50 BSiE Monika Korolewska Informacja BSiE nr 818 (IP 96G) Subwencje ogólne dla jednostek samorządu terytorialnego Subwencje ogólne jako wydatki bieżące budżetu państwa stanowią zarazem dochody budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Z punktu widzenia budżetu państwa subwencje są podstawową formą wspierania finansowego jednostek samorządu terytorialnego natomiast ze strony budżetu samorządu terytorialnego są najważniejszym źródłem dochodów. Dla subwencyjnego zasilania budżetów samorządu terytorialnego charakterystyczne są dwa elementy: 1. skierowanie środków z subwencji na finansowanie ogółu zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego z równoczesnym skonkretyzowaniem jednak niektórych jej elementów, np. przekazywanych na cele oświatowe i drogowe; Należy jednak zwrócić uwagę, iż nadanie części subwencji ogólnej określonego charakteru nie ogranicza możliwości samorządu terytorialnego do wydatkowania tych środków na inne cele, w związku z ustawowym prawem rady gminy, rady powiatu oraz sejmiku województwa do decydowania o przeznaczeniu środków otrzymanych w formie subwencji ogólnej. 2. ustawowo gwarantowane prawo jednostek samorządu terytorialnego do zamieszczonych dla nich w budżecie państwa subwencji zgodnie z zasadą ustanowioną w ustawie o finansach publicznych, iż do wydatków budżetu państwa z tytułu subwencji ogólnych dla jednostek samorządu terytorialnego nie znajduje zastosowania reguła według której zamieszczenie w budżecie państwa wydatków na określone cele nie stanowi podstawy roszczeń bądź zobowiązań państwa wobec osób trzecich ani roszczeń tych osób wobec państwa. System subwencyjnego zasilania gmin, powiatów i województw reguluje ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999 2001 (dalej ustawa o dochodach jst). Ustawa ta m.in. stanowi jakie części subwencji ogólnej otrzymują jednostki poszczególnych szczebli samorządu terytorialnego a także określa sposób ustalenia globalnej kwoty subwencji oraz sposób podziału subwencji między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego. W świetle regulacji ustawy o dochodach jst każda gmina otrzymuje z budżetu państwa subwencję ogólną składającą się z części: podstawowej, oświatowej i rekompensującej natomiast subwencja ogólna dla powiatu i województwa składa się z części: oświatowej, drogowej i wyrównawczej. Zasady ustalania kwot poszczególnych części subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego unormowano w ustawie o dochodach jst w następujący sposób.
BSiE 51 Kwotę przeznaczoną na część oświatową subwencji ogólnej dla wszystkich jednostek samorządu terytorialnego ustala się w łącznej kwocie nie mniejszej niż 12,8% planowanych dochodów budżetu państwa. Od kwoty tej odlicza się 1% na rezerwę części oświatowej subwencji ogólnej, którą dysponuje minister właściwy do spraw finansów publicznych, po zasięgnięciu opinii ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania oraz reprezentacji jednostek samorządu terytorialnego. Część oświatową subwencji ogólnej, po odliczeniu kwoty rezerwy, rozdziela się między poszczególne gminy, powiaty i województwa według zasad ustalonych, w drodze rozporządzenia, przez ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania, po zasięgnięciu opinii reprezentacji jednostek samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem typów i rodzajów szkół prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego, stopni awansu zawodowego nauczycieli oraz liczby uczniów w tych szkołach. Kwotę przeznaczoną na część podstawową subwencji ogólnej dla wszystkich gmin ustala się jako sumę kwoty stanowiącej nie mniej niż 1% planowanych w ustawie budżetowej dochodów budżetu państwa oraz kwoty wpłat gmin odznaczających się ponadprzeciętną siłą dochodową. W świetle regulacji ustawy o dochodach jst do dokonywania wpłat z przeznaczeniem na zwiększenie części podstawowej subwencji ogólnej zobowiązane są gminy, w których wskaźnik podstawowych dochodów podatkowych na jednego mieszkańca jest większy niż 150% analogicznego wskaźnika obliczonego łącznie dla wszystkich gmin. Środki części podstawowej subwencji ogólnej przeznacza się na kwotę wyrównawczą oraz kwotę rozdzielaną proporcjonalnie do przeliczeniowej liczby mieszkańców. Kwota wyrównawcza przysługuje gminom, w których wskaźnik podstawowych dochodów podatkowych na jednego mieszkańca jest mniejszy niż 85% analogicznego wskaźnika obliczonego łącznie dla wszystkich gmin. Kwotę części podstawowej subwencji ogólnej pozostałą po obliczeniu kwoty wyrównawczej rozdziela się między wszystkie gminy proporcjonalnie do przeliczeniowej liczby mieszkańców w poszczególnych gminach. Konstrukcja obliczania kwoty części wyrównawczej subwencji ogólnej tak dla powiatów, jak i dla województw opiera się na zasadzie równania do najlepszego. Oznacza to, iż część wyrównawczą subwencji ogólnej otrzymują te powiaty i województwa, których siła dochodowa jest mniejsza niż siła dochodowa najbogatszego powiatu czy województwa. Przy czym powiaty otrzymują z budżetu państwa kwotę części wyrównawczej stanowiącą 85% różnicy pomiędzy wskaźnikiem podstawowych dochodów podatkowych na jednego mieszkańca dla danego powiatu a analogicznym wskaźnikiem dla najlepszego powiatu, z kolei województwa otrzymują część wyrównawczą w wysokości 70% różnicy pomiędzy wskaźnikiem podstawowych dochodów podatkowych na jednego mieszkańca dla danego województwa a analogicznym wskaźnikiem dla najlepszego województwa. Część rekompensująca subwencji ogólnej dla gminy może składać się z: 1) kwoty rekompensującej dochody utracone w związku z częściową likwidacją podatku od środków transportowych, ustalanej w wysokości nie mniejszej niż 10,5% planowanych w ustawie budżetowej wpływów z podatku akcyzowego od paliw silnikowych 2) kwoty rekompensującej dochody utracone bezpośrednio z tytułu: a) ustawowych ulg i zwolnień, określonych w ustawach: o podatku rolnym, o lasach, o jednostkach badawczo-rozwojowych, o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, b)obniżenia opłaty eksploatacyjnej na podstawie art. 84 ust. 6 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze.
52 BSiE Na część drogową subwencji ogólnej związaną z budową, modernizacją, zarządzaniem i ochroną dróg wojewódzkich, powiatowych oraz dróg powiatowych, wojewódzkich i krajowych w granicach miast na prawach powiatu, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych przeznacza się 60% ogólnej kwoty wydatków na drogi planowanych na rok przyszły po wyłączeniu dotacji celowej dla miasta stołecznego Warszawy na finansowanie dróg publicznych na obszarze miasta stołecznego Warszawy. Od kwoty tej odlicza się 10% na rezerwę części drogowej subwencji ogólnej, przeznaczoną wyłącznie na finansowanie inwestycji rozpoczętych przed dniem 1 stycznia 1999 r., którą dysponuje minister właściwy do spraw finansów publicznych po zasięgnięciu opinii ministra właściwego do spraw transportu oraz reprezentacji jednostek samorządu terytorialnego. Szczegółowe zasady ustalania i tryb przekazywania części drogowej subwencji ogólnej dla powiatów, miast na prawach powiatów i województw określa w drodze rozporządzenia Rada Ministrów po zasięgnięciu opinii reprezentacji jednostek samorządu terytorialnego. Podział kwoty części drogowej subwencji ogólnej na poszczególne powiaty, miasta na prawach powiatu i województwa następuje z uwzględnieniem w szczególności długości i gęstości sieci dróg, drogowej infrastruktury technicznej, natężenia ruchu, wypadkowości oraz zrównoważenia rozwoju infrastruktury drogowej, w tym przygranicznej. Tryb przekazywania poszczególnych części subwencji ogólnej na mocy ustawy o dochodach jst opiera się na następujących zasadach: część oświatowa subwencji ogólnej - w ratach miesięcznych, z których rata za marzec wynosi 2/13 ogólnej kwoty subwencji na zadania oświatowe - w terminie do 25 dnia miesiąca poprzedzającego miesiąc wypłaty wynagrodzeń, część podstawowa subwencji ogólnej - w dwunastu równych ratach miesięcznych, w terminie do 15 dnia każdego miesiąca, kwota rekompensująca dochody utracone w związku z częściową likwidacją podatku od środków transportowych - w dwunastu równych ratach miesięcznych, w terminie do 25 dnia każdego miesiąca, kwot rekompensująca dochody utracone bezpośrednio z tytułu ustawowych ulg i zwolnień, określonych w ustawach oraz obniżenia opłaty eksploatacyjnej - w dwóch ratach, w terminach: a) do dnia 31 maja - w wysokości wyrównującej ubytek dochodów za rok poprzedzający rok podatkowy, b)do dnia 15 października - w wysokości 50% kwot ubytku dochodów w roku podatkowym, wykazanych we wniosku, o którym mowa w art. 26 ust. 2, część drogowa subwencji ogólnej - w dwunastu równych ratach miesięcznych, w terminie do 25 dnia każdego miesiąca, część wyrównawcza dla powiatów i województw - w dwunastu równych ratach miesięcznych, w terminie do 15 dnia każdego miesiąca. Stosownie do wymogu określonego w art. 62 ust. 2 ustawy o finansach publicznych obowiązująca klasyfikacja budżetowa dla subwencji ogólnych dla jednostek samorządu terytorialnego ustanawia odrębną część budżetową część 82. Na mocy rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie klasyfikacji części budżetowych oraz określenia ich dysponentów, Minister Finansów jest dysponentem tej części. Zgodnie z postanowieniami zawartymi w ustawie o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999 2001 ustawa budżetowa dla każdego roku budżetowego określa:
BSiE 53 - wysokość części oświatowej subwencji ogólnej dla wszystkich gmin, powiatów i województw, - wysokość części podstawowej subwencji ogólnej dla wszystkich gmin, - wysokość części wyrównawczej subwencji ogólnej dla wszystkich powiatów, - wysokość części wyrównawczej subwencji ogólnej dla wszystkich województw, - wysokość części rekompensującej subwencji ogólnej dla wszystkich gmin z wyodrębnieniem: kwoty rekompensującej dochody utracone w związku z częściową likwidacją podatku od środków transportowych, kwoty rekompensującej dochody utracone z tytułu ustawowych ulg i zwolnień, kwoty rekompensującej dochody utracone z tytułu opłaty eksploatacyjnej dla gmin górniczych - wysokość części drogowej subwencji ogólnej dla wszystkich powiatów i województw. Podsumowując zasady ustalania oraz tryb podziału subwencji ogólnych dla jednostek samorządu terytorialnego podkreślenia wymagają następujące kwestie: w systemie subwencyjnym występują takie części subwencji ogólnej w przypadku których ogólna kwota ograniczona jest pewnym limitem przewidzianym w budżecie państwa (część oświatowa, część podstawowa oraz część drogowa subwencji ogólnej), uprawnienia do podziału ogólnych kwot części subwencji określonych w budżecie państwa delegowane są na władzę wykonawczą, która niejednokrotnie w celu dokonania tego podziału wykorzystuje złożone formy matematyczne, uwzględniające szereg czynników obiektywizujących podział subwencji, m.in. środki na oświatę są dzielone na poszczególne jednostki samorządu terytorialnego w oparciu o algorytm określony w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej w sprawie zasad podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego a środki na drogi według algorytmu ustanowionego w rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie określenia szczególnych zasad ustalania i trybu przekazywania części drogowej subwencji ogólnej dla powiatów, miast na prawach powiatu i województw. W projekcie ustawy budżetowej na rok 2002 przedstawionym przez Pana Premiera Jerzego Buzka (dalej projekt ustawy budżetowej na rok 2002) kwotę subwencji ogólnych dla jednostek samorządu terytorialnego ustalono na poziomie 30.550 mln zł, co stanowi 15,5% ogółu planowanych wydatków budżetu państwa. W stosunku do środków tegorocznych oznacza to co prawda kwotowy wzrost subwencyjnego zasilania budżetów jednostek samorządu terytorialnego ale w porównaniu z latami poprzednimi zwiększenie nakładów budżetowych nie będzie tak dynamiczne (por. wykres poniżej).
54 BSiE Nakłady z budżetu państwa na subwencję ogólną dla jednostek samorządu terytorialnego w mln zł 35 000 30 000 29 529 30 550 25 860 25 000 22 123 20 000 15 000 10 000 5 000 0 1999 2000 budżet po zmianach 2001 r. projekt budżetu na 2002 r. Źródło: Sprawozdanie z wykonania budżetu państwa w latach 1999 2000 oraz projekt ustawy budżetowej na rok 2002 Struktura realizowanych z budżetu państwa wydatków na subwencje ogólne dla jednostek samorządu terytorialnego od momentu wprowadzenia reformy samorządowej pozostaje nie zmienna i sprowadza się do zdecydowanej dominacji środków na oświatę w łącznej kwocie subwencji (por. wykres poniżej).
BSiE 55 Struktura subwencji ogólnej dla jednostek samorzaadu terytorialnego wg budżetu po zmianach na rok 2001 część rekompensująca 7% część oświatowa 76% część drogowa 9% część wyrównawcza dla powiatów i województw 2% część podstawowa 6% Źródło: Projekt ustawy budżetowej na rok 2002 Subwencyjne formy zasilania jednostek samorządu terytorialnego z perspektywy budżetów tych jednostek Powszechna krytyka ze strony środowisk samorządowych obowiązującej do końca bieżącego roku ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego nie ominęła także subwencyjnej formy zasilania budżetu samorządu terytorialnego z budżetu państwa. Szczególnie negatywnie oceniano rozwiązania przyjęte dla finansowania oświaty. Głównym zarzutem środowisk samorządowych kierowanym wobec finansowania oświaty były zbyt niskie kwoty części oświatowej subwencji ogólnej w stosunku do potrzeb. Fakt nie pokrywania w pełni przez część oświatową subwencji ogólnej kosztów prowadzenia przez jednostki samorządu terytorialnego szkół i placówek oświatowych nasilił się szczególnie w roku 2000 w okresie wprowadzania reformy wynagrodzeń nauczycieli wynikającej ze znowelizowanej Karty Nauczyciela. W konsekwencji błędów popełnionych przy szacowaniu skutków reformy wynagrodzeń nauczycieli w części oświatowej subwencji ogólnej w 2000 r. nastąpił niedobór środków na podwyższenie wynagrodzeń nauczycieli. Nakłady budżetu państwa na tę część subwencji w tym okresie powinny kształtować się de facto na wyższym poziomie niż przyjęto w ustawie budżetowej. Rozmiar nieprawidłowości powstałych na etapie szacowania skutków wdrażania nowelizacji Karty Nauczyciela, które zaważyły na nienależytym zabezpieczeniu finansowym realizacji zadań oświatowych przez jednostki samorządu terytorialnego stanowił o negatywnej ocenie Najwyższej Izby Kontroli o wykonaniu budżetu państwa za 2000 r. w części 82. W kierunku oczekiwanych zmian zwłaszcza w zakresie finansowania oświaty zmierzała nowela ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego nie podpisana przez Prezydenta RP. W noweli tej stanowiono, iż subwencja ogólna będzie się składać z części oświatowej,
56 BSiE kulturalnej, drogowej (dla powiatów i województw) i rekompensującej (dla gmin). W stosunku do obowiązujących uregulowań subwencyjne miało pozostać zatem finansowanie oświaty, budowy, utrzymania i modernizacji dróg oraz rekompensowanie gminom utraconych dochodów w związku z częściową likwidacją podatku od środków transportowych. Nowym elementem systemu miało być natomiast subwencyjne finansowanie zadań z zakresu kultury. Wielkość części oświatowej subwencji ogólnej planowano kształtować w oparciu o inne niż dotychczas zasady kwota subwencji miała być waloryzowana rokrocznie sumą dwóch wskaźników: wskaźnika inflacji i połową wskaźnika wzrostu PKB.