SYSTEM ZARZDZANIA I KONTROLI FUNDUSZU SPÓJNOCI WYTYCZNE DOTYCZCE OPRACOWANIA CIEEK AUDYTU ORAZ JEDNOLITEGO FORMATU ICH PREZENTACJI Ministerstwo Gospodarki i Pracy Departament Koordynacji Funduszu Spójnoci MARZEC 2005
SPIS TRECI 1. DEFINICJA I CEL CIEKI AUDYTU 3 2. ORGANIZACJA CIEKI AUDYTU DLA FUNDUSZU SPÓJNOCI 5 1. OBOWIZEK SPORZDZENIA CIEKI AUDYTU 5 2. WYSTARCZAJCA CIEKA AUDYTU 5 3. MINIMALNA LISTA PROCESÓW, DLA KTÓRYCH NALEY OPRACOWA CIEKI AUDYTU. 6 3. FORMAT PREZENTACJI CIEKI AUDYTU 7 4. WSPÓŁPRACA MIDZY INSTYTUCJAMI W PRZYGOTOWANIU I AKTUALIZACJI CIEKI AUDYTU DLA FUNDUSZU SPÓJNOCI 9 Ministerstwo Gospodarki i Pracy 2
1. DEFINICJA I CEL CIEKI AUDYTU cieka audytu uproszczona forma zapisu procedur obowizujcych w wybranej komórce organizacyjnej w ramach pojedynczego procesu, graficznej (preferowane) lub tekstowej formie, w celu uczynienia audytowanego procesu jasnym i łatwym do przeledzenia. Procedura tryb postpowania w sprawie danego typu; prawidłowy tok załatwiania sprawy Proces Uporzdkowany logicznie cig działa, decyzji i uzgodnie, których efektem jest powstanie pewnej wartoci dodanej w postaci dajcej si okreli zmiany w rodowisku zewntrznym, któr okrela si efektem pracy jednej lub kilku komórek organizacyjnych. Prawidłowo skonstruowana cieka audytu pozwala na przeledzenie i ocen drogi podejmowania decyzji lub załatwienia danej sprawy. Co do zasady, kolejnym działaniom wykonywanym w ramach procesu towarzysz okrelone dokumenty, które s przedmiotem analizy/modyfikacji w trakcie poszczególnych etapów procesu. Komórki organizacyjne zaangaowane w proces tworz, w zakresie swoich obowizków, pewn warto dodan, której rezultatem jest konkretna decyzja lub inny dokument finalny. Prawidłowo sporzdzona cieka audytu ma wskazywa: - działania, które s wykonywane w ramach danego procesu. Pomijanie wybranych czynnoci nawet, jeeli nie towarzysz im elementy kontroli jest niedozwolone. - zleceniodawc działa - odbiorców działa - czas trwania działania - terminy, ramy czasowe dla wykonania danego działania (jeeli jest to moliwe) - dokumenty ródłowe (listy, wnioski i inne) otrzymywane przez instytucje - adnotacje/wpisy, które s opracowywane w ramach danego procesu oraz ich przepływ pomidzy podmiotami zaangaowanymi w dany proces - dokumenty wtórne powstałe w ramach procesu (pisma wychodzce, listy sprawdzajce, notatki słubowe, protokoły i inne) - miejsce przechowywania ww. dokumentów (dokładny adres instytucji) - form przechowywania ww. dokumentów - stanowisko słubowe osoby odpowiedzialnej za przechowywanie ww. dokumentów - systemy informatyczne wspierajce realizacj procesu - punkty decyzyjne (naley uwzgldni zarówno decyzje pozytywne, jak i negatywne); - procedury alternatywne (przy zmianie toku załatwiania sprawy); - rodzaje i etapy kontroli ww. czynnoci lub dokumentów Ministerstwo Gospodarki i Pracy 3
- mechanizmy kontroli (punkty kontrolne mog by zilustrowane jako towarzyszce punktom decyzyjnym); - podmioty odpowiedzialne za ww. czynnoci, dokumenty oraz kontrole - kolejno ksigowania na poszczególnych kontach (w przypadku przepływu rodków finansowych), - wycigi bankowe, faktury itp. (przy diagramach ilustrujcych przepływy rodków finansowych). Prawidłowo sporzdzona cieka audytu ma pozwoli na odtworzenie przez audytorów przebiegu zachodzcych w danej jednostce procesów, na podstawie dostpnej w tej jednostce dokumentacji. Innymi słowy ma ona umoliwi przeledzenie drogi podejmowania konkretnej decyzji lub załatwienia danej sprawy. Dobry opis procedury powinien pozwoli na ocen przeprowadzenia tej procedury po dłuszym okresie czasu. Naley podkreli, i opis procedur zawarty w ciece audytu nie musi by tak szczegółowy, jak opisy zawarte w procedurach wewntrznych danej jednostki. Nie ma przeszkód do zamieszczania w ciekach audytu odpowiednich odniesie do podrczników procedur wewntrznych lub uywania opisów procedur z podrczników wewntrznych. Ministerstwo Gospodarki i Pracy 4
2. ORGANIZACJA CIEKI AUDYTU DLA FUNDUSZU SPÓJNOCI 1. Obowizek sporzdzenia cieki audytu Konieczno stworzenia i aktualizowania wystarczajcych cieek audytu w instytucjach zaangaowanych we wdraanie Funduszu Spójnoci wynika z przepisu art. 6 Rozporzdzenia Komisji nr 1386/2002/WE z dnia 29 lipca 2002 r. ustanawiajcego szczegółowe zasady wykonania rozporzdzenia Rady nr 1164/94/WE w zakresie systemów zarzdzania i kontroli pomocy przyznanej z Funduszu Spójnoci i procedury dokonywania korekt finansowych (zwanego dalej rozporzdzeniem 1386/2002/WE). 2. Wystarczajca cieka audytu W odniesieniu do procesów zwizanych z zarzdzaniem i kontrol Funduszu Spójnoci, zgodnie z art. 6 ust. 2 rozporzdzenia 1386/2002/WE, cieka audytu uznawana jest za wystarczajc w przypadku, gdy pozwala ona na: - uzgodnienie zbiorczych kwot zgłoszonych Komisji Europejskiej z pojedynczymi zapisami wydatków i dokumentami potwierdzajcymi, przechowywanymi na rónych szczeblach administracyjnych oraz przez podmioty odpowiedzialne za realizacj projektów; - sprawdzenie rozdziału i przekazywania dostpnych funduszy wspólnotowych i krajowych; - sprawdzenie prawidłowoci dostarczonych informacji, dotyczcych realizacji projektu, zgodnie z warunkami decyzji Komisji Europejskiej o dofinansowaniu ze rodków Funduszu Spójnoci oraz celami wyznaczonymi projektowi. Innymi słowy, przekazywane do Komisji Europejskiej informacje, zawierajce dane dotyczce wykorzystanych rodków pochodzcych z budetu UE (włczajc w to zbiorcze kwoty), powinny pozwala na odtworzenie procesu wydatkowania poszczególnych kwot. Wymagania, co do informacji odnonie konkretnych projektów dofinansowywanych ze rodków Funduszu Spójnoci, których spełnienie uwaa si za warunek konieczny istnienia wystarczajcej cieki audytu, zawarte s w załczniku nr 1 do rozporzdzenia 1386/2002/WE. Zgodnie z art. 16 ust. 1 rozporzdzenia 1386/2002/WE dane dotyczce projektów, o których mowa w załczniku 1 do tego rozporzdzenia, powinny by przechowywane w formie elektronicznej. Systemem komputerowym zapewniajcym spełnienie tego wymagania w Polsce powinien by SIMIK. W zwizku z tym opis cieki audytu powinien zawiera odpowiednie odnoniki do tego systemu. Dodatkowo, cieka audytu powinna by wystarczajca do tego, aby zilustrowa logik okrelonego procesu, nawet w sposób bardzo syntetyczny. Okrelenie, jak ciek audytu naley w danym przypadku uzna za wystarczajc, naley do kierownika jednostki uczestniczcej w systemie Funduszu Spójnoci. Z uwagi na fakt, i cieka audytu powinna ilustrowa cało danego procesu, realizowanego na rónych szczeblach, opracowanie prawidłowych cieek audytu dla poszczególnych procesów zwizanych z zarzdzaniem i kontrol Funduszu Spójnoci wymaga współpracy wszystkich instytucji zaangaowanych w dany proces. Ministerstwo Gospodarki i Pracy 5
3. Minimalna lista procesów, dla których naley opracowa cieki audytu. Ponisza lista nie wyczerpuje procesów, dla których mona opracowa cieki audytu. Decyzja w sprawie procesów, dla których opracowuje si ciek audytu naley do instytucji poredniczcych i instytucji płatniczej. Mog one zobowizywa instytucje poredniczce niszego szczebla i podmioty odpowiadajce za realizacj projektów do tworzenia dodatkowych cieek audytu dla procesów w nich zachodzcych. Instytucja Zarzdzajca, opiniujc podrczniki procedur Instytucji Poredniczcej bdzie wymagała opisania cieek audytu dla poniszych procesów. (a) wybór przedsiwzi do dofinansowania z Funduszu Spójnoci, w tym - weryfikacja wniosków o dofinansowanie (w tym kontrola formalna i merytoryczna); (b) wybór wykonawcy, w tym: - tworzenie i aktualizacja harmonogramu przetargów; - zatwierdzanie dokumentacji przetargowej; - ogłaszanie i przebieg przetargu; (c) wystpowanie o płatnoci, w tym: - weryfikacja kwalifikowalnoci kosztów; - wystpowanie o płatno zaliczkow; - wystpowanie o płatnoci porednie; - wystpowanie o płatno kocow. (d) monitorowanie realizacji projektu, w tym: - tworzenie i obieg sprawozda miesicznych; - tworzenie i obieg raportów na Komitet Monitorujcy; (e) ocena realizacji projektu. Ministerstwo Gospodarki i Pracy 6
3. FORMAT PREZENTACJI CIEKI AUDYTU Sporód trzech form prezentacji cieki audytu (tabelaryczna, diagramowa, narracyjna) dla Funduszu Spójnoci rekomendowana jest forma diagramowa. Instytucje mog wybra inn form prezentacji cieek audytu, szczególnie gdy w dniu wejcia w ycie wytycznych posiadały w swoich podrcznikach procedur aktualne cieki audytu. Instytucja Zarzdzajc zaleca, aby w miar moliwoci, przy tworzeniu nowych cieek audytu lub uaktualnianiu starych, stosowa te same oznaczenia graficzne, zgodnie z poniszym schematem, we wszystkich podrcznikach procedur. symbol znaczenie kontrola funkcjonalna proces/czynno decyzja pocztek/koniec baza danych/ksika dokument dokument wieloelementowy przepływ procesu przepływ dokumentów Nr (1, 2...) * punkty kontrolne * 1) wskazanie rodzaju (symbol towarzyszcy symbolom kontroli dokumentów) Ministerstwo Gospodarki i Pracy 7
W zakresie ilustracji mechanizmów kontroli moliwe s w szczególnoci nastpujce rozwizania: Działanie (wszystkie działania nawet te, którym nie towarzysz kontrole) Podmiot/Pracownik odpowiedzialny Przeprowadzone kontrole Działanie A Podmiot/Pracownik A -... -... Działanie B Podmiot/Pracownik B -... -... Działanie C Podmiot/Pracownik C -... -... Dokument wynikowy Dok. wtórny (dokument powstajcy w trakcie załatwiania danej sprawy) Dokument A Dok. ródłowy (dokument rozpoczynajcy bieg sprawy) Dokument A Dokument B Dokument A Dokument B Punkt kontrolny Cel kontrolny (kontrola merytoryczna, finansowa, ekologiczna itp.) Rodzaj wykonywanej kontroli (obowizkowa, opcjonalna itp.) lad pozostajcy po wykonanej kontroli (np. wynik kontroli skarbowej, podpis SUZ w przypadku kontroli IPZ itp.) 1 2 Działanie - poszczególne wpisy zawieraj działania zidentyfikowane i umieszczone na ciece audytu. Pomijanie wybranych działa nawet, jeeli nie towarzysz im elementy kontroli jest niedozwolone. Podmiot odpowiedzialny - wpisy wskazuj pracowników dokonujcych poszczególnych działa. Przeprowadzone kontrole - Elementy, które podlegaj sprawdzeniu przez poszczególnych pracowników w ramach wykonywanych przez nich działa. Zazwyczaj opisywane w formie tzw. list sprawdzajcych. (Listy sprawdzajce s dokumentami pomocniczymi, opracowywanymi przez dan komórk organizacyjn dla ujednolicenia działa/kontroli/sprawdze dokonywanych przez jej pracowników) Nie s to kontrole przeprowadzane przez komórki kontroli wewntrznej, natomiast jest to kontrola funkcjonalna! Dokument wtórny działa. - Dokumentacja wytworzona w komórce w trakcie wykonywanych Dokument ródłowy - Dokument rozpoczynajcy bieg sprawy. Zwykle korespondencja przychodzca. Ministerstwo Gospodarki i Pracy 8
4. WSPÓŁPRACA MIDZY INSTYTUCJAMI W PRZYGOTOWANIU I AKTUALIZACJI CIEKI AUDYTU DLA FUNDUSZU SPÓJNOCI 1. Za utrzymywanie i aktualizacj cieki audytu dla całego systemu zarzdzania i kontroli Funduszu Spójnoci w Polsce odpowiada Instytucja Zarzdzajca. Prezentacja graficzna cieki audytu przechowywana w Instytucji Zarzdzajcej obrazuje cały system i cechuje si stosunkowo du ogólnoci. 2. Instytucje Poredniczce, Instytucja Płatnicza oraz Podmioty Odpowiedzialne za Realizacj, przygotowuj prezentacje własnych cieek audytu, zgodnie z powyszymi wytycznymi. 3. Instytucja Poredniczca i Instytucja Płatnicza kadorazowo powiadamia Instytucj Zarzdzajc o dokonanej aktualizacji własnej cieki audytu celem ewentualnego uaktualnienia prezentacji cieki audytu dla całego systemu. Powiadomienie Instytucji Zarzdzajcej o aktualizacji cieki audytu w Instytucji Poredniczcej lub Instytucji Płatniczej nastpuje w cigu 5 dni roboczych od daty zatwierdzenia zmiany. 4. Instytucje Poredniczce prowadz take rejestr adresów i danych osób odpowiedzialnych za prezentacj cieek audytu i przechowywanie zwizanej z nimi dokumentacji w instytucjach poredniczcych niszego szczebla i w podmiotach odpowiedzialnych za realizacj przedsiwzi. Rejestr ten jest na bieco uaktualniany i po kadej aktualizacji przekazywany, w cigu 5 dni roboczych od dokonania aktualizacji, z Instytucji Poredniczcej do Instytucji Zarzdzajcej 5. Instytucje Poredniczce powinny utworzy, a nastpnie aktualizowa system cieek audytu odpowiedni dla nastpujcych procesów: a) przechowywania dokumentacji, w tym dokumentacji ksigowej, specyfikacji technicznej, planu finansowego, raportów z realizacji projektu, dokumentacji przetargowej, raportów z inspekcji, na kadym z tych poziomów zarzdzania, do którego si one odnosz; b) aktualizacji listy wszystkich podmiotów zaangaowanych w realizacj projektu; c) weryfikacji wydatków na kadym ze szczebli zarzdzania odpowiednio do szczegółowego potwierdzenia wydatków (statement of expenditure), co oznacza działania podjte do zapewnienia, e wnioski o płatno przekazane do KE dokładnie odzwierciedlaj kwot wydatkowan przez BK, co jest potwierdzone take przez inne dokumenty (faktury, polecenia zapłaty itp.) przechowywane na odpowiednim szczeblu zarzdzania; d) zapewnienia właciwej proporcji w podziale wydatków, co oznacza system alokowania wydatków odnoszcych si tylko do danej decyzji Funduszu Spójnoci w odrónieniu od innych finansowych ródeł wydatków wraz z odpowiadajc im dokumentacj rzeczowego postpu w realizacji projektu zgodn z zatwierdzon decyzj; e) wprowadzania danych z zakresu ksigowoci do SIMIK. 6. Po opracowaniu cieek audytu dla kadego z ww. procesów, IPZ powinien przekaza do Instytucji Zarzdzajcej w cigu 30 dni od daty wejcia w ycie wytycznych: pisemny opis ww. procesów wraz z nazwami zaangaowanych instytucji; dane osoby odpowiedzialnej za aktualizacj cieek audytu (imi, nazwisko, jednostka, telefon, faks, adres poczty elektronicznej). Ministerstwo Gospodarki i Pracy 9