BSiE 99 Dr Jolanta Adamiec Informacja nr 1171 (IP-108G) Zobowiązania i wydatki związane z funduszami strukturalnymi, Funduszem Spójności i Inicjatywami Wspólnotowymi 1. Podstawowe zasady dotyczące funduszy strukturalnych, Funduszu Spójności i Inicjatyw Wspólnotowych W Unii Europejskiej funkcjonują cztery rodzaje funduszy strukturalnych: 1 Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego (ERDF), Europejski Fundusz Społeczny (ESF), Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej (EAGGF), Finansowy Instrument Wspierania Rybołówstwa (FIFG). Mają one na celu wparcie rozwoju regionów o poziomie dochodu na głowę mieszkańca poniżej 75% średniej dla całej UE oraz regionów wymagających rekonwersji np. z uwagi na dominujący udział schyłkowych gałęzi przemysłu lub uzależnienie od nierozwojowego rolnictwa, a także dofinansowanie rozwoju zasobów ludzkich, tak aby skutecznie przeciwdziałać bezrobociu i marginalizowaniu niektórych grup społecznych. Ponadto, od 1994 roku działa Fundusz Spójności 2, skierowany na podnoszenie konkurencyjności gospodarek tych krajów, w których PNB per capita nie przekracza 90% średniej dla Unii Europejskiej. Środki z tego funduszu przeznaczone są na rozbudowę i modernizację infrastruktury, przede wszystkim transportowej i ekologicznej. Uzupełniający charakter mają tzw. Inicjatywy Wspólnotowe, 3 które mogą być realizowane na całym obszarze Unii Europejskiej. Generalnie, celem Inicjatyw jest wsparcie zadań funduszy strukturalnych przez projekty koncentrujące się na specyficznych problemach pewnych regionów czy grup społecznych, np. rozwój współpracy transgranicznej, polepszenie warunków życia w miastach i dzielnicach przeżywających kryzys, poprawa jakości życia na obszarach wiejskich, przeciwdziałanie różnym formom wykluczenia społecznego, itp. Od momentu przystąpienia do Unii Europejskiej Polska, z racji swojego poziomu rozwoju w porównaniu z pozostałymi krajami UE, uzyskała prawo do korzystania ze wszystkich funduszy strukturalnych oraz z Funduszu Spójności. Ponadto, w ramach budżetu na lata 2000-2006, Polska stała się beneficjentem dwóch Inicjatyw Wspólnotowych: Interreg (współpraca międzyregionalna i transgraniczna) i Equal (wyrównywanie szans na rynku pracy). 1 Podstawowe regulacje dot. funduszy strukturalnych zawarte są w Rozporządzeniu Rady Nr 1260/99 z 21.06.1999. Szczegółowe przepisy odnoszące się do każdego z funduszy zawarte są w następujących odrębnych aktach prawnych: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady Nr 1261/1999 w sprawie Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady Nr 1784/1999 w sprawie Europejskiego Funduszu Społecznego, Rozporządzenie Rady Nr 1257/1999 dotyczące wsparcia rozwoju wsi przez Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej, Rozporządzenie Rady Nr 1263/1999 dotyczące instrumentów finansowych skierowanych na politykę rybołówstwa. 2 Rozporządzenie Rady Nr 1164/1994. 3 W budżecie UE na lata 2000-2006 przewidziano 4 Inicjatywy Wspólnotowe: Interreg, Urban, Leader i Equal. Zasady wdrażania inicjatyw zdefiniowane są w Komunikatach Komisji z 14.04.2000 r. opublikowanych w Dziennikach Urzędowych WE nr C143/2000 (Interreg), C141/2000 (Urban), C139/2000 (Leader), C127/2000 (Equal).
BSiE 100 Łącznie w budżecie na lata 2004-2006 przewidziano dla Polski 8 275,81 mln euro w ramach funduszy strukturalnych; 4 178,60 mln euro w ramach Funduszu Spójności oraz odpowiednio 221,36 mln euro i 133,94 mln euro w ramach Inicjatyw Wspólnotowych Interreg i Equal. Środki dostępne w ramach funduszy strukturalnych podzielone są między 7 programów operacyjnych: Sektorowy Program Operacyjny Wzrost Konkurencyjności Przedsiębiorstw (SPO WKP); Sektorowy Program Operacyjny Rozwój Zasobów Ludzkich (SPO RZL); Sektorowy Program Operacyjny Transport (SPO T); Sektorowy Program Operacyjny Restrukturyzacja i Modernizacja Sektora Żywnościowego oraz Rozwój Obszarów Wiejskich (SPO ROL); Program Operacyjny Rybołówstwo i Przetwórstwo Ryb (SPO RYB); Zintegrowany Program Operacyjny Rozwoju Regionalnego (ZPORR); Program Operacyjny Pomoc Techniczna (PO PT). 2. Środki z budżetu Unii Europejskej w świetle ustawy o finansach publicznych Środki bezzwrotne pochodzące ze źródeł zagranicznych, 4 w tym także z budżetu Unii Europejskiej, są środkami publicznymi i jako takie ujęte są w ustawie budżetowej, zgodnie z wymogami ustawy o finansach publicznych. 5 Środki unijne są jednak specyficzną kategorią, objętą szeregiem szczegółowych przepisów, włączonych do ustawy o finansach publicznych z dniem uzyskania przez Polskę członkostwa w UE. 6 Wprowadzone zmiany wynikają w głównej mierze z wymogów Unii dotyczących odpowiedzialności za wykorzystanie środków pochodzących z jej budżetu oraz ze stosowanych przez nią zasad przepływów finansowych. I tak, zgodnie z nowowprowadzonym art. 30b ustawy o finansach publicznych, podmioty nadzorujące programy lub projekty realizowane z funduszy pochodzących z budżetu Unii Europejskiej oraz podmioty dysponujące tymi środkami poddane są nadzorowi finansowemu Ministra Finansów. Z kolei nadzorujący programy realizowane z tych funduszy sprawują kontrolę nad wykorzystaniem środków i zobowiązani są do dokonywania oceny, w szczególności z punktu widzenia zakresu realizowanych zadań, terminowości wykorzystania środków i zgodności ich wykorzystania z planowanym przeznaczeniem i procedurami (art. 30c). Wyniki kontroli przekazywane są Ministrowi Finansów i dawcy środków (tzn. Komisji Europejskiej). Środki z budżetu Unii Europejskiej gromadzone są na wyodrębnionych rachunkach bankowych prowadzonych w euro przez Narodowy Bank Polski i wypłaty mogą być dokonywane w euro lub w złotych zależnie od dyspozycji właściciela rachunku (art. 30d). Wszelkie nieprawidłowości w wykorzystaniu środków wiążą się z poważnymi konsekwencjami zdefiniowanymi w art. 30d ust. 4 ustawy o finansach publicznych: nieprawidłowo wykorzystane kwoty nie tylko podlegają zwrotowi wraz z odsetkami, ale fakt ten prowadzi do wykluczenia winnego jako beneficjenta pomocy unijnej przez następne 3 lata. Kwestie ustalenia szczegółów związanych między innymi z trybem ustalania podmiotów dysponujących środkami przeadkcesyjnymi, rodzajami rachunków bankowych i trybem uruchamiania poszczególnych kategorii środków unijnych, sposobem oceny przebiegu programów czy zasadami sporządzania 4 Uregulowania wspólne dla różnych rodzajów środków zagranicznych zostały omówione w informacji BSiE nr 1170 Programy realizowane ze środków bezzwrotnych pochodzących z zagranicy. 5 Ustawa o finansach publicznych z 26 listopada 1998 ze zm. (tekst jednolity ogłoszony w Dz. U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148). 6 Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. (Dz. U z 2004 r. Nr 93, poz. 890) zmieniająca ustawę o finansach publicznych z dniem 1 maja 2004 r.
BSiE 101 planów finansowych dokonywania wydatków zostały oddelegowane do decyzji Ministra Finansów, który został upoważniony do wydania stosownego rozporządzenia (art. 30e). Szczególnie istotne w tej grupie przepisów są sprawy związane z prefinansowaniem 7 programów i projektów finansowanych z funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności. Środki z tych funduszy wypłacane są na zasadzie refinansowania, a zatem beneficjent pomocy musi najpierw zrealizować planowane działania ponosząc koszty z własnych środków, a dopiero po przedstawieniu rozliczenia otrzymuje zwrot części wydatków zgodnie z zawartą umową. Art. 30g ustawy o finansach publicznych przewiduje możliwość przyznania z budżetu państwa środków na prefinansowanie w formie pożyczki zwracanej po otrzymaniu środków z Unii Europejskiej (art. 30i). Warunki, jakie musi spełnić jednostka sektora finansów publicznych, aby uzyskać prefinansowanie określone są rozporządzeniem Rady Ministrów. Różnym aspektom dysponowania środkami przyznanymi na prefinansowanie poświęcone są artykuły od 30h do 30l. Dotyczą one m.in. kompetencji co do ustalania trybu i terminów przekazywania środków z budżetu państwa na prefinansowanie, zasady podpisywania umów pożyczki, otwierania i prowadzenia rachunków, zwrotu pożyczki i konsekwencji z tytułu niewłaściwego jej wykorzystania. W tym ostatnim przypadku, kary są analogiczne jak w odniesieniu do nieprawidłowego wykorzystania środków unijnych, tzn. pożyczka podlega zwrotowi wraz z odsetkami, natomiast winny traci prawo do otrzymania środków na współfinansowanie przez okres kolejnych 3 lat. 3. Środki z Unii Europejskiej w ustawie budżetowej Zgodnie z ustawą o finansach publicznych zestawienie programów i projektów realizowanych ze środków zagranicznych włączone jest do ustawy budżetowej w formie załączników (art. 61 i art. 86). W przypadku środków z funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności zestawienie musi uwzględniać podział na poszczególne okresy realizacji i źródła pochodzenia środków na realizację poszczególnych projektów, a w odniesieniu do programów zestawienie sporządza się według kategorii interwencji funduszy strukturalnych. Projekt ustawy budżetowej omawia te zestawienia (art. 87, ust. 5d). W ustawie budżetowej na rok 2005 środki pochodzące z budżetu Unii Europejskiej wykazane są w Załączniku 8. Obejmuje on kilka odrębnych tabel, prezentujących kolejno: programy finansowane z funduszu Phare, z podziałem na kolejne lata, programy finansowane z funduszy ISPA (wsparcie dla infrastruktury transportowej i ochrony środowiska) i SAPARD (wsparcie dla rozwoju wsi), środki dostępne w ramach Transition Facility (Środki Przejściowe), środki z funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności, według programów operacyjnych w podziale na poszczególne lata realizacji i z uwzględnieniem kategorii interwencji. Dwie pierwsze grupy należą do środków przedakcesyjnych, a więc wynikają z umów zawartych z Komisją Europejską jeszcze przed przystąpieniem Polski do UE i miały na celu przygotowanie Polski do spełniania wymogów kraju członkowskiego. Fundusze te stopniowo będą wygasały. Podobny jest status Środków Przejściowych, które zostały wprowadzone w celu zakończenia pewnych założeń realizowanych w ramach programów przedakcesyjnych oraz przygotowania warunków do pełnego wykorzystania funduszy strukturalnych. W następnych latach kluczowa będzie natomiast rola ostatniej grupy środków ujętych w Załączniku 8, tzn. funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności. 7 Szerzej na temat prefinansowania i współfinansowania programów unijnych zob. punkt 4 niniejszej informacji.
BSiE 102 Tabela 1. Szacunek wykorzystania środków z funduszy strukturalnych, Inicjatyw Wspólnotowych i Funduszu Spójności w latach 2004 2008, w tys. euro (załącznik 8 ustawy budżetowej) Program Operacyjny Wzrost Konkurencyjności Przedsiębiorstw Program Operacyjny Rozwój Zasobów Ludzkich 2004 2005 2006 2007 2008 Łącznie 2004-2008 55 057 314 230 375 519 304 913 201 379 1 251 098 169 935 414 049 508 527 185 000 192 522 1 470 033 Program Operacyjny Transport 16 446 246 530 402 456 385 362 112 591 1 163 385 Program Operacyjny Restrukturyzacja i Modernizacja Sektora Żywnościowego oraz Rozwój Obszarów Wiejskich Program Operacyjny Rybołówstwo i Przetwórstwo Ryb Zintegrowany Program Operacyjny Rozwoju Regionalnego Program Operacyjny Pomoc Techniczna 15 363 254 163 417 442 357 127 148 594 1 192 689 17 964 60 938 73 079 38 294 11 557 201 832 98 228 602 267 868 227 823 594 576 155 2 968 471 224 5 938 11 586 8 113 2 443 28 304 Inicjatywa Wspólnotowa Equal 1 940 32 475 33 537 33 181 32 805 133 938 Inicjatywa Wspólnotowa Interreg 4 427 55 340 79 689 59 767 22 135 221 358 Ogółem fundusze strukturalne i Inicjatywy Wspólnotowe 379 584 1 985 930 2 770 062 2 195 351 1 300 181 8 631 108 Fundusz Spójności Środowisko 6 077 150 882 289 629 311 562 173 497 931 647 Fundusz Spójności Transport 64 156 330 602 579 721 619 122 372 658 1 966 259 Ogółem Fundusz Spójności 70 233 481 484 869 350 930 684 546 155 2 897 906 Ogółem programy z funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności 449 817 2 467 414 3 639 412 3 126 035 1 846 336 11 529 014 Począwszy od roku 2004, do budżetu dołączany jest także załącznik nr 16 uwzględniający prefinansowanie zadań przewidzianych do finansowania ze środków Unii Europejskiej, a od roku 2005 także załącznik nr 17, prezentujący wieloletni plan zobowiązań i wydatków w ramach Narodowego Planu Rozwoju, z podziałem na środki krajowe i wspólnotowe. Zagadnienia objęte tymi załącznikami omówione są w następnych punktach. Ustawa budżetowa na 2005 rok przewiduje łącznie wykorzystanie ok. 8 631,1 mln euro w latach 2004-2008 z funduszy strukturalnych oraz ok. 3 020,9 mln euro w latach 2004-2010 z Funduszu Spójności. Wykonanie zaplanowane na rok 2005 wynosi 1 885,9 mln euro z funduszy strukturalnych i 481,5 mln euro z Funduszu Spójności. Najwięcej środków przypadło na program rozwoju regionalnego (602,3 mln euro), a następnie na rozwój zasobów ludzkich (414,1 mln euro), wzrost konkurencyjności przedsiębiorstw (314,2 mln euro) oraz infrastrukturę transportową w ramach funduszu spójności (330,6 mln euro). Szczegóły dotyczące zaplanowanego wykorzystania środków strukturalnych przedstawione są w tabeli 1 i na wykresie poniżej.
BSiE 103 Udział poszczególnych programów w przewidywanym wykorzystaniu środków z funduszy strukturalnych, Incjatyw Wspólnotowych i Funduszu Spójności w 2005 roku 6% 2% 1% 0% 13% 13% 18% 25% 2% 10% 10% Program Operacyjny Wzrost Konkurencyjności Przedsiębiorstw Program Operacyjny Rozwój Zasobów Ludzkich Program Operacyjny Transport Program Operacyjny Restrukturyzacja i Modernizacja Sektora Żywnościowego oraz Rozwój Obszarów Wiejskich Program Operacyjny Rybołówstwo i Przetwórstwo Ryb Zintegrowany Program Operacyjny Rozwoju Regionalnego Program Operacyjny Pomoc Techniczna Inicjatywa Wspólnotowa Equal Inicjatywa Wspólnotowa Interreg Fundusz Spójności Środowisko Fundusz Spójności Transport 4. Współfinansowanie i prefinansowanie programów z funduszy strukturalnych Jak już zostało wspomniane w punkcie 2, mechanizm wykorzystania środków z funduszy strukturalnych polega na zwrocie poniesionych wydatków po zakończeniu projektu, bądź pewnego jego etapu, co oznacza konieczność poniesienia przez beneficjenta całości lub znacznej części wydatków związanych z tym projektem. A zatem, realizacja zadań wymaga ich prefinansowania z środków własnych lub pozyskanych z innych źródeł. Przy tym wypłata środków wspólnotowych pokrywa tylko część kosztów, podczas gdy pozostała część stanowi obowiązkowe współfinansowanie projektu ze strony beneficjenta. W celu zapewnienia podmiotom należącym do sektora finansów publicznych środków niezbędnych dla realizacji projektów stworzony został system umożliwiający pozyskanie zarówno środków stanowiących współfinansowanie krajowe, jak i środków na prefinansowanie wydatków wspólnotowych.
BSiE 104 Dla jednostek sektora finansów publicznych zakres źródeł współfinansowania krajowego jest szeroki i obejmuje m.in. środki zapisane w budżetach poszczególnych dysponentów części budżetowych oraz w budżetach jednostek samorządu terytorialnego, rezerwy celowe budżetu państwa, a także inne środki publiczne (głównie fundusze celowe Fundusz Pracy, Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych). Dodatkowym źródłem pozyskania środków mogą być kredyty i pożyczki Europejskiego Banku Inwestycyjnego oraz Europejskiego Banku Odbudowy i Rozwoju. Środki na prefinansowanie udzielane są w formie oprocentowanych pożyczek, przy czym wybrane grupy podmiotów (państwowe jednostki budżetowe, samorządy województw na zadania z zakresu zwalczania bezrobocia realizowane przez wojewódzkie urzędy pracy oraz agencje płatnicze) otrzymują pożyczkę nieoprocentowaną. Zwrot pożyczki następuje po otrzymaniu środków z Unii Europejskiej. Natomiast w przypadku niewpłynięcia środków unijnych z przyczyn zależnych od jednostki, która pożyczkę otrzymała, zwrot następuje z środków własnych pożyczkobiorcy. Dzięki tak skonstruowanemu instrumentowi pożyczkowemu jednostki sektora finansów publicznych, które nie mają wystarczających środków własnych, otrzymały możliwość pozyskania niezbędnych środków na zasadach korzystniejszych niż obowiązujące na rynku finansowym. Część podmiotów ponosi co prawda koszty związane z oprocentowaniem zaciągniętej pożyczki, niemniej są one niższe niż w przypadku pożyczek komercyjnych. Mechanizm prefinansowania został przewidziany ustawą o finansach publicznych 8, jednak jego praktyczne uruchomienie wymagało stworzenia nowych procedur oraz wydania rozporządzeń określających tryb i terminy przekazywania środków z budżetu państwa oraz tryb i terminy zwrotu pożyczek do budżetu państwa. W oparciu o te rozporządzenia możliwe było zawarcie umów pomiędzy stronami tj. Ministrem Finansów a państwowymi jednostkami budżetowymi i państwowymi osobami prawnymi działającymi w formie agencji oraz pomiędzy ministrami zarządzającymi programami a innymi jednostkami sektora finansów publicznych. Stosownego porozumienia wymagało również zlecenie zawierania umów pożyczki Bankowi Gospodarstwa Krajowego przez ministra zarządzającego programem. Uzyskanie środków musiało ponadto poprzedzać otwarcie odrębnego rachunku bankowego do obsługi finansowej projektu (w zależności od podmiotu ubiegającego się o środki rachunek otwierany był w Narodowym Banku Polskim, Banku Gospodarstwa Krajowego lub w przypadku jednostek samorządu terytorialnego w banku prowadzącym obsługę budżetu tych jednostek). Doświadczenia jednostek sektora finansów publicznych ubiegających się o środki krajowe na współfinansowanie i na prefinansowanie projektów w ramach funduszy strukturalnych wskazują, że stworzone rozwiązania wprowadzające odrębne, rozbudowane procedury dla tych dwóch grup środków, w połączeniu ze skomplikowanym procesem ubiegania się o finansowanie w ramach programów unijnych, prowadzi niekiedy do nadmiernego i nie zawsze uzasadnionego obciążenia potencjalnych beneficjentów rozmaitymi procedurami. Coraz częściej zgłaszana jest konieczność uproszczenia przyjętych rozwiązań w celu usprawnienia i przyspieszenia procesu pozyskiwania krajowych środków warunkujących realizację projektu, a tym samym rozszerzenia możliwości wykorzystania programów unijnych. 8 Zob. punkt 2.
BSiE 105 W ustawie budżetowej trudno jest wskazać jednoznacznie całość środków przeznaczonych na współfinansowanie projektów realizowanych w ramach funduszy strukturalnych czy Inicjatyw Wspólnotowych. Po pierwsze, środki te są rozproszone między dysponentów różnych części budżetowych, poszczególne jednostki samorządu terytorialnego, czy też zawarte są w części rezerw celowych lub funduszy celowych. Po drugie, środki na współfinansowanie stanowią zazwyczaj tylko jeden z elementów konkretnej pozycji budżetowej, równolegle z innymi wydatkami danej jednostki. Na przykład, pozycja 11 rezerw celowych (część 83 budżetu) przeznaczona jest na realizację kontraktów wojewódzkich, w tym na współfinansowanie programów rozwoju regionalnego, a plan finansowy Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska (zał. 5 ustawy budżetowej) obejmuje m.in. dotacje dla przedsięwzięć realizowanych z funduszy strukturalnych. W bardziej jednorodny sposób ujęte są środki budżetowe na prefinansowanie. W ustawie budżetowej na rok 2005 zawarte są one w Załączniku 16, prezentującym kwoty przychodów i rozchodów oraz różnicę między nimi w podziale na poszczególne programy operacyjne i Inicjatywy Wspólnotowe, wraz z kwotami wydatków z tytułu Wspólnej Polityki Rolnej (zob. tabela 2). Saldo przewidziane na rok 2005 wskazuje na obciążenie dla budżetu w wysokości ok. 1,8 mld zł konieczne dla zapewnienia sprawnej realizacji programów strukturalnych, choć jest to obciążenie przejściowe, do czasu uzyskania zwrotu poniesionych wydatków z budżetu Unii Europejskiej po pomyślnym zakończeniu planowanych działań. Tabela 2. Prefinansowanie zadań przewidzianych do finansowania z środków Unii Europejskiej wg ustawy budżetowej na rok 2005, w tys. zł (załącznik 16 ustawy budżetowej) Saldo Przychody Rozchody Prefinansowanie ogółem -2 806 680 4 778 696 7 585 376 I. Fundusze strukturalne -1 745 431 810 569 2 556 000 1. Program Operacyjny Wzrost Konkurencyjności Przedsiębiorstw -106 543 43 457 150 000 2. Program Operacyjny Rozwój Zasobów Ludzkich -343 065 256 935 600 000 3. Program Operacyjny Transport -139 428 60 572 200 000 4. Program Operacyjny Rybołówstwo i Przetwórstwo Ryb -10 538 19 462 30 000 5. Program Operacyjny Restrukturyzacja i Modernizacja -200 000 50 000 250 000 Sektora Żywnościowego oraz Rozwój Obszarów Wiejskich 6. Program Operacyjny Zintegrowany Program Operacyjny -847 529 352 471 1 200 000 Rozwoju Regionalnego 7. Program Operacyjny Pomoc Techniczna -20 630 5 370 26 000 8. Inicjatywa Wspólnotowa EQUAL -77 698 22 302 100 000 9. Inicjatywa Wspólnotowa INTERREG 0 0 0 II. Wspólna Polityka Rolna i Rybacka (Podstawowe płatności obszarowe, płatności uzupełniające przesunięcie z PROW, Plan Rozwoju Obszarów Wiejskich, Interwencja rynkowa, rynek owoców i warzyw oraz ryb)* -1 061 249 3 968 127 5 029 376 *) W zakresie WPRiR kwota rozchodów została pomniejszona o zaliczkę na PROW, będącą w dyspozycji w 2005 r.
BSiE 106 5. Narodowy Plan Rozwoju Narodowy Plan Rozwoju jest kluczowym dokumentem, warunkującym uzgodnienie z Komisją Europejską zakresu korzystania przez dany kraj z funduszy strukturalnych. Narodowy Plan Rozwoju dla Polski na lata 2004-2006 został przyjęty przez Radę Ministrów 14 stycznia 2003 r. i przekazany jako materiał roboczy do Komisji Europejskiej 22 stycznia 2003 r. Dokument ten, po poprawkach dokonanych w lutym 2003 r. stał się podstawą uzgodnienia z Komisją Podstaw Wsparcia Wspólnoty dla Polski na lata 2004-2006. Oba dokumenty zostały w wersji ostatecznej przyjęte oficjalnie w dniu 22 czerwca 2004 r.: Narodowy Plan Rozwoju przez Radę Ministrów, a Podstawy Wsparcia Wspólnoty przez Komisję Europejską. 9 Zgodnie zmianą ustawy o finansach publicznych z 16 kwietnia 2004 r. 10, do ustawy budżetowej dołączany jest Załącznik 17, prezentujący wieloletni plan zobowiązań i wydatków w ramach Narodowego Planu Rozwoju. Oprócz projektów wspieranych przez środki z Unii Europejskiej, Narodowy Plan Rozwoju zawiera również projekty finansowane w całości z środków krajowych, realizowane jako element kontraktów wojewódzkich. Dla pozostałej części działań wspomniany załącznik uwzględnia planowane źródło pochodzenia środków, zarówno po stronie unijnej (w podziale na poszczególne fundusze), jak i po stronie polskiej (w podziale na środki z budżetu państwa, z budżetu jednostek samorządu terytorialnego oraz inne źródła, np. prywatne). 11 Przewidziane w ustawie budżetowej limity zobowiązań na rok 2004 z tytułu funduszy strukturalnych, Inicjatyw Wspólnotowych i Funduszu Spójności wyniosły w sumie ok. 20 286 mln zł, a limity wydatków ok. 2 862 mln zł. Kwoty te w planach na rok 2005 uległy znacznemu zwiększeniu, zwłaszcza po stronie planowanych limitów wydatków i wyniosły odpowiednio: 24 440 812 mln zł oraz 15 887 148 mln zł. Gros wydatków ma być przeznaczone na rozwój regionalny (ponad 3,5 mld zł w 2005 r.) oraz PO Transport i PO Rozwój Zasobów Ludzkich (odpowiednio 2,6 i 2,3 mld zł). Szczegóły dotyczące zobowiązań i wydatków na poszczególne programy przedstawione są w tabeli 3. W dniu 6 września 2005 Rada Ministrów przyjęła projekt Narodowego Planu Rozwoju na kolejny okres budżetowy UE, obejmujący lata 2007-2013. Prace nad Planem zostały zainicjowane powołaniem przez Prezesa Rady Ministrów w dniu 6 lutego 2004 r. Zespołu Międzyresortowego, któremu przewodniczył minister gospodarki i pracy. Członkami Zespołu byli przedstawiciele: Rządowego Centrum Studiów Strategicznych, Ministra Finansów, Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, Ministra Infrastruktury, Ministra Środowiska, Ministra Nauki i Informatyzacji, Ministra Kultury, Ministra Edukacji Narodowej i Sportu, Ministra Polityki Społecznej, Ministra Zdrowia, Ministra Spraw Zagranicznych, Ministra Obrony Narodowej, Pełnomocnika Rządu do Spraw Równego Statusu Kobiet i Mężczyzn, Sekretarza Komitetu Integracji Europejskiej, Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, Konwentu Marszałków Województw oraz Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego. Ponadto w pracach Zespołu uczestniczyli przedstawiciele partnerów społecznych, m.in. Rady Działalności Pożytku Publicznego oraz Rady Przedsiębiorczości. 9 Zasady przygotowania, realizacji i monitorowania Narodowego Planu Rozwoju określa ustawa z 20 kwietnia 2004 r., Dz. U. z 2004 r. No 116, poz. 1206. NPR został przyjęty Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 22 czerwca 2004 r., Dz. U. z 2004 r. Nr 149, poz. 1567. 10 Zob. przypis 6. 11 W przypadku wojewódzkich programów rozwoju regionalnego załącznik uwzględnia tylko zobowiązania i wydatki z budżetu państwa.
BSiE 107 Tabela 3. Limity zobowiązań i wydatków w roku 2004 i 2005 w podziale na programy w NPR 2004-2006 wg ustawy budżetowej na rok 2005, w tys. zł (załącznik 17 ustawy budżetowej) Zobowiązania Wydatki 2004 2005 2004 2005 Program Operacyjny Wzrost Konkurencyjności 1 768 598 2 526 863 412 717 1 948 489 Przedsiębiorstw Program Operacyjny Rozwój Zasobów 2 024 188 2 892 111 1 003 878 2 284 192 Ludzkich Program Operacyjny Transport 1 602 436 2 289 286 149 958 2 600 696 Program Operacyjny Restrukturyzacja i 1 842 308 2 632 562 99 663 1 681 143 Modernizacja Sektora Żywnościowego oraz Rozwój Obszarów Wiejskich Program Operacyjny Rybołówstwo i 291 088 416 009 107 362 378 184 Przetwórstwo Ryb Zintegrowany Program Operacyjny 4 217 681 6 025 813 596 216 3 661 646 Rozwoju Regionalnego Program Operacyjny Pomoc Techniczna 38 843 55 971 1 403 37 061 Inicjatywa Wspólnotowa Equal 11 435 440 108 11 433 182 049 Inicjatywa Wspólnotowa Interreg 343 295 422 915 26 728 334 121 Ogółem fundusze strukturalne i Inicjatywy 12 139 872 17 701 638 2 411 362 13 107 581 Wspólnotowe Fundusz Spójności Środowisko 4 466 410 3 695 562 54 025 1 002 252 Fundusz Spójności Transport 3 678 324 3 043 612 397 529 1 777 315 Ogółem Fundusz Spójności 8 144 734 6 739 174 451 554 2 779 567 Ogółem programy z funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności 20 284 606 24 440 812 2 862 916 15 887 148 W dniu 27 kwietnia 2004 r. przyjęte zostały Założenia do Narodowego Planu Rozwoju, które po konsultacjach międzyresortowych i regionalnych oraz rozmowach z przedstawicielami Komisji Europejskiej, przy uwzględnieniu zaktualizowanych jesienią 2004 r. prognoz gospodarczych stały się podstawą wypracowania wstępnego projektu NPR. Został on zatwierdzony przez Radę Ministrów w dniu 11 stycznia 2005 r. i poddany szerokiej debacie z udziałem rozmaitych podmiotów, a zwłaszcza potencjalnych beneficjentów programów strukturalnych 12. W ramach wspomnianej debaty odbyło się ok. 130 dużych konferencji o charakterze zarówno ogólnokrajowym, jak i regionalnym oraz lokalnym. Często konferencje te były podsumowaniem wcześniejszych konsultacji w węższych środowiskach 13. Ostateczna wersja NPR powinna zostać zatwierdzona do końca 2005 r., tak aby umożliwić przeprowadzenie w 2006 r. wszystkich przygotowań instytucjonalnych i logistycznych warunkujących jego realizację już od początku 2007 r. Uzupełnieniem planu są projekty programów operacyjnych, uściślających rodzaje i zakres działań, które mogą zostać objęte wsparciem z funduszy strukturalnych oraz prezentacja instrumentów finansowych, którymi będzie można się posłużyć przy wdrażaniu tych programów. 12 Zasady i harmonogram tej debaty oraz sposób uwzględnienia jej wyników określa rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 2005 r. (Dz. U. z 2005 r. Nr 10, poz. 74). 13 Projekt Narodowego Planu Rozwoju na lata 2007-2013 został przyjęty przez Radę Ministrów 6 września br.
BSiE 108 6. Fundusze Unii Europejskiej w praktyce sejmowej Bieżącą analizą zagadnień związanych z wdrażaniem funduszy strukturalnych zajmowała się w Sejmie IV kadencji Podkomisja stała ds. Funduszy Strukturalnych i Spójności Unii Europejskiej, wyłoniona 15 lipca 2004 r. z Komisji do Spraw Unii Europejskiej. Do jej zadań należy monitorowanie absorpcji środków oraz poziomu przygotowania administracji rządowej i samorządowej do wykorzystania funduszy, jak również formułowanie wniosków dotyczących nowych rozwiązań. Począwszy już od grudnia 2004 r., co kwartał Podkomisja na forum Komisji do Spraw Unii Europejskiej przedkładała raport z dokonanej oceny. W przeważającej mierze proces wdrażania funduszy był oceniany pozytywnie, aczkolwiek Podkomisja zwracała uwagę na potrzebę uproszczenia i ograniczenia procedur, zwłaszcza w programach adresowanych do przedsiębiorców; stworzenia łatwiejszego dostępu do systemu informacji o praktycznych możliwościach korzystania z funduszy unijnych, szczególnie dla małych i mikro-przedsiębiorstw oraz rolników; wprowadzenia mniej restrykcyjnych, niż obecnie, form zabezpieczeń środków pozyskiwanych jako wkład własny organizacji pozarządowych oraz samorządów; przyspieszenia procedury zatwierdzania działań, które wymagają notyfikacji Komisji Europejskiej. Istotnym problemem okazał się wymóg uwzględniania we wnioskach oceny oddziaływania projektu na środowisko. Podkomisja wielokrotnie zwracała uwagę, że szerokie poinformowanie beneficjentów o wymaganiach związanych z obszarami wyznaczonymi w ramach sieci Natura 2000 oraz procedurą oceny oddziaływania na środowisko mogłoby sprzyjać pełniejszemu i bardziej efektywnemu wykorzystaniu środków, zwłaszcza w obszarze transportu, gdzie wymogi te okazują się najtrudniejsze do spełnienia. W sejmowej praktyce prac nad budżetem analizy części związanych z środkami pochodzącymi z funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności dokonują poszczególne komisje zgodnie z ich przedmiotowym zakresem działania. Znaczący udział przypada tu między innymi Komisji Ochrony Środowiska, Komisji Infrastruktury czy Komisji Gospodarki, które w największym stopniu obejmują oceną merytoryczną dziedziny, do których trafia finansowanie z funduszy europejskich. Koordynacja i podsumowanie tych prac należą natomiast do Komisji Finansów Publicznych, odpowiedzialnej za opiniowanie budżetu jako całości.