Zatrudnienie i wynagrodzenia w państwowej sferze budżetowej

Transkrypt

1 BSiE 63 Monika Korolewska Informacja nr 1166 (IP-108G) Zatrudnienie i wynagrodzenia w państwowej sferze budżetowej Zasady i tryb kształtowania wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej 1 określa ustawa z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw. Przepisów tej ustawy nie stosuje się do pracowników zatrudnionych w urzędach organów władzy państwowej, kontroli, ochrony prawa, sądach i trybunałach, wymienionych w art. 83 ust. 2 ustawy o finansach publicznych 2 a także do pracowników zatrudnionych w placówkach zagranicznych, osób osadzonych w zakładach karnych i aresztach śledczych oraz nauczycieli zatrudnionych w szkołach i placówkach prowadzonych przez organy administracji rządowej. W konsekwencji wyłączenia organów państwowych niezależnych od władzy wykonawczej, tj. Kancelarii Sejmu, Kancelarii Senatu, Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, Sądu Najwyższego, Naczelnego Sądu Administracyjnego, Trybunału Konstytucyjnego czy Najwyższej Izby Kontroli (oraz innych wymienionych w przyp. 2), z przepisów ustawy o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej organy te de facto nie muszą uwzględniać przy konstrukcji swoich planów finansowych wskaźnika wzrostu wynagrodzeń na poziomie średniorocznego wskaźnika wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej przyjętego do projektu ustawy budżetowej. Równie dobrze mogłyby przyjąć wyższy wskaźnik wzrostu wynagrodzeń czego w praktyce jednak nie czynią. Dostosowanie się do przyjętego do projektu ustawy budżetowej średniorocznego wskaźnika wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej przez organy niezależne od władzy wykonawczej jest przedmiotem szczególnego zainteresowania w trakcie prac parlamentarnych nad ustawą budżetową. Każdy z tych organów jest szczegółowo badany i oceniany pod kątem przyjęcia dla oszacowania środków na wynagrodzenia planowanego wzrostu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej. Należy przypuszczać, iż jedynie w wyjątkowej sytuacji ustawodawca mógłby przychylić się do przyjęcia wyższego wskaźnika wzrostu wynagrodzeń niż ten przyjęty do projektu ustawy budżetowej. W związku z wyłączeniem organów państwowych niezależnych od władzy wykonawczej z przepisów ustawy o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej w ustawie budżetowej nie umieszcza się danych dotyczących zatrudnienia i wynagrodzeń w tych jednostkach poza przedstawieniem limitu zatrudnienia osób objętych mnożnikowymi systemami wynagrodzeń, które jednakże w takich instytucjach jak Kancelaria Sejmu, Kancelaria Senatu, Kancelaria Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej czy Najwyższa Izba Kontroli stanowią stosunkowo nieduży odsetek zatrudnionych. Szczególna sytuacja występuje pod tym względem w jednostkach zatrudniających sędziów i prokuratorów, tj. w Sądzie Najwyższym, 1 Przez państwową sferę budżetową rozumie się państwowe jednostki budżetowe, państwowe zakłady budżetowe oraz gospodarstwa pomocnicze państwowych jednostek budżetowych, które prowadzą gospodarkę finansową na zasadach określonych w art ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych. 2 Chodzi o instytucje, których dochody i wydatki Minister Finansów włącza do projektu ustawy budżetowej tzn. Kancelarię Sejmu, Kancelarię Senatu, Kancelarię Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, Sąd Najwyższy, Naczelny Sąd Administracyjny, Trybunał Konstytucyjny, Krajową Radę Sądownictwa, jednostki sądownictwa powszechnego, Najwyższą Izbę Kontroli, Rzecznika Praw Obywatelskich, Rzecznika Praw Dziecka, Krajową Radę Radiofonii i Telewizji, Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych, Instytut Pamięci Narodowej - Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, Krajowe Biura Wyborczego oraz Państwową Inspekcję Pracy.

2 BSiE 64 Naczelnym Sądzie Administracyjnym, Trybunale Konstytucyjnym, Instytucie Pamięci Narodowej oraz jednostkach sądownictwa powszechnego. W celu pozyskania pełnej informacji o zatrudnieniu i wynagrodzeniach w instytucjach niezależnych od władzy wykonawczej niezbędne jest zapoznawanie się ze szczegółowymi materiałami tych resortów, przygotowywanymi w związku z projektem ustawy budżetowej oraz sprawozdaniem z wykonania budżetu. Pracownikami państwowej sfery budżetowej są osoby objęte mnożnikowymi systemami wynagrodzeń 3 oraz osoby nieobjęte mnożnikowymi systemami wynagrodzeń. W przeciętnej instytucji administracji publicznej zazwyczaj zatrudnione są trzy kategorie pracowników: osoby zajmujące kierownicze stanowiska państwowe, członkowie korpusu służby cywilnej oraz osoby nieobjęte mnożnikowymi systemami wynagrodzeń (doradcy). Podstawę do określenia wynagrodzeń w roku budżetowym dla osób objętych mnożnikowymi systemami wynagrodzeń stanowią: - limity zatrudnienia określane w ustawie budżetowej dla poszczególnych grup osób, w częściach i działach klasyfikacji dochodów i wydatków, - kwoty bazowe, - ustalone w odrębnych przepisach wielokrotności kwot bazowych, - pozostałe składniki wynagrodzenia z roku poprzedniego zwaloryzowane średniorocznym wskaźnikiem wzrostu wynagrodzeń oraz dodatkowe wynagrodzenie roczne, wypłacane na podstawie odrębnych przepisów. Podstawę do określenia wynagrodzeń w roku budżetowym dla pracowników nieobjętych mnożnikowymi systemami wynagrodzeń stanowią wynagrodzenia z roku poprzedniego, łącznie z dodatkowym wynagrodzeniem rocznym, bez zwiększeń, które mogą wynikać z przepisów wydanych na podstawie ustawy o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej, waloryzowane średniorocznym wskaźnikiem wzrostu wynagrodzeń, ustalonym w ustawie budżetowej. Średnioroczne wskaźniki wzrostu wynagrodzeń są corocznie przedmiotem negocjacji w ramach Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych. Rada Ministrów, w terminie do dnia 15 czerwca każdego roku, przedkłada Komisji, a także ogólnokrajowym organizacjom związków zawodowych zrzeszających pracowników państwowej sfery budżetowej w celu wyrażenia opinii, propozycję średniorocznych wskaźników wzrostu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej na rok następny. Nieprzedstawienie przez organizacje związków zawodowych opinii, w terminie 20 dni od dnia przedłożenia propozycji, uważa się za rezygnację z prawa jej wyrażenia. Jeżeli Komisja uzgodni, w drodze uchwały, wysokość średniorocznych wskaźników wzrostu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej, Rada Ministrów jest zobowiązana do uwzględnienia w projekcie ustawy budżetowej wynagrodzeń zapewniających osiągnięcie uzgodnionej wysokości wskaźników. Jeżeli w terminie do dnia 20 lipca nie nastąpi uzgodnienie stanowiska Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno- Gospodarczych, Rada Ministrów przyjmuje do projektu ustawy budżetowej średnioroczne wskaźniki wzrostu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej na rok następny, z tym że nie mogą być one niższe od wskaźników zawartych w pierwotnej propozycji Rady Ministrów. 3 tj. osoby zajmujące kierownicze stanowiska państwowe, członkowie korpusu służby cywilnej, etatowi członkowie samorządowych kolegiów odwoławczych i kolegiów regionalnych izb obrachunkowych, pracownicy Rządowego Centrum Legislacji, eksperci Urzędu Patentowego Rzeczypospolitej Polskiej, asesorzy i aplikanci prokuratorscy, funkcjonariusze Służby Celnej, sędziowie delegowani do Ministerstwa Sprawiedliwości lub innej jednostki organizacyjnej podległej Ministrowi Sprawiedliwości albo przez niego nadzorowanej, których wynagrodzenia są finansowane ze środków pozostających w dyspozycji Ministra Sprawiedliwości, oraz prokuratorzy a także żołnierze zawodowi i funkcjonariusze, Policji, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej (z wyjątkiem pełniących służbę kandydacką), Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Więziennej i Służby Celnej.

3 BSiE 65 Podwyższenie wynagrodzeń dla pracowników państwowej sfery budżetowej następuje w ciągu 3 miesięcy po ogłoszeniu ustawy budżetowej, z wyrównaniem od dnia 1 stycznia danego roku. W ustawie budżetowej ustala się: - limity zatrudnienia dla poszczególnych grup osób objętych mnożnikowymi systemami wynagrodzeń w podziale na części i działy klasyfikacji budżetowej w państwowych jednostkach budżetowych, - kwoty bazowe, - średnioroczne wskaźniki wzrostu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej, - kwoty wynagrodzeń dla państwowych jednostek budżetowych, dla poszczególnych grup pracowników osób objętych mnożnikowymi systemami wynagrodzeń oraz osób nieobjętych mnożnikowymi systemami wynagrodzeń w podziale na części i działy klasyfikacji dochodów i wydatków. W ustawowo określonych przypadkach istnieje możliwość wypłacenia wynagrodzeń ponad kwoty i limity ustalone w ustawie. Powyżej wynikających z ustawy wynagrodzeń mogą być wypłacane wynagrodzenia finansowane z Funduszu Pracy, Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych i Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych. Ponadto przypadki, w których wynagrodzenia w zakładach budżetowych i gospodarstwach pomocniczych państwowych jednostek budżetowych oraz finansowane z funduszy motywacyjnych mogą być wypłacane ponad wynagrodzenia ustalone w ustawie budżetowej określa Rada Ministrów, w drodze rozporządzenia. Przypadki te określane są z uwzględnieniem w szczególności: - przepisów ustaw tworzących fundusze motywacyjne, - uzyskania ponadplanowych dochodów w zakładach budżetowych i gospodarstwach pomocniczych, - wynagrodzeń prowizyjnych za czynności egzekucyjne, - wyrównania do wysokości kwoty minimalnego wynagrodzenia, określonego na podstawie odrębnych przepisów, - zmian organizacyjnych. Fundusze motywacyjne są środkami finansowymi gromadzonymi przez państwowe jednostki budżetowe na wyodrębnionych rachunkach bankowych, z części dochodów budżetu państwa uzyskanych z tytułu przepadku rzeczy lub korzyści majątkowych pochodzących z ujawnienia przestępstw i wykroczeń przeciwko mieniu oraz przestępstw skarbowych i wykroczeń skarbowych. Fundusze motywacyjne są przeznaczone na nagrody dla pracowników, żołnierzy i funkcjonariuszy, którzy bezpośrednio przyczynili się do uzyskania dochodów budżetu państwa z tych tytułów. W budżecie państwa mogą być tworzone rezerwy celowe przeznaczone dla państwowych jednostek budżetowych na: - zwiększenie wynagrodzeń i limitów zatrudnienia wynikających ze zmian organizacyjnych i nowych zadań, - zwiększenie wynagrodzeń przeznaczonych na wypłaty wynagrodzeń dla osób odwołanych z kierowniczych stanowisk państwowych, a także nagród jubileuszowych, odpraw emerytalnych i odpraw w związku z przejściem na rentę z tytułu niezdolności do pracy oraz ekwiwalentów za nie wykorzystany urlop wypoczynkowy dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe, dla pracowników jednostek organizacyjnych stanowiących wyodrębnioną część budżetową, w których limit zatrudnienia nie przekracza 50 osób. Rezerwą celową na zwiększenie wynagrodzeń i limitów zatrudnienia wynikających ze zmian organizacyjnych i nowych zadań w państwowych jednostkach organizacyjnych dyspo-

4 BSiE 66 nuje Rada Ministrów. Podziału rezerwy celowej na zwiększenie wynagrodzeń przeznaczonych na wypłaty wynagrodzeń dla osób odwołanych z kierowniczych stanowisk państwowych, a także nagród jubileuszowych, odpraw emerytalnych i odpraw w związku z przejściem na rentę z tytułu niezdolności do pracy oraz ekwiwalentów za nie wykorzystany urlop wypoczynkowy dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe, dla pracowników jednostek organizacyjnych stanowiących wyodrębnioną część budżetową, w których limit zatrudnienia nie przekracza 50 osób dokonuje Minister Finansów. Dane odnośnie zatrudnienia i wynagrodzeń zawarte są tak w części tekstowej ustawy budżetowej, jak i w załącznikach. W części tekstowej: - zgodnie z ustawą o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej wskazuje się wysokość kwot bazowych dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe, członków korpusu służby cywilnej, etatowych członków samorządowych kolegiów odwoławczych i kolegiów regionalnych izb obrachunkowych, pracowników Rządowego Centrum Legislacji, ekspertów, asesorów i aplikantów Urzędu Patentowego Rzeczypospolitej Polskiej, asesorów i aplikantów prokuratorskich, funkcjonariuszy Służby Celnej, nauczycieli, sędziów delegowanych do Ministerstwa Sprawiedliwości lub innej jednostki organizacyjnej podległej Ministrowi Sprawiedliwości albo przez niego nadzorowanej i prokuratorów a także żołnierzy zawodowych i funkcjonariuszy; - zgodnie z ustawą Prawo o ustroju sądów powszechnych wskazuje się kwoty bazowe dla sędziów oraz asesorów i aplikantów sądowych a zgodnie z ustawą o kuratorach sądowych kwotę bazową dla zawodowych kuratorów sądowych; - zgodnie z ustawą o służbie cywilnej ustala się dla służby cywilnej limit mianowań urzędników, limit środków na wynagrodzenia oraz limit środków na szkolenia; - ustala się etaty Policji; - wskazuje się wysokość średniorocznego wskaźnika wzrostu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej. Z kolei w załącznikach do ustawy budżetowej przedstawia się: - dla państwowych jednostek budżetowych w podziale na części i działy klasyfikacji budżetowej oraz na poszczególne grupy osób kwoty wynagrodzeń (łącznie z podwyżką od dnia 1 stycznia) i limity zatrudnienia dla osób objętych mnożnikowymi systemami wynagrodzeń (osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe, członków korpusu służby cywilnej, etatowych członków samorządowych kolegiów odwoławczych i kolegiów regionalnych izb obrachunkowych, pracowników Rządowego Centrum Legislacji, ekspertów, asesorów i aplikantów eksperckich Urzędu Patentowego Rzeczypospolitej Polskiej, asesorów i aplikantów prokuratorskich, funkcjonariuszy Służby Celnej, sędziów delegowanych do Ministerstwa Sprawiedliwości lub innej jednostki organizacyjnej podległej Ministrowi Sprawiedliwości albo przez niego nadzorowanej, prokuratorów oraz żołnierzy zawodowych i funkcjonariuszy), - kwoty wynagrodzeń dla osób nieobjętych mnożnikowymi systemami wynagrodzeń (łącznie z podwyżką od dnia 1 stycznia); - limity zatrudnienia osób objętych mnożnikowym systemem wynagrodzeń dla urzędów organów władzy państwowej, kontroli, ochrony prawa, sądów i trybunałów, wymienionych w art. 83 ust. 2 ustawy o finansach publicznych oraz w placówkach zagranicznych. Sposób prezentacji załączników dotyczących zatrudnienia i wynagrodzeń w ustawie budżetowej nie daje pełnej informacji na temat zatrudnienia i wynagrodzeń ogółem w państwowych jednostkach budżetowych objętych przepisami ustawy o kształtowaniu wynagrodzeń w

5 BSiE 67 państwowej sferze budżetowej. Z uwagi na brak danych odnośnie nielimitowanego zatrudnienia osób nieobjętych mnożnikowymi systemami wynagrodzeń z załącznika do ustawy nie można ustalić ogólnej liczby zatrudnionych w państwowej sferze budżetowej oraz określić prawidłowo przeciętnego wynagrodzenia dla państwowej sfery budżetowej. W związku z uwzględnieniem w załącznikach danych o zatrudnieniu i wynagrodzeniach jedynie w podziale na części i działy klasyfikacji budżetowej trudno jest na ich podstawie uzyskać informację o kształtowaniu się tych wielkości w konkretnej jednostce poza sytuacją gdy mamy pewność, iż dane ujęte w określonym dziale danej części budżetowej dotyczą jednej jednostki. W latach (projekt) wielkości zatrudnienia i wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej kształtowały się w sposób następujący: Wyszczególnienie 2003 wykonanie* 2004 wykonanie* 2005 ustawa budżetowa* 2006 projekt ustawy budżetowej* Zatrudnienie (osoby)** Wynagrodzenia (tys. zł)*** Źródło: Załącznik zatrudnienie i wynagrodzenia w państwowych jednostkach budżetowych w: Sprawozdania z wykonania budżetu państwa za okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2003 r. oraz 2004 r., ustawa budżetowa na rok 2005, projekt ustawy budżetowej na rok 2006 Uwaga: * w danych za lata ujęto uruchomione faktycznie kwoty rezerw celowych a dane za lata zawierają planowane kwoty rezerw celowych. ** zatrudnienie dotyczy tylko osób objętych mnożnikowymi systemami wynagrodzeń *** kwota wynagrodzeń dotyczy wynagrodzeń pracowników objętych mnożnikowymi systemami wynagrodzeń oraz pracowników nieobjętych mnożnikowymi systemami wynagrodzeń; Wielkością często wykorzystywaną do porównań i oceny kształtowania się wynagrodzeń w częściach budżetowych czy też w jednostkach budżetowych jest wysokość przeciętnego wynagrodzenia. Do porównań przeciętnego wynagrodzenia trzeba jednak podchodzić niezwykle ostrożnie gdyż wielokrotnie tak naprawdę wysokość przeciętnego wynagrodzenia nie odzwierciedla stanu, który można by uznać za przeciętny dla poszczególnych części budżetowych czy jednostek budżetowych. Ze szczególną rezerwą należy odnosić się do wszelkich wielkości przeciętnego wynagrodzenia opartych o dane zawarte w omawianych załącznikach do ustawy budżetowej. Zupełnie bezcelowe i nieoddające stanu przeciętnego jest określanie przeciętnego wynagrodzenia dla wszystkich grup pracowniczych łącznie w sytuacji gdy w ustawie budżetowej nie ustala się limitów zatrudnienia, a wyłącznie kwoty na wynagrodzenia, dla grup niewynagradzanych wg systemów mnożnikowych. Z wszelkich porównań przeciętnego wynagrodzenia pracowników tych należy zatem wyłączyć a jeżeli już porównywać wysokość płac w częściach budżetowych na podstawie danych z załącznika do ustawy budżetowej to wyłącznie w ramach poszczególnych grup pracowników wynagradzanych wg systemu mnożnikowego, np. przeciętne wynagrodzenie członków korpusu służby cywilnej. Dokonywanie porównań przeciętnego wynagrodzenia przy uwzględnieniu wszystkich zatrudnionych w ramach części budżetowej czy jednostki budżetowej jest zazwyczaj możliwe dopiero po sięgnięciu do szczegółowych materiałów resortowych, w których dysponenci mogli umieścić informacje o przyjętych do planu i osiągniętych limitach zatrudnienia osób nieobjętych mnożnikowymi systemami wynagrodzeń. Należy jednak w tym miejscu zauważyć, iż dyspo-

6 BSiE 68 nenci nie są prawnie zobligowani do przedstawiania tego rodzaju danych dlatego też forma tych informacji może być różna. Porównując przeciętne wynagrodzenie w częściach budżetowych czy też jednostkach budżetowych należy też pamiętać, iż u poszczególnych dysponentów mogą zachodzić sytuacje szczególne, w efekcie których na dany moment nie mamy do czynienia ze stanem przeciętnym a z nadzwyczajną i nieporównywalną wielkością przeciętnego wynagrodzenia. Związane jest to często z przemieszczaniem pracowników czy też wypłatą kwot jednorazowych takich jak odprawy czy nagrody jubileuszowe. Praktyka pokazuje, iż corocznie na etapie planowania wielkości zatrudnienia w państwowych jednostkach budżetowych zostają zawyżone. Faktyczne niższe zatrudnienie w stosunku do planu po zmianach występuje zazwyczaj niemal we wszystkich częściach budżetowych choć wymiar różnicy pomiędzy planowanym poziomem zatrudnienia a rzeczywistym jego wykonaniem w poszczególnych częściach bywa mocno zróżnicowany. W skrajnych przypadkach niewykorzystanie limitu zatrudnienia dochodzi nawet do kilku tysięcy osób. Na istniejące w tej mierze nieprawidłowości, powodujące znaczne odchylenia pomiędzy wielkościami faktycznymi i planowanymi, od lat zwraca uwagę Najwyższa Izba Kontroli, eksperci a także Sejm RP. Nie mniej jednak nawet w sytuacji gdy Minister Finansów na etapie opracowania budżetu państwa na rok 2004 zwracał się do dysponentów części budżetowych o dokonanie weryfikacji (urealnienia) zatrudnienia w poszczególnych jednostkach organizacyjnych państwowej sfery budżetowej różnica pomiędzy planowanym a rzeczywistym zatrudnieniem w państwowej sferze budżetowej zwiększyła się w porównaniu do roku Częsta praktyka stosowana u dysponentów budżetowych polegająca na nieproporcjonalnym wykorzystywaniu środków na wynagrodzenia w porównaniu z wykonaniem limitu zatrudnienia służy przede wszystkim zwiększeniu przeciętnych wynagrodzeń niektórych grup zatrudnionych ponad poziom wynikający z ustawy budżetowej. Istnieją jednakże takie instytucje, gdzie rozbieżności pomiędzy limitem zatrudnienia a rzeczywistym stanem zatrudnienia utrzymywane są latami na tym samym poziomie w celu zachowania wynagrodzeń osób tam zatrudnionych na stabilnym poziomie odpowiednio do ich kwalifikacji. Jedynym wyjściem z takiego stanu jest urealnienie planowanego w tych instytucjach poziomu zatrudnienia. Takie wnioski kierowane są od lat w stosunku do Głównego Urzędu Statystycznego. Doświadczenia wskazują, iż nie ma żadnych przeszkód aby przy okazji projektu ustawy budżetowej przyjąć stan faktyczny, tj. rzeczywiste wielkości zatrudnienia z rzeczywistym poziomem wynagrodzeń o czym świadczy przeprowadzone kilka lat temu urealnienie planu zatrudnienia w dyrekcjach dróg krajowych. W kontekście wielu uwag krytycznych kierowanych pod adresem dysponentów w związku z prowadzoną przez nich polityką wykorzystania limitu zatrudnienia i kwot wynagrodzeń należy podkreślić, że oczywiście są też dysponenci, którzy jak najbardziej prawidłowo wykorzystują środki na wynagrodzenia oraz planowany limit zatrudnienia. I tak proporcjonalnym wykorzystaniem środków na wynagrodzenia w porównaniu z przeciętnym zatrudnieniem od lat wyróżnia się Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych, gdzie dysponent w razie niewykorzystania limitu zatrudnienia w proporcjonalnej wysokości zwraca do budżetu środki na wynagrodzenia.