GAMBIT Mazowiecki Program poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego na Mazowszu Złożono: Warszawa, 24 lipca 2009 roku copyright by WORD. All rights reserved Wszelkie prawa zastrzeżone, układu stron oraz treści i materiały tu zamieszczonych są zastrzeżone. Tym samym żadna ich część (układ, treść) nie może być powielana lub rozpowszechniana bez zgody autorów.
Zespół Autorów składa podziękowania wszystkim instytucjom i osobom, za okazaną pomoc, poświęcony czas oraz życzliwość przy tworzeniu niniejszego programu
Dzieło zostało wykonane na podstawie Uchwały Nr 2/2008 Mazowieckiej Rady Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego z dnia 4 lutego 2008 roku w sprawie opracowania Programu Poprawy Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego na Mazowszu Autorzy: Mirosław Gidlewski (Politechnika Radomska) Tomasz Matuszewski (WORD Warszawa) Leon Prochowski (Wojskowa Akademia Techniczna) Jerzy Wicher (Politechnika Warszawska) Opracowanie zostało sfinansowane ze środków Wojewódzkich Ośrodków Ruchu Drogowego w Ciechanowie, Ostrołęce, Płocku, Radomiu, Siedlcach i Warszawie Wykonawcą dzieła było Przedsiębiorstwo Projektowo Wdrożeniowe,,AWAT Spółka z o.o. z siedzibą w Warszawie Koordynatorem przedsięwzięcia, zgodnie z umową nr A/35/08 zawartą w dniu 22 sierpnia 2008 roku, był Dyrektor Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w Warszawie Projekt graficzny okładki: Robert Stolarek, Żak sp. z o.o. Redakcja techniczna: Wojciech Drozd, Sławomir Adamkiewicz Korekta: Monika Bojko Skład i łamanie: Żak sp. z o.o.
GAMBIT Mazowiecki 4
Spis treści Spis treści WSTĘP 8 1. ZAGADNIENIA OGÓLNe 10 1.1. Warszawa i województwo mazowieckie charakterystyka społeczno-gospodarcza w aspektach mających istotny wpływ na brd 10 1.2. Analiza struktury i organizacji ruchu drogowego w Warszawie i województwie mazowieckim 11 1.3. Struktura zarządzania brd 15 1.4. Nadzór nad ruchem drogowym 19 1.5. System ratownictwa drogowego i pomocy medycznej 20 1.6. Stan unormowań prawnych w zakresie brd 24 2. UCZESTNICY RUCHU DROGOWEGO 26 2.1. Charakterystyka uczestników ruchu drogowego 26 2.2. Rodzaje wypadków drogowych 30 2.3. Ofiarochłonność ruchu drogowego 32 2.4. Podstawowe przyczyny wypadków drogowych 36 2.5. Sprawcy wypadków drogowych 40 2.6. Niechronieni uczestnicy ruchu drogowego 43 2.7. Miejsca występowania wypadków drogowych 44 2.8. Edukacja komunikacyjna. Stan działań w zakresie kształtowania bezpiecznych zachowań uczestników ruchu drogowego 48 2.9. Szkolenie i egzaminowanie kandydatów na kierowców i kierowców w aspekcie poprawy brd 50 2.10. Stan działań w zakresie egzekwowania przepisów ruchu drogowego. Skuteczność nadzoru nad ruchem drogowym 54 3. TECHNIKA (POJAZD) 56 3.1. Park samochodowy i stan techniczny pojazdów 56 3.2. Badania powypadkowe stanu technicznego pojazdów i ich układów 62 3.3. Przyczyny powstawania niesprawności technicznej pojazdów 64 3.4. Stan działań zmierzających do poprawy stanu technicznego pojazdów 64 4. OTOCZENIE, INFRASTRUKTURA 65 4.1. Infrastruktura drogowa (charakterystyka liczbowa i terytorialna, zmiany w stanie sieci drogowej) 65 4.2. Oznakowanie pionowe i poziome dróg, bariery drogowe i urządzenia energochłonne 65 4.3. Stosowanie systemów wymuszających ograniczanie prędkości pojazdów 65 4.4. Stan monitoringu ruchu (kontrolowanie prędkości) 66 4.5. Automatyzacja rejestracji wykroczeń 66 4.6. Stan ciągów pieszych, dróg rowerowych i ciągów pieszo-rowerowych 67 4.7. Kontrola stosowania i sprawności drogowych urządzeń bezpieczeństwa czynnego i biernego 67 5
GAMBIT Mazowiecki 4.8. Analiza obecnie obowiązujących zasad umieszczania urządzeń reklamowych i informacyjnych w pasie drogowym oraz eliminowania ograniczeń widoczności 68 4.9. Ogólna ocena stanu infrastruktury i otoczenia ruchu drogowego w Warszawie i województwie mazowieckim 68 5. CHARAKTERYSTYKA DOTYCHCZASOWYCH DZIAŁAŃ PROMOCYJNYCH, REKLAMOWYCH, PREWENCYJNYCH I ZAPOBIEGAWCZYCH, PODEJMOWANYCH NA RZECZ POPRAWY BRD 73 5.1 Działania informacyjno-promocyjne 73 5.2 Działania kontrolno-represyjne 78 5.3 Inne działania 79 5.4 Ocena realizowanych działań 80 6. PODSUMOWANIE I OGÓLNA OCENA STANU BRD W WARSZAWIE I WOJEWÓDZTWIE MAZOWIECKIM 83 6.1. Stan bezpieczeństwa ruchu drogowego 83 6.2. Ocena systemu bezpieczeństwa ruchu drogowego (przyczyny obecnego stanu niezadowalającego) 96 6.3. Potrzeba opracowania Programu, czyli wnioski z syntezy 98 7. PROPOZYCJE DZIAŁAŃ W CELU POPRAWY BRD W WARSZAWIE I WOJEWÓDZTWIE MAZOWIECKIM 99 7.1. Analiza dotychczasowych wskaźników stanu bezpieczeństwa 99 7.2. Opracowanie nowych wskaźników stanu bezpieczeństwa (wykorzystanie teorii ryzyka) 99 7.3. Opracowanie metodyki do oceny porównawczej poziomu bezpieczeństwa w kolejnych latach 101 7.4. Ulepszenie procesu gromadzenia i analizy danych o wypadkach i poszkodowanych. Wspólny dla wielu instytucji i organizacji system rejestrowania i analizy danych o wypadkach i kolizjach drogowych 102 7.5. Wskazanie możliwości podejścia systemowego: podejmowanie i koordynacja działań w kilku sektorach jednocześnie 102 7.6. Rozszerzenie współpracy oraz koordynacji działań w zakresie nadzoru nad ruchem drogowym 102 7.7. Rozwijanie systemu ratownictwa drogowego i jego doskonalenie 103 7.8. Działania na rzecz uspokojenia ruchu i obniżenia poziomu agresji na drogach 104 7.9. Rozwijanie edukacji komunikacyjnej dzieci i młodzieży jako uczestników ruchu drogowego 105 7.10. Doskonalenie metod i programów szkolenia oraz nadzoru nad szkoleniem kandydatów na kierowców oraz kierowców wykonujących transport drogowy. Badanie jakości szkoleń 105 7.11. Rozwijanie systemu kontroli i nadzoru ruchu drogowego. Egzekwowanie prawa i przestrzegania podstawowych przepisów związanych z bezpieczeństwem na drogach 106 7.12. Badanie postaw i stanu świadomości zagrożeń oraz poziomu wiedzy u kierowców. Doskonalenie systemu szkolenia kierowców 107 7.13. Rozszerzanie współpracy w zakresie kształcenia ustawicznego, udział szkół wyższych w kształtowaniu postaw studentów, współpraca z kadrą kierowniczą dużych firm transportowych w zakresie oddziaływania na kierowców 108 6
Spis treści 7.14. Działania na rzecz wytworzenia przekonania wśród kierujących pojazdami oraz pieszych o powszechności kontroli ich zachowań na drodze, nieuchronności kary za nieprzestrzeganie przepisów o ruchu drogowym, bezwzględne egzekwowanie nałożonych kar 108 7.15. Promocja oraz nagradzanie właściwych postaw i zachowań uczestników ruchu drogowego 109 7.16. Intensyfikacja wykorzystania środków masowego przekazu, prowadzenie konsultacji społecznych oraz dążenie do uzyskania stanu zrozumienia społecznego działań na rzecz podniesienia poziomu brd 109 7.17. Działania prewencyjne wobec uczestników ruchu drogowego związane z problemem używania alkoholu i narkotyków oraz środków działających podobnie do alkoholu 110 7.18. Badanie przyczyn totalnego lekceważenia przepisów ruchu drogowego przez niektórych kierujących oraz pobłażliwego tolerowania takiego zachowania przez innych uczestników ruchu drogowego 110 7.19. Opracowanie procedury usuwania wadliwych i wprowadzania korzystnych rozwiązań z zakresu inżynierii drogowej poprawiających bezpieczeństwo ruchu drogowego. Zwiększenie kontroli stanu utrzymania dróg i infrastruktury drogowej 111 7.20. Kompleksowe działania na rzecz ograniczania nadmiernej prędkości 111 7.21. Upowszechnienie drogowych środków ograniczających prędkość (środki uspokojenia ruchu) 112 7.22. Rozbudowa ciągów pieszych, dróg rowerowych i ciągów pieszo-rowerowych 113 7.23. Drogowe środki ochrony pieszych 114 7.24. Usprawnienie drogi do szkoły. Wykonywanie audytu brd obiektów szkolnych 115 7.25. Rozwinięcie działań służb miejskich i gminnych i analiza wyników tych działań 115 7.26. Rozwijanie szkolenia w zakresie udzielania pierwszej pomocy ofiarom wypadków 116 7.27. Rozbudowa miejsc przy drogach do kontroli pojazdów przez służby nadzoru 116 7.28. Badania efektywności działania służb nadzoru nad ruchem drogowym 117 8. PROGRAM DZIAŁANIA NA RZECZ POPRAWY BRD, UJĘCIE SYNTETYCZNe 119 8.1. Wprowadzenie 119 8.2. Synteza z diagnozy, czyli regionalne problemy brd 119 8.3. Cele do osiągnięcia 122 8.4. Działania na rzecz poprawy brd, czyli osiągnięcia celu podstawowego 125 8.5. Zarządzanie programem 133 8.6. Monitoring i mechanizmy kontrolne 134 8.7. Finansowanie 134 8.8. Podsumowanie 135 BIBLIOGRAFIA 138 7
GAMBIT Mazowiecki WSTĘP Stały wzrost liczby pojazdów, zadań transportowych i ruchliwości społeczeństwa doprowadził do wysokiego natężenia ruchu drogowego oraz narastania wynikających z tego zagrożeń, głównie w rezultacie wypadków drogowych. Utrzymująca się wysoka liczba wypadków drogowych i ich ofiar obecnie staje się jednym z najważniejszych problemów społecznych. Zatem przeciwdziałanie powstawaniu wypadków i ich skutkom jest jednym z poważnych zadań dla władz samorządowych i administracji publicznej. W tym zakresie są konieczne takie działania, aby rosnący ruch drogowy przestał powodować tak duże, jak obecnie, zagrożenie dla zdrowia i życia mieszkańców województwa mazowieckiego. Problem bezpieczeństwa ruchu drogowego ma wymiar lokalny, regionalny, krajowy i ponadnarodowy. Szeroko publikowane dane statystyczne i liczne wypowiedzi oraz publikacje pokazują wysoki poziom zagrożenia w ruchu drogowym w Polsce i na Mazowszu. To wysoka liczba wypadków i ich ofiar oraz wynikające z tego zagrożenia dla uczestników ruchu drogowego spowodowały, że te zagadnienia niepokoją i absorbują uwagę społeczeństwa, bo mają coraz poważniejszy wpływ na bezpieczeństwo i porządek publiczny w regionie. Wypadki drogowe i ich konsekwencje, które jeszcze parę lat temu dla wielu ludzi były nieistotne, teraz postrzegane są (nawet przez małe społeczności), jako szkodliwy element naszego życia. W rezultacie szybko narastają oczekiwania społeczne na zdecydowane działania na rzecz zmiany tej sytuacji. Takie właśnie postawy społeczne i oczekiwania w krajach Europy Zachodniej nabrały silnego charakteru już w latach 90. XX wieku. Już wówczas, podejmując wyzwania w zakresie poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego, Unia Europejska zobligowała każde państwo do intensyfikacji działań w tym zakresie. Każdy z krajów członkowskich ma do wykonania określony zestaw zadań. Od 2001 roku jest realizowany, jako wspólne zadanie UE, III Europejski Program Działań w Bezpieczeństwie Ruchu Drogowego. Jego głównym celem jest zmniejszenie liczby ofiar śmiertelnych wypadków drogowych o 50% w ciągu 10 lat. Polska Program ten przyjęła w 2004 roku. Niestety, sytuacja na polskich drogach, w tym także na drogach województwa mazowieckiego, nie jest dobra. Osiągnięty w ostatnich latach postęp, jak pokazuje rysunek w.1, jest znikomy. Rys. w.1. Procentowy spadek liczby ofiar śmiertelnych wypadków drogowych w krajach Unii Europejskiej w latach 2001-2008 Źródło danych: European Commission Directorate-General for Energy and Transport ENERGY AND TRANSPORT IN FIGURES 2009 8
Wstęp Przygotowany Program jest wskazaniem, ułatwiającym osiągnięcie celów zapisanych w wielu dokumentach, m.in.: Polityka Transportowa Państwa na lata 2006 2025; Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego GAMBIT 2005; Strategia Rozwoju Województwa Mazowieckiego; Regionalny Program Operacyjny Województwa Mazowieckiego 2007 2013. Wychodząc naprzeciw widocznym i mocno akcentowanym dążeniom społeczeństwa do poprawy jakości i ochrony życia oraz zdrowia, a także realizując Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego GAMBIT 2005, opracowano niniejszy program działań na rzecz poprawy brd w naszym regionie. Program ten powinien ułatwić rozwijanie współpracy między władzami samorządowymi i administracją rządową oraz z organizacjami pozarządowymi, placówkami naukowymi i podmiotami prywatnymi, bo każda z tych organizacji i instytucji powinna mieć swój udział w działaniach na rzecz poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego. Podstawowym celem opracowania jest wskazanie możliwości i kierunków działania do osiągnięcia znaczącej poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego na Mazowszu. Zawiera ono pełne nawiązanie do działań ogólnokrajowych (GAM- BIT 2005), wskazuje najpilniejsze działania, specyficzne problemy regionu oraz pokazuje wiele przykładów projektów o zasięgu lokalnym, jak i obejmujących całe województwo. Program jest tak zaprojektowany, aby stworzyć warunki instytucjom i organizacjom oraz całym społecznościom do rozszerzenia dotychczasowych i zaplanowania nowych działań na rzecz poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego. 9
GAMBIT Mazowiecki 1. ZAGADNIENIA OGÓLNE 1.1. Warszawa i województwo mazowieckie charakterystyka społeczno-gospodarcza w aspektach mających istotny wpływ na brd. Województwo mazowieckie posiada największą powierzchnię w Polsce. Jednocześnie należy do najbardziej zróżnicowanych wewnętrznie województw w kraju. Składa się ono z: aglomeracji warszawskiej z największym miastem regionu i Polski Warszawą. Pełni ona nie tylko dominującą rolę społeczno-gospodarczą w kraju, lecz także funkcję ważnego dla Europy węzła transportowego; pozostałej części województwa charakteryzującej się wskaźnikami rozwoju ekonomicznego poniżej średniej krajowej [92]. Województwo mazowieckie posiada największy wśród województw potencjał ludnościowy. Na Mazowszu mieszka prawie 5,2 mln osób, w tym 3,4 mln w miastach, natomiast na obszarach wiejskich 1,8 mln osób. Liczba ludności Warszawy wynosi ponad 1,7 mln, co stanowi 33% ludności województwa mazowieckiego. Największe miasta regionu poza Warszawą, to: Radom, który posiada 227 tys. mieszkańców, Płock 127 tys., Siedlce 77 tys., Ostrołęka 54 tys. oraz Ciechanów 46 tys. mieszkańców. Średnia gęstość zaludnienia w województwie mazowieckim wynosi 145,9 osób na km 2 i jest większa od średniej krajowej, która wynosi 122 osoby na km 2. Jednak w podregionie ostrołęcko-siedleckim gęstość zaludnienia wynosi tylko 62 osoby na km 2 [97]. Województwo mazowieckie administracyjnie jest podzielone na 37 powiatów ziemskich i posiada 5 miast na prawach powiatu. Liczba gmin wynosi 314 i obejmuje 35 gmin miejskich, 50 gmin miejsko-wiejskich oraz 229 gmin wiejskich. W województwie mazowieckim koncentruje się najwyższy w Polsce potencjał gospodarczy mierzony wartością produktu krajowego brutto, która już w 2004 roku stanowiła ponad 20% całkowitej wartości krajowej. Potencjał gospodarczy, kapitałowy i intelektualny skupiony jest głównie w Warszawie i aglomeracji warszawskiej. Wysoki poziom rozwoju gospodarczego województwo mazowieckie zawdzięcza dobrze rozwiniętemu sektorowi usług w aglomeracji warszawskiej. Pewne specyficzne cechy rozwoju gospodarczego województwa, a mianowicie: skupienie potencjału gospodarczego w aglomeracji warszawskiej; dominujący udział zatrudnienia w sektorze usług rynkowych; dość niska gęstość zaludnienia poza aglomeracją warszawską (rozproszenie zamieszkania), powodują wysoką ruchliwość, konieczność licznych i częstych podróży, co w rezultacie znacząco wpływa na duże natężenie ruchu drogowego w regionie i jego silne powiązanie z tempem rozwoju gospodarczego. Tabela 1.1. Charakterystyczne wskaźniki i parametry opisujące pozycję województwa mazowieckiego Wielkość lub wskaźnik Mazowsze Miejsce wśród województw w kraju Liczba ludności (2007) 5 188 tys. 1 Powierzchnia (2007) 35 558 km 2 1 Gęstość zaludnienia, osób na km 2 (2007) 145,9 3 Procent udziału w ogólnej liczbie km dróg o twardej nawierzchni (2007) 11,8% 1 Procent udziału w liczbie zarejestrowanych w kraju pojazdów samochodowych (2007) 15,8% 1 Średnie natężenie ruchu na drogach krajowych (2005) 9 275 poj./doba 5 Liczba ofiar śmiertelnych wypadków drogowych (2008) 921 1 Liczba ofiar śmiertelnych na 100 tys. mieszkańców (2008) 17,8 3 Wskaźnik motoryzacji, obliczony za wszystkie pojazdy samochodowe (2007) Wskaźnik obliczony za samochody osobowe (samochody osobowe/ liczbę mieszkańców)* 1000, czyli liczba samochodów osobowych przypadająca na 1000 mieszkańców 591 440 1 10
1. Zagadnienia ogólne Województwo mazowieckie jest liderem pod względem jakości zasobów pracy. Wobec tego przy dobrej dostępności komunikacyjnej oraz zapewnieniu wygodnej i bezpiecznej podróży do miejsc pracy i zamieszkania, region może w sposób trwały osiągać najwyższe wskaźniki wydajności i dochodów. To będzie istotnym czynnikiem w realizacji Strategii Rozwoju Województwa Mazowieckiego [110]. Województwo mazowieckie jest obszarem o nadmiernym zagrożeniu bezpieczeństwa pieszych i osób jadących w ruchu drogowym. Pokazane w tabeli 1.1 oraz opisane dalej wskaźniki dotyczące liczby wypadków oraz ofiar wypadków drogowych (osób zabitych i rannych) w wielu aspektach należą do najwyższych w porównaniu z pozostałymi województwami w kraju. 1.2. Analiza struktury i organizacji ruchu drogowego w Warszawie i województwie mazowieckim. 1.2.1. Ruch drogowy w regionie. Geograficzne położenie województwa mazowieckiego w kraju i Europie oraz jego potencjał gospodarczy powodują, że znajdująca się w regionie sieć transportowa jest bardzo obciążona, bo spełnia centralną rolę w krajowym systemie transportowym i ma duże znaczenie w ruchu międzynarodowym. Warszawa jest kluczowym węzłem w sieci transportowej Polski, którego efektywność ma dominujący wpływ na rozwój całego regionu. W ruchu międzynarodowym aglomeracja warszawska jest ważnym węzłem dla sieci transeuropejskich korytarzy transportowych (Trans European Network TEN), łączących państwa członkowskie UE. Spośród dziesięciu głównych korytarzy sieci TEN, trzy przebiegają przez Warszawę [111]: korytarz I, Warszawa Białystok Helsinki, który obejmuje drogę E67 (nr 8) o projektowanych parametrach drogi ekspresowej S; korytarz II, Berlin Poznań Warszawa Moskwa, który obejmuje drogę E30 (projektowaną autostradę A-2); korytarz IV, Gdańsk Warszawa Katowice Ostrawa, który obejmuje drogi E77 i E67 (projektowaną autostradę A-1 i fragment drogi krajowej nr 7 i 8). Rys. 1.1. Docelowy układ sieci dróg krajowych w województwie mazowieckim [156] 11
GAMBIT Mazowiecki Podstawowe węzły sieci drogowej województwa, to: Warszawa (o znaczeniu międzynarodowym) gdzie krzyżuje się: 5 dróg międzynarodowych, drogi krajowe (łącznie przez teren województwa przebiega 20 dróg krajowych o długości ok. 2 340 km), drogi wojewódzkie o łącznej długości ok. 2 822 km; Radom położony na skrzyżowaniu krajowych ciągów komunikacji drogowej i kolejowej oraz Ciechanów, Ostrołęka, Płock i Siedlce. Konsekwencją narastającej liczby pojazdów jest duże natężenie ruchu. W najbardziej obciążonych miejscach Warszawy ruch drogowy osiągnął najwyższe w Polsce wartości natężenia do 150 tys. pojazdów/dobę. Na kilku drogach wjazdowych do miasta natężenie ruchu wynosi 50-60 tys. pojazdów/dobę i także należy do największych w kraju [111]. Tranzytowe położenie województwa mazowieckiego w systemie transportowym Polski i fakt zbiegania się w regionie, w tym przede wszystkim na obszarze aglomeracji warszawskiej, głównych ciągów komunikacyjnych łączących stolicę z innymi regionami kraju i Europy jest przyczyną wysokiego natężenia ruchu drogowego. Dodatkowo nierównomierne rozmieszczenie na terenie województwa (aglomeracja warszawska i pozostała część województwa) miejsc pracy, nauki i odpoczynku, w sposób istotnie różny od rozkładu zamieszkiwania ludności, powodują powstawanie dużych potoków ruchu osób i pojazdów związanych z cyklicznymi dojazdami do pracy i nauki. 1.2.2. Ruch lokalny i tranzytowy. Prawie wszystkie drogi są ogólnie dostępne, co powoduje kolizje pomiędzy ruchem tranzytowym i lokalnym. Znaczna część dróg przenoszących ruch międzynarodowy i krajowy przebiega przez zabudowane obszary miast. Obecny układ sieci drogowej regionu powoduje także włączanie dużych części ruchu tranzytowego w sieć uliczną aglomeracji warszawskiej, która z konieczności obsługuje wszelkie rodzaje ruchu łącznie z lokalnym. To, przy szybkim wzroście wskaźnika motoryzacji, powoduje coraz większe utrudnienia w ruchu drogowym. Promienisty układ sieci infrastruktury drogowej województwa, zbiegającej się w Warszawie, oraz brak obwodnic i mała liczba mostów przez Wisłę powodują szczególne nasilenie problemów wynikających z nadmiernego zatłoczenia dróg i braku segregacji różnych rodzajów ruchu w większości miast naszego regionu. 1.2.3. Organizacja i zarządzanie ruchem drogowym. Dobra organizacja i zarządzanie ruchem prowadzą do możliwie najlepszego wykorzystania infrastruktury drogowej oraz zapewniają efektywny i bezpieczny ruch osób i towarów. Osiągnięcie tego celu następuje poprzez projektowanie i wdrożenie nowoczesnej organizacji ruchu oraz skuteczny nadzór nad ruchem. Jednocześnie powinno być rezultatem współdziałania wielu instytucji (zarządy dróg, policja, ITD i in.). Zadania w zakresie zarządzania ruchem na drogach publicznych wykonują zarządy dróg w przydzielonym im zakresie kompetencji i odpowiedzialności. Wojewoda sprawuje nadzór nad zarządzaniem ruchem na drogach wojewódzkich, powiatowych i gminnych oraz na drogach publicznych położonych w miastach na prawach powiatu i w Warszawie. W ramach tego dokonuje także oceny organizacji ruchu drogowego w zakresie brd. Oceny takie powinny powstawać regularnie w zarządach dróg wszystkich szczebli i obejmować analizę stanu bezpieczeństwa ruchu drogowego w całym regionie. Zarządzanie ruchem powinno uwzględniać rezultaty bieżącej analizy warunków ruchu w miejscach krytycznych. Informacje takie powinny być także w sposób ciągły przekazywane do uczestników ruchu drogowego w Warszawie i regionie mazowieckim. Obecnie (z powodu braku odpowiedniej infrastruktury komunikacyjnej) nie jest możliwe bieżące informowanie uczestników ruchu, wskazywanie dogodnych tras jazdy lub objazdów, a przede wszystkim wspomaganie społeczności lokalnej w wyborze dogodnego w danym momencie środka transportu, kierowanie pojazdów na trasy alternatywne itd. Wykorzystanie lokalnych mediów, Internetu, sieci komórkowych powinno pozwolić na szybkie zrealizowanie takiego systemu informowania uczestników ruchu drogowego na Mazowszu. 12
1. Zagadnienia ogólne Sprawne zarządzanie ruchem i dobra jego organizacja wymaga jednolitego Centrum Koordynacyjnego na Mazowszu. Jego działania, stosownie do otrzymanych kompetencji, mogą prowadzić do: skracania czasu podróży; ułatwienia i usprawnienia działania służb ratowniczych; poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego. W województwie nie funkcjonuje zintegrowany system zarządzania infrastrukturą drogową, tak w zakresie programowania modernizacji sieci drogowej, jak i działań na rzecz brd o charakterze inwestycyjnym oraz organizacyjnym. 1.2.4. Zarządzanie ruchem w regionie a brd. Zarządzanie ruchem w sieci dróg to obszar działania zarządców ruchu, który wymaga unowocześnienia i doskonalenia. W chwili obecnej w zarządzaniu ruchem coraz częściej znajdować powinny zastosowanie ITS (Intelligent Transport Systems). Podstawowymi zadaniami ITS jest gromadzenie, przetwarzanie i dostarczanie informacji w czasie rzeczywistym o aktualnych warunkach ruchu w sieci drogowej. Zastosowanie systemów zarządzania ruchem umożliwia poprawę efektywności transportu i jego bezpieczeństwa. Zarządzanie ruchem wymaga zastosowania systemu ciągłego monitorowania ruchu w miejscach krytycznych oraz szybkiego wykrywania wypadków drogowych, a także innych zakłóceń w ruchu. Oczywiście, inne są problemy w zarządzaniu ruchem na terenie miast, a inne w sieci dróg krajowych i międzynarodowych. Zarządzanie ruchem w Warszawie i głównych miastach regionu powinno prowadzić do podniesienia sprawności sieci transportowej (przepustowość, warunki ruchu, dostępność) oraz poprawić bezpieczeństwo uczestników ruchu, głównie poprzez sterowanie prędkością, upłynnianie ruchu, separację rodzajów ruchu i jej uczestników. W aglomeracjach miejskich priorytetem w organizacji ruchu powinny być działania na rzecz redukcji wypadków z niechronionymi uczestnikami ruchu oraz ułatwienia dla transportu zbiorowego. W 2006 roku Wojewoda Mazowiecki podpisał z m. st. Warszawa umowę o dofinansowanie Projektu Zintegrowany System Zarządzania Ruchem. W etapie I w latach 2006-2008 powinien powstać Zintegrowany System Zarządzania Ruchem dla następujących obszarów Warszawy: Powiśle, Śródmieście, Praga Północ, Praga Południe i Targówek [24]. Obecnie brakuje oceny efektów działania systemu. W zarządzaniu ruchem tranzytowym i w rejonach niezabudowanych są do wypełnienia następujące funkcje: sterowanie ruchem na wjazdach na wybrane odcinki dróg oraz na odcinkach międzywęzłowych; sterowanie prędkością i ruchem na wybranych odcinkach dróg w zależności od warunków ruchu; dostarczanie informacji kierującym (informacje o zdarzeniach drogowych, warunkach meteorologicznych i stanie nawierzchni, o trasach alternatywnych, parkingach, zatłoczeniu). Realizacja tych funkcji w zarządzaniu ruchem w województwie mazowieckim jest sprawą ważną. Decyzje w tym zakresie należy oprzeć na rezultatach badań ruchu drogowego oraz rozpoznaniu miejsc koncentracji wypadków drogowych. Przy obecnym układzie sieci dróg pilną sprawą staje się dążenie do segregacji terytorialnej, kierunkowej i rodzajowej w obszarze ruchu lokalnego i tranzytowego. Zarządzanie ruchem drogowym wymaga wielu nowych działań. Rozwijanie nowoczesnych środków zarządzania ruchem w pierwszym rzędzie wymaga opracowania ogólnokrajowych standardów sprzętowych i wymagań od sieci informatycznych oraz łączności tak, aby systemy lokalne i regionalne bez przeszkód mogły ze sobą współpracować. Zadania takie powinny być realizowane przez zespoły specjalistów do spraw brd, powoływane przez zarządców ruchu. Badania amerykańskie wykazują, że sterowanie ruchem na wjazdach na określone odcinki dróg pozwala na redukcję wypadków o ponad 20%. Znaczący spadek liczby wypadków i ofiar osiągnąć można poprzez fizyczne egzekwowanie ograniczeń prędkości, wprowadzanie rozwiązań technicznych i organizacyjnych oraz dobrych praktyk z zakresu uspokojenia ruchu. Takie działania są jednocześnie realizacją Krajowego Programu Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego GAMBIT 2005 i wdrażania Programu Uspokojenia Ruchu na lata 2009-2014. 13
GAMBIT Mazowiecki 1.2.5. Główne problemy ruchu drogowego. Harmonijny rozwój Warszawy i regionu mazowieckiego nie jest możliwy bez rozwoju nowoczesnego systemu transportowego, czyli systemu efektywnego w zakresie transportu osób i ładunków oraz bezpiecznego dla jego uczestników. Tranzytowe położenie województwa mazowieckiego w systemie transportowym Polski, koncentracja głównych ciągów komunikacyjnych w aglomeracji warszawskiej i duże zróżnicowanie rozwoju wewnątrz województwa wywołują potrzebę doskonalenia sieci drogowej Mazowsza. Mimo widocznej w ostatnich latach niewielkiej tendencji do poprawy stanu bezpieczeństwa ruchu drogowego, drogi Mazowsza nie należą do bezpiecznych w Polsce. Biorąc pod uwagę często wykorzystywane wartości wskaźników, w których liczbę wypadków i ich ofiar odnosi się do liczby mieszkańców danego regionu, interesujące informacje pokazano na rysunkach 1.2 i 1.3. Zestawione na wykresach słupkowych (rys. 1.2) wartości wskaźnika liczby wypadków drogowych na 100 tys. mieszkańców poszczególnych województw pokazują, że wartości tego wskaźnika w województwie mazowieckim są bliskie średniej krajowej. Jednak kolejne zestawienie wartości wskaźnika liczby ofiar śmiertelnych wypadków (rys. 1.3) pokazuje niekorzystnie wysokie wartości tego wskaźnika. Rys. 1.2. Zestawienie wartości wskaźnika liczby wypadków drogowych, odniesionej do liczby mieszkańców w województwach i średnio w całej Polsce [147] Rys. 1.3. Zestawienie wartości wskaźnika ofiar śmiertelnych wypadków drogowych, odniesionego do liczby mieszkańców województw i średnio w całej Polsce [147] 14
1. Zagadnienia ogólne W wypadkach drogowych na terenie województwa mazowieckiego utrzymuje się wysoki poziom zagrożenia. Świadczy o tym liczba zabitych na 100 tys. mieszkańców Mazowsza. W ostatnich latach wynosiła ona 18 osób, podczas gdy w Polsce średnio 14,6, a w krajach UE średnio 8,6, czyli jest mniejsza o ponad 50%. Jeszcze bardziej dramatyczne są skutki wypadków. W krajach UE na 100 wypadków giną 3 osoby, natomiast w Polsce aż 11 osób. Podawany wyżej wskaźnik ciężkości wypadków w ostatnich latach na Mazowszu wynosi 13,8 i jest cztery razy wyższy niż średnio w Unii Europejskiej. Sytuację pogarsza fakt, że w ostatnich latach nastąpił dynamiczny przyrost liczby pojazdów samochodowych. Oznacza to, iż na drogach pojawiło się wielu nowych, czyli niedoświadczonych kierowców. Rys. 1.4. Zmiany wartości wskaźnika liczby wypadków i ofiar śmiertelnych, odniesione do liczby mieszkańców, obliczone za lata 2002-2008 [146, 147] Pokazane wykresy i zestawienia potwierdzają, że rozwojowi motoryzacji w naszym województwie towarzyszy wysokie zagrożenie na drogach, a podejmowane działania prewencyjne obecnie w zbyt małym stopniu wpływają na zahamowanie tych tendencji (por. rys. 1.4). W Warszawie i w całym województwie brakuje jednostki koordynującej działania różnych służb i organizacji w zakresie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Konieczne jest wprowadzanie nowoczesnych środków zarządzania ruchem, które z jednej strony prowadzić będzie do podniesienia sprawności sieci transportowej, a z drugiej spowoduje poprawę bezpieczeństwa uczestników ruchu. Rezultaty zwykle są widoczne w zmniejszeniu liczby wypadków i ich ofiar. Za szczególnie ważne należy traktować wdrażanie systemów zarządzania prędkością oraz separacji różnych rodzajów ruchu. Działania wprowadzające nowe systemy zarządzania ruchem powinny jednocześnie wspomagać funkcjonowanie transportu zbiorowego. Obserwowany jest ciągły wzrost uczestnictwa mieszkańców w ruchu drogowym, a z tym jednocześnie narasta społeczne zainteresowanie zagadnieniami zagrożeń wypadkami drogowymi. Biorąc pod uwagę także zaprezentowane wcześniej wartości wskaźników dotyczących wysokiego poziomu zagrożenia mieszkańców naszego regionu, konieczne są pilne i skoordynowane działania na rzecz poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego. 1.3. Struktura zarządzania brd. Wysoka liczba wypadków drogowych to w Polsce i w województwie mazowieckim istotny problem społeczny, rodzący konieczność poważnego i szybkiego podjęcia i rozwiązania. Szczególnie, że poza elementem strat niematerialnych istnieje poważny problem materialny w postaci kosztów wypadków, które w rezultacie ponosi całe społeczeństwo. Województwo mazowieckie niechlubnie przoduje w statystykach opisujących ciężkość wypadków, stanowiąc obszar największych zagrożeń dla mieszkańców. Dlatego niezmiernie ważne jest przedstawienie problemu struktur zarządzania i poziomów odpowiedzialności za stan bezpieczeństwa ruchu drogowego na obszarze województwa. 15
GAMBIT Mazowiecki Rozwiązywanie problemów bezpieczeństwa ruchu drogowego w województwie mazowieckim należy do kompetencji: Wojewody; Marszałka Województwa Mazowieckiego; Prezydenta m. st. Warszawy oraz pozostałych Prezydentów Miast; Starostów, Burmistrzów, Wójtów; Policji; Kuratora Oświaty; Straży Miejskiej; Inspekcji Transportu Drogowego; Państwowej Straży Pożarnej; Wojewódzkich Ośrodków Ruchu Drogowego; Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddziału w Warszawie; Mazowieckiego Zarządu Dróg Wojewódzkich; Zarządu Dróg Miejskich w Warszawie oraz odpowiednich Zarządów Dróg Powiatowych. Zagadnienia brd są przedmiotem badań instytutów (m.in. Instytutu Transportu Samochodowego, Przemysłowego Instytutu Motoryzacji oraz Instytutu Badawczego Dróg i Mostów) oraz uczelni wyższych. Bezpieczeństwo ruchu drogowego jest również domeną działań różnorakich stowarzyszeń, zrzeszeń i fundacji (m.in. Polskiego Związku Motorowego zrzeszającego przedstawicieli Automobilklubu Polskiego, Automobilklubu Radomskiego, Automobilklubu Stołecznego oraz Ligi Obrony Kraju, Polskiego Związku Automobilowego i innych). Wspólnym mianownikiem ich działania jest związek z szeroko rozumianą rzeczywistością ruchu drogowego [18]. Analiza treści podstawowych aktów prawnych, regulujących zakres działania poszczególnych instytucji rządowych i samorządowych, wykazuje, że nadal brakuje organu (osoby) odpowiedzialnego za stan bezpieczeństwa ruchu drogowego na obszarze województwa [17]. Reforma administracyjna kraju rozpoczęta w roku 1989 wygenerowała w Polsce (na wzór innych krajów kontynentu europejskiego) sytuację, w której tylko część zadań lokalnych i regionalnych jest realizowana przez agendy administracji rządowej, które bezpośrednio (hierarchicznie) podlegają Radzie Ministrów, Premierowi bądź poszczególnym ministrom. Zasadnicza część zadań administracyjnych jest realizowana przez samorząd terytorialny. Wykonują ją organy samorządowe, które są podporządkowane odpowiedniej wspólnocie lokalnej (gminnej, powiatowej) bądź regionalnej (wojewódzkiej) i które reprezentują jej interesy. W takiej sytuacji ruch drogowy na obszarze województwa do dnia dzisiejszego nie ma ani systemu zapewniającego wzajemną koordynację działań, pełną wymianę informacji, ani przejrzystego i stałego sposobu finansowania. Pomimo stworzenia Mazowieckiej Rady Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego [123] oraz postawienia na jej czele, po czterech latach działania (od 1 stycznia 2006 roku), Marszałka Województwa [127] nie można dziś uznać, aby Rada rzeczywiście pełniła w województwie rolę instytucji realnie zarządzającej bezpieczeństwem ruchu drogowego oraz odpowiadającej za jego poziom. Rada jest ciałem koordynującym i określającym kierunki działań administracji publicznej w sprawach bezpieczeństwa ruchu drogowego [28]. Pełni ona bardziej funkcję generatora poglądów, formułowania opinii, inicjowania akcji i działań. Nie ma jednak kompetencji w zakresie rozliczania i nadzoru nad działaniami różnych podmiotów zajmujących się zadaniami z zakresu bezpieczeństwa ruchu drogowego. Poszczególni członkowie Rady reprezentują wprawdzie instytucje odpowiedzialne za poszczególne składniki ruchu drogowego (drogi, pojazdy, uczestników ruchu), niemniej zakres uchwał Rady i ich realizacja jest ograniczona. Radzie brakuje instrumentów, dzięki którym mogłaby odgrywać w województwie rolę instytucji zarządzającej systemem bezpieczeństwa ruchu drogowego. Nie oznacza to, że Rada nie mogłaby w przyszłości spełniać roli instytucji zarządzającej oraz odpowiedzialnej za wojewódzki system brd. Należy tylko podjąć refleksję i działania nad wzmocnieniem jej rangi w aspekcie decyzyjnym, nadzorczym i finansowym (w rozumieniu posiadania przez Radę dostępu do źródeł finansowania zadań z zakresu brd). Działanie Rady daje bowiem możliwości całościowego podejścia do bezpieczeństwa ruchu drogowego, obejmują- 16
1. Zagadnienia ogólne cego określone cechy pojazdów, infrastrukturę i użytkowników dróg jak również zintegrowanego zarządzania bezpieczeństwem, które jest jednym ze sposobów osiągnięcia celu jakim jest poprawa brd [72]. Wymaga to jednakże pewnej transformacji Mazowieckiej Rady w znaczeniu zarówno formalnym, jak i organizacyjnym, ponieważ występuje obiektywna potrzeba istnienia podmiotu, który z jednej strony realnie zarządza bezpieczeństwem ruchu drogowego na obszarze województwa, a z drugiej strony ponosi odpowiedzialność za poziom bezpieczeństwa. Wojewoda oraz wójt (burmistrz, prezydent miasta) lub starosta sprawujący władzę administracji ogólnej oraz organy gminy, powiatu i samorządu województwa wykonują zadania w zakresie ochrony bezpieczeństwa lub porządku publicznego na zasadach określonych w ustawach [131]. Organami administracji rządowej na obszarze województwa w sprawach ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego są: wojewoda przy pomocy komendanta wojewódzkiego Policji działającego w jego imieniu; komendant powiatowy (miejski) Policji; komendant komisariatu Policji. Terytorialny zasięg działania ww. organów odpowiada zasadniczemu podziałowi administracyjnemu Państwa z zastrzeżeniem Komendanta Stołecznego Policji, wyłączonego z terytorialnego obszaru działania komendanta wojewódzkiego Policji. Komendanci Policji składają roczne sprawozdania ze swojej działalności, a także informacje o stanie porządku i bezpieczeństwa publicznego właściwym wojewodom, starostom, wójtom (burmistrzom lub prezydentom miast), a także radom powiatu i radom gmin. Komendant Stołeczny Policji składa sprawozdanie, a także ww. informacje Wojewodzie Mazowieckiemu oraz w zakresie dotyczącym działalności Policji na obszarze m.st. Warszawy, Prezydentowi m.st. Warszawy i Radzie m.st. Warszawy. Rada powiatu (miasta) oraz rada gminy na podstawie powyższych sprawozdań i informacji, może określić w drodze uchwały, istotne dla wspólnoty samorządowej zagrożenia bezpieczeństwa i porządku publicznego, a w tym dotyczące bezpieczeństwa ruchu drogowego. Wójt (burmistrz, prezydent miasta) lub starosta może żądać od właściwego komendanta Policji podjęcia działań zmierzających do usunięcia zagrożenia bezpieczeństwa, także w ruchu drogowym [131]. Brak jakichkolwiek odniesień powyższych regulacji do samorządu wojewódzkiego jest ewidentny. Radni wojewódzcy nie mają możliwości zapoznać się w ramach sesji Sejmiku z problematyką głównych zagrożeń na obszarze województwa, istotnie obniżających jego konkurencyjność. W związku z tym działania Zarządu Województwa są w zakresie brd ograniczone. Znajduje to odzwierciedlenie m.in. w konstrukcji budżetu czy planach pracy komisji. W chwili obecnej ze strony wojewody problematyką bezpieczeństwa zajmuje się Wydział Bezpieczeństwa i Zarządzania Kryzysowego. Zadaniami Wydziału są sprawy związane z tworzeniem i funkcjonowaniem na terenie województwa mazowieckiego systemów: bezpieczeństwa, zarządzania kryzysowego, obrony cywilnej, obronności i ratownictwa. Wojewoda działający za pośrednictwem wojewódzkiego inspektora transportu drogowego wykonuje na obszarze województwa zadania Inspekcji Transportu Drogowego [132]. Wojewoda sprawuje nadzór nad zarządzaniem ruchem na drogach wojewódzkich, powiatowych i gminnych oraz na drogach publicznych położonych w miastach na prawach powiatu i w m. st. Warszawie [122]. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zarządza ruchem na drogach krajowych (z wyłączeniem dróg publicznych położonych w miastach na prawach powiatu, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych). Marszałek województwa zarządza ruchem na drogach wojewódzkich (z ww. wyłączeniem). Starosta zarządza ruchem na drogach powiatowych i gminnych (z ww. wyłączeniem). Prezydent miasta zarządza ruchem na drogach publicznych położonych w miastach na prawach powiatu, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych [122]. Samorząd województwa wykonuje zadania o charakterze wojewódzkim określone odpowiednimi ustawami. Do zadań samorządu wojewódzkiego należą również zadania z zakresu bezpieczeństwa publicznego [30]. Ze strony Marszałka Województwa Mazowieckiego problematyką bezpieczeństwa zajmuje się Departament Organizacji, w ramach którego działa m.in. Biuro ds. Programów Pomocowych na rzecz Bezpieczeństwa Publicznego [94] oraz Biuro ds. Kierujących Pojazdami. 17
GAMBIT Mazowiecki Do zakresu działania ww. Departamentu należy m.in.: opracowywanie, realizacja i monitorowanie programów związanych z podnoszeniem stanu bezpieczeństwa mieszkańców województwa; współdziałanie z administracją rządową, samorządową, wojewódzkimi samorządowymi jednostkami organizacyjnymi oraz organizacjami pozarządowymi w zakresie realizacji programów na rzecz bezpieczeństwa; współdziałanie z przedstawicielami służb działających na rzecz bezpieczeństwa (w tym w szczególności z przedstawicielami: Państwowej Straży Pożarnej, Ochotniczej Straży Pożarnej, Policji, Wodnego Ochotniczego Pogotowia Ratunkowego, Straży Miejskiej) w zakresie identyfikacji nowych obszarów wymagających objęcia programami; monitorowanie stanu bezpieczeństwa w województwie mające na celu identyfikowanie obszarów wymagających objęcia realizowanymi programami; przygotowywanie rocznych sprawozdań dotyczących zakresu udzielonej pomocy w ramach programów bezpieczeństwa w województwie [96]; prowadzenie spraw z zakresu bezpieczeństwa ruchu drogowego, w tym związanych z funkcjonowaniem Mazowieckiej Rady Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego; nadzór nad przeprowadzaniem egzaminów państwowych i działalnością wojewódzkich ośrodków ruchu drogowego [96]. Poza ww. Departamentem sprawy bezpieczeństwa należą do zakresu działania Departamentu Nieruchomości i Infrastruktury Urzędu Marszałkowskiego Województwa Mazowieckiego. Departament m.in. prowadzi sprawy: związane z zarządzaniem ruchem na drogach wojewódzkich na obszarze Województwa, z wyłączeniem m.st. Warszawy, Płocka, Siedlec, Radomia i Ostrołęki; z zakresu transportu i komunikacji drogowej na terenie Województwa. Wydział Inżynierii Ruchu działający w strukturze ww. Departamentu prowadzi sprawy z zakresu zarządzania ruchem na drogach wojewódzkich, sprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz wykonuje czynności wynikające ze sprawowanego przez Zarząd Województwa nadzoru nad Mazowieckim Zarządem Dróg Wojewódzkich [95]. Powiat wykonuje zadania publiczne o charakterze ponadgminnym w zakresie m.in. dróg publicznych, edukacji oraz bezpieczeństwa obywateli [130]. Do zadań własnych gminy należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty. W szczególności zadania własne gminy obejmują m.in. sprawy gminnych dróg, organizacji ruchu drogowego oraz porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli [129]. Miasto stołeczne Warszawa wykonuje przede wszystkim zadania przewidziane przepisami dotyczącymi samorządu gminnego i samorządu powiatowego [124]. Podstawowymi komórkami organizacyjnymi Urzędu m.st. Warszawy są m.in. biura [93]. Problematyka bezpieczeństwa ruchu drogowego należy do zadań dwóch z nich: Biura Bezpieczeństwa i Zarządzania Kryzysowego oraz Biura Drogownictwa i Komunikacji [93]. Do zakresu działania Biura Bezpieczeństwa i Zarządzania Kryzysowego należy m.in.: - analiza stanu bezpieczeństwa; - opracowanie projektów programów poprawy bezpieczeństwa obywateli oraz ich wdrażanie i realizacja; - współpraca z Policją, administracją rządową, organizacjami pozarządowymi oraz innymi podmiotami w celu poprawy bezpieczeństwa i porządku obywateli. Przy pomocy Biura wykonywany jest także nadzór nad Strażą Miejską m.st. Warszawy. Biuro Drogownictwa i Komunikacji koordynuje działania w zakresie funkcjonowania systemu transportowego m.st. Warszawy, współpracuje w tworzeniu programów bezpieczeństwa ruchu pojazdów i pieszych, wykonuje zadania organu zarządzającego ruchem na drogach publicznych m.st. Warszawy oraz wykonuje nadzór nad Zarządem Dróg Miejskich. Zakres działania samorządu województwa nie narusza samodzielności powiatu i gminy. Organy samorządu województwa nie stanowią wobec powiatu i gminy organów nadzoru lub kontroli oraz nie są organami wyższego stopnia w postępowaniu administracyjnym [30]. Wniosek jest ewidentny. Wyraźnie brakuje osoby lub instytucji (struktury) odpowiadającej za pełną koordynację tak rozproszonych działań na rzecz brd. 18
1. Zagadnienia ogólne 1.4. Nadzór nad ruchem drogowym. W całym procesie planowania, organizacji i realizacji ruchu drogowego, człowiek jest często zawodnym ogniwem. Statystycznie rzecz ujmując, z powodu błędnego działania ludzi (kierowców, pieszych, organizatorów ruchu, projektantów, służb nadzoru itd.) powstaje ok. 90% wypadków w ruchu drogowym. Zatem ta forma aktywności człowieka powinna podlegać stałej kontroli i permanentnemu nadzorowi [90]. Oczywiście, tak skomplikowany obszar działalności człowieka powinien podlegać nadzorowi dobrze zorganizowanemu, profesjonalnemu i skutecznemu. Nadzór nad ruchem drogowym należy rozumieć jako całokształt przedsięwzięć i działań zmierzających do poprawy efektywności transportowej sieci drogowej oraz stanu bezpieczeństwa. Działalność na rzecz poprawy stanu bezpieczeństwa ruchu drogowego powinna być skoncentrowana na ograniczeniu do minimum negatywnych zjawisk, które stanowią o poziomie zagrożenia na drogach. Do zjawisk tych niewątpliwie należy zaliczyć powstawanie wypadków drogowych. Nadzór nad ruchem, w rozumieniu jego kontroli, jest wykonywany przez: Policję; Inspekcję Transportu Drogowego; Żandarmerię Wojskową w odniesieniu do kierujących pojazdami Sił Zbrojnych; Straż Graniczną i organy celne w zakresie swoich uprawnień; Straż gminną (miejską) w zakresie posiadanych upoważnień. Policja, zdaniem uczestników ruchu drogowego i ekspertów, ma największe zadania i możliwości działania w zakresie zapobiegania wypadkom na drogach. Na obszarze województwa mazowieckiego funkcjonują dwie jednostki Policji rangi wojewódzkiej tj.: Komenda Wojewódzka Policji z siedzibą w Radomiu i Komenda Stołeczna Policji w Warszawie. Komenda Wojewódzka Policji zasięgiem swojego działania obejmuje obszar województwa mazowieckiego z wyłączeniem m.st. Warszawy i 9 powiatów wokół stolicy, tj.: grodziskiego, legionowskiego, mińskiego, nowodworskiego, otwockiego, piaseczyńskiego, pruszkowskiego, wołomińskiego i zachodnio-warszawskiego. Wyłączone tereny objęte są działaniem Komendy Stołecznej Policji. Obszar działania Komendy Wojewódzkiej (28 komend powiatowych, ok. 83% terytorium województwa) jest rejonem zróżnicowanym. Obejmuje ważne ośrodki miejskie jak Radom, Płock, Siedlce, Ostrołęka i Ciechanów oraz dominujący terytorialnie obszar o niskiej gęstości zaludnienia i uprzemysłowienia, ze znaczną przewagą ludności wiejskiej. Obszar działania Komendy Stołecznej (ok. 17% terytorium województwa) to silnie zurbanizowana aglomeracja o dużej gęstości zaludnienia, wysokim potencjale gospodarczym i społecznym. Przedsięwzięcia realizowane przez Policję w ramach nadzoru nad bezpieczeństwem i porządkiem ruchu drogowego można podzielić na trzy grupy: kontrola ruchu drogowego; profilaktyka; represja. Funkcje i zadania wypełniane przez nadzór nad ruchem drogowym można podzielić także na: planowe działania kontrolne i wymuszanie poprawnego zachowania się uczestników ruchu (działania represyjne); kształtowanie bezpiecznych zachowań uczestników ruchu; wskazywanie działań i proponowanie rozwiązań, które mogą zmniejszyć zagrożenia i niebezpieczne zachowania w ruchu drogowym. Działania kontrolne i represyjne, prowadzone równolegle z formami oddziaływania profilaktycznego, zdecydowanie ograniczają liczbę niepożądanych i groźnych zachowań uczestników ruchu w aspekcie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Istotnym rozwiązaniem, mającym charakter represyjno-profilaktyczny, jest funkcjonowanie systemu punktów karnych, którego podstawowym celem jest samodyscyplina kierujących pojazdami. Badania ankietowe pokazują, że system ten stale zwiększa skuteczność oddziaływania. 19
GAMBIT Mazowiecki Oddzielnym obszarem działania służb nadzoru jest przygotowanie, rozmieszczanie, utrzymywanie i użytkowanie urządzeń do automatycznego rejestrowania wszelkich naruszeń prawa o ruchu drogowym. Dominującym rozwiązaniem są fotoradary. Ich rozmieszczanie powinno być poprzedzone audytem brd (zwłaszcza w zakresie oznakowania, w tym ograniczeń prędkości dopuszczalnej oraz organizacji ruchu) obszaru, na którym urządzenia te mają być zainstalowane [109]. Skuteczność nadzoru nad ruchem drogowym (prowadzonego przez Policję) w stosunku do uczestników ruchu drogowego oceniana jest przez Policję na poziomie dobrym mimo istotnych trudności, takich jak: przewlekłość postępowań karnych; niedoskonały system egzekwowania niezapłaconych mandatów karnych; brak wsparcia społecznego dla działań służb nadzoru; słaba koordynacja działań z instytucjami realizującymi różnorodne programy na rzecz poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego; zbyt mała liczba nowoczesnych środków technicznych; brak obiektywnych badań skuteczności działań służb nadzoru. Działanie wszystkich służb nadzoru powinno być rozwijane w celu uzyskania przekonania wśród uczestników ruchu drogowego o jego powszechności i skuteczności oraz ciągłej obecności. 1.5. System ratownictwa drogowego i pomocy medycznej. Celem działania systemu ratownictwa medycznego i służb ratowniczych jest możliwie najszybsze dotarcie z pomocą medyczną do poszkodowanych, rozpoczęcie działań ratunkowych na miejscu zdarzenia, a następnie dostarczenie ratowanych (przy kontynuowaniu medycznych czynności ratunkowych i kwalifikowanej pierwszej pomocy) do wyspecjalizowanej jednostki z zapewnieniem ciągłości, spójności i skuteczności procesu leczenia, bez strat czasowych na wszystkich jego etapach zarówno przedszpitalnych, jak i szpitalnych. Miarą skuteczności działania tego systemu jest wskaźnik tzw. zgonów do uniknięcia ( Zgony do uniknięcia są to nagłe zgony, których można byłoby uniknąć w lepszych warunkach organizacyjnych, w lepszym otoczeniu przedszpitalnym i szpitalnym oraz przy lepszym przygotowaniu osób zajmujących się ratowaniem życia ludzkiego). W Polsce wskaźnika tego nie określa się systemowo (szacuje się go na ok. 30%), podczas gdy w krajach OECD oscyluje on wokół 5-10% (dane z 2002 roku). Podobnie liczba zgonów okołokomunikacyjnych wynosi w Polsce ok. 11,2 ofiar na 100 wypadków, podczas gdy w rozwiniętych krajach europejskich jest ona trzykrotnie niższa (dane za 2005 roku) [65]. Różnica w ww. wskaźnikach wskazuje na dystans, jaki dzieli stan ratownictwa medycznego w Polsce od rozwiniętych krajów UE. Na dobrze funkcjonujący system zintegrowanego ratownictwa medycznego (RM) składa się skuteczne działanie każdego z jego elementów składowych. Wszystkie te elementy w ratowaniu życia są skoncentrowane wokół czasu. Czynniki systemu tworzą ogniwa powszechnie znanego łańcucha przeżycia : sytuacja nagłego zagrożenie życia lub zdrowia (wypadek); wysłany sygnał o zagrożeniu (telefon 999, 112); odbiór i lokalizacja sygnału i miejsca zdarzenia (dyspozytor RM, Państwowa Straż Pożarna PSP, Policja, Centrum Powiadamiania Ratunkowego CPR); dotarcie pierwszej pomocy medycznej (jednostka RM, Państwowa Straż Pożarna lub Lotnicze Pogotowie Ratunkowe LPR); transport do Szpitalnego Oddziału Ratunkowego SOR; działania ratunkowe w SOR; specjalistyczne działanie medyczne w szpitalu specjalistycznym. Podstawę prawną do działań ratunkowych tworzy przede wszystkim ustawa z dnia 8 września 2006 roku o Państwowym Ratownictwie Medycznym [32]. Określa ona zasady organizacji, funkcjonowania i finansowania systemu,,państwowe Ratownictwo Medyczne oraz zasady zapewnienia edukacji w zakresie udzielania pierwszej pomocy. Z systemem współpracują służby ustawowo powołane do niesienia pomocy osobom w stanie nagłego zagrożenia zdrowotnego, 20
1. Zagadnienia ogólne w szczególności jednostki organizacyjne Państwowej Straży Pożarnej oraz jednostki ochrony przeciwpożarowej włączone do Krajowego Systemu Ratowniczo-Gaśniczego. W województwie mazowieckim ww. sprawami zajmuje się Oddział Ratownictwa stanowiący część Wydziału Bezpieczeństwa i Zarządzania Kryzysowego Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego. Do zadań oddziału należy m.in. koordynowanie systemu państwowego ratownictwa medycznego oraz nadzór nad systemem na terenie województwa. Wojewoda sporządza wojewódzki plan działania systemu na okres trzech lat z możliwością corocznej aktualizacji [2]. Wojewoda podejmuje również działania organizacyjne zmierzające do zapewnienia określonych prawem [134] parametrów czasu dotarcia na miejsce zdarzenia dla zespołu ratownictwa medycznego od chwili przyjęcia zgłoszenia przez dyspozytora medycznego. W tym momencie należy również wspomnieć o czasie, jaki upłynie od momentu zdarzenia (wypadku) do momentu powiadomienia odpowiednich służb o zaistniałej sytuacji. Wydaje się, że jedynym środkiem zaradczym jest jak najszybsze uruchomienie systemu ecall. Jest on elementem systemu ratownictwa związanego z funkcjonowaniem Centrów Powiadamiania Ratunkowego (CPR). W związku z powyższym palącą potrzebą jest obecnie jak najszybsze stworzenie Centrum Powiadamiania Ratunkowego (CPR) na obszarze województwa mazowieckiego. Do dnia dzisiejszego takie Centrum nie istnieje, a jego zadania tymczasowo realizują struktury Państwowej Straży Pożarnej. Powyższa potrzeba wynika także z konieczności bieżącej koordynacji działań związanych z ratowaniem życia. 1.5.1. Jednostki systemu Zespoły Ratownictwa Medycznego. Według ustawy o Państwowym Ratownictwie Medycznym udzielanie pomocy medycznej na miejscu zdarzenia i transport medyczny do szpitala na terenie województwa mazowieckiego zabezpieczany jest przez ambulanse (zespoły RM) medyczne typu S reanimacyjne (specjalistyczne) oraz P wypadkowe (podstawowe), a także przez zespół Lotniczego Pogotowia Ratunkowego stacjonujący w Warszawie przy ul. Księżycowej 5. Ilościowy rozkład zespołów ratownictwa medycznego w województwie mazowieckim jest następujący: Zespołów Specjalistycznych 90; Zespołów Podstawowych 88,5 [152]. Zespoły wyjazdowe ratownictwa medycznego są na obszarze województwa rozmieszczone w 46 rejonach. Najmniej zespołów jest w rejonie Nasielska 1, najwięcej Warszawy 47. Służby wojewody, zgodnie z art. 24 ust. 1 ww. ustawy, podejmując odpowiednie działania organizacyjne zapewniły w 2008 roku następujące parametry czasu dotarcia na miejsce zdarzenia dla zespołu ratownictwa medycznego od chwili przyjęcia zgłoszenia przez dyspozytora medycznego: 21