniem implementowane do polityk krajowych i uwzględnione w przygotowaniu budżetu na rok następny. Proces formułowania kolejnych dokumentów zarówno ze strony instytucji UE jak i ze strony państw członkowskich rozpisany na poszczególne miesiące roku tworzy tzw. semestr Europejski. Jego podstawę prawną stanowi wchodzące w skład sześciopaku rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1175/2011 z 16 listopada 2011 r. zmieniające rozporządzenie Rady (WE) nr 1466/97 w sprawie wzmocnienia nadzoru pozycji budżetowych oraz nadzoru i koordynacji polityk gospodarczych 11. Zgodnie z artykułem 2a pkt. 2 rozporządzenia Europejski Semestr obejmuje: a) opracowanie i nadzór nad wdrażaniem ogólnych wytycznych polityk gospodarczych państw członkowskich i Unii (ogólne wytyczne polityki gospodarczej) zgodnie z art. 121 ust. 2 TfUE; b) opracowanie i analizę wdrażania wytycznych dla zatrudnienia, które państwa członkowskie muszą uwzględnić zgodnie z art. 148 ust. 2 TfUE (wytyczne dla zatrudnienia); c) przedłożenie i ocenę programu stabilności lub programu konwergencji państw członkowskich zgodnie z niniejszym rozporządzeniem; 11 Był to element szerszej regulacji, wzmacniającej już istniejące instrumenty nadzoru i koordynacji w odniesieniu do polityki budżetowej w ramach Paktu stabilności i wzrostu (w części prewencyjnej rozporządzenie nr 1175/2011, w części naprawczej rozporządzenie nr 1177/2011, dodatkowe regulacje dla strefy euro rozporządzenie nr 1173/2011) a także rozszerzającej nadzór i koordynację na obszar nierównowag makroekonomicznych (rozporządzenie nr 1176/2011, dodatkowe regulacje dla strefy euro rozporządzenie nr 1174/2011). Mechanizm Semestru Europejskiego został również uwzględniony w tzw. dwupaku, tj. regulacjach dotyczących strefy euro. 14
d) przedłożenie i ocenę krajowego programu reform państw członkowskich wspierającego unijną strategię na rzecz wzrostu i zatrudnienia i opracowanego zgodnie z wytycznymi określonymi w lit. a) i b) i z ogólnymi wytycznymi dla państw członkowskich wydawanymi przez Komisję i Radę Europejską na początku rocznego cyklu nadzoru; e) nadzór mający na celu zapobieganie zakłóceniom równowagi makroekonomicznej i ich korygowanie na mocy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1176/2011 z dnia 16 listopada 2011 r. w sprawie zapobiegania zakłóceniom równowagi makroekonomicznej i ich korygowania Rysunek 1 Roczny cykl pracy Europejskiego Semestru Etap 01 Wskazówki polityczne na szczeblu UE styczeń luty marzec Parlament Europejski wydaje opinię o wytycznych w sprawie zatrudnienia Rada UE bada analizę i przyjmuje konkluzje Rada Europejska (szefowie państw i rządów) wydają wskazówki polityczne Szczegółowa ocena krajów o ewentualnych zakłóceniach równowagi makroekonomicznej Etap 02 Krajowe cele, polityki i plany kwiecień maj czerwiec Państwa członkowskie prezentują swoje cele, polityki i plany Komisja Europejska sporządza zalecenia dla poszczególnych krajów Rada UE uzgadnia ostateczną wersję zaleceń Rada Europejska zatwierdza zalecenia Etap 03 Realizacja lipiec sierpień wrzesień Rada UE przyjmuje zalecenia Pastwa członkowskie uwzględniają zalecenia podczas przygotowania budżetu na kolejny rok październik Etap wstępny Analiza sytuacji i podsumowanie roku listopad grudzień Komisja Europejska analizuje: politykę budżetową i strukturalną, zakłócenia równowagi makroekonomicznej - roczna analiza wzrostu - sprawozdanie ostrzegawcze Opracowanie własne na podstawie Semestr Europejski: okres oceny i koordynacji polityki gospodarczej w UE, MG Zgodnie z ustalonym Europejskim Semestrem poszczególne kraje członkowskie składają w kwietniu Komisji Europejskiej programy spójności (kraje będące członkami 15
strefy euro) lub konwergencji (kraje spoza strefy euro) obejmujące analizę sytuacji finansów publicznych oraz gospodarki w poprzednim i bieżącym roku, a także prognozy, na co najmniej trzy lata. W przypadku, gdy deficyt budżetowy jest mniejszy od 3 % PKB i dług publiczny jest mniejszy od 60 % PKB procedura nadmiernego deficytu nie zostaje rozpoczęta. W przypadku przekroczenia 3 % deficytu budżetowego lub 60 % długu publicznego (jak już wcześniej wskazano do niedawna kryterium to w praktyce nie było brane pod uwagę przy ocenianiu stabilności finansowej kraju członkowskiego) Komisja Europejska poddaje ocenie przedłożone raporty decydując czy przekroczenie to ma charakter wyjątkowy lub tymczasowy. Wyjątkowy charakter może być wynikiem niezwykłego zdarzenia będącego poza kontrolą państwa członkowskiego i zdarzenie ma istotny wpływ na sytuację finansową sektora rządowego lub jest wynikiem znacznego pogorszenia koniunktury gospodarczej (recesji lub skumulowanego spadku produkcji w sytuacji bardzo niskiego wzrostu). Natomiast za tymczasowe KE może uznać, jeśli prognozy przewidują, że po zakończeniu kryzysu deficyt spadnie. W przypadku stwierdzenia, że nie ma podstaw do uznania o przekroczeniu dyscypliny budżetowej i deficyt budżetowy maleje lub jest bliski wartości odniesienia lub jest tymczasowy i dług publiczny maleje w wystarczającym stopniu rekomendację taką KE przekazuje do zaopiniowania przez Komitet Gospodarczy i Finansowy (ECOFIN) i po pozytywnym zaopiniowaniu opinia przekazywana jest do Rady Unii Europejskiej z rekomendacją o niewszczynaniu procedury nadmiernego deficytu. Decyzją Rady UE procedura nie zostaje wprowadzona. Inna jest sytuacja w przypadku, gdy Komisja Europejska przygotowując sprawozdanie oceniające uzna, że występuje nadmierny deficyt. Chociaż ścieżka przepływu opinii i rekomendacji wydanych przez Komisję Europejską jest taka sama, tj. rekomendacje przekazywane są do zaopiniowania przez Komitet Gospodarczy i Finansowy (ECOFIN), a następnie sporządzony przez KE raport przekazywany jest do Rady Unii Europejskiej, to decyzją Rady UE na państwo członkowskie jest nakładana procedura nadmiernego deficytu. Raport uwzględnia m. in. zmiany w średniookresowej sytuacji gospodarczej krajów członkowskich (ich potencjał wzrostu), stan cyklu koniunkturalnego, politykę gospodarczą w kontekście agendy lizbońskiej, w szczególności wspieranie badań i innowacji, zmiany w średniookresowej sytuacji budżetowej, w szczególności konsolidację fiskalną w okresach dobrej koniunktury, reformę systemów emerytalnych i tworzenie filara kapitałowego. W przypadku 16
nałożenia na kraj członkowski procedury nadmiernego deficytu, Rada wydaje zalecenia dotyczące działań, jakie państwo członkowskie powinno podjąć, celem ograniczenia deficytu, ostateczny termin skorygowania nadmiernego deficytu (w zaleceniu Rada żąda od państwa członkowskiego osiągnięcia minimalnej rocznej korekty, o co najmniej 0,5 % PKB). Zamykanie procedury następuje, gdy Komisja Europejska po złożeniu przez państwo członkowskie programu spójności lub konwergencji uznaje, że przedstawione dane dotyczące deficytu i długu sektora instytucji rządowych i samorządowych oraz wskaźniki makroekonomiczne ostatniego roku i prognozowane na najbliżej trzy lata spełniają zalecenia wydane przez Radę UE i prognozują utrzymanie ich w wyznaczonych granicach przedstawia do zaopiniowania Komitetowi ECOFIN, a następnie przekazuje Radzie UE wraz ze swoją opinią i zaleceniami. Rada UE podejmuje decyzję o zdjęciu z państwa członkowskiego procedury nadmiernego deficytu. Uproszczony schemat podejmowania przez instytucje UE decyzji o wszczęciu (lub nie) procedury nadmiernego deficytu został przedstawiony na Rysunku 2. Rysunek 2 Schemat podejmowania decyzji o nałożeniu procedury nadmiernego deficytu na państwo członkowskie UE Źródło: opracowanie na podstawie Agata Szymańska, Procedury redukowania nadmiernego deficytu sektora finansów publicznych w krajach Unii Europejskiej (Nauki o finansach Financial sciences 2(19) 2014 Wydawnictwo Uniwersytetu Ekonomicznego we Wrocławiu, Wrocław 2014 http://www.dbc.wroc.pl/content/26138/szymanska_procedury_redukowania_nadmiernego_deficytu.pdf (30.05.2015) 17
Z dotychczasowych praktyk stosowanych przez Komisję Europejską można zauważyć, że przedstawiając rekomendacje Radzie UE opierała się głównie na przesłance czy korekta nadmiernego deficytu jest trwała. Przy czym kryterium to opierało się na obniżeniu deficytu poniżej wartości referencyjnej w komunikatach składanych przez państwa członkowskie w corocznie w kwietniu 12 za ostatnie cztery lata. Należy tu zauważyć, że informacje dotyczące deficytu i długu sektora instytucji rządowych i samorządowych przekazywane są Komisji przez Główne Urzędy Statystyczne państw członkowskich za pośrednictwem Eurostatu, czyli Urzędu Statystycznego Unii Europejskiej. Dane te przekazywane są dwa razy w roku 1 kwietnia i 1 października i jest to tzw. notyfikacja fiskalna. Opracowywane są one przez wszystkie państwa członkowskie zgodnie z metodologią Europejskiego systemu Rachunków Narodowych i Regionalnych Unii Europejskiej ESA2010 13 (do notyfikacji kwietniowej 2014 r. stosowana była ESA95) oraz wytycznymi zawartymi w dostosowanym do ESA2010 Podręczniku Manual on Government Deficit and Debet 14. Prawo Unii Europejskiej przewiduje też sankcje za niestosowanie się do zaleceń związanych z likwidowaniem procedury nadmiernego deficytu. Pierwszym krokiem w procedurze nadmiernego deficytu jest skierowanie do danego kraju niejawnego dla opinii publicznej zalecenia skorygowania sytuacji budżetowej we wskazanym przez Radę terminie, przy czym to państwo samodzielnie decyduje o tym, jakie środki w tym celu zastosować. Jeśli dany kraj nie podejmie efektywnych działań w tym kierunku, Rada podejmuje decyzję o ujawnieniu treści zalecenia. W przypadku państw członkowskich strefy euro, kary mogą mieć formę ostrzeżenia, precyzyjnych zaleceń, co do polityki gospodarczej (ogranicza to swobodę kraju w zakresie wyboru środków), a w ostateczności kar finansowych, które mogą wynieść 0,2% PKB, jeśli naruszone zostaną przepisy zapobiegawcze lub naprawcze do 0,5% PKB, jeśli wielokrotnie naruszane będą przepisy naprawcze Sankcje nakładane na kraje strefy euro mogą także dotyczyć: 12 Stosownie do Rozporządzenia Rady (WE) nr 479/2009 z dnia 25 maja 2009 r. o stosowaniu protokołu w sprawie procedury nadmiernego deficytu załączonego do Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską. 13 Wprowadzony w życie Rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 549/2013 z dnia 21 maja 2013 roku. 14 Podręcznik deficytu i długu sektora instytucji rządowych i samorządowych opracowywany jest corocznie i kraje zobowiązane są do stosowania się do wskazówek w nim zawartych przy sporządzaniu notyfikacji, podając edycję podręcznika. 18
nakazu upublicznienia dodatkowych informacji przed emisją obligacji (może to obniżyć ich atrakcyjność w oczach inwestorów ze względu na wyższe ryzyko), rewizji polityki udzielania danemu krajowi pożyczek przez Europejski Bank Inwestycyjny, konieczności złożenia nieoprocentowanego depozytu do czasu przywrócenia równowagi, W odniesieniu do wszystkich państw członkowskich (z wyjątkiem Wielkiej Brytanii) UE może zawiesić zobowiązania lub płatności z unijnych funduszy strukturalnych i inwestycyjnych (np. Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego). W regulacjach zawartych w sześciopaku wprowadzono regułę wydatkową ograniczającą roczny wzrost wydatków budżetowych do poziomu nieprzekraczającego średniookresowego tempa wzrostu PKB. Jeżeli określony kraj nie osiągnie swojego MTO, a jednocześnie tempo wzrostu wydatków będzie znacząco odchylało się od wartości referencyjnej, można nałożyć na niego sankcję w postaci konieczności złożenia oprocentowanego depozytu w wysokości 0,2 % PKB. Sześciopak wprowadza także wartościowy punkt odniesienia dla oceny stopnia redukcji długu. Zadowalające tempo zmniejszania zadłużenia zostanie osiągnięte, gdy w ciągu trzech lat średnioroczne tempo redukcji wyniesie, co najmniej 1/20 wartości, o jaką poziom długu przekracza 60 % PKB. (Przykładowo w 2014 r. dług publiczny Grecji wyniósł 177,1 % PKB takim przypadku Grecja powinna zmniejszać jego poziom o 5,9 p.p.). Została też wprowadzona tzw. zasada odwróconej większości w głosowaniu co oznacza że wniosek Komisji o nałożeniu sankcji zostanie przyjęty, o ile nie sprzeciwi się temu kwalifikowana większość. 19
Rysunek 3 Rozkład głosów podczas głosowania nad karą dla Niemiec i Francji Źródło: Grzegorz Tchorek, Polityka fiskalna w unii walutowej, Reformy mechanizmów funkcjonowania strefy euro, Wrocław 28.02.2015 Dotychczas nie zostały nałożone sankcje pieniężne na żadne z państw członkowskich. Chociaż wiele jest takich państw, których wyniki ekonomiczne pogarszają się corocznie, to jednak podczas głosowania nieuzyskiwana jest wymagana większość głosów, która pozwoliłaby Komisji na nałożenie kar. 20
Rozdział 3 Kraje UE w procedurze nadmiernego deficytu Procedura nadmiernego deficytu od momentu jej ustanowienia była użyta 37 razy (w przypadku Luksemburga Komisja sporządziła raport dnia 12.05.2010 jednak Rada nie zdecydowała się na otwarcie procedury stwierdzającej istnienie nadmiernego deficytu). 13 procedur, które zostały uruchomione pomiędzy 2002 a 2005 rokiem zostało już zamkniętych, a dotyczyło 12 krajów UE 15. W 2009 roku w okresie recesji znaczna liczba (14) krajów członkowskich UE przekroczyła dopuszczalny deficyt i została objęta procedurą nadmiernego deficytu. W kolejnym 2010 roku kolejnych 8 państw członkowskich UE objęto procedurą EDP. Tylko wobec trzech państw Estonii, Luksemburga i Szwecji nie była wszczynana procedura nadmiernego deficytu. Tabela 2 Kraje UE w procedurze nadmiernego deficytu Kraj Data nałożenia procedury nadmiernego deficytu Data zakończenia procedury nadmiernego deficytu Austria 19.01.2010 20.06.2014 Belgia 19.01.2010 20.06.2014 Bułgaria 13.07.2010 22.06.2012 Chorwacja 10.12.2013 nadal Cypr 13.07.2010 nadal Czechy 19.01.2010 20.06.2014 Dania 13.07.2010 20.06.2014 Finlandia 13.07.2010 12.07.2011 Francja 27.04.2009 nadal Grecja 27.04.2009 nadal Hiszpania 27.04.2009 nadal Holandia 02.12.2009 20.06.2014 Irlandia 27.04.2009 nadal Litwa 07.07.2009 21.06.2013 Łotwa 07.07.2009 21.06.2013 Malta 7.07.2009 nadal Niemcy 2.12.2010 22.06.2012 Polska 07.07.2009 czerwiec 2015 Portugalia 02.12.2009 nadal Rumunia 7.07.2009 29.05.2013 Słowacja 02.12.2009 20.06.2014 Słowenia 02.12.2009 nadal Węgry 05.07.2004 21.06.2013 Wielka Brytania 08.07.2008 nadal Włochy 02.12.2009 21.06.2013 Źródło:http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/corrective_arm/index_en.htm (30.05.2015) 15 http://www.obserwatorfinansowy.pl/tematyka/makroekonomia/europa-w-procedurze-nadmiernego-deficytu/ (30.05.2015) 21
Krajem, który najkrócej objęty był procedurą EDP ( jeden rok) była Finlandia, na co miał wpływ uzyskany niższy od 3 % deficyt w 2010 roku i 1 % deficyt w 2011 roku. Wcześniejsze prognozy Komisji Europejskiej, które przewidywały ponad 4 % deficyt nie sprawdziły się i Komisja zweryfikowała swoje stanowisko zdejmując nałożoną wcześniej na ten kraj procedurę EDP. Krajem, najdłużej objętym procedurą nadmiernego deficytu jest Wielka Brytania od 2008 roku. Uzyskiwane wartości wskaźnika deficytu oscylują w ostatnich latach w okolicach podwójnego przekroczenia wartości referencyjnej w 2011 7,7 % PKB, 2012 8,3 % PKB, 2013 5,7 % PKB i w 2014 5,7 % PKB. Początkowo Wielka Brytania miała wyjść z EDP w roku finansowym 2009-2010 (rok finansowy w Wielkiej Brytanii trwa od 1 kwietnia do 31 marca następnego roku), jednak z powodu wywołanego kryzysem spowolnienia gospodarczego oraz dodatkowych środków przeznaczonych na stymulowanie gospodarki sytuacja budżetowa tego kraju pogorszyła się zamiast poprawić. Od roku finansowego 2009-2010 dług publiczny Wielkiej Brytanii cały czas przekraczał 60 % PKB, czyli również był powyżej wyznaczonych limitów. Państwo to ma przedłużony do roku finansowego 2016-2017 termin obniżenia deficytu poniżej 3 % PKB 16. W 2014 roku decyzją Rady Unii Europejskiej procedura nadmiernego deficytu zdjęta została z sześciu państw: Austrii, Belgii, Czech, Danii, Holandii i Słowacji. Rada UE uzasadniła swoją decyzję tym, że: w odniesieniu do Austrii - deficyt budżetowy po osiągnięciu w 2010 r. szczytowego poziomu 4,5 % PKB w kolejnym 2011 r. spadł do 2,5 % (poprawa ta, w porównaniu z pierwotnie przewidywanym wynikiem budżetowym, była częściowo związana z ujęciem środków dotyczących wydatków rządu (około 0,4 % PKB) służących dokapitalizowaniu KA Finanz, banku likwidującego złe aktywa, w rachunkach sektora instytucji rządowych i samorządowych za rok 2012). Ponadto w przyjętym przez rząd Austrii w dniu 29 kwietnia 2014 r. programie stabilności na lata 2014 2018 przewidziano wzrost deficytu sektora instytucji rządowych i samorządowych do 2,7 % PKB w 2014 r., a w 2015 r. jego spadek do 1,4 % PKB. Natomiast w prognozie służb Komisji z wiosny 2014 r. przewiduje się, że deficyt wyniesie 2,8 % PKB w 2014 r. i 1,5 % PKB w 2015 r. Rada UE oczekuje, że w okresie objętym prognozą deficyt utrzyma się 16 http://www.bankier.pl/wiadomosc/ue-dwa-dodatkowe-lata-dla-wielkiej-brytanii-na-zbicie-deficytu- 3363942.html (20.06.2015) 22
na poziomie niższym od określonej w Traktacie wartości referencyjnej wynoszącej 3 % PKB 17. w odniesieniu do Belgii deficyt budżetowy w 2009 r. z najwyższego poziomu, tj. 5,6 % PKB (z czego około 0,7 % było spowodowane czynnikami jednorazowymi, w 2013 r., zgodnie z decyzją Rady 2013/370/UE (1)) obniżył się do 2,6 % PKB. Spadek ten wynikał głównie ze znacznej konsolidacji budżetowej, a także poprawy warunków koniunkturalnych. Ponadto, w przedłożonym przez rząd Belgii w dniu 30 kwietnia 2014 r. programie stabilności na lata 2014 2017 przewiduje się, że deficyt spadnie do poziomu 2,15 % PKB w 2014 r., a w 2015 r. do 1,4 % PKB. Natomiast według prognozy służb Komisji z wiosny 2014 r., przy założeniu kontynuacji dotychczasowej polityki, w 2014 r. deficyt wyniesie 2,6 % PKB, a w 2015 r. 2,8 % PKB. Rada UE oczekuje, że w okresie objętym prognozą deficyt utrzyma się na poziomie niższym od określonej w Traktacie wartości referencyjnej wynoszącej 3 % PKB 18. w odniesieniu do Republiki Czeskiej - deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych w Republice Czeskiej, po osiągnięciu maksymalnej wartości 5,8 % PKB w 2009 r., był stopniowo redukowany i osiągnął poziom 1,5 % PKB w 2013 r. Poprawa ta opierała się na konsolidacji zarówno po stronie wydatków, jak i po stronie dochodów, w szczególności poprzez podwyżki podatków pośrednich i cięcia w inwestycjach publicznych. Ponadto program konwergencji Republiki Czeskiej na 2014 r. przewiduje wzrost deficytu sektora instytucji rządowych i samorządowych do 1,8 % PKB w 2014 r. i 2,3 % PKB w 2015 r., natomiast w prognozie służb Komisji z wiosny 2014 r. przewiduje się wzrost deficytu sektora instytucji rządowych i samorządowych do poziomu 1,9 % PKB w 2014 r. i 2,4 % PKB w 2015 r., przy założeniu kontynuacji dotychczasowej polityki. Rada UE oczekuje, że w okresie objętym prognozą deficyt utrzyma się na poziomie niższym od określonej w Traktacie wartości referencyjnej wynoszącej 3 % PKB 19, w odniesieniu do Danii - deficyt utrzymał się w granicach 3 % PKB w latach 2010 2013, z wyjątkiem 2012 r., kiedy na saldo negatywnie wpłynął jednorazowy zwrot kosztów związany z reformą systemu emerytalnego w 2011 r. Szacuje się, że jednorazowy zwrot pogorszył saldo budżetowe o 1,6 % PKB w 2012 r. Deficyt 17 http://eur-lex.europa.eu/legal-content/pl/txt/pdf/?uri=celex:32014d0404&from=pl 18 http://eur-lex.europa.eu/legal-content/pl/txt/pdf/?uri=celex:32014d0393&from=pl 19 http://eur-lex.europa.eu/legal-content/pl/txt/pdf/?uri=celex:32014d0405&from=pl 23
osiągnął poziom 2,5 % PKB w 2010 r., 1,9 % PKB w 2011 r., 3,8 % PKB w 2012 r. i 0,8 % PKB w 2013 r. Poprawa salda budżetowego była możliwa dzięki podjęciu środków na rzecz konsolidacji budżetowej, zarówno po stronie dochodów, jak i wydatków, w szczególności poprzez ograniczenie wzrostu spożycia publicznego. Ponadto w duńskim programie konwergencji na 2014 r. przewidziano, że deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych osiągnie poziom 1,3 % PKB w 2014 r. i 2,9 % PKB w 2015 r. W latach 2013 2014 na finanse publiczne mają wpływ dochody jednorazowe pochodzące z restrukturyzacji istniejących emerytur kapitałowych - szacuje się, że środek ten przyczynia się do poprawy salda budżetowego o blisko 1,8 % PKB w obydwu latach. W prognozie służb Komisji z wiosny 2014 r. przewiduje się, że deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych osiągnie 1,2 % PKB w 2014 r. i 2,7 % PKB w 2015 r. Rada UE oczekuje, że w okresie objętym prognozą deficyt utrzyma się na poziomie niższym od określonej w Traktacie wartości referencyjnej wynoszącej 3 % PKB 20. w odniesieniu do Holandii Rada UE uzasadniła swoją decyzję tym, że deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych w Niderlandach, po osiągnięciu maksymalnej wartości na poziomie 5,6%PKB w 2009 r., był stopniowo redukowany i osiągnął poziom 2,5%PKB w 2013 r. Poprawa ta była wynikiem podjęcia działań konsolidacyjnych zarówno po stronie wydatków, jak i po stronie dochodów, w szczególności podwyżki podatków (pośrednich) i cięć wydatków publicznych. Ponadto w programie stabilności Niderlandów na 2014 r. przewiduje się, że deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych wzrośnie do 2,9%PKB w 2014 r., a w 2015 r. spadnie do 2,1%PKB, natomiast w prognozie służb Komisji z wiosny 2014 r. przewiduje się, że deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych osiągnie poziom 2,8%PKB w 2014 r. i 1,8%PKB w 2015 r. Rada UE oczekuje, że w okresie objętym prognozą deficyt utrzyma się na poziomie niższym od określonej w Traktacie wartości referencyjnej wynoszącej 3%PKB 21. w odniesieniu do Słowacji po wzroście do 8 % PKB w 2009 r., w 2013 r. deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych na Słowacji został obniżony do 2,8 % PKB (zgodnie z zaleceniem Rady z dnia 2 grudnia 2009 r.). Zmniejszenie 20 http://eur-lex.europa.eu/legal-content/pl/txt/pdf/?uri=celex:32014d0406&from=pl 21 http://www.lex.pl/akt/-/akt/dz-u-ue-l-2014-190-73 24
deficytu nastąpiło głównie w wyniku konsolidacji budżetowej, zarówno po stronie dochodów, jak i wydatków, obejmującej środki jednorazowe. Ponadto w programie stabilności na 2014 r. zakłada się, że w 2014 r. deficyt nominalny wyniesie 2,6 % PKB, a w następnych latach będzie dalej spadał: w 2015 r. do 2,5 % PKB, w 2016 r. do 1,6 % PKB, a w 2017 r. do 0,5 % PKB. W prognozie służb Komisji z wiosny 2014 r. przewiduje się, że deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych wzrośnie nieznacznie do 2,9 % PKB w 2014 r., a w 2015 r. powróci do poziomu 2,8 % PKB. Rada UE oczekuje, że w okresie objętym prognozą deficyt utrzyma się na poziomie niższym od określonej w Traktacie wartości referencyjnej wynoszącej 3 % PKB 22 Ostatnie wyniki dotyczące deficytu i długu sektora instytucji rządowych i samorządowych zostały opublikowane w komunikacie przez Eurostat w kwietniu 2015 23 roku. Zostały one przedstawione na wykresach. Wykres 1 przedstawia wysokość długu sektora instytucji rządowych i samorządowych w latach 2011 2014 dla poszczególnych państw UE oraz osobno dla krajów UE i dla strefy euro. Wykres 1 Dług publiczny w krajach UE w latach 2011-2014 Źródło: Eurostat Newsrelease Euroindicators, 72/2015 21 April 2015 22 http://eur-lex.europa.eu/legal-content/pl/txt/pdf/?uri=celex:32014d0408&from=pl 23 Źródło: Eurostat Newsrelease Euroindicators, 72/2015 21 April 2015 25
Zadłużenie sektora instytucji rządowych i samorządowych ponad 54 % państw członkowskich przekracza dozwoloną referencyjną wielkość 60 % PKB. Największy poziom długu utrzymuje się w Grecji (nieznaczny spadek odnotowany został w 2012 roku), Portugali, Włoszech i Irlandii. Najniższy poziom długu odnotowuje się w Estonii, Bułgarii i Luksemburgu. Krajami, które na przestrzeni ostatnich czterech lat w niewielkim stopniu lecz skutecznie obniżają swój poziom zadłużenia są Dania, Łotwa, Niemcy, Polska i Węgry. Wykres 2 Deficyt w krajach UE w latach 2011-2014 Źródło: Eurostat Newsrelease Euroindicators, 72/2015 21 April 2015 Deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych prawie 40 % państw członkowskich przekracza dozwoloną referencyjną wielkość 3 % PKB. Największy deficyt odnotowuje się na Cyprze, w Hiszpanii, Wielkiej Brytanii i w Chorwacji. Krajami, w których poziom deficytu obniża się systematycznie w każdym kolejnym roku są Irlandia (z 12,7 % w 2011 roku do 4,1 % w 2014 o 8,6 p.p.) i na Litwie (z 8,9 % w 2011 roku do 0,7 % w 2014 o 8,2 p.p.). 26
Rozdział 4 Polska w procedurze nadmiernego deficytu Zgonie z obowiązującymi normami prawnymi Polska zobowiązana jest do corocznego przedkładania Komisji Europejskiej Informacji o działaniach podjętych w celu realizacji rekomendacji rady w ramach procedury nadmiernego deficytu. Dokument ten przekazywany jest w kwietniu. W 2009 r. Rada UE po zaopiniowaniu przez Komisję Europejską i Komitet ECOFIN stwierdziła występowanie w Polsce nadmiernego deficytu i zaleciła skorygowanie deficytu poniżej 3% PKB do 2012 r. Po złożeniu informacji przez Polskę za 2012 r. (w kwietniu 2013 r.) działania i ich skuteczność dla redukcji deficytu realizowane przez rząd Polski zostały ocenione pozytywnie pomimo przekroczenia i utrzymywania się powyżej referencyjnej wartości wskaźnika deficytu (2011 r. 4,9 % PKB, 2012 r. 3,7 % PKB) 24. Rada wzięła pod uwagę istotne spowolnienie wzrostu gospodarczego 25 i niezrealizowanie wyznaczonego Polsce celu budżetowego zlikwidowania nadmiernego deficytu określiła na 2014 r. 26. Niestety dalsze pogorszenie koniunktury gospodarczej spowodowało, że Zalecenie Rady UE 27 z dnia 21 czerwca 2013 r. mające na celu likwidację nadmiernego deficytu budżetowego w Polsce przesunięto o kolejny rok, tj. do 2015 r. W zaleceniu tym Rada UE zaleciła, aby nadmierny deficyt zlikwidować w sposób wiarygodny i trwały. Polska powinna osiągnąć docelową wartość deficytu nominalnego na poziomie 4,8 % PKB w 2013 r., 3,9 % PKB w 2014 r. i 2,8 % PKB w 2015 r., co odpowiada poprawie salda strukturalnego o 1 % PKB w 2014 r. i o 1,2 % PKB w 2015 r., biorąc za podstawę prognozę Komisji z jesieni 2013 r. Ponadto zaleciła, aby Polska poprawiła jakość finansów publicznych, w szczególności poprzez ograniczenie do minimum cięć wydatków na inwestycje w infrastrukturę pobudzające wzrost gospodarczy oraz dokonanie dokładnego przeglądu wydatków socjalnych i ich efektywności, zwiększyła stopień przestrzegania przepisów podatkowych i skuteczność administracji podatkowej, nadała bardziej wiążący charakter instytucjonalnym ramom finansów publicznych i zwiększyła ich przejrzystość (w tym poprzez: dostosowanie definicji wykorzystywanych w systemie rachunków narodowych do standardów ESA i zapewnienie ich wystarczająco szerokiego zakresu, usprawnienie śródrocznego 24 Źródło: Eurostat Newsrelease Euroindicators, 72/2015 21 April 2015 25 W 2012 r. realny PKB wzrósł w Polsce o 2,0% wobec 4,5% w 2011 r.; w 2013 r. tempo to zmniejszyło się do 1,6% - Źródło: Informacji o działaniach podjętych w celu realizacji rekomendacji rady w ramach procedury nadmiernego deficytu, 2015 26 http://ec.europa.eu/economy_finance/notfound_en.htm (15.06.2015) 27 http://eur-lex.europa.eu/lexuriserv/lexuriserv.do?uri=com:2013:0906:fin:pl:html (15.06.2015) 27