AKTYWIZACJA, PARTNERSTWO, PARTYCYPACJA

AKTYWIZACJA, PARTNERSTWO, PARTYCYPACJA O ODPOWIEDZIALNEJ POLITYCE SPOŁECZNEJ Mirosław Grewiński Joanna Tyrowicz (redakcja) Mazowieckie Centrum Poliktyki Społecznej 1

Anna Cygan Mirosław Grewiński (red.) Tomasz Kaźmierczak Marek Rymsza Ryszard Szarfenberg Zofia Szymańska Joanna Tyrowicz (red.) Anna Żak Recenzja: prof. dr hab. Julian Auleytner Warszawa, wrzesień 2007 Projekt graficzny okładki: Bartosz Jasiński Skład: Danuta Tyrowicz Druk: P.P.-H. DRUKARNIA Sp. z o.o. Sierpc, tel./fax 0-24 275-19-35 Nakład: 1 000 egzemplarzy ISBN XX-XXXXX-XX-X Mazowieckie Centrum Pomocy Społecznej Projekt współfinansowany ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego w ramach projektu Pomocy Technicznej Departamentu Wdrażania EFS w MPiPS. Druk publikacji finansowany przez Mazowieckie Centrum Pomocy Społecznej Wszelkie prawa zastrzeżone Przedruk i reprodukcja w jakiejkolwiek postaci całości lub części publikacji bez zgody Mazowieckiego Centrum Pomocy Społecznej są zabronione. 2

PRZEDMOWA Aktywizacja, partnerstwo i partycypacja o odpowiedzialnej polityce społecznej to nowa pozycja książkowa, którą mam zaszczyt Państwu polecić. Jej autorami jest interdyscyplinarny zespół badaczy i specjalistów: Anna Cygan, dr Mirosław Grewiński, dr Tomasz Kaźmierczak, dr Marek Rymsza, dr Ryszard Szarfenberg, Zofia Szymańska, dr Joanna Tyrowicz oraz Anna Żak. Przygotowano ją dzięki projektowi Departamentu Wdrażania Europejskiego Funduszu Społecznego Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej ze środków Pomocy Technicznej Sektorowego Programu Operacyjnego Rozwój Zasobów Ludzkich, współfinansowanego z Europejskiego Funduszu Społecznego. Autorzy książki prowadzili zajęcia podczas zorganizowanych przez Mazowieckie Centrum Polityki Społecznej spotkań informacyjno promocyjnych Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki dla wójtów, burmistrzów, prezydentów miast, starostów, radnych oraz dyrektorów i kierowników jednostek pomocy społecznej z terenu województwa mazowieckiego. Celem tych spotkań było ukazanie możliwości jakie związane są z Programem Operacyjnym Kapitał Ludzki oraz upowszechnienie i promocja przykładów dobrych praktyk na Mazowszu, aby władze samorządowe wszystkich szczebli mogły skuteczniej tworzyć warunki do harmonijnego rozwoju społeczeństwa oraz poprawy jego bytu. Dążeniem Mazowsza, jako najbardziej rozwiniętego gospodarczo regionu w Polsce, jest rozwój nowoczesnej gospodarki opartej na wiedzy, eliminowanie dysproporcji rozwojowych oraz zapewnienie mieszkańcom optymalnych warunków do rozwoju jednostki, rodziny, jak i całej społeczności, przy jednoczesnym zachowaniu spójnego i zrównoważonego rozwoju. Cele te wpisują się w ramy Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, który ma za zadanie umożliwienie pełnego wykorzystania potencjału zasobów ludzkich poprzez wzrost zatrudnienia i potencjału adaptacyjnego przedsiębiorstw, jak także ich pracowników, podniesienie poziomu wykształcenia społeczeństwa, zmniejszenie obszarów wykluczenia społecznego oraz wsparcie dla budowy struktur administracyjnych państwa. Można będzie je osiągnąć wykorzystując w pełni środki finansowe zarezerwowane w ramach PO KL na lata 2007-2013. Mazowieckie Centrum Polityki Społecznej, jako pomysłodawca i organizator spotkań, chciało zapewnić uczestnikom dostęp do pełnych i aktualnych informacji na temat możliwości korzystania z unijnych środków finansowych. Książka jest trwałym nośnikiem upowszechniania treści, które były przekazywane podczas spotkań majowych i czerwcowych w 2007 roku. 3

Udział pracowników służb społecznych w spotkaniach informacyjnych nt. PO KL 100% - 66% 65% - 43% 49% - 30% 29% - 0% W trzech pierwszych spotkaniach informacyjno promocyjnych wzięło udział 316 osób ze 143 miast i gmin (spośród 314 na Mazowszu), a zatem nie wszystkie gminy i miasta były reprezentowane na tych spotkaniach (przedstawia to wykres powyżej, przy czym wskaźnik aktywności gmin i miast w powiecie jest ilorazem liczby gmin i miast reprezentowanych przez swoich uczestników z danego powiatu do liczby wszystkich gmin i miast z tego powiatu). Może to oznaczać zróżnicowaną gotowość i niepełną świadomość decydentów nt. możliwości jakie daje dla rozwoju aktywnej polityki społecznej Program Operacyjny Kapitał Ludzki. W czerwcu odbyły się także zajęcia warsztatowe, na których uczestnicy podzieleni na małe grupy, przygotowywali projekty w ramach Priorytetu VII PO KL. Ogromne zaangażowanie tych osób zaowocowało przygotowaniem 35 projektów, na które chcą uzyskać dofinansowanie ze środków unijnych w najbliższej przyszłości. Moim najszczerszym życzeniem jest, aby każda gmina, miasto i powiat dobrze przygotowały się do Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki i efektywnie w nim uczestniczyły. Niech ta niepowtarzalna szansa będzie skutecznie wykorzystana dla dobra wszystkich mieszkańców Mazowsza i przyniesie Państwu dużo satysfakcji. Zdzisław Biszewski Mazowieckie Centrum Polityki Społecznej 4

PRZEDMOWA 5 WPROWADZENIE 2 ROZDZIAŁ 1 ROLA SŁUŻB SPOŁECZNYCH W UPOWSZECHNIANIU PROGRAMÓW AKTYWNEJ POLITYKI SPOŁECZNEJ 6 1 ROZWÓJ KONCEPCJI AKTYWNEJ POLITYKI SPOŁECZNEJ W EUROPIE 6 2 PONOWNE ODKRYCIE PRZEDSIĘBIORCZOŚCI SPOŁECZNEJ: EKONOMIA SPOŁECZNA DRUGIEJ FALI 9 3 POLSKA W DRODZE DO AKTYWNEJ POLITYKI SPOŁECZNEJ: OD DZIAŁAŃ OSŁONOWYCH DO AKTYWIZUJĄCYCH 10 4 MOCNE I SŁABE STRONY PROGRAMÓW AKTYWIZUJĄCYCH 17 4.1 PRZEKRACZANIE TRADYCYJNYCH PODZIAŁÓW IDEOLOGICZNYCH IDEI WELFARE STATE 18 4.2 WYKORZYSTANIE POTENCJAŁU SPOŁECZNEGO I EKONOMICZNEGO TRZECIEGO SEKTORA 18 4.3 ODRZUCENIE DEMOTYWUJĄCEJ ZASADY DEKOMODYFIKACJI 19 4.4 RYZYKO ROZWIJANIA ZATRUDNIENIA NIEPRODUKTYWNEGO 19 4.5 RYZYKO STYGMATYZACJI UCZESTNIKÓW PROGRAMÓW AKTYWIZUJĄCYCH 4.6 RYZYKO CZĘŚCIOWEJ DELEGITYMIZACJI DZIAŁAŃ OPIEKUŃCZYCH 20 5 PODSUMOWANIE 21 20 ROZDZIAŁ 2 SYTUACJA SŁUŻB POMOCY SPOŁECZNEJ NA PRZYKŁADZIE WOJEWÓDZTWA MAZOWIECKIEGO RAPORT Z BADAŃ 22 1 WPROWADZENIE 22 2 SYTUACJA W MAZOWIECKIEJ POMOCY SPOŁECZNEJ W ŚWIETLE OFICJALNYCH DANYCH I STATYSTYK 23 2.1 ZATRUDNIENIE W POMOCY SPOŁECZNEJ 24 2.2 ŚWIADCZENIA I USŁUGI W POMOCY SPOŁECZNEJ 26 2.3 PLURALIZM INSTYTUCJONALNY I WIELOSEKTOROWOŚĆ NA MAZOWSZU 30 2.4 WNIOSKI Z OFICJALNYCH DANYCH I STATYSTYK 35 3 SYTUACJA NA MAZOWSZU W ŚWIETLE OPINII PRACOWNIKÓW SOCJALNYCH 36 3.1 PRACA I MIEJSCE PRACY 36 3.2 DOSKONALENIE ZAWODOWE 41 3.3 WYPOSAŻENIE I WARUNKI LOKALOWE OPS 43 3.4 OPINIE O KLIENTACH 44 3.5 STOSUNEK DO DOCHODU GWARANTOWANEGO (MDG) 46 3.6 NOWE INSTRUMENTY W POMOCY SPOŁECZNEJ 48 3.7 WŁADZE LOKALNE I GMINNE STRATEGIE ROZWIĄZYWANIA PROBLEMÓW SPOŁECZNYCH 50 3.8 WSPÓŁPRACA MIĘDZYINSTYTUCJONALNA I DELEGOWANIE ZADAŃ NA INNE SEKTORY 50 3.9 SZKIC DO PORTRETU MAZOWIECKIEGO PRACOWNIKA SOCJALNEGO 54 4 WNIOSKI Z BADAŃ PRACOWNIKÓW SOCJALNYCH 54 ROZDZIAŁ 3 PERSPEKTYWY WSPARCIA SYSTEMU POMOCY SPOŁECZNEJ W POLSCE W KONTEKŚCIE WYKORZYSTANIA MOŻLIWOŚCI PROGRAMU OPERACYJNEGO KAPITAŁ LUDZKI 58 1 POZYTYWNE DOŚWIADCZENIA EFS Z LAT 2004-2006 58 1

2 PERSPEKTYWY I BARIERY ROZWOJU SYSTEMU POMOCY SPOŁECZNEJ W KONTEKŚCIE WYKORZYSTANIA MOŻLIWOŚCI PO-KL 59 3 PODSUMOWANIE 66 ROZDZIAŁ 4 PROGRAM OPERACYJNY KAPITAŁ LUDZKI NOWE MOŻLIWOŚCI I WYZWANIA DLA PODMIOTÓW POMOCY SPOŁECZNEJ 68 1 PROGRAM OPERACYJNY KAPITAŁ LUDZKI 68 1.1 KONSULTACJE SPOŁECZNE PROGRAMU OPERACYJNEGO KAPITAŁ LUDZKI 1.2 CELE PROGRAMU OPERACYJNEGO KAPITAŁ LUDZKI 76 1.3 PRIORYTETY PROGRAMU OPERACYJNEGO KAPITAŁ LUDZKI 77 1.4 WDRAŻANIE PROGRAMU OPERACYJNEGO KAPITAŁ LUDZKI 87 1.5 OPIS SYTEMU WYBORU PROJEKTÓW (SYSTEMOWE, KONKURSOWE) 89 2 OBSZARY TEMATYCZNE PROGRAMU OPERACYJNEGO KAPITAŁ LUDZKI W KONTEKŚCIE POMOCY SPOŁECZNEJ 94 2.1 WSPARCIE SYSTEMOWE DLA SEKTORA POMOCY SPOŁECZNEJ 94 2.2 PROJEKTY KONKURSOWE KATALOG TYPÓW REALIZOWANYCH OPERACJI ORAZ MOŻLIWOŚCI APLIKOWANIA PODMIOTÓW POMOCY SPOŁECZNEJ 97 2.3 PROJEKT, WNIOSEK, APLIKOWANIE 99 71 ROZDZIAŁ 5 EWALUACJA I EFEKTYWNOŚĆ PROGRAMÓW SPOŁECZNYCH W POLSCE 102 1 WPROWADZENIE 102 2 POMIAR EFEKTYWNOŚCI CZEGO NIE WIEMY? 104 2.1 DOŚWIADCZENIA PRZEDSIĘBIORCÓW 104 2.2 DOŚWIADCZENIA SŁUŻB PUBLICZNYCH Z EFS (2004-2006) 108 2.3 MECHANIZMY FINANSOWANIA I KONTRAKTOWANIA W SŁUŻBACH PUBLICZNYCH 110 2.4 DOROBEK WSPÓŁPRACY I PARTNERSTW 113 2.5 PODSTAWOWE WNIOSKI 115 3 ZAPEWNIANIE EFEKTYWNOŚCI 116 3.1 POLITYKI AKTYWIZACYJNE 117 3.2 WPŁYW INNYCH DZIAŁAŃ W REGIONIE WSPÓŁPRACA Z SAMORZĄDEM 118 3.3 PARTNERZY SPOŁECZNI 123 4 MODELE DIAGNOZY 124 4.1 ANALIZY LOKALNEGO RYNKU PRACY 126 4.2 METODY ANALIZY - SWOT 127 4.3 KONSTRUOWANIE EFEKTYWNYCH PROJEKTÓW DRZEWO PROBLEMOWE 129 4.4 POMIAR EFEKTYWNOŚCI PROGRAMÓW AKTYWIZACYJNYCH 134 5 OUTPLACEMENT JAKO PRZYKŁAD METODY EFEKTYWNEJ 137 5.1 OUTPLACEMENT ZAADAPTOWANY 139 5.2 OUTPLACEMENT ŚRODOWISKOWY 141 6 PODSUMOWANIE 144 ROZDZIAŁ 6 ROZWIĄZANIA STOSOWANE W INNYCH KRAJACH 146 1 DLACZEGO WSZYSCY INNI WSPÓŁPRACUJĄ? 146 2 WSPÓŁPRACA 147 3 KOMPLEMENTARNOŚĆ 149 2

4 KONKURENCYJNOŚĆ 152 5 ZASADY DOBORU REALIZATORÓW PROJEKTÓW 153 6 PRZYDZIAŁ BENEFICJENTÓW I EWALUACJA 154 7 PRZYKŁAD KRAJU: HOLANDIA 156 8 PRZYKŁAD KRAJU: WIELKA BRYTANIA 166 ROZDZIAŁ 7 DROGI DO PARTNERSTWA 170 1 RADY ZATRUDNIENIA JAKO PRZYCZÓŁKI PARTNERSTWA 173 2 INSTYTUCJE PARTNERSTWA LOKALNEGO 175 3 PRAKTYKA FUNKCJONOWANIA PARTNERSTW LOKALNYCH W POLSCE 177 4 ISTOTA PARTNERSTWA SPOŁECZNEGO 180 5 PARTNERSTWO JAKO SPOSÓB NA ROZWÓJ SPOŁECZNOŚCI LOKALNYCH 182 ROZDZIAŁ 8 MODERNIZACJA POMOCY SPOŁECZNEJ POMOC SPOŁECZNA JAKO INSTRUMENT ROZWOJU LOKALNEGO 188 1 UWAGI WSTĘPNE 188 2 CZYNNIKI LOKALNEGO ROZWOJU GOSPODARCZEGO 189 3 KAPITAŁ SPOŁECZNY A ROZWÓJ SPOŁECZNO-EKONOMICZNY 190 4 BUDOWANIE KAPITAŁU SPOŁECZNEGO ROLA PRACY SOCJALNEJ 193 5 PRZYPADEK LISKOWA 195 6 PRZEDSIĘBIORSTWO SPOŁECZNE 198 7 OD TEORII DO PRAKTYKI, CZYLI STRATEGIA INTERWENCJI PARTNERSKIEJ 199 8 PODSUMOWANIE 201 ZAKOŃCZENIE 202 NOTY O AUTORACH 204 SPIS MATERIAŁÓW ZAWARTYCH NA CD-ROM 205 3

WPROWADZENIE Odpowiedzialna polityka społeczna często i jak najbardziej słusznie utożsamiana jest z podejmowaniem wysiłku aktywizacji beneficjentów pomocy społecznej tak, by mogli w sposób trwały wziąć ster życia w swoje ręce odzyskać samodzielność i w sposób suwerenny przejąć odpowiedzialność za własną przyszłość. Kluczowym wyzwaniem w tym względzie jest: przeciwdziałanie wykluczeniu społecznemu (także płynącemu z niedostępności pracy - np. osób długotrwale bezrobotnych) - narzędziem są działania w obszarze integracji społecznej. Drugim zaś istotnym wyzwaniem jest poprawa kondycji polskich rodzin, przez co należy rozumieć: obniżanie zagrożenia ubóstwem wśród dzieci i młodzieży, unikanie sytuacji dziedziczenia biedy w rodzinach, właściwa polityka neutralizowania skutków patologii (alkoholizm, przemoc, rozpad rodzin), większą aktywność rodzin na rynku pracy (przez pracę do likwidacji ubóstwa), wzrost wskaźników dzietności eliminacja obaw młodego pokolenia przed zakładaniem rodziny i posiadaniem co najmniej dwojga dzieci. Wydaje się, że aby sprostać tym wyzwaniom, potrzebne są następujące działania: - umiejętne wprowadzenie mechanizmów i instrumentów związanych z aktywną formułą pomocy społecznej poprzez odpowiednią łączność instytucjonalną i współdziałanie służb socjalnych oraz służb zatrudnienia, z otwarciem się na usługi zewnętrzne. Wymaga to większej otwartości na organizacje pozarządowe i innych potencjalnych kontraktorów, stosowania adekwatnych mierników efektywności, zaangażowania władz lokalnych - i nie psucia takiej polityki przez rządowe czy parlamentarne skupianie uwagi na tzw. dosypywaniu pieniędzy ubogim ; - umiejętne umieszczenie w programach rynku pracy programów aktywizacji osób długotrwale bezrobotnych (poprzez całą sekwencje oddziaływania na nich). Wymaga to kontraktowania całościowych sekwencji usług zatrudnieniowych; - wypracowanie nowej polityki wobec osób niepełnosprawnych opartej na postrzeganiu osób niepełnosprawnych poprzez ocenę ich potencjału, wszechstronność usług oferowanych niepełnosprawnym (od opieki zdrowotnej poczynając, poprzez sprawny i dopasowany do wymogów rynku pracy system edukacyjny, skończywszy na profesjonalnym doradztwie i pośrednictwie zawodowym), a także odejście od przedmiotowego traktowania osób niepełnosprawnych na rynku pracy (są obiektem transakcji pomiędzy państwem a pracodawcami co nie daje efektywnych rezultatów) i uznanie ich podmiotowości; - znalezienie całościowego rozwiązania dla problemu alkoholizmu i jego skutków w skali danej społeczności lokalnej (konieczne są zmiany kulturowe, promowanie społecznej dezaprobaty dla nadużywania alkoholu oraz realnego działania w zakresie kształtowania percepcji problemu alkoholizmu już na etapie szkoły, wraz ze wsparciem psychologicznym dla dzieci z rodzin alkoholowych); - wzmocnienie promocji, ale i warunków dla realnego funkcjonowania partnerstw. W Polsce odczuwamy olbrzymi deficyt działań partnerskich jako partnerstwo traktujemy każde współdziałanie, co powoduje, że z czasem pojęcie to traci na wartości. 4

Ale te zmiany to nie wszystko. By polityka społeczna stała się naprawdę aktywna i odpowiedzialna, musi zacząć pełnić funkcję spoiwa czy też rozgrywającego w procesie wypracowywania podstaw rozwoju lokalnego. Polityka społeczna w Polsce, mimo różnych jej osiągnięć w procesie transformacji, wymaga obecnie zasadniczych zmian. Zmiany te są potrzebne nie dlatego, iż należy dokonać redukcji jej funkcji, czy zaoszczędzić na systemie wsparcia socjalnego. Chodzi o to, by działania: - nastawione były na realizację kluczowych celów, polegających na wyrównywaniu szans i zmienianiu sytuacji tych, którzy naprawdę tego potrzebują (dobre adresowanie); - były skuteczne i efektywne (narzędzia, działania, nakłady powinny prowadzić do osiągania zakładanych i planowanych rezultatów, które muszą być mierzalne) - były polem i efektem działań partnerskich różnych podmiotów (od samorządów poprzez, organizacje pozarządowe, innych partnerów społecznych związki zawodowe i organizacje biznesu oraz poszczególne rodziny) dzielących się odpowiedzialnością za rozwój społeczności lokalnych. Tego nie da się osiągnąć z poziomu ministerstwa czy rządu podporządkowanie służb zatrudnienia i służb pomocy społecznej samorządom lokalnym tworzy idealne warunki dla komunikacji i tworzenia rozwiązań dostosowanych właśnie do potrzeb danej społeczności lokalnej. Takiej polityce potrzeba kompleksowości działań i integracji postępowania na różnych szczeblach administracji oraz właśnie partnerstwa społecznego. Ale przede wszystkim taka polityka wymaga zrozumienia, iż realizacja zadań polityki społecznej nie może podważać i ograniczać szans rozwoju w przyszłości ta właśnie perspektywa musi kształtować wszystkie działania. Na poziomie społeczności lokalnej zrozumienia wymaga to, iż różne obszary polityki społecznej (rynek pracy, pomoc społeczna, edukacja) wraz z rozwojem infrastruktury lokalnej (w zakresie energii, turystyki, kanalizacji czy transportu publicznego) tworzą system naczyń połączonych. Dlatego właśnie współcześnie tak ważna jest w polityce społecznej sprawność zarządzania (na wszystkich poziomach i z udziałem różnorodnych partnerów), otwarta również na zewnętrzne kontraktowanie usług publicznych, których wykonywanie winno być poddane kryteriom efektywności oraz umiejętność wskazywania priorytetów tak, by z pełną świadomością i odpowiedzialnością podejmować kolejno wyzwania - od najważniejszych poczynając. Gotowość na nowe rozwiązania w tej dziedzinie, odwaga w dzieleniu się odpowiedzialnością oraz środkami finansowymi to wszystko jest potrzebne administracji, szczególnie samorządowej jako podstawa polityki zmierzającej do skutecznego rozwiązywania problemów społecznych w Polsce, a zarazem poprawy efektywności funkcjonowania polityki społecznej. Książka, którą dostajecie Państwo do rąk wraz z dołączoną płytą to podstawowa i najprostsza książka kucharska dająca przepisy jak przy wykorzystaniu funduszy dostępnych w ramach perspektywy finansowej 2007-2013 w Programie Operacyjnym Kapitał Ludzki i innych źródłach wprowadzić takie zmiany w Państwa społeczności. Rozdział dr Marka Rymszy stanowi wprowadzenie do rozumienia aktywnej polityki społecznej. Rozdział dr Mirosława Grewińskiego i dr Ryszarda Szarfenberga przedstawia uwarunkowania kadrowe i zapotrze-bowania pracowników pomocy społecznej województwa mazowieckiego. Rozdział 3 nakreśla perspektywy wykorzystania Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, którego szczegóły prezentuje Anna Żak w rozdziale 4. Dalsza część książki poświęcona jest praktyce oceniania realizowanych programów oraz projektowania działań w sposób efektywny a także podstawom prawnym i realiom 5

funkcjonowania rozwiązań budowanych w oparciu o partnerstwa w Polsce. Książkę zamyka rozdział dr Tomasza Kaźmierczaka na temat perspektyw modernizacji pomocy społecznej w Polsce oraz roli, jaką pomoc społeczna ma do odegrania w kontekście tworzenia podwalin trwałego rozwoju lokalnego. Publikacja ta nie jest wyzwaniem rzucanym pracownikom służb pomocy społecznej, i tak obciążonym już dziś zbyt wieloma utrudnieniami i ograniczeniami natury formalnej. Naszym celem nie było stworzenie zimnego podręcznika, lecz wypracowanie dla Państwa czegoś pod ręką czegoś do czego możecie się odwołać przyjmując na siebie odpowiedzialność prowadzenia aktywnej polityki społecznej. Dr Mirosław Grewiński Dr Joanna Tyrowicz 6

ROZDZIIAŁ 1 ROLA SŁUŻB SPOŁECZNYCH W UPOWSZECHNIANIU PROGRAMÓW AKTYWNEJ POLITYKI SPOŁECZNEJ DR MAREK RYMSZA 1 1 Rozwój koncepcji aktywnej polityki społecznej w Europie W Europie obserwujemy proces zasadniczej ewolucji polityki społecznej. Począwszy od lat 90. XX wieku coraz więcej programów socjalnych (a także programów rynku pracy) ma charakter aktywizujący beneficjentów wsparcia. Nowe podejście określane jest jako aktywna polityka społeczna (dalej jako APS) 2. Zmiany znajdują odzwierciedlenie w dokumentach programowych Unii Europejskiej, a równocześnie wdrażane są na poziomie polityk krajowych. Najważniejsze założenia koncepcji APS to: (1) aktywna inkluzja społeczna, oznaczająca dowartościowanie zasady partycypacji społecznej, nawet kosztem poziomu bezpieczeństwa socjalnego; (2) upowszechnianie różnych form zatrudnienia wspieranego (przedsiębiorczości społecznej, zatrudnienia socjalnego itp.), co oznacza, że zmienia się charakter transferów socjalnych: w miejsce redystrybucji świadczeń socjalnych pojawia się (re)dystrybucja miejsc pracy (3) poszukiwanie rozwiązań elastycznych, przekraczających ugruntowane po II wojnie 1 Niniejsze opracowanie stanowi kontynuację analizy koncepcji aktywnej polityki społecznej, którą podejmowałem we wcześniejszych publikacjach. Por. M. Rymsza, Aktywna polityka społeczna w teorii i praktyce, w: T. Kaźmierczak, M. Rymsza (red.), W stronę aktywnej polityki społecznej, Instytut Spraw Publicznych Warszawa 2003; M. Rymsza, Aktywizacja przez pracę: rola społecznej przedsiębiorczości, w: Przeciw wykluczeniu społecznemu (praca zbiorowa), Fundacja Pro Caritate, Warszawa 2003; M. Rymsza, Praca socjalna i pracownicy socjalni w modelu aktywnej polityki społecznej, w: K. Wódz, K. Piątek (red.), Socjologia i polityka społeczna a aktualne problemy pracy socjalnej, Wydawnictwo Edukacyjne Akapit, Toruń 2004; M. Rymsza, Trzeci sektor a druga fala ekonomii społecznej w Polsce, Trzeci Sektor 2007, nr 9; M. Rymsza, Druga fala ekonomii społecznej w Polsce a koncepcja aktywnej polityki społecznej, w: T. Kaźmierczak, M. Rymsza (red.) Ekonomia społeczna. Kapitał społeczny, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2007. Niektóre ustalenia z tamtych publikacji przytaczam w formie zestawień w ramkach lub cytatów. Koncentruję się zaś na roli służb społecznych w upowszechnieniu programów aktywizujących. Czytelników zainteresowanych samą koncepcją aktywnej polityki społecznej, jej podbudową teoretyczną oraz procesem rozwoju w Europie odsyłam do moich wcześniejszych tekstów, a zwłaszcza do pierwszego z wymienionych artykułów. 2 Por. R. van Berkel, I.H. Möller, Active social policies in the EU. Inclusion through participation?, The Polity Press, Bristol 2002. 7

światowej podziały ideologiczne (zwolennicy i przeciwnicy państwa opiekuńczego). Założenia APS przedstawione są w ramce poniżej. Założenia koncepcji aktywnej polityki społecznej (APS) APS to zbiór programów ukierunkowanych na aktywizację beneficjentów wsparcia, nawet kosztem ograniczenia poziomu ich ochrony socjalnej. Następuje więc zmiana aksjologicznego priorytetu polityki społecznej: od bezpieczeństwa socjalnego do partycypacji. Celem APS jest społeczna inkluzja, z tym, że uczestnictwo w życiu społecznym postrzegane jest przez pryzmat aktywności na rynku pracy, jeśli nie na normalnym rynku pracy, to przynajmniej w sektorze ekonomii społecznej (gospodarki społecznej), który obudowuje rynek komercyjny. Działania aktywizujące w ramach APS adresowane są w pierwszej kolejności do osób bezrobotnych, zdolnych do pracy, a w drugiej do osób mogących zdolność zarobkowania odzyskać lub nabyć). Dzieje się to, chcąc nie chcąc, kosztem wsparcia socjalnego dla osób trwale niezdolnych do aktywności ekonomicznej. W Unii Europejskiej programy aktywnej polityki rynku pracy wypierają tradycyjne programy socjalne, ale nie oznacza to ograniczenia redystrybucyjnej funkcji polityki społecznej. Zmienia się raczej redystrybuowane dobro: zamiast świadczeń socjalnych jest to praca, co jednak nie jest tożsame z koncepcją workfare (praca zamiast zasiłku), wdrożoną w Stanach Zjednoczonych w drugiej połowie lat 90. XX wieku. Model APS przekracza tradycyjne podziały ideologiczne. Nieprzypadkowo, promotorem tej koncepcji w Europie jest Dania kraj położony na pograniczu oddziaływania trzech tradycyjnych modeli polityki społecznej: socjaldemokratycznego (Skandynawia, której częścią jest Dania), konserwatywnego (sąsiadujące z Danią Niemcy) i liberalnego (sąsiadująca przez morze Wielka Brytania). Źródło: M. Rymsza: Aktywna polityka społeczna, op. cit., s. 29 32. Ważną rolę w upowszechnianiu programów aktywizujących przypisuje się w koncepcji APS służbom społecznym: zarówno pracownikom socjalnym z publicznych jednostek pomocy społecznej (w Polsce są to przede wszystkim gminne ośrodki pomocy społecznej i powiatowe centra pomocy rodzinie), jak i zatrudnionym (lub pracującym w charakterze wolontariuszy) w organizacjach pozarządowych. Pracownicy socjalni, udzielając wsparcia materialnego (pieniężnego lub rzeczowego), mają możliwość, a w zasadzie obowiązek, podejmować działania na rzecz zmiany zachowań i postaw klientów, jeśli tylko z przeprowadzonej diagnozy socjalnej wynika, że to one są przyczyną niesamodzielności życiowej. W przypadku powszechnych programów socjalnych o charakterze ubezpieczeniowym, a zwłaszcza zaopatrzeniowym możliwości kojarzenia wsparcia materialnego z elementami aktywizacji beneficjentów są znacznie bardziej ograniczone, głównie z uwagi na roszczeniowy charakter uprawnień do świadczeń 3. W ramach selektywnych programów pomocy społecznej możliwe jest natomiast udzielanie tzw. wsparcia warunkowego, którego zakres i forma uzależnione są od zachowania klienta, zwłaszcza od jego gotowości współpracy z pracownikami socjalnymi w przezwyciężeniu swojej trudnej sytuacji życiowej. Aby ograniczać negatywne skutki uboczne uznaniowego charakteru wsparcia (takich jak paternalizm pracowników socjalnych z jednej strony i mechanizmy obronne w 3 Wyjątkiem jest ubezpieczenie rentowe, w którym rehabilitacja zawodowa powinna poprzedzać przyznanie renty inwalidzkiej. 8

postaci pozbywania się trudnych klientów z drugiej), w ostatnich latach wsparcie warunkowe rozwijane jest w ramach paradygmatu kontraktu socjalnego. Istotą kontraktu socjalnego jest pisemne zobowiązanie się do określonych działań zarówno przez instytucję wpierającą, jak i beneficjenta wsparcia; złamanie reguł współpracy przez tego ostatniego skutkuje zaś wstrzymaniem pomocy. Kontrakt socjalny zyskał na znaczeniu zwłaszcza w Stanach Zjednoczonych po reformie federalnego systemu pomocy społecznej przeprowadzonej w połowie lat 90. XX wieku. Świadczenia osłonowe zostały wówczas zastąpione krótkookresowym wsparciem aktywizującym 4. Wprowadzono równocześnie znaczące zaostrzenie kryteriów uprawniających do korzystania ze wsparcia. W Europie zmiany w organizacji programów pomocy społecznej są znacznie mniej radykalne, choć idą w podobnym kierunku. Generalnie rezygnuje się z podkreślania osobistej odpowiedzialności klienta za znalezienie się w trudnej sytuacji życiowej jako praktyki obwiniania ofiar (blaming the victims) 5, natomiast stosuje się podobne mechanizmy aktywizujące. Równocześnie odchodzi się od koncentracji na ubóstwie materialnym klientów, a koncentruje na pozamaterialnych czynnikach społecznej marginalizacji. Samą zaś marginalizację określa się jako stan wykluczenia społecznego (termin europejski, przejęty z francuskiej socjologii). Ma to podkreślać winę systemu (ubodzy są wykluczeni z systemu i niejako przez system), co ogranicza ich osobistą odpowiedzialność za ten stan rzeczy. Niemniej inkluzja czy społeczna reintegracja ma nastąpić przez zmianę zachowań wykluczonego, a nie zmianę funkcjonowania systemu. Współczesny nurt inkluzji społecznej proponuje więc rozwiązanie kompromisowe między tradycyjnym podejściem liberalnym (uznanie winy jednostki i w rezultacie potrzeby indywidualnego przystosowania klientów do życia społecznego) i radykalnej szkoły pracy socjalnej (uznanie winy systemu i w konsekwencji potrzeby przeprowadzenia zmiany systemowej) 6. Kompromis polega na połączeniu radykalnej diagnozy i liberalnej terapii. Kompromisowy charakter APS podkreśla też zainteresowanie aktywizowaniem całych społeczności lokalnych, a nie tylko prowadzeniem pracy socjalnej z poszczególnymi klientami (w żargonie teorii pracy socjalnej tzw. pracy z indywidualnymi przypadkami). Wzmacnianie społeczności (comminuty empowerment) można traktować zarówno jako formę grupowego przystosowania, jak i zmianę systemową na poziomie lokalnym. Koncepcja APS koncentruje się na aktywizacji zawodowej, dlatego istotną rolę w usamodzielnianiu przypisuje się w niej nie tylko służbom społecznym, ale i służbom zatrudnienia. Innymi słowy, APS obejmuje zarówno programy pomocy społecznej, jak i programy rynku pracy. Koncepcja APS zakłada funkcjonalne współdziałanie obu służb, zwłaszcza w pracy z trudnymi klientami. 4 Por. J. Kerlin, Reforma pomocy społecznej 1996 r. w Stanach Zjednoczonych. Od bezwarunkowego prawa do pomocy społecznej do koncepcji odpowiedzialności indywidualnej oraz strategii dochodów i usług umożliwiających powrót na rynek pracy, w: E. Leś red.), Pomoc społeczna. Od klientyzmu do partycypacji, Instytut Polityki Społecznej Uniwersytetu Warszawskiego, Warszawa 2003. 5 Por. A. Walker, Blaming the Victims, w: Charles Murray and the Underclass. The Developing Debate, IEA Health and Welfare Unit, London 1996. 6 Por. B. Dubois, K. Miley, Praca socjalna. Zawód, który dodaje sił. Wydawnictwo Śląsk, Katowice 1999, tom 1, s. 172 176. 9

2 Ponowne odkrycie przedsiębiorczości społecznej: ekonomia społeczna drugiej fali Reorientacja w kierunku programów wsparcia o charakterze aktywizującym beneficjentów doprowadziła także do ponownego odkrycia fenomenu przedsiębiorczości społecznej, a wraz z nim dorobku ruchu ekonomii społecznej z przełomu XIX i XX wieku i lat międzywojennych. Zjawisko to określane jest jako druga fala ekonomii społecznej 7. Druga fala ekonomii społecznej jest w Europie jedną z podstawowych instytucjonalnych reakcji na kryzys państwa dobrobytu. ( ) Państwowe programy redystrybucyjne, nawet tak rozwinięte jak w europejskich państwach dobrobytu w okresie tzw. złotego wieku polityki społecznej (lata 50., 60. i 70. poprzedzające wspomniany kryzys), owego niematerialnego ubóstwa nie likwidowały. A jak twierdzili krytycy doktryny opiekuńczości państwa, programy państwowe, zwłaszcza te organizowane przez pomoc społeczną, wręcz utrwalały problem wykluczenia społecznego, dezaktywizując klientów. Odpowiedzią był zwrot w kierunku aktywizacji beneficjentów wsparcia socjalnego, zapoczątkowany w latach 80. w krajach anglosaskich jako koncepcja workfare (praca zamiast zasiłku), a dekadę później obserwowany również w państwach dobrobytu kontynentalnej Europy. ( ) Preferencje dla programów wsparcia o charakterze aktywizującym, a zwłaszcza dla samoaktywizacji (przedsiębiorczości społecznej) oznaczały zakwestionowanie jednego z fundamentów doktryny opiekuńczości państwa zasady dekomodyfikacji, zakładającej dążenie służb publicznych do uniezależnienia poziomu życia obywateli od aktywności na rynku pracy. Jednocześnie prowadziło to do ponownego odkrycia dorobku ruchu ekonomii społecznej z przełomu XIX i XX wieku oraz okresu międzywojennego, a ukierunkowanego na rozwijanie przedsiębiorczości społecznej, zwłaszcza w formule spółdzielczej. Okazało się zresztą, że w niektórych krajach Europy Zachodniej, jak Włochy, Francja czy Hiszpania, spółdzielczość utrzymała się przez cały okres powojenny jako praktykowana w warunkach gospodarki wolnorynkowej forma aktywności ekonomicznej. Ową zakorzenioną w tradycji europejskiej koncepcję ekonomii społecznej, preferującą takie formy instytucjonalne jak wspomniane spółdzielnie, a także towarzystwa ubezpieczeń wzajemnych i związki kredytowe, określam ( ) terminem stara ekonomia społeczna. Podkreślam tym samym jej odmienny od współczesnego nurtu gospodarki społecznej (nowej ekonomii społecznej), promującego z jednej strony nowe formy instytucjonalnoprawne, jak firmy społeczne, a z drugiej działalność gospodarczą prowadzoną w ramach organizacji pozarządowych (stowarzyszeń i fundacji), a spośród spółdzielni dowartościowującego ich specyficzny typ spółdzielnie socjalne 8. Druga fala ekonomii społecznej w Europie jest w dużym stopniu wspierana odgórnie, stanowiąc priorytet polityki społecznej Unii Europejskiej 9 oraz znacznej części państw członkowskich 10. Aktywną rolę państwa, w tym służb społecznych, odróżniającą drugą falę ekonomii społecznej od pierwszej, ilustruje ramka poniżej. 7 Por. M. Rymsza: Stara i nowa ekonomia społeczna. Polska na tle doświadczeń europejskich, Trzeci Sektor 2005, nr 2. 8 Por. M. Rymsza, Druga fala ekonomii społecznej, op. cit., s. 175 176. 9 Por. S. Kelly: Ekonomia społeczna i przedsiębiorczość społeczna w Unii Europejskiej, w: T. Kaźmierczak, M. Rymsza (red.): W stronę aktywnej, op. cit. 10 Por. A strategic challenge for employment, CIRIEC, Liege 2000. 1 0

Stara i nowa ekonomia społeczna Cechy tradycyjnego europejskiego modelu ekonomii społecznej: - wypełnianie przez ekonomię społeczną (ES) nisz nieatrakcyjnych dla rynku komercyjnego; - uczestnictwo w przedsięwzięciach ES oparte na zasadzie wzajemności; - kluczowa rola liderów i społeczników w podejmowaniu i upowszechnianiu inicjatyw; - oddolny i samowystarczalny charakter inicjatyw; - brak przywilejów prawnych dla podmiotów ES przy niskim poziomie regulacji gospodarki przez państwo; - typowe podmioty ES: spółdzielnie, towarzystwa ubezpieczeń wzajemnych, związki kredytowe. Cechy współczesnego modelu ekonomii społecznej w krajach członkowskich Unii Europejskiej: - obudowywanie przez ES normalnego rynku ; - podstawa uczestnictwa w przedsięwzięciach ES: zasada inkluzji wykluczonych, koncepcja mieszania ryzyk (w przedsiębiorstwach społecznych pracownicy pełnosprawni podciągają niepełnosprawnych); - znacząca rola liderów, menedżerów, a także wsparcia ze strony państwa (w tym służb społecznych) w podejmowaniu i upowszechnianiu inicjatyw; - zatrudnienie wspierane i zatrudnienie socjalne subsydiowane ze środków publicznych; znaczące udogodnienia prawne dla podmiotów ES przy stosunkowo wysokim poziomie regulacji gospodarki przez państwo; - typowe podmioty ES: firmy społeczne, spółdzielnie socjalne, organizacje pozarządowe prowadzące działalność gospodarczą. Źródło: M. Rymsza, Trzeci sektor a druga fala, op. cit., s. 3. Sprzężenie oddolnych inicjatyw inkluzyjnych z publicznymi programami przeciwdziałania wykluczeniu i marginalizacji stworzyło sytuację, w której ekonomia społeczna drugiej fali stała się sektorem operacyjnym upowszechniania instrumentów aktywnej polityki społecznej. Przy czym istotną rolę w upowszechnianiu APS odgrywają służby społeczne. 3 Polska w drodze do aktywnej polityki społecznej: od działań osłonowych do aktywizujących W 2003 roku wraz z Tomaszem Kaźmierczakiem opublikowaliśmy w Instytucie Spraw Publicznych pracę zbiorową zatytułowaną W stronę aktywnej polityki społecznej 11, w której podkreśliliśmy konieczność przeformułowania priorytetów polskiej polityki społecznej: z działań osłonowych na aktywizujące. Wskazaliśmy zarówno na analogiczne tendencje w Europie, jak i uwarunkowania krajowe 12. Termin aktywna polityka społeczna był wówczas w Polsce praktycznie nieużywany w debacie publicznej, a nawet w polskojęzycznej literaturze specjalistycznej. Ostatnie trzy lata, jakie upłynęły od momentu przystąpienia Polski do Unii Europejskiej przyniosły jednak 11 Por. T. Kaźmierczak, M. Rymsza (red.): W stronę aktywnej polityki..., op. cit. 12 Odnośnie tych drugich por. T. Kaźmierczak, M. Rymsza, Aktywna polityka społeczna. Stan obecny i szanse upowszechnienia koncepcji, Analizy i Opinie nr 46, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2006. 11

istotne zmiany. Aktywna polityka społeczna trafiła do dokumentów rządowych 13 i literatury przedmiotu 14, jej założenia zostały też uwzględnione w uchwalanych regulacjach prawnych. Te ostatnie zostaną pokrótce omówione w dalszej części niniejszego opracowania. Niestety, postulowana przez nas reorientacja działania służb społecznych na rozwijanie przedsiębiorczości społecznej 15 nadal jest w fazie konceptualizacji. Upowszechnianie się w Polsce koncepcji APS jest po części związane z absorpcją funduszy strukturalnych Unii Europejskiej; podejście aktywizujące beneficjentów jest bowiem jednym z priorytetów Europejskiego Funduszu Społecznego. Następuje też stopniowa zmiana rozłożenia akcentów w debacie publicznej. Obok dwóch tradycyjnych stanowisk: (1) za wzrostem nakładów na świadczenia socjalne o charakterze osłonowym oraz (2) za cięciami w wydatkach socjalnych państwa, które zdominowały debatę nad polityką społeczną okresu transformacji, pojawiły się bowiem głosy na rzecz polityki środka : zmiany nie tyle wielkości nakładów na programy socjalne (w górę lub w dół), ale charakteru tych programów przez dowartościowanie ich funkcji aktywizującej. Wydaje się, że wzrost zainteresowania w naszym kraju koncepcją APS wynika ze sprzężenia dwóch niezależnych od siebie czynników: implementacji unijnych priorytetów po wstąpieniu naszego kraju do UE oraz uwzględniania własnych doświadczeń transformacyjnych i wyciągania wniosków z błędów, niedostatków i ograniczeń polityki społecznej pierwszych kilkunastu lat przemian ustrojowych 16. Priorytetem pierwszego okresu transformacji ustrojowej zapoczątkowanej w 1989 roku było urynkowienie gospodarki. Wprowadzanie mechanizmów rynkowych (jak uwalnianie cen, zniesienie ceł na towary importowane itp, restrukturyzacja państwowych przedsiębiorstw) oznaczało ograniczenie poziomu zatrudnienia. Zmiana socjalistycznego bezrobocia ukrytego na bezrobocie jawne oznaczało legitymizację nowego problemu społecznego (bezrobocie ukryte takim problemem nie było). Solidarnościowi politycy, którzy przeprowadzali reformę gospodarczą (tzw. plan Balcerowicza) obawiali się reakcji Polaków na pojawienie się masowego bezrobocia. Dlatego uznali, że zadaniem polityki społecznej okresu przemian jest prowadzenie programów osłonowych adresowane do grup społecznych określanych mianem przegranych reform. Podstawową funkcją tych programów było zapewnienie osłon socjalnych grupom społecznym wypadającym z rynku pracy. Osłonowy charakter miały liczne świadczenia socjalne jak: zasiłek dla bezrobotnych (początkowo korzystali z niego wszyscy pozostający bez pracy, a świadczenie miało charakter bezterminowy), wcześniejsza emerytura (przez pierwsze lata przyznawana na bardzo korzystnych warunkach), renta inwalidzka (łatwo dostępna w sytuacji nie rozwijania programów rehabilitacyjnych) oraz odprawy dla pracowników zwalnianych z pracy w trybie zwolnień grupowych. Świadczenia osłonowe były dla reformy gospodarczej wentylem bezpieczeństwa : świadczeniobiorcy mieli zejść z rynku pracy, nie protestując wobec dokonujących się zmian na rynku. 13 Aktywna polityka społeczna to m.in. jeden z priorytetów w Programie Operacyjnym Kapitał Ludzki określającym zasady wydatkowania środków EFS w Polsce. 14 Z najnowszych pozycji zob. np. K. Piątek (red.), Aktywna polityka społeczna z perspektywy Europy socjalnej, Wydawnictwo Edukacyjne Akapit, Toruń 2007. 15 Wspomniana publikacja była rezultatem zrealizowanego w Instytucie Spraw Publicznych projektu zatytułowanego Rola służb społecznych w stymulowaniu przedsiębiorczości. 16 M. Rymsza, Druga fala ekonomii społecznej, op. cit., s. 177. Por. też analizę kolejnych faz reform społecznych w: M. Rymsza: Reformy społeczne lat dziewięćdziesiątych: próba podsumowania, w: M. Rymsza (red.): Reformy społeczne. Bilans dekady, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2004. 1 2

Wokół priorytetu osłonowego osiągnięto konsensus społeczno-polityczny 17. Osłonową politykę społeczną popierali decydenci wszystkich nurtów obozu solidarnościowego: chadeckiego (premier Tadeusz Mazowiecki), liberalnego (minister finansów Leszek Balcerowicz) i socjaldemokratycznego (minister pracy i spraw socjalnych Jacek Kuroń). Koncepcję osłonowej polityki społecznej popierały też związki zawodowe (organizacje pracodawców dopiero powstawały). Wadą podejścia osłonowego była, jak się okazało, dezaktywizacja beneficjentów wsparcia. Mylnie zakładano bowiem, że schodzący z rynku pracy mieli niejako przeczekać trudny okres restrukturyzacji aż urynkowiona gospodarka sama wchłonie nadwyżki siły roboczej. Szacowno, że zatrudnienie zacznie z powrotem rosnąć, gdy bezrobocie osiągnie pułap 1 1,5 mln osób. Tymczasem poziom bezrobocia rósł (na co wpływ miała nie tylko restrukturyzacja, ale i recesja), przekroczył 3 mln, a rynek nadal nie wchłaniał nadwyżki siły roboczej. Okazało się, że państwo potrzebuje aktywnej polityki rynku pracy oraz aktywizujących programów socjalnych 18. W okresie bezpośrednio poprzedzającym przystąpienie Polski do Unii Europejskiej polscy decydenci zaczęli uwzględniać rozwiązania zgodne z założeniami koncepcji APS. W latach 2003-2006 uchwalonych zostało pięć ustaw zawierających rozwiązania aktywizujące: Ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie z 2003 roku 19, Ustawa o zatrudnieniu socjalnym z 2003 roku 20, Ustawa o pomocy społecznej z 2004 roku 21, Ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z 2004 roku 22 oraz Ustawa o spółdzielniach socjalnych z 2006 roku 23. W przygotowaniu są kolejne dwie: Ustawa o zasadach prowadzenia polityki społecznej (projekt ustawy znajduje się w Sejmie 24 ), oraz Ustawa o przedsiębiorstwie społecznym (projekt w fazie prac roboczych). Działania polskiego ustawodawcy wykorzystują doświadczenia organizacji pozarządowych. Organizacje trzeciego sektora, choć również w pierwszych latach koncentrowały się na programach osłonowych, stosunkowo szybko zaczęły poszukiwać rozwiązań aktywizujących beneficjentów pomocy. Począwszy od drugiej połowy lat 90. w trzecim sektorze realizowane były w formie projektowej liczne przedsięwzięcia aktywizacyjne, a najsilniejsze infrastrukturalnie organizacje podjęły udane próby upowszechniania innowacyjnych rozwiązań metodą sieciowania 25. Niektóre z upowszechnianych w ten sposób inicjatyw pozarządowych zostały wyszczególnione w ramce poniżej. 17 Por. M. Rymsza, W poszukiwaniu równowagi między elastycznością rynku pracy i bezpieczeństwem socjalnym. Polska w drodze do flexicurity?, w: M. Rymsza (red.), Elastyczny rynek pracy i bezpieczeństwo socjalne. Flexicurity po polsku?, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2005. 18 Por. E. Kryńska, Zmiany w obszarze zatrudnienia i przeciwdziałania bezrobociu: w kierunku równowagi na rynku pracy, w: M. Rymsza (red.), Reformy społeczne, op. cit. 19 Dz.U. 2003 nr 96, poz. 873. 20 Dz.U. 2003 nr 122, poz. 1143. 21 Dz.U. 2004 nr 64, poz. 593. 22 Dz.U. 2004 nr 99, poz. 1001. 23 Dz.U. 2006 nr 94, poz. 651. 24 Druk sejmowy nr 1548, Sejm RP V kadencji. 25 Sieciowanie sprawdzonych inicjatyw polega na upowszechnianiu pomysłu / metody / rozwiązania przez organizację matkę przez uruchamianie podobnych inicjatyw w kolejnych miejscach przy zachowaniu standaryzacji prowadzonych działań. Tej ostatniej służy budowanie struktury sieciowej (często w formie odrębnej organizacji infrastrukturalnej) zrzeszającej lokalne organizacje i strzegącej wspomnianych standardów. 13

Przykłady programów aktywizujących sieciowanych w trzecim sektorze - aktywizacja społeczności lokalnych metodą centrów aktywności lokalnej (CAL) (Stowarzyszenie na rzecz CAL); - aktywizacja społeczności lokalnych przez fundusze lokalne i programy lokalne (Akademia Rozwoju Filantropii w Polsce); - reintegracja społeczna osób marginalizowanych z wykorzystaniem doświadczeń szkoły Koefeda (Fundacja Barka ); - aktywizacja długotrwale bezrobotnych metodą towarzyszenia Biura Aktywnej Obsługi Bezrobotnych (Caritas). Źródło: zestawienie własne. Poniższe zestawienie wskazuje z kolei, że polski ustawodawca starał się zaszczepić w polskich służbach społecznych i służbach zatrudnienia rozwiązania, wzorce i standardy znane już z praktyki. Przy czym częściowo były to rozwiązania wypracowane za granicą, a częściowo stosowane przez organizacje pozarządowe w kraju. Tabela 1 Upowszechnianie elementów koncepcji APS przez działania ustawodawcze Ustawa Wykorzystywane wzory Ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (2003) Ustawa o zatrudnieniu socjalnym (2003) Ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (2004) Ustawa o pomocy społecznej (2004) Ustawa o spółdzielniach socjalnych (2006) Projekt ustawy o zasadach prowadzenia polityki społecznej (2007) Założenia projektu ustawy o przedsiębiorstwie społecznym (2007) Źródło: zestawienie własne. Wykorzystanie potencjału sektora; brytyj-ska koncepcja charity jako specjalnego statusu prawnego dostępnego dla NGOs Doświadczenia reintegracyjne Fundacji Barka Standardy unijne w zakresie profesjonalizacji służb zatrudnienia Doświadczenia amerykańskie w pracy socjalnej metodą kontraktu socjalnego Doświadczenia włoskie spółdzielnie socjalne typu B Wykorzystanie doświadczeń Stowarzyszenia na rzecz CAL Wykorzystanie doświadczeń projektów w ramach IW EQUAL Warto, choćby skrótowo, wskazać na najważniejsze elementy aktywizujące zawarte w każdym z wymienionych uchwalonych i przygotowywanych aktów prawnych. Ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie Ustawa stworzyła ramy współpracy administracji publicznej z trzecim sektorem. Oprócz odpłatnego zlecania organizacjom zadań publicznych zapisano w niej bardziej partnerskie formy współpracy, jak wzajemne informowanie się, konsultacje i tworzenie międzysektorowych zespołów roboczych. Można powiedzieć, że regulacje prawne miały na celu zarówno funkcjonalną prywatyzację usług społecznych (konkursowy system zlecania zadań), jak i upowszechnianie kultury międzysektorowego partnerstwa. 1 4

Niestety, struktury pomocy społecznej, które w oparciu o przepisy Ustawy z 1990 roku o pomocy społecznej współpracowały z organizacjami (ustawa dopuszczała współpracę, choć jej nie nakazywała), zostały wyłączone z trybu współpracy regulowanego przez ustawę z 2003 roku. Rozwiązanie to zostało przyjęte przez parlamentarzystów pod wpływem argumentacji ze strony przedstawicieli służb społecznych. Był to pierwszy przejaw mechanizmów obronnych ze strony instytucji przedstawicielskich i kadr kierowniczych pomocy społecznej w zakresie współpracy z trzecim sektorem 26. Są one, moim zdaniem, wynikiem budowania tożsamości zawodowej pracowników socjalnych nie przez odwołanie do pracy socjalnej, ale do zatrudnienia w publicznych placówkach pomocy społecznej 27. Ustawa o zatrudnieniu socjalnym Ustawa dała możliwość, zarówno samorządom lokalnym, jak i organizacjom pozarządowym (w pierwszej wersji, zmienionej wkrótce po uchwaleniu ustawy, uprawnienie to przysługiwało jedynie organizacjom pożytku publicznego) zakładania i prowadzenia centrów integracji społecznej. Projektodawca zakładał kaskadowy proces tworzenia sieci CIS-ów. Centra zostały jednak zaprojektowane jako instytucje kosztowne i rozwijają się powoli (zamiast spodziewanych kilkuset mamy po czterech latach kilkadziesiąt funkcjonujących CIS-ów). Koncepcja CIS-u wzorowana jest na doświadczeniach Fundacji Barka, która organizując wspólnoty wykluczonych poszukiwała możliwości aktywizacji zawodowej uczestników, aby wspólnoty reintegracyjne nie były jedynie grupami wsparcia. Przyszłość CIS-ów zależy od ekonomicznego aspektu ich działalności. Nawiązując do istniejących już rozwiązań instytucjonalnych adresowanych do osób niepełnosprawnych, nie mogą to być warsztaty terapii zajęciowej dla wykluczonych, ale instytucje bliższe zakładom aktywności zawodowej. CIS, jeśli uczyć ma przedsiębiorczości, sam musi działać na racjonalnych ekonomicznie podstawach. Musi być jednostką elastyczną, poszukiwać nisz na lokalnym rynku pracy, reagować na zmieniającą się koniunkturę gospodarczą. Niestety, jak się wydaje, przy projektowaniu CIS-u przeważyła koncepcja rozwijania zatrudnienia socjalnego (stąd tytuł ustawy), a nie przedsiębiorczości społecznej 28. Ustawa o pomocy społecznej Najważniejszym instrumentem APS zapisanym w ustawie jest kontrakt socjalny. Należy jednak zaznaczyć, że zastąpienie Ustawy o pomocy społecznej z 1990 roku nowym aktem prawnym było działaniem w dużym stopniu pozornym. Nowa ustawa w przeważającej mierze powtarza zapisy poprzedniej. Ustawodawca nie przygotował strategii upowszechnienia nowego instrumentu 26 Por. M. Rymsza, A. Hryniewicka, P. Derwich, Zasada pomocniczości w Ustawię o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, w: M. Rymsza (red.), Współpraca sektora obywatelskiego z administracją publiczną, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2004. 27 Por. M. Rymsza Praca socjalna i pracownicy socjalni po reformie samorządowej z 1999 roku, w: K. Frysztacki, K. Piątek (red.), Wielowymiarowość pracy socjalnej, Wydawnictwo Edukacyjne Akapit, Toruń 2002. 28 Por. T. Kaźmierczak, Centra integracji społecznej jako pomysł na przeciwdziałanie wykluczeniu społecznemu? Refleksje wokół Ustawy o zatrudnieniu socjalnym, Trzeci Sektor 2005, nr 2. 15

aktywizacji. Praca metodą kontraktu socjalnego nadal więc pozostaje marginesową formą aktywności służb społecznych. Wydaje się, że uchwalenie nowej ustawy było działaniem na wyrost 29. Tak naprawdę reorientacja służb społecznych w kierunku aktywizacji klientów jest dopiero przed nami. Szans należy upatrywać w przygotowywanej ustawie o zasadach prowadzenia polityki społecznej. Ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy Podstawowym celem tej ustawy jest profesjonalizacja służb zatrudnienia. Poziom profesjonalizacji tych służb jest w Polsce niski. Niestety, czynnikiem de-profesjonalizacji okazała się druga reforma samorządowa, w ramach której włączono urzędy pracy do administracji zespolonej powiatu. Ubocznym skutkiem tej reformy był napływ do urzędów pracy przypadkowej kadry urzędniczej (być może jest to cena decentralizacji służb publicznych, ale wydaje się, że przede wszystkim był to brak standaryzacji). Polskim wynalazkiem jest też praktyka masowego zatrudniania w urzędach pracy bezrobotnych w ramach robót publicznych. Oczywiście, nie można liczyć, że osoba która nie jest w stanie znaleźć sobie pracy będzie skutecznie pomagać w tym zakresie innym. Ustawa ukierunkowana jest na rozwijanie, zgodnie ze standardami Unii Europejskiej, profesjonalnego publicznego pośrednictwa pracy, wprowadza licencjonowanie zawodów doradcy zawodowego i pośrednika pracy. Za instytucje rynku pracy, mogące zatrudniać kwalifikowany personel uznane zostały też podmioty niepubliczne typu non-profit, funkcjonujące w ramach trzeciego sektora. Te słuszne co do kierunku zmiany mają jednak niewielki zasięg. Profesjonalni doradcy i pośrednicy to nadal margines pracowników urzędów pracy, zaś rola pozarządowych instytucji rynku pracy, choć rośnie, jest nadal stosunkowo niewielka. Ustawa o spółdzielniach socjalnych Ustawa została uchwalona dopiero w drugim podejściu. Jej projekt został skierowany do Sejmu po raz pierwszy w 2005 roku. Prace nad ustawą, prowadzone pod koniec kadencji parlamentarnej przy krytyce ze strony lobby gospodarczego, a także mediów zakończyły się niepowodzeniem: nie przeszła ona pełnego cyklu legislacyjnego, co oznaczało że nie stała się obowiązującym prawem. Prace nad projektem ustawy podjęto na nowo po wyborach parlamentarnych (w sejmie V kadencji). Tym razem ustawa została uchwalona. Wspomniany sprzeciw lobby gospodarczego sprawił, że spółdzielnie socjalne nie uzyskały zbyt wielu przywilejów jako podmioty gospodarcze. Ustawodawca postanowił więc wzmocnić spółdzielnie socjalne wyposażając je w niektóre cechy organizacji pozarządowych. Spółdzielniom socjalnym umożliwiono między innymi składanie ofert w konkursach dla organizacji pozarządowych na odpłatne wykonywanie zadań publicznych. Hubert Izdebski trafnie określił spółdzielnie socjalne jako podmioty o charakterze hybrydowym 30. 29 Por. T. Kaźmierczak, Uwagi o projekcie nowej ustawy o pomocy społecznej, Analizy i Opinie nr 12, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2003. 30 Por. H. Izdebski, Spółdzielnie socjalne a organizacje pozarządowe przewidywane skutki Ustawy o spółdzielniach socjalnych, Trzeci Sektor 2006, nr 7. 1 6

Losy założonych już spółdzielni socjalnych (jest ich kilkadziesiąt w skali kraju 31 ) pokazują jednak, że są to podmioty słabe, którym trudno jest się utrzymać na rynku. Ustawodawca przeniósł na grunt polski ciekawe rozwiązanie włoskie: polskie spółdzielnie socjalne wzorowane są na włoskich spółdzielniach socjalnych typu B. Takie przenoszenie rozwiązania wyrwanego ze specyficznego otoczenia prawno-instytucjonalnego jest jednak ryzykowne. Włoskie spółdzielnie typu B funkcjonują jako inkluzyjny odprysk silnego ruchu spółdzielni socjalnych typu A, świadczących usługi społeczne w kraju o ugruntowanej tradycji spółdzielczych form działalności gospodarczej 32. To spółdzielnie typu A stanowią o sile ekonomicznej spółdzielni socjalnych. Część podmiotów łączy zresztą w sobie cechy spółdzielni typu A i typu B. Włoski decydent najpierw stworzył silne podstawy dla rozwoju spółdzielni typu A, a dopiero po ich zakorzenieniu się na rynku, dał możliwość prowadzenia działań inkluzyjnych i reintegracyjnych w formule B. Polski projektodawca poszedł na skróty, sięgając od razu po włoski produkt końcowy, co okazało się strategią błędną. Projekt ustawy o zasadach prowadzenia polityki społecznej Widać wyraźnie, że dotychczasowe działania ustawodawcy, choć słuszne co do kierunku, miały charakter fragmentaryczny i ograniczony zasięg działania. Stan ten próbuje zmienić projekt Ustawy o zasadach prowadzenia polityki społecznej, przygotowany w strukturach rządowych, ale złożony do Laski Marszałkowskiej przez grupę posłów Prawa i Sprawiedliwości. Projekt ten ma odmienny charakter niż przedstawione wcześniej ustawy. Jego podstawowym celem nie jest bowiem upowszechnienie konkretnego rozwiązania aktywizującego, ale integracja prowadzonych już działań, głównie tych z wykorzystaniem środków unijnych. Wśród propozycji integracyjnych należy wskazać na: 1) działania na rzecz stworzenia mechanizmów współpracy służb społecznych i służb zatrudnienia na poziomie lokalnym i regionalnym, 2) próbę wyprowadzenia lokalnej polityki społecznej z instytucji pomocy społecznej, 3) wzmocnienie funkcji planistyczno-koordynacyjnych regionalnych ośrodków polityki społecznej. Służby społeczne powinny w większym stopniu ukierunkować swoją działalność na programy aktywizujące. Aktywizacja to istota pracy socjalnej, konstytuującej profesję pracownika socjalnego. Już w 1990 roku w Ustawie o pomocy społecznej uznano usamodzielnianie klientów za zadanie równorzędne z zapewnianiem bezpieczeństwa socjalnego na minimalnym godnościowym poziomie. Ale w praktyce zmarginalizowano usamodzielnianie, przeznaczając środki finansowe prawie wyłącznie na świadczenia osłonowe. Aktywizację właściwie zarzucono 33. Do pomocy społecznej wrzucano coraz to nowe zadania i grupy społeczne (m.in. bezrobotnych tracących uprawnienia do zasiłku dla bezrobotnych). Pomoc społeczna biurokratyzowała się, zaostrzano kryteria selekcji uprawnionych do świadczeń. Wywiad środowiskowy przestał być narzędziem diagnozy społecznej, a stał się powtarzalną rutynową działalnością popędzającą każdorazowe przyznanie wsparcia finansowego. 31 Por. A. Juros, Spółdzielnie socjalne a trzeci sektor, Trzeci Sektor 2006, nr 7. 32 Por. M. Loss, Spółdzielnie socjalne we Włoszech, Trzeci Sektor 2005, nr 2. 33 Por. T. Kaźmierczak, Pomoc społeczna, praca socjalna, op. cit. 17