Spis treści UWAGI WSTĘPNE... 9 ANALIZA PRZEBIEGU PROCESU RATYFIKACJI... 13 Wprowadzenie... 13 I. Inicjatywy uchwałodawcze przed rozpoczęciem procedury ratyfikacyjnej... 16 1. Projekt uchwały w sprawie Karty praw podstawowych Unii Europejskiej... 16 2. Uchwała Sejmu z dnia 20 grudnia 2007 r. w sprawie Traktatu z Lizbony... 18 II. Procedura ratyfikacyjna... 25 1. Uchwała Sejmu z dnia 28 lutego 2008 r. w sprawie trybu wyrażenia zgody na ratyfikację Traktatu z Lizbony... 25 2. Ustawa z dnia 1 kwietnia 2008 r. o ratyfikacji Traktatu z Lizbony... 31 A. Projekt ustawy i pierwsze czytanie... 31 B. Drugie czytanie. Poprawka klubu PiS... 38 C. Trzecie czytanie. Uchwalenie ustawy... 42 D. Opinie prawne na temat poprawki klubu PiS... 43 E. Rozpatrzenie ustawy przez Senat... 49 III. Inicjatywy polityczne i prawne towarzyszące procedurze ratyfikacyjnej... 52 Uwagi wstępne... 52 1. Prezydencki projekt ustawy o ratyfikacji Traktatu z Lizbony... 53 2. Opinie prawne na temat projektu prezydenckiego... 58 A. Inicjatywa ustawodawcza Prezydenta RP w odniesieniu do projektów ustaw ratyfikacyjnych... 58 B. Charakter prawny i zakres materii ustawy ratyfikacyjnej z art. 90 ust. 2 Konstytucji... 61
C. Szczegółowe rozwiązania zawarte w art. 2 i 3 projektu prezydenckiego... 67 D. Opinie uznające zgodność projektu prezydenckiego z Konstytucją... 69 3. Spotkanie Prezesa Rady Ministrów i Prezydenta RP w Juracie na Helu. Kwestia ustawy kompetencyjnej... 73 4. Uchwała Sejmu z dnia 1 kwietnia 2008 r. w sprawie wyrażenia przez Sejm zgody na ratyfikację przez Prezydenta RP Traktatu z Lizbony... 77 5. Nowelizacja ustawy o referendum ogólnokrajowym... 83 6. Rezolucja Sejmu RP z dnia 23 stycznia 2009 r. w sprawie jak najszybszego ratyfikowania Traktatu z Lizbony... 90 AKTY PRAWNE I INNE DOKUMENTY. Aneksy... 99 (1) Uchwała Nr 298/2007 Rady Ministrów z dnia 11 grudnia 2007 r. w sprawie udzielenia zgody na podpisanie Traktatu z Lizbony zmieniającego Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską... 101 (2) Dokument ratyfikacyjny [Traktat z Lizbony]... 101 (3) Protokół w sprawie stosowania Karty praw podstawowych Unii Europejskiej do Polski i Zjednoczonego Królestwa... 102 (4) Deklaracja Rzeczypospolitej Polskiej w sprawie Karty praw podstawowych Unii Europejski. Deklaracja Rzeczypospolitej Polskiej dotycząca Protokołu w sprawie stosowania Karty praw podstawowych Unii Europejskiej w odniesieniu do Polski i Zjednoczonego Królestwa... 104 (5) Protokół w sprawie decyzji Rady odnoszącej się do wykonania artykułu 9c ustęp 4 Traktatu o Unii Europejskiej i artykułu 205 ustęp 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej w okresie miedzy 1 listopada 2014 roku a 31 marca 2017 roku i od 1 kwietnia 2017 [tzw. protokół z Joaniny]... 105 (6) Uchwała Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej w sprawie Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej [projekt]... 106 (7) Uchwała Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej w sprawie traktatu reformującego UE podpisanego w Lizbonie 13 grudnia 2007 r. [projekt]... 107 (8) Poprawka do projektu uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej w sprawie traktatu reformującego UE podpisanego w Lizbonie 13 grudnia 2007 r. [projekt]... 108
(9) UchwałaSejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 20 grudnia 2007 r. w sprawie traktatu reformującego UE podpisanego w Lizbonie 13 grudnia 2007 r.... 110 (10) Uchwała Nr 35/2008 Rady Ministrów z dnia 19 lutego 2008 r. w sprawie przedłożenia Traktatu z Lizbony zmieniającego Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską, sporządzonego w Lizbonie dnia 13 grudnia 2007 r., do ratyfikacji, za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie... 111 (11) Uchwała Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 28 lutego 2008 r. w sprawie trybu wrażenia zgody na ratyfikację Traktatu z Lizbony zmieniającego Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską... 112 (12) Dokument ratyfikacyjny [projekt]... 112 (13) Ustawa o ratyfikacji Traktatu z Lizbony zmieniającego Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską, sporządzonego w Lizbonie dnia 13 grudnia 2007 r. [projekt rządowy]... 113 (14) Ustawa o ratyfikacji Traktatu z Lizbony zmieniającego Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską, podpisanego w Lizbonie dnia 13 grudnia 2007 r. [projekt PiS]... 114 (15) Ustawa o ratyfikacji Traktatu z Lizbony zmieniającego Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską, podpisanego w Lizbonie dnia 13 grudnia 2007 r. [poprawka klubu PiS]... 116 (16) Stanowisko Ministerstwa Spraw Zagranicznych w sprawie poselskiej propozycji ustawy o ratyfikacji Traktatu z Lizbony... 119 (17) Informacja Ministerstwa Spraw Zagranicznych na temat możliwości wprowadzenia preambuły do ustawy o ratyfikacji umowy międzynarodowej... 124 (18) Ustawa z dnia 1 kwietnia 2008 r. o ratyfikacji Traktatu z Lizbony zmieniającego Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską, sporządzonego w Lizbonie dnia 13 grudnia 2007 r.... 126 (19) Ustawa o ratyfikacji Traktatu z Lizbony zmieniającego Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską, podpisanego w Lizbonie dnia 13 grudnia 2007 r. [projekt Prezydenta RP L. Kaczyńskiego]... 126
(20) Uchwała Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej w sprawie wyrażenia przez Sejm RP zgody na ratyfikację przez Prezydenta RP Traktatu z Lizbony zmieniającego Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską, podpisanego w Lizbonie dnia 13 grudnia 2007 roku [projekt]... 128 (21) Uchwała Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej w sprawie wyrażenia przez Sejm RP zgody na ratyfikację przez Prezydenta RP Traktatu z Lizbony zmieniającego Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską, podpisanego w Lizbonie dnia 13 grudnia 2007 roku [projekt autopoprawka]... 130 (22) Uchwała Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 1 kwietnia 2008 r. w sprawie wyrażenia przez Sejm Rzeczypospolitej Polskiej zgody na ratyfikację przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej Traktatu z Lizbony zmieniającego Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską, podpisanego w Lizbonie dnia 13 grudnia 2007 roku... 133 (23) Ustawa o zmianie ustawy o referendum ogólnokrajowym [projekt]... 135 (24) Ustawy z zmianie ustawy o referendum ogólnokrajowym [poprawka klubu PiS]... 136 (25) Ustawa z dnia 19 marca 2009 r. o zmianie ustawy o referendum ogólnokrajowym... 137 (26) Rezolucja Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej wzywająca Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej do jak najszybszego ratyfikowania Traktatu z Lizbony zmieniającego Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską, podpisanego w Lizbonie dnia 13 grudnia 2007 r. [projekt]... 137 (27) Rezolucja Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 23 stycznia 2009 r. w sprawie jak najszybszego ratyfikowania Traktatu z Lizbony... 138 UZASADNIENIE WNIOSKU O RATYFIKACJĘ TRAKATAU Z LIZBONY ZMIENIAJĄCEGO TRAKATAT O UNII EUROPEJSKIEJ I TRAKATAT USTANAWIAJĄCY WSPÓLNOTĘ EUROPEJSKĄ (Traktat z Lizbony)... 140 Spis treści uzasadnienia... 140
Uwagi wstępne R atyfikacja umowy międzynarodowej w demokratycznym państwie prawnym, to z zasady proces w którym występują co najmniej dwa wątki. Pierwszy z nich to formalna procedura ratyfikacyjna, której podstawowe elementy regulowane są na ogół przepisami konstytucyjnymi. Wątek drugi, to towarzyszące tej procedurze okoliczności polityczne. O ile procedura formalna jest z założenia stabilna i powtarzalna, to okoliczności polityczne mogą mieć bardzo zróżnicowany charakter i przebieg. W procesie ratyfikacji istotne znacznie ma oczywiście treść i ciężar gatunkowy umowy. Wydaje się jednak, że czynnikiem co najmniej równie znaczącym, a niekiedy nawet ważniejszym, jest postrzeganie ratyfikowanej umowy przede wszystkim przez ugrupowania polityczne, a niekiedy także przez instytucje społeczne. Chodzi w szczególności o zakres konsensusu, czy też nasilenie rozbieżności dotyczących ratyfikowanej umowy. Rozbieżności te często wynikają z rygorów partyjnej rywalizacji politycznej, będącej głównie następstwem podziału na obóz rządzący i opozycję. Bardzo pożądaną okolicznością jest brak tego podziału, ale jest to możliwe tylko wówczas jeżeli umowa międzynarodowa jest przedmiotem ponadpartyjnego konsensusu politycznego. Inaczej mówiąc, realny przebieg procesu ratyfikacji to wypadkowa czynników prawnych i politycznych. Ich wzajemne oddziaływanie, zwłaszcza w przypadku bardziej znaczących umów międzynarodowych powoduje, iż praktycznie realizowane procesy ratyfikacji mają różnorodną postać. Widoczne jest to także w demokratycznej Polsce po 1989 r. Szczególnie wymownym przykładem ratyfikacji, cechującej się najwyższym poziomem konfliktu politycznego, zwłaszcza widocznego w Sejmie, ale także złożonością prawną był kilkuletni proces ratyfikacji polsko-watykańskiego konkordatu podpisanego w 1993 r.
10 Ratyfikacja Traktatu Z LizboNY. Spory polityczne i prawne Nie ulega wątpliwości, że przystąpienie Polski do Unii Europejskiej, to fundamentalne wydarzenie w najnowszych dziejach naszego kraju. Nie może więc dziwić fakt, że wydarzeniu temu towarzyszyły spory i napięcia polityczne. Można jednak przyjąć, że sam proces ratyfikacji Traktatu Akcesyjnego, zwłaszcza w części przebiegającej w Sejmie (wybór trybu wyrażenia zgody na ratyfikację oraz zarządzenie referendum) przebiegał przy stosunkowo niskim poziomie emocji politycznych. Dotyczyło to także kampanii przed referendum akcesyjnym, co było widoczne zwłaszcza na tle znacznie bardziej konfrontacyjnej kampanii przed referendum konstytucyjnym w maju 1997 r. Mogło więc powstać wrażenia, że ratyfikowanie umów międzynarodowych dotyczących stosunków Polski z Unią Europejską nie jest już źródłem bardziej widocznych sporów politycznych. Okazało się jednak, że ocena taka byłaby zbyt optymistyczna. Przebieg procesu ratyfikacji Traktatu z Lizbony ujawnił bowiem bardzo widoczny podział polityczny przybierający czasami postać zasadniczego konfliktu. Niekiedy pojawiały się bowiem wręcz wypowiedzi dotyczące zasadności członkostwa w Unii Europejskiej. Nie bez znacznie jest również to, że widoczny podział polityczny utrzymywał się niemal przez cały czas szerszej rozumianego procesu ratyfikacji, czyli od grudnia 2007 r. do grudnia 2009 r. Trzeba jednak dodać, iż w procesie tym miały miejsce także zjawiska odmienne, polegające na dochodzeniu do zbliżenia stanowisk i kompromisów, co pozwoliło na doprowadzenie procesu ratyfikacji do pozytywnego zakończenia. Proces ratyfikacji Traktatu z Lizbony w pełni potwierdził, współwystępowanie czynników politycznych i prawnych. Można nawet mówić o ich nasileniu i wzajemnym przenikaniu. Jak się wydaje, właśnie to nasilenie i przenikanie powodować mogło trudności w śledzeniu i ustaleniu czynników prawnych, a jeszcze bardziej politycznych. Celem niniejszej publikacji jest więc próba przybliżenia i opisania tych dwóch czynników. Jeżeli chodzi o czynniki polityczne, to zostały one przedstawione przed wszystkim przez zrelacjonowanie wypowiedzi, poglądów i stanowisk parlamentarnych ugrupowań politycznych, wyrażonych zwłaszcza przez ich przedstawicieli w debatach oraz znajdujących wyraz w głosowaniach. Czynniki prawne zostały zaprezentowane zwłaszcza w formie przedstawienia głównych tez opinii prawnych
Uwagi wstępne 11 i ekspertyz towarzyszących procesowi ratyfikacji i sporządzonych przez czołowych przedstawicieli nauki prawa konstytucyjnego, zarówno starszego jak i młodszego pokolenia. Celem publikacji nie jest więc przedstawienie poglądów autorskich, lecz przede wszystkim, czy też niemal wyłącznie, usystematyzowanie, swego rodzaju uporządkowanie i udokumentowanie procesu ratyfikacji. Proces ten cechowało nasilenie wielu różnorodnych wydarzeń, mających często miejsce w tym samym czasie i dziejących się niemal równolegle. Możliwe było więc utrzymanie przy analizie tych wydarzeń takiej sekwencji czasowej, w jakiej wydarzenia te faktycznie następowały. Przyjęte zostało jednak inne założenie, czyli nie kalendarzowa sekwencja zdarzeń, lecz podział na trzy zagadnienia. Pierwsze, to wydarzenia poprzedzające formalną procedurę ratyfikacyjną. Zagadnienie drugie, które może być uznane za centralne, to sama właściwa procedura ratyfikacyjna w jej części przebiegającej w Sejmie i Senacie. Trzecie zagadnienie, to wydarzenia towarzyszące tej formalnej procedurze. Natomiast w ramach analizy trzech wyróżnionych zagadnień na ogół zachowana została chronologiczna sekwencja zdarzeń. Obok zasadniczego podziału merytorycznego na trzy zagadnienia tworzące część opisową, na niniejszą publikację składa się również część ściśle dokumentacyjna. Tworzą ją akty prawne i inne dokumenty bezpośrednio związane z szeroko rozumowanym procesem ratyfikacji. W zasadzie można mówić również o części trzeciej, która ma jednak charakter uzupełniający w stosunku do głównego nurtu publikacji. Jest to bowiem urzędowe uzasadnienie do Traktatu z Lizbony będące częścią oficjalnej dokumentacji przesłanej do Sejmu przez Radę Ministrów wraz z projektem ustawy ratyfikacyjnej i tekstem Traktatu.