PRAWO ADMINISTRACYJNE dr Michał Miłosz POJĘCIE PRAWA ADMINISTRACYJNEGO 1
Całość norm prawnych powszechnie obowiązujących jako jednolity SYSTEM PRAWA. WYBRANE KRYTERIA WYODRĘBNIANIA GAŁĘZI PRAWA kryterium przedmiot regulacji [jest to również kryterium wyodrębniania DZIEDZIN PRAWA] kryterium metody regulacji (metoda cywilno-, karno-, administracyjno-prawna); kryterium zasad prawa; kryterium charakteru norm prawnych; charakterystyczne instytucje prawne; kodyfikacje; tradycja historyczna; potrzeby dydaktyczne. ZAKRES POJĘCIA PRAWA ADMINISTRACYJNEGO RÓŻNE KONCEPCJE brak jest definicji legalnej pojęcia prawa administracyjnego. koncepcja szerokiego ujmowania pojęcie prawa administracyjnego jako zespołu norm materialnych, formalnych i ustrojowych tzw. prawo administracyjne w szerokim znaczeniu (sensu largo). prawo administracyjne w znaczeniu szerokim to zespół norm prawnych regulujących organizację i funkcjonowanie administracji publicznej oraz zachowanie się podmiotów w stosunku do niej nie podporządkowanych w zakresie nie unormowanym przez przepisy należące do innych gałęzi prawa. 2
Koncepcja wąskiego ujmowania pojęcia prawa administracyjnego i wyodrębnienie wśród gałęzi prawa: 1. prawa ustroju administracji publicznej (prawa administracyjnego ustrojowego), 2. administracyjnego prawa proceduralnego, 3. prawa administracyjnego (materialnego), prawo administracyjne w wąskim znaczeniu (sensu stricto). - koncepcja prawa administracyjnego profesora W. Dawidowicza odwołująca się do charakteru norm prawa administracyjnego. Prawo materialne obejmuje gałęzie prawa regulujące bezpośrednio stosunki społeczne - normy prawa materialnego regulują obowiązki i uprawnienia adresatów oraz ograniczają ich wolności. Prawo formalne (proceduralne) obejmuje gałęzie prawa regulujące tryb i zasady, które wyznaczają postępowanie mające na celu stosowanie norm prawa materialnego. Prawo ustrojowe obejmuje normy regulujące organizację i zasady funkcjonowania organów władzy. 3
METODY DEFINIOWANIA POJĘCIA PRAWA ADMINISTRACYJNEGO - definicje negatywne / pozytywne - definicje określające pojęcie prawa administracyjnego poprzez odwołanie się do pojęcia administracji publicznej, - definicje opierając do cech prawa administracyjnego (np. cechy władztwa administracyjnego), - definicje odwołujące się do charakterystyki norm prawa administracyjnego. Definicja M. Jaroszczyńskiego prawo administracyjne to... gałąź prawa, która obejmuje ogół norm regulujących stosunki społeczne wynikające w procesie administracyjnej działalności organów państwowych [M. Jaroszczyński, M. Zimmermann, W. Brzeziński, Polskie prawo administracyjne, cześć ogólna, Warszawa 1956] 4
Definicja J. Starościaka gałąź prawa, która reguluje działalność organów państwowych, podejmowaną w celu wykonania ustalonych prawem zadań organizatorskich wypełnianych w swoistych formach działania definicja odwołująca się do kategorii prawnych form działania trzon prawa administracyjnego stanowią te przepisy, które mogą stanowić podstawę powstania stosunku administracyjnoprawnego definicja odwołująca się do kategorii stosunku administracyjno-prawnego [J. Starościak, Prawo administracyjne, Warszawa 1978] DEFINICJA PRAWA ADMINISTRACYJNEGO OPIERAJĄCA SIĘ NA CHARAKTERYSTYCE NORM PRAWA ADMINISTRACYJNEGO Prawo administracyjne (materialne): gałąź prawa, którą tworzy zespół norm powszechnie obowiązujących, o charakterze ogólnym i abstrakcyjnym, związanych funkcjonalnie z organami administracji w sensie ich stosowania lub kontroli przestrzegania, których przedmiotem jest regulacja praw i obowiązków podmiotów nie podporządkowanych organizacyjnie ani służbowo administracji publicznej oraz które nadają organów administracji publicznej kompetencje do jednostronnego regulowania sytuacji prawnej podmiotów zewnętrznych oraz do kontroli przestrzegania prawa i do stosowania środków egzekucyjnych w celu przywrócenia stanu zgodnego z prawem. 5
W teorii prawa wyróżniono dwa zasadnicze rodzaje oddziaływania prawa na sytuację prawną adresatów: bezpośrednie oraz pośrednie oddziaływanie norm prawnych. Za tym teoretycznym rozróżnieniem w nauce prawa administracyjnego przyjmuje się, że w powszechnie obowiązującym prawie administracyjnym istnieją dwa zasadnicze sposoby kształtowania sytuacji prawnej. Wiążą się one z występowaniem w ramach prawa administracyjnego dwóch typów norm materialnych: - norm bezpośrednio regulujących sytuację prawną adresatów, - norm prawnych pośrednio regulujące sytuację prawną adresatów. NORMY PRAWA ADMINISTRACYJNEGO BEZPOŚREDNIO REGULUJĄCE SYTUACJE PRAWNĄ ADRESATÓW normy ustanawiające bezpośrednio (tzn. bez udziału organu administracyjnego) uprawnienia lub obowiązki adresatów, którzy znajdą się w określonej sytuacji określonej przez prawo - normy te są bezpośrednio źródłem obowiązków lub uprawnień. normy te tworzą po stronie adresata uprawnienia i obowiązki bez konieczności uruchomiania procesu stosowania prawa i wydania decyzji administracyjnej. Funkcjonalnie związane są z nimi normy, które wyposażają organy administracji publicznej w kompetencje do kontroli przestrzegania prawa oraz do stosowania środków egzekucyjnych w celu przywrócenia stanu zgodnego z prawem. 6
NORMY PRAWA ADMINISTRACYJNEGO POŚREDNIO REGULUJĄCE SYTUACJE PRAWNĄ ADRESATÓW normy takie nie tworzą konkretnie-indywidualnej sytuacji prawnej adresata, do jej ukształtowania konieczne jest akt stosowania normy (wydanie decyzji administracyjnej), w wyniku czego zostaje określona sytuacja prawna określonego podmiotu normy te tworzą po stronie adresata uprawnienia i obowiązki bez konieczności uruchomiania procesu stosowania prawa i wydania decyzji administracyjnej, istnienie tych norm wymaga ustanowienia dla organów administracji państwowej kompetencje do stosowania prawa, również i w zakresie tego typu regulacji organy administracji publicznej również mają kompetencje do kontroli przestrzegania prawa oraz prowadzenia egzekucji administracyjnej. Niezależnie od założonego mechanizmu regulacji sytuacji prawnej (bezpośredniego lub pośredniego) normy prawa administracyjnego wyznaczająco do zasady sposoby kształtowania sytuacji administracyjnoprawnej, a rzadziej, w drodze wyjątku, mogą stanowić podstawę do powstania skutków cywilnoprawnych. Oznacza to, że charakter skutku prawnego nie musi być zatem tożsamy z administracyjno-prawnym charakterem stosowanej regulacji. 7
W. Dawidowicz, Polskie prawo administracyjne, Warszawa 1978 do kategorii norm prawa administracyjnego należą te normy prawne, które są stosowane niespornie przez organy administracji państwowej w stosunku do podmiotów organizacyjnie im nie podporządkowanych na wniosek tych podmiotów lub z urzędu celem ustalenia konsekwencji prawnych normy (indywidualnych uprawnień i obowiązków) dla określonego podmiotu w określonej sprawie) spośród norm prawnych regulujących bezpośrednio stosunki społeczne do prawa administracyjnego zaliczymy te norm prawne, w zakresie których służą organom administracji państwowej kompetencje do niespornej kontroli ich przestrzegania przez podmioty nie podporządkowane organizacyjnie tym organom, a także kompetencje do stosowania wobec tych podmiotów sankcji o charakterze egzekucyjnym. CECHY MATERIALNEGO PRAWA ADMINISTRACJNEGO 8
PRAWO ADMINISTRACYJNE JAKO PRAWO POWSZECHNE Normy prawa administracyjnego zawarte są wyłącznie w źródłach prawa o powszechnej mocy obowiązującej, które tworzą tzw. zamknięty system źródeł prawa. Obowiązują one powszechnie w znaczeniu: - podmiotowym (obowiązują erga omnes, co oznacza, że dotyczą każdego, kto znajduje się w sytuacji określonej w normie), - przestrzennym (dotyczą każdego, kto przebywa na terytorium obowiązywania normy, np. w państwie, w jednostce samorządu terytorialnego, na obszarze specjalnym). PRAWO ADMINISTRACYJNE JAKO PRAWO OCHRONY INTERESU PUBLICZNEGO Podstawową funkcją prawa administracyjnego materialnego jest normatywne regulacja określonych stosunków społecznych, w celu ochrony ogólnych interesów zbiorowych społeczeństwa i państwa jako całości z jednoczesnym poszanowaniem interesów indywidualnych i zabezpieczenie uprawnień jednostki przed niezgodnym z prawem postępowaniem innych podmiotów 9
PRAWO ADMINISTRACYJNE JAKO IUS COGENS Normy prawa administracyjnego mają charakter bezwzględnie obowiązujący, w obrębie prawa administracyjnego nie występują normy względnie dyspozytywne. PRAWO ADMINISTRACYJNE JAKO PRAWO OBYWATELSKIE Celem prawa administracyjnego materialnego jest określenie w sposób bezpośredni lub pośredni sytuacji prawnej podmiotów zewnętrznych nie podporządkowanych administracji publicznej, nie związanych organizacyjnie z administracją publiczną (nie pozostających w stosunkach zależności organizacyjnej typu nadrzędność - podporządkowanie) osób fizycznych i innych podmiotów prawnych. 10
PRAWO ADMINISTRACYJNE JAKO PRAWO O CHARAKTERZE NIESPORNYM Prawo administracyjne jest prawem niekontradyktoryjnym, cecha to odnosi się do stosunków między jednostką a organem administracji publicznej w procesie realizowania norm prawa administracyjnego, cecha ta oznacza, że między jednostką a organem nie występuje wówczas :spór o prawo. Zarówno normy prawa administracyjnego bezpośrednio regulujące, jak i pośrednio kształtujące sytuację prawną adresatów, władczo i jednostronnie określają zachowania adresatów owych norm. PRAWO ADMINISTRACYJNE JAKO PRAWO SĄDOWE Cecha ta oznacza, że akty i czynności prawne podejmowane przez organy administracji wobec obywateli (jednostek) na podstawie norm prawa administracyjnego poddane są kontroli sprawowanej przez sądownictwo administracyjne oraz w pewnych przypadkach kontroli sądownictwa powszechnego. 11
PRAWO ADMINISTRACYJNE JAKO PRAWO DYSPONUJĄCE ODPOWIEDZIALNOŚCIĄ W POSTACI EGZEKUCJI ADMINISTRACYJNEJ Wykonywanie obowiązków publicznoprawnych może nastąpić w trybie dobrowolnym lub w drodze zastosowania przymusu państwowego albowiem nieprzestrzeganie przez jednostki publiczno-prawnych obowiązków wynikających bezpośrednio z norm prawa administracyjnego lub skonkretyzowanych w akcie administracyjnym wydawanym na podstawie norm prawa administracyjnego, sankcjonowana jest możliwością użycia przymusu administracyjnego. Egzekucja administracyjna jest jedną z form przymusu państwowego służącą doprowadzeniu do wykonania obowiązków poddanych egzekucji administracyjnej, w sytuacji gdy zobowiązane do tego podmioty nie wykonały ich dobrowolnie. W celu zapewnienie realizacji obowiązków w drodze egzekucji administracyjnej stosuje się określone prawem środki przymusu, zwane środkami egzekucyjnymi. Egzekucja administracyjna prowadzona jest w ramach postępowania egzekucyjnego w administracji. 12
PRAWO ADMINISTRACYJNE JAKO PRAWO NIESKODYFIKOWANE Obszar regulacji prawnej, obejmującej całość życia publicznego w państwie, oraz potrzeba dostosowania regulacji do specyfiki poszczególnych dziedzin (ochrona danych osobowych, organizacja zgromadzeń publicznych, żeglugi morskiej) uniemożliwia opracowani jednolitego, zwartego i wszechstronnego kodeksu prawa administracyjnego materialnego. PRAWO ADMINISTRACYJNE JAKO PRAWO NIESKODYFIKOWANE (c.d.) Istnieją regulacje w miarę kompleksowo regulujące niektóre dziedziny życia społecznego np.: ustawa o gospodarce nieruchomościami z 2004 r., ustawa o swobodzie działalności gospodarczej z 2004 r., ustawa Prawo o ochronieśrodowiska z 2001 r. itp. Podejmowane były i nadal są pewne próby opracowania przepisów ogólnych prawa administracyjnego, których celem było określenie typowych instytucji, konstrukcji i rozwiązań prawnoadministracyjnych tzw. część ogólna prawa administracyjnego 13
PRAWO ADMINISTRACYJNE JAKO PRAWO NIESKODYFIKOWANE Zmienność w czasie Inną cechą prawa administracyjnego jest bardzo duża zmienność w czasie norm prawa administracyjnego materialnego wynikająca z konieczności dostosowywania prawa do zmieniających się warunków społecznych ale również determinowana bieżącymi zmianami politycznymi w państwie. EUROPEIZACJA PRAWA ADMINISTRA-CYJNEGO MATERIALNEGO Obecnie postępuje proces europeizacji prawa administracyjnego materialnego, związany bezpośredniego z obowiązywaniem niektórych norm prawa UE w krajowym porządku prawym, a także koniecznością implementowania przepisów unijnego prawa administracyjnego do polskiego krajowego porządku prawa. 14
GENEZA PRAWA ADMINISTRACYJNEGO ORAZ NAUKI PRAWA ADMINISTRACJNEGO M. Szubiakowski, Rozdział III. Geneza o rozwój prawa administracyjnego, [w:] Prawo administracyjne, pod red. M. Wierzbowskiego, Warszawa 2009 (LexisNexis, wcześniej Wydawnictwa Prawnicze PWN). Prawo administracyjne, pod red. J. Bocia, Wrocław 2010 (Kolonia Limited) Rozdział II I. Z rodowodu polskiej nauki prawa administracyjnego. 15
STOSUNEK MATERIALNEGO PRAWA ADMINISTRACJNEGO DO INNYCH GAŁĘZI PRAWA Prawo administracyjne a prawo konstytucyjne Prawo konstytucyjne stanowi dla prawa administracyjnego swego rodzaju część ogólną w tym zakresie, w jakim prawo konstytucyjne wyznacza zasady ustroju organów administracji lub normuje podstawy innych rozwiązań prawa administracyjnego [ ] (Z. Leoński) 16
Prawo administracyjne a prawo cywilne przedmiot regulacji (stosunki cywilnoprawne / stosunku administracyjnoprawne), kwestia funkcjonalnego związania z administracją (stosowanie prawa administracyjnego przez organy administracji), metoda regulacji, prawa publiczne a prawo prywatne, charakter norm prawnych. Prawo administracyjne a prawo pracy przedmiot regulacji, metoda regulacji występowanie zarówno cywilnoprawnej, jak i administracyjnoprawnej metody regulacji, prawa publiczne a prawo prywatne, charakter norm prawnych. 17
Prawo administracyjne a prawo karne metoda regulacji (prawo administracyjne i prawo karne to prawa publiczne), charakter norm prawnych, kwestia funkcjonalnego związania z administracją (stosowanie prawa administracyjnego przez organy administracji), zabezpieczenie wykonywania obowiązków określonych prawem administracyjnym przez normy prawa karnego. Kwestia relacji zakresu gałęzi prawa a przedmiotu regulacji poszczególnych aktów normatywnych. Akty normatywne nie muszą zawierać norm wyłącznie z jednej gałęzi prawa po pierwsze poszczególne akty normatywne mogą zawierać normy zaliczane do prawa administracyjne sensu largo (np. ustawa Prawo budowlane), po drugie akty normatywne mogą również zawierać normy z zakresu różnych gałęzi prawa (np. ustawa o aktach stanu cywilnego). 18