KANCELARIA SEJMU BIURO STUDIÓW I EKSPERTYZ WYDZIAŁ ANALIZ EKONOMICZNYCH I SPOŁECZNYCH Rola małych firm w przeciwdziałaniu bezrobocia Grudzień 1992 Marzena Majewicz Informacja Nr 84 Jak wynika z doświadczeń wielu krajów małe firmy mają niebagatelne znaczenie dla harmonijnego rozwoju społeczno-gospodarczego. Zyskały one także wysoką ocenę z punktu widzenia przeciwdziałania bezrobociu. Ich rozwój wymaga jednak opracowania i wdrożenia programu pomocy dla drobnej przedsiębiorczości, co wiąże się z poniesieniem dużych kosztów. Celowość podjęcia działań wspierających rozwój małych firm w Polsce jest niewątpliwa. W warunkach ograniczonych możliwości finansowych, konieczne jest położenie nacisku na koncentrację środków na najbardziej potrzebne i efektywne formy pomocy oraz skierowanie pomocy przede wszystkim do regionów dotkniętych szczególnie wysokim bezrobociem, w których rozwój tego typu działalności ma szczególne uzasadnienie.
BSE 1 1. Zalety małych firm W krajach wysoko rozwiniętych społeczno-gospodarcze znaczenie małej przedsiębiorczości doceniono już dawno. Recesja II połowy lat siedemdziesiątych i towarzyszące jej bezrobocie pozwoliły na ujawnienie wad, gloryfikowanych do tej pory, dużych przedsiębiorstw i zalet małych firm prywatnych. Zalety małych firm to przede wszystkim ich elastyczność wynikająca z rozmiarów działalności, struktury organizacyjnej i kapitałowej, przedsiębiorczość właścicieli, skłonność do inwestowania, ponoszenia ryzyka i towarzyszące wysokiej osobistej motywacji działanie. Cechy te mają ogromne znaczenie dla stabilności gospodarki i jej konkurencyjności. Z punktu widzenia przeciwdziałania bezrobociu warto zwrócić uwagę na łatwość tworzenia małych firm i ich możliwości dostosowania do lokalnych warunków (mogą zatem powstawać i funkcjonować także w regionach o relatywnie niższym stopniu rozwoju gospodarczego) oraz zdolność do tworzenia miejsc pracy przy stosunkowo niskim nakładzie kosztów (zwłaszcza w usługach) nawet w warunkach recesji. Właściciele małych przedsiębiorstw mają na ogół mniejsze wymagania co do kwalifikacji zatrudnianego personelu, co ma niebagatelne znaczenie, jeśli wziąć pod uwagę, że wśród bezrobotnych przeważają osoby o niskich kwalifikacjach i małej praktyce zawodowej. Zatrudnieni w małych firmach mogą zyskać umiejętności i doświadczenie zawodowe i, co warto podkreślić, zgodne z potrzebami gospodarki. Doświadczenia innych krajów potwierdzają, że podczas gdy zatrudnienie w dużych przedsiębiorstwach spadało, małe firmy charakteryzował wzrost zatrudnienia. Przykładowo, w Stanach Zjednoczonych w latach 1980-1982 zatrudnienie w dużych firmach (powyżej 100 pracowników) uległo zmniejszeniu o 1,7 min, a w tym samym czasie w małych firmach utworzono 2,6 min. nowych stanowisk pracy. W Kanadzie w latach 1975-1982 wszystkie nowe miejsca pracy powstały w przedsiębiorstwach zatrudniających do 50 pracowników. W RFN w latach osiemdziesiątych odnotowano, przy spadku zatrudnienia w dużych przedsiębiorstwach, wzrost zatrudnienia o około 600 tys. osób w zakładach zatrudniających poniżej 20 osób i o 90 tys. osób zakładach o zatrudnieniu do 100 osób 1. Jak wynika z badań ankietowych przeprowadzonych w Wielkiej Brytanii w latach 1971-1981 przedsiębiorstwa zatrudniające poniżej 20 pracowników, których udział w zatrudnieniu w badanej grupie wynosił 13 % utworzyły 31% wszystkich nowych miejsc pracy 2. Podobną prawidłowość, wzrostu zatrudnienia w sektorze prywatnym przy spadku liczby miejsc pracy w sektorze państwowym, obserwujemy także w ostatnim okresie w Polsce 3. 2. Program pomocy dla małych firm - celowość i formy pomocy Niestety obok licznych zalet, małe firmy mają słabe strony, podobnie jak zalety wynikające z rozmiarów działalności. Są nimi m.in. niedostatek własnych kapitałów i jednocześnie utrudniony dostęp do rynków finansowych. Niedostatek środków finansowych uniemożliwia samodzielne prowadzenie badań rozwojowych i wdrożenia technologii wymagających zaangażowania dużych kapitałów. Małe firmy mają także relatywnie mniejsze, w porównaniu z dużymi przedsiębiorstwami, możliwości wykorzystania oszczędności w kosztach. Małe przedsiębiorstwa to także mała siła przebicia, która utrudnia dostęp do 1 E. Mączyńska, H. J. Pohi - Małe przedsiębiorstwa w Polsce i Niemczech, 'Ekonomika i organizacja przedsiębiorstwa", nr 5 z 1991 r. 2 R. E. Nelson - Promotion of small enterprises, w: Smal! enterprise development: Policies and programmes, ILO, Geneva 1987. 3 U. Sztanderska - Bezrobocie a popyt na pracę w Polsce, "Polityka Społeczna", nr 5/6 z 1992 r.
2 BSE rynków kapitałowych, kontraktów rządowych, głównych programów badawczo-rozwojowych, która stawia je na słabszej pozycji w kontaktach z dużymi przedsiębiorstwami, w konkurencji na nowych rynkach zbytu, itp. Właściciel małej firmy musi pełnić rozliczne funkcje, które w dużej firmie wykonuje sztab wykwalifikowanych pracowników; problemem jest więc brak odpowiedniej i wystarczającej wiedzy. Częste są także techniczne i finansowe trudności w sprostaniu wymogom prawa administracyjnego i podatkowego, zwłaszcza jeśli regulacje są nadmiernie rozbudowane, mało przejrzyste i podlegają częstym zmianom. Harmonijny rozwój małej przedsiębiorczości wymaga zatem wsparcia udzielanego przez instytucje rządowe oraz pozarządowe 4. Obecnie we wszystkich krajach wysokorozwiniętych funkcjonują specjalne programy pomocy dla smali biznesu. Warto jednak zwrócić uwagę, że charakter udzielanej pomocy uległ pewnej- ewolucji. Coraz częściej pomoc nie oznacza - szczególnych w stosunku do pozostałych podmiotów życia gospodarczego - preferencji, lecz działania mające na celu wyrównanie warunków funkcjonowania i rozwoju oraz eliminację barier rozwojowych wynikających z małych rozmiarów działalności. Przykładem tego typu zmian w podejściu jest polityka Wielkiej Brytanii wobec małej przedsiębiorczości 5, gdzie obecnie kładzie się nacisk na takie formy pomocy jak: programy szkoleniowe, doradztwo, dostęp do informacji, usługi pomocnicze, wycofując się z uprzednio stosowanych preferencji podatkowych, subsydiowania inwestycji i preferencji kredytowych w postaci tańszych kredytów. Nadal jednak przywiązuje się wagę do uproszczenia formalności, zapewnienia dostępu do kredytów - np. przez systemy gwarancji kredytowych udzielanych przez instytucje rządowe, itp. działań. Coraz częściej wskazuje się na, potwierdzone praktyką, negatywne efekty szczególnych preferencji 6. Na przykład mówi się o tym, że prawidłowo funkcjonująca firma nie powinna mieć problemów ze spłatą pożyczki na ogólnie stosowanych warunkach (zgłaszane trudności finansowe są najczęściej wtórnym problemem w stosunku do rzeczywistych trudności, którymi są zbyt niskie obroty, wadliwe zarządzanie, itp.). Preferencyjne oprocentowanie wywołując nadmierny popyt na tego typu tani kredyt prowadzi do konieczności racjonowania, co sprzyja nadużyciom. Jednocześnie z uwagi na wysokie koszty i ryzyko towarzyszące kredytowaniu małych firm niska stopa oprocentowania kredytów jest nie do przyjęcia przez banki prywatne, w rezultacie może więc nastąpić ograniczenie kredytowania przez te instytucje bankowe, które nie korzystają z subsydiowania. Działania wspierające powinny zatem raczej dotyczyć działań na rzecz uproszczenia procedury uzyskania kredytu, dostępności informacji o źródłach i możliwościach kredytowania, pomocy w uzyskaniu gwarancji kredytowych (niewystarczające zabezpieczenie spłaty jest istotną przeszkodą w dostępie do kredytu dla małych firm), specjalistycznych szkoleń dla pracowników bankowych i przedsiębiorców, organizacji usług doradczych i i usług pomocniczych (np. pomoc w przygotowaniu wniosku kredytowego). Podobne zastrzeżenia dotyczą innych preferencji. Preferencyjnie niskie opodatkowanie małych firm może sprzyjać ograniczaniu rozwoju przedsiębiorstwa ze względu na chęć zachowania nabytych uprawnień (taki efekt zaobserwowano np. w Wielkiej Brytanii w przypadku zwolnienia małych firm z podatku 4 M. Majewicz - Promocja małych przedsiębiorstw - przyczyny i instrumenty, Instytut Finansów, Warszawa 1992; A. Woźniakowski - Badania Międzynarodowej Organizacji Pracy o rozwoju małych firm, "Polityka Społeczna", nr 9 z 1992 r. 5 Z. Dach - Polityka krajów zachodnich w walce z bezrobociem, "Praca i Zabezpieczenie Społeczne", nr 7 z 1992 r.; G. Ko-ptas - Brytyjskie doświadczenia w ograniczaniu bezrobocia, "Studia i Materiały", z. 8, IPiSS, Warszawa 1991 r.; J. Tulslci, A. Woźniakowski - Rozwój małych firm prywatnych jako element przeciwdziałania bezrobociu (z doświadczeń Wielkiej Brytanii), "Studia i Materiały", z. 8, IPiSS, Warszawa 1991 r. 6 S. Albregts - Policy issues in small enterprise financing; K. Marsden - Creating the right environment for small firm; P. A Neck - Policy issues, w: Small enterprise development, Policies and programmes, ILO, Geneva 1987.
BSE 3 od wartości dodanej 7. Innym przykładem może być preferencyjny dla małych firm system przyznawania licencji na wyroby bawełniane, stosowany przez niektóre kraje rozwijające się, który spowodował zahamowanie rozwoju technologicznego i adaptacji nowych rozwiązań. Popyt na relatywnie droższe wyroby bawełniane produkowane przez warsztaty rzemieślnicze spadł, przy jednoczesnym wzroście popytu na bardziej nowoczesne wówczas i relatywnie tańsze wyroby syntetyczne produkowane przez duże przedsiębiorstwa, przyczyniając się jednocześnie do spadku dochodów faworyzowanych firm 8. Przykłady wskazujące na niebezpieczeństwo wystąpienia zupełnie niezamierzonych efektów zastosowanych preferencji można by mnożyć. Doświadczenia te wskazują na potrzebę zachowania szczególnej ostrożności przy stosowaniu takich form promocji. Kształt programu pomocy dla małych firm jest uzależniony od specyfiki i preferencji danego kraju, a także zidentyfikowanych barier rozwojowych i potrzeb małej przedsiębiorczości. Warto jednak skorzystać z wieloletnich doświadczeń innych krajów. Ciekawe są np. doświadczenia brytyjskie związane z restrukturyzacją przemysłu węglowego 9. British Coal Enterprise - instytucja zajmująca się problematyką restrukturyzacji przemysłu węglowego prowadzi różnorodną działalność, m.in. udziela pomocy finansowej firmom tworzącym nowe miejsca pracy, wspiera agencje udzielające pomocy firmom w rozwiązywaniu problemów ekonomicznych (porady finansowe, prawne, plany inwestycyjne, wybór lokalizacji, profil działalności), udziela pomocy w przekwalifikowaniu i zmianie kariery zawodowej, a także prowadzi działalność mającą na celu promocję małej przedsiębiorczości na terenach dotkniętych bezrobociem w wyniku likwidacji kopalń. Promocja obejmuje różnorodne formy pomocy dla osób decydujących się na uruchomienie własnej działalności gospodarczej, takie jak np. przebudowa budynków po upadających przedsiębiorstwach na małe pomieszczenia wynajmowane następnie nowym firmom. Ceny wynajmu są odpowiednio niskie, a umowy zawierane na bardzo krótkie okresy. W ceny wynajmu wliczane były koszty usług takich jak ogrzewanie, światło, transport, stołówka, itp.). Tworzone są małe centra menedżerskie udzielające porad m.in. z zakresu otwierania kont bankowych, nawiązywania kontaktów z klientami, a także pomoc administracyjną. Po nabyciu doświadczenia w kierowaniu firmą początkujący przedsiębiorcy kontynuowali swą działalność we własnych firmach zwalniając miejsca dla następców. Obecnie funkcjonuje 97 centrów menedżerskich, w których działa 2646 firm zatrudniających 9429 osób. W związku z pozytywną oceną planowana jest budowa następnych centrów. Poza specjalistycznymi programami pomocy (finansowa, technologiczna, szkoleniowa, itp.), ekspansja małych firm jest także uwarunkowana podjęciem działań na rzecz stworzenia politycznych i prawnych ram działalności i rozwoju małych przedsiębiorstw oraz na rzecz stworzenia właściwego klimatu społeczno-ekonomicznego, a także powołaniem instytucji wytyczającej strategię działaś promocyjnych, wspierającej i koordynującej działalność instytucji służących tym celom, która także podjęłaby i prowadziła badania statystyczno-analityczne pozwalające na kontrolę stopnia efektywności działań promocyjnych i opracowanie właściwej strategii. 7 J. Tulski, A. Woźniakowski - Rozwój małych firm jako element przeciwdziałania bezrobociu (z doświadczeń Wielkiej Brytanii), "Studia i Materiały", z. 8, IPiSS, Warszawa 1991. 8 K. Marsden - Creating the right environment for small firm, w: Small enterprise development, Policies and programmes, ILO, Geneva 1987. 9 A. Muszyńska - Restrukturyzacja przemysłu węglowego i programy promowania zatrudnienia w Wielkiej Brytanii, "Polityka Społeczna", nr 5/6 z 1992 r.
4 BSE 3. Bariery rozwoju małej przedsiębiorczości w Polsce Liczba małych przedsiębiorstw w Polsce wzrasta z roku na rok 10. Rośnie ich udział w zatrudnieniu oraz w tworzeniu produktu globalnego, jednak wskaźniki te pozostają wciąż na niższym poziomie niż w gospodarkach krajów wysokorozwiniętych 11. Głębsza analiza stanu drobnej przedsiębiorczości pozwała na stwierdzenie pewnych niepokojących zjawisk, jak np. zahamowanie rozwoju działalności produkcyjnej, preferowanie tych rodzajów działalności, które nie wymagają dużego zaangażowania kapitałowego, dominacja bardzo małych podmiotów 12. Konieczne jest zatem podjęcie bardziej zintensyfikowanych działań wspierających rozwój małych firm (dotychczasowe działania są nie wystarczające i nie skoordynowane). Poważnym ograniczeniem jest jednak niedostatek środków finansowych. Z tego względu należy, z jednej strony - precyzyjnie określić potrzeby i bariery rozwojowe drobnej przedsiębiorczości, z drugiej zaś - skoncentrować działania na wybranych terenach. Biorąc pod uwagę znaczenie małych firm dla przeciwdziałania bezrobociu pomoc powinna być udzielana podmiotom prowadzącym działalność w regionach zagrożonych szczególnie wysokim bezrobociem. Badania ankietowe nad barierami rozwoju małej przedsiębiorczości w Polsce były prowadzone ostatnio m.in. przez Instytut Pracy i Spraw Socjalnych 13 oraz Instytut Gospodarki Narodowej 14. Z badań wynika, że główne przeszkody to bariera finansowo-kredytowa, bariera lokalowa, a także bariera biurokratyzmu i niedoskonałość przepisów prawa (częste zmiany, niejednoznaczność, nieczytelność przepisów). Poważnym ograniczeniem ekspansji małych firm jest także recesja i powstała w jej wyniku bariera popytowa. Z punktu widzenia tematu podjętego w opracowaniu interesujące są wyniki ankiety przeprowadzonej przez IPiSS, która wiąże pytania o bariery rozwojowe z możliwościami wzrostu zatrudnienia w małych firmach. Wśród badanej grupy firm tylko niewielki odsetek widzi duże możliwości rozwojowe a znacznie większy odsetek ankietowanych deklaruje brak możliwości ekspansji firmy. Jedna czwarta badanych właścicieli przewiduje jednak możliwości wzrostu zatrudnienia w swoich firmach, a tylko 7% spadek zatrudnienia. Ponad 1/3 ankietowanych jako czynnik ograniczający wzrost zatrudnienia podała trudności lokalowe; ciekawe, że podobne wyniki uzyskano przy zapytaniu o bariery zaopatrzeniowe. 38% badanych stwierdziło, że obecne przepisy prawne (przede wszystkim restrykcje fiskalne) utrudniają bezpośrednio zwiększenie zatrudnienia. Jak wynika z badań przeprowadzonych przez IGN przedsiębiorcy oczekują większego poparcia dla drobnego i średniego sektora prywatnego, zwłaszcza ze strony władz lokalnych, a także bardziej zdecydowanych działań organizacji społecznych i samorządowych. Wskazują także na potrzebę uproszczenia przepisów administracyjnych, ułatwień kredytowych, podatkowych, eksportowo-importowych, ułatwienia dostępu do informacji o rynkach i potencjalnych kooperantach. Natomiast niewielkie jest zainteresowanie takimi formami promocji jak szkolenia, inkubatory przedsiębiorczości, dostęp do mienia prywatyzowanych przedsiębiorstw państwowych, strefy specjalne, pomoc w zakresie postępu naukowo-technicznego. Jak wnioskują autorzy ankiety może to wynikać zarówno z nieznajomości tych form, jak i wagi innych wymienianych 10 Na dzień 30.06.1992 r. funkcjonowało w Polsce 1523,4 tys. zakładów prowadzonych przez osoby fizyczne (tj. o ponad 100 tys. więcej niż w pod koniec 1991 r.), które zatrudniały 2800,4 tys. osób (tj. o ponad 200 tys. więcej niż pod koniec 1991 r., "Biuletyn Statystyczny GUS", 1992 r. 11 J. Brzozowski - Duży problem małych firm, "Rynki Zagraniczne", nr 18 z 1989 r. 12 M. Mąjewicz - Wpływ podatku dochodowego od osób fizycznych na aktywność gospodarczą na tle sytuacji małych przedsiębiorstw w 1991 r, Warszawa, Instytut Finansów, 1992. 13 J. Tulski, A. Woźniakowski - Możliwości i ograniczenia wzrostu zatrudniemaw małych firmach prywatnych - rzemiosło i usługi (wyniki badań własnych), "Studia i Materiały", z. 8, IPiSS, Warszawa 1991. 14 M. Bednarski - Bariery rozwoju sektora prywatnego w Polsce (raport z badań), IGN, Warszawa 1991 r.
BSE 5 przez przedsiębiorców barier, która może wpływać na ocenę nowych form promocji jako przedwczesnych. 4. Program pomocy dla małych firm na terenie gmin zagrożonych bezrobociem Przedstawione wyniki badań dotyczą przedsiębiorstw już funkcjonujących. Natomiast oddziaływanie na tworzenie nowych przedsiębiorstw wymaga nieco odmiennego podejścia. Główną barierą w uruchomianiu nowych podmiotów gospodarczych jest brak kapitału. Jak wynika z doświadczeń ostatnich lat, zarówno inwestorzy zagraniczni, jak i krajowi dysponujący większym kapitałem lokują swoje inwestycje przede wszystkim w regionach aktywnych gospodarczo. Tak więc szansy wzrostu aktywności gospodarczej na terenach o szczególnym zagrożeniu wysokim bezrobociem i zarazem najsłabiej rozwiniętych gospodarczo (ściana wschodnia, województwa: łomżyńskie, siedleckie, płockie) należy upatrywać w rozwoju drobnej przedsiębiorczości powstającej na bazie lokalnej. Chodzi zatem o pobudzenie zainteresowania pracą na własny rachunek wśród ludności zamieszkałej na danym terenie. Ograniczenia migracyjne (mieszkaniowe) sprawiają, że potencjalni inwestorzy lokalni praktycznie nie mają możliwości wyboru lokalizacji prowadzonej działalności. Szczególnie cenne byłoby zaktywizowanie osób bezrobotnych. Aktywizacja bezrobotnych wymaga jednak szczególnych działań i wsparcia 15. W przypadku długoletniego pracownika uspołecznionego zakładu pracy chodzi przede wszystkim o przełamanie pewnych barier psychologicznych. Służyć temu mogą szkolenia o różnym zakresie tematycznym (nauka przedsiębiorczości, przepisów prawa, zarządzania, szkolenia zawodowe, itp.), zaoferowanie usług doradczych, zapewnienie informacji dotyczącej zarówno problematyki uruchomienia własnej działalności jak i preferowanych na danym terenie rodzajów działalności (informacja o regionalnym rozwoju ekonomicznym). Te formy pomocy muszą być dostępne dla potencjalnych właścicieli przedsiębiorstw. Opłaty za takie świadczenia muszą być zatem relatywnie niskie 16. Konieczne jest zatem wspomaganie finansowe z takich źródeł jak np. subsydia z budżetu państwa, podatki celowe, zagraniczne granty, marża bankowa, itp. Osobom decydującym się na uruchomienie własnej firmy trzeba umożliwić pozyskanie odpowiednich środków finansowych (preferencyjne kredyty gwarantowane przez instytucję rządową, niskooprocentowane pożyczki, dotacje np. na pokrycie kosztów początkowych związanych z uruchomieniem firmy, zasiłki z Funduszu Pracy - w bieżącym roku przewiduje się udzielenie 16 tys. pożyczek na podjęcie działalności gospodarczej 17 wyposażenia technicznego (np. w formie leasingu maszyn i urządzeń z likwidowanych zakładów państwowych) i lokali (udostępnianie pomieszczeń likwidowanych zakładów państwowych). Warte rozpatrzenia jest także zastosowanie preferencyjnej polityki podatkowej. Wzrost zatrudnienia w nowo uruchomionych zakładach również powinien być odpowiednio promowany w formie dotacji, ulg podatkowych, itp. 18 Celowe wydaje się rozszerzanie działalności tzw. inkubatorów przedsiębiorczości, których głównym walorem powinna być możliwość uzyskania wszechstronnej i wyczerpującej informacji i 15 S. Golinowska - Wokół współczesnych problemów bezrobocia, "Polityka Społeczna", nr 5/6 z 1992 r.; M. Kabaj - Elementy programu przeciwdziałania bezrobociu, "Polityka Społeczna", nr 1 z 1992 r. 16 Nie jest natomiast wskazane nieodpłatne świadczenie usług. Brak odpłatności sprzyja bowiem niskiemu poziomowi i efektywności i nie pozwala na ujawnienie faktycznego zapotrzebowania. 17 Jak wynika z danych statystycznych dotychczasowe zainteresowanie pożyczkami udzielanymi z Funduszu Pracy na podjęcie samodzielnej działalności gospodarczej było nikłe. Ich efektywne wykorzystanie i wzrost zainteresowania są uzależnione od uruchomienia dodatkowych działań aktywizujących i wspierających nimi rozwój drobnej przedsiębiorczości. I. E. Kotowska, M. Kotowska-Jeionek - Uwarunkowania lokalnego rynku pracy - wybrane wyniki badania ankietowego bezrobotnych, "Wiadomości Statystyczne", nr 3 z 1992 r.; H. Retkiewicz - Bezrobocie w województwie łódzkim - stan i przeciwdziałanie, "Studia i Materiały", z. 8, IPiSS, Warszawa 1992; H. Wojnarowska - Czy środki przeciwdziałania bezrobociu są skuteczne?, "Praca i Zabezpieczenie Społeczne", nr 7 z 1992 r. 18 M. Dziubińska-Michalewicz - Formy pomocy bezrobotnym w Szwecji, "Polityka Społeczna", nr 2 z 1992 r.
6 BSE pomocy w jednym miejscu. Biorąc pod uwagę działania bardziej dalekosiężne i potrzebę przekształcenia mentalności naszego społeczeństwa celowe wydaje się wprowadzenie nauki przedsiębiorczości na wszystkich, poczynając od podstawowego, szczeblach edukacji.