Zarz¹dzanie i Finanse Journal of Management and Finance Vol. 14, No. 1/2016 Dorota Czykier-Wierzba* Dorota Czykier-Wierzba Wp³yw strategii Europa 2020 na politykê spójnoœci w Unii Europejskiej w wieloletnich ramach finansowych na lata 2014 2020 i wnioski dla Polski Wp³yw strategii Europa 2020 na politykê spójnoœci Wstêp Na posiedzeniu Rady Europejskiej w marcu 2000 roku zosta³a przyjêta strategia lizboñska, stanowi¹ca d³ugofalowy program rozwoju spo³eczno-gospodarczego UE. Celem strategii by³o uczynienie z tego ugrupowania, w perspektywie do 2010 roku, najbardziej konkurencyjnej, dynamicznej i opartej na wiedzy gospodarki œwiata, zdolnej do trwa³ego rozwoju, tworz¹cej wiêksz¹ liczbê miejsc pracy oraz charakteryzuj¹c¹ siê wiêksz¹ spójnoœci¹ spo³eczn¹. W 2004 roku dokonano œredniookresowej oceny realizacji celów wytyczonych w strategii lizboñskiej. Stwierdzono wówczas, e efekty wprowadzania w ycie tej strategii, w tym szczególnie w zakresie poprawy konkurencyjnoœci gospodarki UE, znacznie odbiega³y od pocz¹tkowych ustaleñ. W zwi¹zku z tym strategia sta³a siê przedmiotem powszechnej krytyki. W lutym 2005 roku Komisja Europejska zaproponowa³a zmodyfikowan¹ jej wersjê, która zosta³a przyjêta przez Radê Europejsk¹ w marcu 2005 roku. W zmienionej strategii na plan pierwszy wysuniête zosta³y dwa cele: wzrost gospodarczy i zatrudnienie [Czykier-Wierzba, 2008]. Modyfikacja nie przynios³a jednak zaplanowanych rezultatów i w powszechnym odczuciu strategia lizboñska nie zosta³a zrealizowana. St¹d w 2010 roku Rada Europejska przyjê³a strategiê Europa 2020. Ustalono w niej, e fundusze przeznaczone na realizacjê trzech polityk unijnych, tj. polityki spójnoœci, wspólnej polityki rolnej i wspólnej polityki rybackiej, maj¹ wspieraæ trzy g³ówne priorytety strategiczne strategii Europa 2020, tj. rozwój inteligentny, zrównowa ony i sprzyjaj¹cy w³¹czeniu spo³ecznemu [Jasiñski, 2010]. Rozwój inteligentny oznacza zwiêkszenie roli wiedzy, innowacji, kszta³cenia i technologii cyfrowych. Z kolei rozwój zrównowa ony wi¹ e siê z bardziej efektywnym wykorzystaniem zasobów przy jednoczesnym zwiêkszeniu konkurencyjnoœci. * Prof. dr hab., Katedra Finansów i Ryzyka Finansowego, Wydzia³ Zarz¹dzania, Uniwersytet Gdañski, ul. Armii Krajowej 101, 81-824 Sopot, dwierzba@wzr.ug.edu.pl
6 Dorota Czykier-Wierzba Rozwój sprzyjaj¹cy w³¹czeniu spo³ecznemu dotyczy zwiêkszenia aktywnoœci zawodowej spo³eczeñstw UE, podnoszenia kwalifikacji obywateli oraz walki z ubóstwem. Celem artyku³u jest przedstawienie wp³ywu strategii Europa 2020 na funkcjonowanie polityki spójnoœci w UE w wieloletnich ramach finansowych na lata 2014 2020. 1. Kierunki modyfikacji polityki spójnoœci w UE w latach 2014 2020 W trakcie reformy polityki spójnoœci na lata 2014 2020 ustalono wiele zasad niewystêpuj¹cych w poprzedniej perspektywie [Inwestycje na rzecz, 2014]. W nowej perspektywie k³adzie siê wiêkszy nacisk na: rezultaty inwestycji wspieranych ze œrodków unijnych, wzmocnienie spójnoœci terytorialnej, uproszczenie systemu udzielania pomocy. Aby poprawiæ funkcjonowanie polityki spójnoœci, wprowadzono nowe przepisy dotycz¹ce warunkowoœci. Warunkowoœæ przyjmuje formê tzw. warunków ex ante oraz warunków ex post. Te pierwsze trzeba bêdzie spe³niæ jeszcze przed rozpoczêciem inwestycji. Wprowadzenie ich ma na celu zwiêkszenie efektywnoœci œrodków przeznaczonych na politykê spójnoœci. Drug¹ form¹ s¹, jak wspomniano, warunki ex post, które uzale niaj¹ wyp³atê dodatkowych funduszy od uzyskanych wyników. Kraje i regiony, które bêd¹ najlepiej realizowaæ cele strategii Europa 2020, bêd¹ mog³y ubiegaæ siê o dodatkowe œrodki z ustalonej na lata 2014 2020 piêcioprocentowej rezerwy z ca³ej kwoty œrodków przeznaczonych na politykê spójnoœci. Œrodki te bêd¹ przyznawane krajom cz³onkowskim podczas przegl¹dów dokonywanych w po³owie okresu. Zostan¹ one przeznaczone na realizacjê programów, których etapy poœrednie uda³o siê tym krajom w pe³ni osi¹gn¹æ. Nieosi¹gniêcie natomiast wyznaczonych etapów poœrednich mo e skutkowaæ zawieszeniem wyp³at œrodków. W latach 2014 2020 polityka spójnoœci bêdzie finansowana z funduszy strukturalnych, tj.: Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (EFRR) i Europejskiego Funduszu Spo³ecznego (EFS) oraz Funduszu Spójnoœci (FS) [Rozporz¹dzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE), nr 1303/2013]. Zgodnie z zasad¹ dodatkowoœci œrodki z tych funduszy bêd¹ przeznaczone jedynie na dofinansowanie okreœlonych przedsiêwziêæ realizowanych w krajach cz³onkowskich. Przyjêto tak e, e finansowanie programów operacyjnych realizowanych w krajach cz³onkowskich bêdzie nastêpowa³o nie przez jeden fundusz, jak to mia³o miejsce w latach 2007 2013, ale przez ³¹czenie œrodków finansowych z EFRR, EFS i FS.
Wp³yw strategii Europa 2020 na politykê spójnoœci 7 Ustanowiono równie wspólne przepisy dotycz¹ce wszystkich funduszy unijnych wspieraj¹cych rozwój gospodarczy i spo³eczny, tj.: EFRR, EFS, FS, a tak e Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego (EFMR) [Rozporz¹dzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE), nr 1303/2013]. Od 2014 roku wymienione fundusze funkcjonuj¹ pod wspóln¹ nazw¹: europejskie fundusze strukturalne i inwestycyjne (EFSI). Zmiana ta ma na celu poprawê koordynacji i harmonizacji wdra ania tych funduszy oraz u³atwienie korzystania z nich przez odbiorców. Ze wzglêdu na wystêpuj¹ce w niektórych krajach cz³onkowskich problemy z absorpcj¹ œrodków unijnych przyjêto, e w latach 2014 2020 aden kraj nie bêdzie móg³ uzyskaæ z bud etu ogólnego UE wiêcej œrodków ani eli 2,5% jego PKB (zsumowane z ka dego roku w okresie 2014 2020). Ustalenie to ma na celu zwiêkszenie dyscypliny w zakresie wykorzystania pomocy unijnej [Grabowska, 2012]. W ramach reformy polityki spójnoœci ograniczono liczbê celów tej polityki z trzech w latach 2007 2013 do dwóch celów w latach 2014 2020. St¹d œrodki z funduszy strukturalnych i Funduszu Spójnoœci zostan¹ przeznaczone na realizacjê dwu celów, tj.: Inwestycje na rzecz wzrostu gospodarczego i zatrudnienia [Rozporz¹dzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE), nr 1301/2013] oraz Europejsk¹ wspó³pracê terytorialn¹ [Rozporz¹dzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE), nr 1299/2013]. Warunkiem wykorzystania przyznanych w bud ecie ogólnym krajom cz³onkowskim œrodków jest przygotowanie przez te kraje Umowy Partnerstwa. Jest to rodzaj kontraktu pomiêdzy krajem cz³onkowskim a Komisj¹ Europejsk¹, w którym kraj cz³onkowski wskazuje, w jaki sposób, dziêki funduszom unijnym z nowego wieloletniego bud etu UE na lata 2014 2020, zamierza zrealizowaæ swoje cele rozwojowe. W nowej perspektywie priorytety Umowy Partnerstwa musz¹ byæ œciœle dostosowane do celów strategii Europa 2020 w zakresie inteligentnego i zrównowa onego rozwoju gospodarczego sprzyjaj¹cemu w³¹czeniu spo³ecznemu. Umowa Partnerstwa jest zatwierdzana przez Komisjê Europejsk¹. Instrumentami realizacji Umowy s¹ krajowe i regionalne programy operacyjne, poprzez które œrodki unijne trafiaj¹ na poszczególnych obszarach kraju do beneficjentów [Programowanie perspektywy finansowej, 2014]. Warto podkreœliæ, e Umowy Partnerstwa maj¹ podstawowe znaczenie dla realizacji w najbli szych siedmiu latach strategicznych inwestycji przez pañstwa cz³onkowskie przy wykorzystaniu europejskich funduszy
8 Dorota Czykier-Wierzba strukturalnych i inwestycyjnych. Pozwalaj¹ one bowiem skupiæ dzia³ania na ograniczonej liczbie celów polityki spójnoœci, dziêki czemu w krajach cz³onkowskich inwestycje mog¹ zostaæ skoncentrowane na priorytetowych obszarach, takich jak: prace badawcze i innowacyjnoœæ, MŒP, technologie informacyjno-komunikacyjne i gospodarka niskoemisyjna [Na najlepszej drodze, 2013]. Ponadto w polityce spójnoœci na lata 2014 2020 przewiduje siê zwiêkszenie wykorzystania instrumentów finansowych, m.in. takich jak: kredyty, gwarancje kredytowe czy udzia³y kapita³owe. Instrumenty te s¹, jak wykaza³y doœwiadczenia z lat 2007 2013, bardziej wydajne od tradycyjnych dotacji. Umo liwiaj¹ one bowiem, w przeciwieñstwie do dotacji, wielokrotne wykorzystanie œrodków finansowych oraz zapewniaj¹ wy - sz¹ jakoœæ realizowanych projektów, gdy zaci¹gniête na inwestycje kredyty musz¹ zostaæ sp³acone. Dziêki temu zapewniaj¹ one dostêp do finansowania dla szerszej grupy podmiotów. Aby zachêciæ do korzystania z instrumentów finansowych, zwiêkszony zosta³ zakres, w jakim œrodki unijne mo na przeznaczyæ na ten cel. W nowej perspektywie finansowej istnieje mo liwoœæ wykorzystania instrumentów finansowych na realizacjê wszystkich 11 celów tematycznych, ujêtych w tablicy 1, a nie jedynie trzech dziedzin (tj. wsparcia przedsiêbiorstw, rozwoju obszarów miejskich i poprawê efektywnoœci energetycznej), jak to mia³o miejsce w latach 2007 2013 [Komisja Europejska, 2011]. W ramach reformy polityki spójnoœci ustanowione zosta³y dwa nowe instrumenty, tj. instrument ¹cz¹c Europê oraz Inicjatywa na rzecz zatrudnienia ludzi m³odych. Celem uruchomienia pierwszego z tych instrumentów jest realizacja inwestycji w infrastrukturê transportow¹, energetyczn¹ i telekomunikacyjn¹, s³u ¹c¹ kilku krajom cz³onkowskim [Rozporz¹dzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE), nr 1316/2013]. Ustanowienie drugiego instrumentu stanowi odpowiedÿ na gwa³towny wzrost bezrobocia wœród ludzi m³odych w UE [Rozporz¹dzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE), nr 1304/2013]. Ponadto obowi¹zuj¹ca w perspektywie finansowej na lata 2007 2013 zasada n+2 zosta³a zast¹piona zasad¹ n+3. Oznacza to, e rozliczenia programu 2014 2020 zakoñcz¹ siê 31 grudnia 2023 roku [Rowiñski, 2013].
Wp³yw strategii Europa 2020 na politykê spójnoœci 9 2. Pomoc strukturalna dla krajów cz³onkowskich UE w latach 2014 2020 W przygotowanym w 2011 roku dokumencie dotycz¹cym nowych wieloletnich ram finansowych na lata 2014 2020 Komisja Europejska zaproponowa³a, aby bud et na te lata, w ujêciu wed³ug zobowi¹zañ, zamkn¹³ siê kwot¹ 1025,0 mld euro (wed³ug cen z 2011 roku), co stanowi³o 1,05% DNB UE [Communication from, 2011]. Propozycja Komisji wywo³a³a jednak ostry sprzeciw ze strony najbogatszych krajów cz³onkowskich, bêd¹cych g³ównymi p³atnikami netto. Ze wzglêdu na spowolnienie wzrostu gospodarczego, bêd¹ce skutkiem kryzysu, domaga³y siê one obni enia tej kwoty. Po d³ugich dyskusjach, dopiero w grudniu 2013 roku ustalono, e w latach 2014 2020 wydatki bud etowe, w ujêciu wed³ug zobowi¹zañ, wynios¹ 960 mld euro w cenach z 2011 roku (1082,5 mld euro w cenach bie ¹cych), co stanowi 1% DNB UE, a w ujêciu wed³ug p³atnoœci 908 mld euro w cenach z 2011 roku (1023,9 mld euro w cenach bie ¹cych), co stanowi 0,95% DNB UE [Multiannual financial, 2014]. Jest to kwota relatywnie ni sza ani eli w latach 2007 2013. W latach 2007 2013 wydatki bud etowe w ujêciu wed³ug zobowi¹zañ wynios³y bowiem 1,048% DNB UE, a w ujêciu wed³ug p³atnoœci 1% DNB UE. Warto podkreœliæ, e po raz pierwszy w piêædziesiêcioletniej historii UE bud et uchwalony na nastêpne wieloletnie ramy finansowe jest relatywnie ni - szy od bud etu z poprzednich wieloletnich ram finansowych 1. W nowych wieloletnich ramach finansowych zarezerwowano w bud ecie ogólnym UE na politykê spójnoœci 325 mld euro w cenach z 2011 roku (351,8 mld euro w cenach bie ¹cych), co stanowi 32,5% ogó³u wydatków z tego bud etu [Multiannual financial, 2014]. Uznano bowiem istotn¹ rolê, jak¹ odegra³a ta polityka, w rozwoju regionów oraz pog³êbieniu integracji w ramach UE. St¹d w nowym okresie programowania przyjêto, e polityka spójnoœci bêdzie stanowi³a, jak wspomniano, podstawow¹ politykê inwestycyjn¹ UE oraz podstawowe narzêdzie realizacji priorytetów strategii Europa 2020. W latach 2014 2020 polityka spójnoœci bêdzie adresowana do wszystkich 274 regionów UE, a nie tylko tych najbiedniejszych. W zwi¹zku z tym okreœlono, w nowych 1 W wieloletnich ramach finansowych na lata 2014 2020 dochody bud etowe, liczone w cenach z 2011 roku, bêd¹ ni sze o 34 mld euro w porównaniu z poprzedni¹ perspektyw¹. W zwi¹zku z tym obni one zosta³y wydatki na rolnictwo z 420,6 mld euro do 373,1 mld euro oraz na politykê spójnoœci z 355,2 mld euro do 325,1 mld euro [Zreformowana polityka, 2013].
10 Dorota Czykier-Wierzba ramach prawnych, 11 celów tematycznych odpowiadaj¹cych priorytetom tej strategii (tablica 1). St¹d kraje cz³onkowskie i regiony s¹ zobowi¹zane skoncentrowaæ przyznane im z bud etu ogólnego UE na lata 2014 2020 œrodki na ograniczonej liczbie celów, wynikaj¹cych z ich specyficznych potrzeb rozwojowych. Tablica 1. Cele tematyczne polityki spójnoœci i Ÿród³a ich finansowania Cele tematyczne 1. Wzmocnienie badañ naukowych, rozwoju technologicznego i innowacji 2. Zwiêkszenie dostêpnoœci, stopnia wykorzystania i jakoœci TIK EFRR EFRR 3. Wzmocnienie konkurencyjnoœci MŒP EFRR 4. Wspieranie przejœcia na gospodarkê niskoemisyjn¹ we wszystkich sektorach 5. Promowanie dostosowania do zmian klimatu, zapobieganie ryzyku i zarz¹dzanie ryzykiem 6. Zachowanie i ochrona œrodowiska naturalnego oraz wspieranie efektywnego gospodarowania zasobami 7. Promowanie zrównowa onego transportu oraz usuwanie niedoborów przepustowoœci w dzia³aniu najwa niejszej infrastruktury sieciowej 8. Promowanie trwa³ego i wysokiej jakoœci zatrudnienia oraz wsparcie mobilnoœci pracowników 9. Promowanie w³¹czenia spo³ecznego, walka z ubóstwem i wszelk¹ dyskryminacj¹ 10. Inwestowanie w kszta³cenie, szkolenie oraz szkolenie zawodowe na rzecz zdobywania umiejêtnoœci i uczenia siê przez ca³e ycie 11. Wzmocnienie zdolnoœci instytucjonalnych instytucji publicznych i zainteresowanych stron oraz sprawnoœci administracji publicznej Fundusze EFRR, FS EFRR, FS EFRR, FS EFRR, FS EFRR, EFS EFRR, EFS EFRR, EFS EFRR, EFS ród³o: [Rozporz¹dzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE), nr 1303/2013]. W nowych ramach finansowych z kwoty 351,8 mld euro (w cenach bie ¹cych) przeznaczonej na finansowanie polityki spójnoœci 288,4 mld euro bêd¹ stanowi³y fundusze strukturalne i 63,4 mld euro Fundusz Spójnoœci (tablica 2). W latach 2014 2020 g³ównym beneficjentem œrodków przeznaczonych na finansowanie polityki spójnoœci bêdzie Polska, której
Wp³yw strategii Europa 2020 na politykê spójnoœci 11 przyznano na ten cel 77,6 mld euro, tj. 22% ogó³u œrodków przeznaczonych na politykê spójnoœci. Warto podkreœliæ, e pomimo relatywnego obni enia w obecnych ramach finansowych, w stosunku do lat 2007 2013, œrodków na politykê spójnoœci Polsce przyznano wiêcej œrodków. W nowym okresie programowania œrodki z funduszy strukturalnych i Funduszu Spójnoœci zostan¹ przeznaczone, jak wspomniano, na finansowanie dwóch priorytetowych celów polityki spójnoœci. 2.1. Cel 1 Inwestycje na rzecz wzrostu gospodarczego i zatrudnienia W latach 2014 2020 realizowane w ramach tego celu wsparcie finansowe bêdzie dotyczy³o wszystkich regionów UE, tj. 274, ale poziom tego wsparcia bêdzie zró nicowany. Wsparcie to ma na celu przezwyciê enie barier utrudniaj¹cych ich rozwój, takich jak np.: niedostateczna infrastruktura, brak potencja³u w zakresie innowacji czy brak mo liwoœci przystosowania siê do zmieniaj¹cego siê globalnego otoczenia gospodarczego [Inwestycje na rzecz wzrostu, 2014]. W zwi¹zku z tym funkcjonuj¹ce na terenie UE regiony zosta³y podzielone, w zale noœci od poziomu PKB w stosunku do œredniej unijnej, na trzy grupy. Pierwsz¹ grupê tworz¹ regiony, w których PKB na 1 mieszkañca nie przekracza 75% œredniej unijnej. Do grupy tej zaliczono 71 regionów NUTS 2, zamieszkiwanych przez 128 mln osób (tj. 25% ludnoœci Unii), rozmieszczonych g³ównie w krajach cz³onkowskich znajduj¹cych siê na wschodzie i po³udniu Europy. Do grupy tej zaliczono nowe kraje cz³onkowskie, tj.: Bu³gariê, Chorwacjê, Estoniê, Litwê, otwê, Czechy bez Pragi, Maltê, Polskê bez woj. mazowieckiego, S³owacjê, Wêgry bez rejonu Kozep, Rumuniê bez Bukaresztu, a ze starych krajów UE znaczn¹ czêœæ Grecji, po³udniowe W³ochy z Sycyli¹, Portugaliê bez Lizbony i Algavre, Hiszpaniê bez Exstremadury oraz zachodni¹ czêœæ Wielkiej Brytanii [Poznaj zasady dzia³ania, 2015]. W latach 2014 2020 na wsparcie tych s³abiej rozwiniêtych regionów przeznaczy siê 182,2 mld euro (wg cen bie ¹cych), co stanowi 51,8% ca³kowitej kwoty przeznaczonej na politykê spójnoœci (tablica 2).
Tablica 2. Podzia³ œrodków pomiêdzy kraje cz³onkowskie UE na realizacjê polityki spójnoœci w latach 2014 2020 Kraje Fundusz Spójnoœci Regiony s³abiej rozwiniête Regiony przejœciowe Regiony bardziej rozwiniête Regiony oddalone i o niskim zaludnieniu Europejska wspó³praca terytorialna Wspó³praca transgraniczna Wspó³praca transnarodowa Inicjatywa na rzecz zatrudnienia ludzi m³odych Ogó³em Austria 72,3 906,0 222,9 34,4 1235,6 Belgia 1039,7 938,6 219,0 44,2 42,4 2283,9 Bu³garia 2278,3 5089,3 134,2 31,5 55,2 7588,4 Chorwacja 2559,5 5837,5 127,8 18,3 66,2 8609,4 Cypr 269,5 421,8 29,5 3,3 11,6 735,6 Czechy 6258,9 15 282,5 88,2 296,7 43,0 13,6 21 982,9 Dania 71,4 255,1 204,2 22,7 553,4 Estonia 1073,3 2461,2 49,9 5,5 3590,0 Finlandia 999,1 305,3 139,4 21,9 1465,8 Francja 3407,8 4253,3 6349,5 443,3 824,7 264,6 310,2 15 852,5 Grecja 3250,2 7034,2 2306,1 2528,2 185,3 46,4 171,5 15 521,9 Hiszpania 2040,4 13 399,5 11 074,4 484,1 430,0 187,6 943,5 28 559,6 Holandia 1014,6 321,8 67,9 1404,3 Irlandia 951,6 150,5 18,3 68,1 1188,6 Litwa 2048,9 4628,7 99,9 13,9 31,8 6823,1
Luksemburg 39,6 18,2 2,0 59,7 otwa 1349,4 3039,8 84,3 9,3 29,0 4511,8 Malta 217,7 490,2 15,3 1,7 725,0 Niemcy 9771,5 8498,0 626,7 338,7 19 234,9 Polska 23 208,0 51 163,6 2242,4 543,2 157,3 252,4 77 567,0 Portugalia 2861,7 16 671,2 257,6 1275,5 115,7 78,6 43,8 160,8 21 465,0 Rumunia 6935,0 15 058,8 441,3 364,0 88,7 106,0 22 993,8 S³owacja 4168,3 9483,7 44,2 201,1 22,3 72,2 13 991,7 S³owenia 895,4 1260,0 847,3 54,5 8,4 9,2 3074,8 Szwecja 1512,4 206,9 304,2 38,1 44,2 2105,8 Wêgry 6025,4 15 005,2 463,7 320,4 41,4 49,8 21 905,9 W³ochy 22 324,6 1102,0 7692,2 890,0 246,7 567,5 32 823,0 W. Brytania 2383,2 2617,4 5767,6 612,3 253,3 206,1 11 839,9 Wspó³praca miêdzyregionalna 571,6 Inicjatywy miejskie 371,9 Pomoc techniczna 1217,6 EU-28 63 399,7 182 171,8 35 381,1 54 350,5 1555,4 7548,4 2075,0 3211,2 351 854,2 ród³o: [http://ec.europa.eu/regional_policy/what/future/xls/overall_table.xls].
14 Dorota Czykier-Wierzba Drug¹ grupê stanowi¹ tzw. regiony przejœciowe. Zosta³y one wprowadzone w miejsce obowi¹zuj¹cego w latach 2007 2013 systemu pomocy przejœciowej phasing in i phasing out. Do tej kategorii zaliczone zosta³y regiony, które nie kwalifikuj¹ siê ju do wsparcia przeznaczonego dla regionów objêtych grup¹ pierwsz¹ i które mocno odczu³yby nag³e ograniczenie wsparcia z funduszy unijnych. Do grupy tej zaliczono regiony, w których PKB na mieszkañca mieœci siê w granicach od 75% do 90% œredniej unijnej. Obejmuje ona 51 regionów NUTS 2, usytuowanych g³ównie w œrodkowej czêœci Europy i zamieszka³ych przez 68 mln osób, co stanowi 14% ludnoœci UE. Regiony te otrzymaj¹ z bud etu ogólnego UE 35,4 mld euro, tj. 10% ogó³u œrodków przeznaczonych na politykê spójnoœci. Pozosta³e regiony, czyli te, w których PKB na mieszkañca przekracza 90% œredniej unijnej, zaliczone zosta³y do grupy trzeciej, tj. regionów lepiej rozwiniêtych. Nale y do niej 151 regionów, znajduj¹cych siê przede wszystkim w krajach cz³onkowskich UE po³o onych w centralnej i pó³nocnej Europie i zamieszka³ych przez 307 mln ludnoœci. W latach 2014 2020 g³ównymi beneficjentami bêd¹ w tej grupie regiony po³o one na obszarze takich krajów, jak: Francja, Hiszpania, Niemcy i W³ochy. W bud ecie ogólnym UE zarezerwowano dla tej grupy regionów 54,4 mld euro, tj. 15,4% ogó³u œrodków przeznaczonych na politykê spójnoœci. Z przytoczonych liczb wynika, e w latach 2014 2020 w dalszym ci¹gu, podobnie jak w poprzednich wieloletnich ramach finansowych, podstawowym obszarem wsparcia w ramach polityki spójnoœci pozostan¹ regiony najs³abiej rozwiniête. Programy realizowane w regionach objêtych celem Inwestycje na rzecz wzrostu gospodarczego i zatrudnienia bêd¹ dofinansowywane w latach 2014 2020 ze œrodków Europejskiego Funduszu Regionalnego, Europejskiego Funduszu Spo³ecznego i Funduszu Spójnoœci. Realizowana w latach 2014 2020 pomoc finansowa z EFRR ma na celu zwiêkszenie spójnoœci gospodarczej, spo³ecznej i terytorialnej poprzez niwelowanie g³ównych dysproporcji regionalnych w UE [Rozporz¹dzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE), nr 1301/2013]. Ustalono, e wprawdzie œrodki z EFRR mog¹ byæ wykorzystane na realizacjê wszystkich 11 celów tematycznych, to jednak inwestycje finansowane z EFRR musz¹ koncentrowaæ siê na czterech priorytetowych obszarach, do których zalicza siê: wzmocnienie badañ naukowych, rozwoju technologicznego i innowacji;
Wp³yw strategii Europa 2020 na politykê spójnoœci 15 zwiêkszenie dostêpnoœci, stopnia wykorzystania i jakoœci TIK; wzmocnienie konkurencyjnoœci MŒP; wspieranie przejœcia na gospodarkê niskoemisyjn¹ we wszystkich sektorach. W celu realizacji wymienionych wy ej obszarów priorytetowych wspierane bêd¹ z EFRR nastêpuj¹ce przedsiêwziêcia [Rozporz¹dzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE), nr 1301/2013]: inwestycje produkcyjne, przyczyniaj¹ce siê do tworzenia i ochrony trwa³ych miejsc pracy poprzez bezpoœrednie wspieranie inwestycji w MŒP; inwestycje w infrastrukturê zapewniaj¹c¹ obywatelom podstawowe us³ugi w dziedzinie energetyki, œrodowiska, transportu oraz TIK; inwestycje w infrastrukturê spo³eczn¹, zdrowotn¹, badawcz¹, innowacyjn¹, biznesow¹ i edukacyjn¹; inwestycje w rozwój potencja³u endogenicznego poprzez inwestycje w infrastrukturê kulturaln¹, turystyczn¹, us³ugi dla przedsiêbiorstw, wsparcie podmiotów zajmuj¹cych siê badaniami i innowacjami oraz inwestycje w technologie i badania stosowane w przedsiêbiorstwach. Wysokoœæ œrodków z EFRR przeznaczonych na finansowanie wymienionych wy ej obszarów priorytetowych bêdzie uzale niona od kategorii regionu. I tak: w regionach lepiej rozwiniêtych co najmniej 80% ca³kowitej kwoty œrodków z EFRR nale y przeznaczyæ na realizacjê dwóch spoœród wymienionych obszarów priorytetowych; w regionach przejœciowych co najmniej 60% ca³kowitej kwoty z EFRR nale y przeznaczyæ na realizacjê dwóch spoœród wymienionych obszarów priorytetowych; w regionach s³abiej rozwiniêtych limit ten wynosi 50%. Ponadto czêœæ œrodków z EFRR nale y przeznaczyæ na projekty zwi¹zane z gospodark¹ niskoemisyjn¹. I tak: w regionach lepiej rozwiniêtych 20%; w regionach przejœciowych 15%; w regionach s³abiej rozwiniêtych 12%. Przy podziale œrodków z EFRR uwzglêdnione zosta³y, w przepisach szczególnych, tak e obszary o specyficznych cechach terytorialnych. S¹ to obszary: miejskie, o niekorzystnych warunkach przyrodniczych lub demograficznych, regiony najbardziej wysuniête na pó³noc o bardzo niskiej gêstoœci zaludnienia oraz regiony najbardziej oddalone [Rozporz¹dzenie
16 Dorota Czykier-Wierzba Parlamentu Europejskiego i Rady (UE), nr 1301/2013]. W przypadku obszarów miejskich w rozporz¹dzeniu 1301/2013 przyjêto, e co najmniej 5% œrodków z EFRR przydzielonych na poziomie krajowym w ramach celu Inwestycje na rzecz wzrostu i zatrudnienia nale y przeznaczyæ na zintegrowane dzia³ania na rzecz zrównowa onego rozwoju obszarów miejskich. Dziêki temu miasta bêd¹ dysponowaæ dodatkowymi œrodkami, których wykorzystanie umo liwi im rozwi¹zywanie konkretnych problemów gospodarczych, spo³ecznych i œrodowiskowych, z którymi obecnie borykaj¹ siê te obszary (takich jak: bezrobocie, ubóstwo, migracje, zanieczyszczenie powietrza, ha³as itp.). Pozosta³e wymienione wy ej obszary uzyskaj¹ w latach 2014 2020 dodatkowe wsparcie z EFRR, wynosz¹ce 1,6 mld euro (tablica 2). Co najmniej 50% tych œrodków powinno byæ przeznaczone na dzia³ania przyczyniaj¹ce siê do dywersyfikacji i modernizacji gospodarek regionów najbardziej peryferyjnych, ze szczególnym uwzglêdnieniem badañ i wdro enia innowacji, technologii informacyjno-komunikacyjnych, oraz podnoszenia konkurencyjnoœci MŒP. Ma to umo liwiæ przezwyciê enie ograniczeñ zwi¹zanych z ich niekorzystn¹ sytuacj¹ demograficzn¹ lub po³o eniem [Grabowska, 2012]. Obok EFRR Ÿród³em finansowania polityki spójnoœci jest, jak wspomniano, EFS [Rozporz¹dzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE), nr 1304/2013]. Fundusz ten odgrywa podstawow¹ rolê we wspieraniu inwestycji krajów cz³onkowskich w kapita³ ludzki. St¹d zadaniem tego funduszu jest: wspieranie zatrudnienia, kszta³cenia, uczenia siê przez ca³e ycie oraz zwalczanie ubóstwa i wzmacnianie w³¹czenia spo³ecznego. W latach 2014 2020 inwestycje z EFS bêd¹ koncentrowaæ siê na czterech spoœród 11 celów tematycznych polityki spójnoœci, takich jak: promowanie trwa³ego i wysokiej jakoœci zatrudnienia oraz wspieranie mobilnoœci pracowników; promowanie w³¹czenia spo³ecznego, walka z ubóstwem i wszelk¹ dyskryminacj¹; inwestowanie w kszta³cenie, szkolenie oraz szkolenie zawodowe na rzecz zdobywania umiejêtnoœci i uczenia siê przez ca³e ycie; wzmocnienie zdolnoœci instytucjonalnych instytucji publicznych oraz sprawnoœci administracji publicznej. W latach 2014 2020 kraje cz³onkowskie zobowi¹zane s¹ przeznaczyæ co najmniej 20% œrodków z EFS na cel tematyczny promowanie w³¹czenia spo³ecznego, walka z ubóstwem i wszelk¹ dyskryminacj¹. Oczekuje
Wp³yw strategii Europa 2020 na politykê spójnoœci 17 siê, e wykorzystanie œrodków na ten cel z EFS pomo e ludziom w trudnej sytuacji i pochodz¹cym z grup o niekorzystnej sytuacji w zdobywaniu umiejêtnoœci i pracy oraz przyczyni siê do zapewnienia im takich samych warunków jak innym, w integracji z rynkiem pracy [Europejski Fundusz Spo³eczny, 2014]. Niezale nie od tego kraje cz³onkowskie, wykorzystuj¹c przydzia³y z EFS, musz¹ koncentrowaæ siê maksymalnie na piêciu priorytetach inwestycyjnych zwi¹zanych z celami tematycznymi, zgodnie z nastêpuj¹cymi ustaleniami [Rozporz¹dzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE), nr 1304/2013]: w przypadku bardziej rozwiniêtych regionów pañstwa cz³onkowskie przeznaczaj¹ na te priorytety co najmniej 80% alokacji EFS; w przypadku regionów przejœciowych pañstwa cz³onkowskie przeznaczaj¹ na te priorytety co najmniej 70% alokacji EFS; w przypadku s³abiej rozwiniêtych regionów pañstwa cz³onkowskie przeznaczaj¹ na te priorytety co najmniej 60% alokacji EFS. Warto podkreœliæ, e po raz pierwszy w historii UE okreœlono minimalny udzia³ EFS w bud ecie polityki spójnoœci, który bêdzie wynosi³ co najmniej 23,1% (tj. ponad 80 mld euro). Ustalenie to ma na celu zahamowanie stopniowego spadku udzia³u EFS w tym bud ecie, który mia³ miejsce w ci¹gu ostatnich 25 lat. Zak³ada siê, e w latach 2014 2020 EFS bêdzie instrumentalnie wspomaga³ kraje cz³onkowskie przy wprowadzaniu reform strukturalnych w zakresie rynku pracy, w³¹czenia spo³ecznego, edukacji i zatrudnienia oraz reformy administracji publicznej. W zwi¹zku z wystêpowaniem w wielu krajach cz³onkowskich UE wysokiego poziomu bezrobocia wœród m³odzie y utworzono Inicjatywê na rzecz zatrudnienia ludzi m³odych. Jest ona skierowana do m³odych ludzi poni ej 25 roku ycia, którzy nie pracuj¹, nie kszta³c¹ siê, nie szkol¹, s¹ zagro eni wykluczeniem spo³ecznym lub wywodz¹ siê z marginesu spo³ecznego. Szacuje siê, e w ca³ej Unii problem ten dotyczy 5,5 mln osób, co daje wskaÿnik na poziomie 23%, w Polsce natomiast wynosi³ on w 2012 roku 26,5% [Œwistak, 2014]. Na Inicjatywê przeznaczy siê 6,4 mld euro, z czego 3,2 mld euro bêdzie pochodzi³o z ukierunkowanych inwestycji z krajowych przydzia³ów EFS, zaœ pozosta³a czêœæ œrodków bêdzie finansowana ze specjalnej unijnej linii bud etowej Spójnoœæ gospodarcza, spo³eczna i terytorialna znajduj¹cej siê poza EFS. Regiony NUTS 2 kwalifikuj¹ce siê do pomocy w ramach tej Inicjatywy to te, w których stopa bezrobocia przekracza³a w 2012 roku 25%, a tak e te,
18 Dorota Czykier-Wierzba w których jest ona wy sza ni 20%, je eli region znajduje siê w pañstwie, w którym stopa ta wzros³a w 2012 roku o wiêcej ni 30%. Przewidziane na Inicjatywê œrodki obejmuj¹ wsparcie finansowe przeznaczone na: praktyki, samozatrudnienie, rozpoczêcie dzia³alnoœci gospodarczej, kszta³cenie ustawiczne, szkolenia itp. [Inwestycje na rzecz wzrostu, 2014]. Z danych zawartych w tablicy 2 wynika, e w ramach tej Inicjatywy najwiêcej œrodków przyznano takim krajom, jak: Hiszpania 943,5 mld euro, W³ochy 567,5 mld euro, Francja 310,2 mld euro i Polska 264,2 mld euro. W sumie wymienione cztery kraje uzyskaj¹ w latach 2014 2020 21,7% œrodków przeznaczonych na tê Inicjatywê. Kolejnym funduszem, z którego bêd¹ w latach 2014 2020 dofinansowane realizowane w ramach celu 1 programy, bêdzie Fundusz Spójnoœci. Celem funduszu jest zwiêkszenie gospodarczej, spo³ecznej i terytorialnej spójnoœci oraz promowanie zrównowa onego rozwoju. Z funduszu finansowane bêd¹ wspierane nastêpuj¹ce przedsiêwziêcia [Rozporz¹dzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE), nr 1300/2013]: rozwój transeuropejskich sieci transportowych, w tym zw³aszcza projekty o znaczeniu ogólnoeuropejskim, inwestycje na rzecz œrodowiska, pomoc techniczna. Fundusz Spójnoœci jest przeznaczony dla krajów, których dochód narodowy brutto (DNB) na mieszkañca wynosi mniej ni 90% œredniego DNB w UE. Przy podziale œrodków z tego funduszu pomiêdzy kraje cz³onkowskie bierze siê pod uwagê nastêpuj¹ce kryteria: liczbê ludnoœci, obszar danego kraju oraz DNB. W latach 2014 2020 przeznaczy siê na Fundusz Spójnoœci z bud etu ogólnego UE 63,4 mld euro. Z funduszu bêdzie korzysta³o 15 krajów. G³ównym beneficjentem tego funduszu bêdzie Polska, na któr¹ przypadnie oko³o 36,6% ca³kowitej kwoty œrodków przeznaczonych na ten fundusz. Oprócz Polski znaczne œrodki z Funduszu Spójnoœci przyznano: Rumunii, Republice Czeskiej, Wêgrom i S³owacji. W latach 2014 2020 ze starych krajów UE beneficjentami Funduszu Spójnoœci bêd¹ jedynie Grecja i Portugalia. W perspektywie finansowej na lata 2014 2020 bêdzie funkcjonowa³, jak wspomniano, nowy instrument ¹cz¹c Europê zarz¹dzany przez Komisjê Europejsk¹. Instrument ten jest przeznaczony na udzielanie unijnej pomocy finansowej na rzecz rozwoju sieci transeuropejskich w sektorach transportu, telekomunikacji i energii, s³u ¹cych kilku krajom cz³onkowskim [Rozporz¹dzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE), nr
Wp³yw strategii Europa 2020 na politykê spójnoœci 19 1316/2013]. Na realizacjê instrumentu ¹cz¹c Europê zarezerwowane zosta³y œrodki w wysokoœci 33,2 mld euro (w cenach bie ¹cych), w tym na: sektor transportu 26,3 mld euro, z czego 11,3 mld euro przenosi siê z Funduszu Spójnoœci, sektor telekomunikacji 1,1 mld euro, sektor energii 5,8 mld euro. Wykorzystanie œrodków przeznaczonych na ten instrument winno przyczyniæ siê do poprawy dostêpnoœci do wszystkich miejsc i regionów UE. W rozporz¹dzeniu nr 1303/2013 okreœlony zosta³ poziom dofinansowania programów ze œrodków unijnych z podzia³em na kategorie regionów i fundusze. Je eli chodzi o fundusze strukturalne to wynosi on: 85% dla regionów s³abiej rozwiniêtych, w których œredni PKB na mieszkañca w latach 2007 2009 wynosi³ poni ej 85% œredniej UE-27 oraz dla regionów najbardziej oddalonych; 80% dla s³abiej rozwiniêtych regionów pañstw cz³onkowskich, w których PKB na mieszkañca w latach 2007 2013 kszta³towa³ siê poni ej 75% œredniej unijnej; lecz których PKB na mieszkañca jest wy szy ni 75% œredniego PKB w UE-27, a tak e dla regionów otrzymuj¹cych wsparcie przejœciowe w latach 2007 2013, 60% dla regionów przejœciowych; 50% dla regionów lepiej rozwiniêtych. W przypadku Funduszu Spójnoœci stopa dofinansowania inwestycji wynosi 85%. W sumie w latach 2014 2020 na programy krajowe i regionalne realizowane w ramach celu Inwestycje na rzecz wzrostu gospodarczego i zatrudnienia przeznaczy siê 336 mld euro. Z tej kwoty 187,5 mld euro bêdzie stanowi³ EFRR, 85,0 mld euro EFS i 63,4 mld euro [Inwestycje na rzecz wzrostu, 2014]. 2.2. Cel 2 Europejska wspó³praca terytorialna Europejska wspó³praca terytorialna jest jednym z dwóch celów polityki spójnoœci, która zapewnia ramy wspólnych dzia³añ oraz wymiany doœwiadczeñ w zakresie tej polityki miêdzy podmiotami krajowymi, regionalnymi i lokalnymi ró nych krajów cz³onkowskich. Wyzwania stoj¹ce obecnie przed krajami cz³onkowskimi i regionami coraz czêœciej wykraczaj¹ poza granice krajowe i regionalne. St¹d wspó³praca na odpowiednim szczeblu terytorialnym jest niezbêdna do skutecznego stawiania im czo³a [Inwestycje na rzecz wzrostu, 2014].
20 Dorota Czykier-Wierzba W latach 2014 2020 Ÿród³em finansowania tego celu jest EFRR. Ze œrodków tego funduszu bêd¹ wspierane trzy grupy programów, tj. [Rozporz¹dzenie Parlamentu i Rady (UE), nr 1299/2013]: wspó³praca transgraniczna miêdzy przyleg³ymi regionami (na poziomie NUTS 3) w celu wspierania zintegrowanego rozwoju regionalnego miêdzy s¹siaduj¹cymi przygranicznymi regionami z co najmniej dwóch pañstw cz³onkowskich, oddzielonymi granic¹ l¹dow¹ lub morsk¹, lub pomiêdzy s¹siaduj¹cymi regionami przygranicznymi z co najmniej jednego pañstwa cz³onkowskiego i jednego pañstwa trzeciego na granicach zewnêtrznych Unii; wspó³praca transnarodowa na wiêkszych terytoriach transnarodowych (na poziomie NUTS 2), obejmuj¹ca partnerów krajowych, regionalnych i lokalnych, a tak e morsk¹ wspó³pracê transgraniczn¹ w przypadkach nieobjêtych wspó³prac¹ transgraniczn¹ w celu osi¹gniêcia wy szego poziomu integracji terytorialnej tych terytoriów, a tak e obejmuj¹ca regiony w pañstwach trzecich objête zewnêtrznymi instrumentami finansowymi Unii, takimi jak: Europejski Instrument S¹siedztwa i Instrument Pomocy Przedakcesyjnej II [Rozporz¹dzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE), nr 231/2014]; wspó³praca miêdzyregionalna, w przypadku której wsparcie z EFRR obejmuje ca³e terytorium UE. Celem tej ostatniej wspó³pracy jest wzmocnienie skutecznoœci polityki spójnoœci poprzez wspieranie: wymiany doœwiadczeñ skoncentrowanej na celach tematycznych z partnerami w ca³ej Unii; wymiany doœwiadczeñ dotycz¹cych identyfikacji, przenoszenia i rozpowszechnienia dobrych praktyk w odniesieniu do zrównowa onego rozwoju obszarów miejskich, w tym powi¹zañ miêdzy miastem i wsi¹, wymiany doœwiadczeñ dotycz¹cych identyfikacji, przenoszenia i rozpowszechnienia dobrych praktyk i innowacyjnego podejœcia w odniesieniu do wdra ania programów EWT; dokonywania analizy tendencji rozwojowych w zakresie celów spójnoœci terytorialnej. W wieloletnich ramach finansowych na lata 2014 2020 ze œrodków EFRR mog¹ byæ wspierane nastêpuj¹ce priorytety inwestycyjne dotycz¹ce wymienionych wy ej programów Europejskiej wspó³pracy tery-
Wp³yw strategii Europa 2020 na politykê spójnoœci 21 torialnej [Rozporz¹dzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE), nr 1299/2013]: 1. W ramach wspó³pracy transgranicznej: promowanie trwa³ego i wysokiej jakoœci zatrudnienia oraz wspieranie mobilnoœci pracowników poprzez integracjê transgranicznych rynków pracy, wspólne lokalne inicjatywy na rzecz zatrudnienia, doradztwo, wspólne szkolenia itp.; promowanie w³¹czenia spo³ecznego i walkê z ubóstwem i wszelk¹ dyskryminacj¹; inwestowanie w kszta³cenie, szkolenia na rzecz zdobywania umiejêtnoœci, uczenia siê przez ca³e ycie poprzez rozwój i wdra anie wspólnych systemów kszta³cenia i szkolenia zawodowego; wzmacnianie zdolnoœci instytucjonalnych instytucji publicznych oraz sprawnoœci administracji publicznej poprzez wspieranie wspó³pracy prawnej i administracyjnej. 2. W ramach wspó³pracy transnarodowej wzmacnianie zdolnoœci instytucjonalnych instytucji publicznych oraz sprawnoœci administracji publicznej poprzez opracowanie i koordynacjê strategii makroregionalnych i morskich. 3. W ramach wspó³pracy miêdzyregionalnej wzmocnienie zdolnoœci instytucjonalnych instytucji publicznych oraz sprawnoœci administracji publicznej, m.in. poprzez: rozpowszechnienie dobrych praktyk i wiedzy eksperckiej oraz wykorzystanie wyników wymiany doœwiadczeñ w zakresie zrównowa onego rozwoju obszarów miejskich, a tak e wspieranie wymiany doœwiadczeñ w celu zwiêkszenia skutecznoœci programów EWT i przedsiêwziêæ w tej dziedzinie. W latach 2014 2020 na realizacjê celu EWT zarezerwowano w bud- ecie ogólnym UE 2,75% œrodków (tj. 9,63 mld euro w cenach bie ¹cych), z tego na finansowanie wspó³pracy transgranicznej zostanie wykorzystane 7,13 mld euro (tj. 74,5% ca³kowitej kwoty œrodków), na wspó³pracê transnarodow¹ 1,96 mld euro (tj. 20,36% ca³kowitej kwoty œrodków) i 537,9 mln euro (tj. 5,14 ca³kowitej kwoty œrodków) na wspó³pracê miêdzyregionaln¹. Je eli chodzi o regiony najbardziej oddalone to przyznano im œrodki na programy realizowane w ramach celu EWT, stanowi¹ce co najmniej 150% wsparcia z EFRR uzyskanego w latach 2007 2013 na programy EWT. Przy realizacji programów dotycz¹cych wspó³pracy transgranicznej i programów transnarodowych nale y skoncentrowaæ co najmniej 80% alokacji z EFRR na maksymalnie czterech, wymienionych
22 Dorota Czykier-Wierzba w tablicy 1, celach tematycznych [Rozporz¹dzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE), nr 1299/2013]. W latach 2014 2020 poziom dofinansowania programów realizowanych w ramach EWT bêdzie wynosi³ 85%. Ze œrodków z EFRR przeznaczonych na EWT bêd¹ korzysta³y, jak wynika z tablicy 2, wszystkie kraje cz³onkowskie UE, ale kwoty przyznanych im œrodków bêd¹ zró nicowane. Wynika to st¹d, e podzia³ œrodków pomiêdzy kraje cz³onkowskie na wspó³pracê transgraniczn¹ i transnarodow¹ dokonywany jest przy uwzglêdnieniu liczby ludnoœci zamieszkuj¹cej obszary objête wymienionymi rodzajami wspó³pracy. W zwi¹zku z tym w latach 2014 2020 najwiêksz¹ pomoc uzyskaj¹: W³ochy, Francja, Niemcy, Wielka Brytania, Polska i Hiszpania. Wykorzystanie w latach 2014 2020 œrodków z EFRR na cel EWT winno przyczyniæ siê do realizacji priorytetów strategii Europa 2020. Zakoñczenie Projekt bud etu ogólnego na lata 2014 2020 zosta³ przygotowany, jak wspomniano, przez Komisjê Europejsk¹ w 2011 roku, a zatwierdzony przez Parlament i Radê dopiero w grudniu 2013 roku. W zwi¹zku z tym 17 grudnia 2013 roku opublikowano jedynie czêœæ pakietu rozporz¹dzeñ dotycz¹cych zasad funkcjonowania polityki spójnoœci. Pozosta³e rozporz¹dzenia opublikowane zosta³y dopiero w I kwartale 2014 roku. OpóŸnienie w programowaniu wieloletnich ram finansowych na lata 2014 2020 spowodowa³o, e kraje cz³onkowskie nie mia³y mo liwoœci uruchomienia programów operacyjnych od 1 stycznia 2014 roku. Pomimo deklaracji Komisji, e w nowej perspektywie finansowej system dystrybucji œrodków unijnych zostanie uproszczony, to opublikowane rozporz¹dzenie ogólne i rozporz¹dzenia szczegó³owe obejmuj¹ce ³¹cznie piêæ funduszy s¹ skomplikowanymi aktami prawnymi. W nowych wieloletnich ramach finansowych na lata 2014 2020 utworzone zosta³y dwa nowe instrumenty: ¹cz¹c Europê i Inicjatywa na rzecz zatrudnienia osób m³odych. W przypadku pierwszego z tych instrumentów czêœæ œrodków na jego finansowanie (tj. 11,3 mld euro) przeniesiona zosta³a z Funduszu Spójnoœci. Przyjêcie takiego rozwi¹zania oznacza w praktyce nie tylko zmniejszenie dla Polski krajowej alokacji Funduszu Spójnoœci, lecz tak e przeniesienie kompetencji dotycz¹cych finansowania infrastruktury transportowej z poziomu kraju na poziom unijny. Dystrybucja tych œrodków bêdzie siê bowiem odbywa³a w drodze konkursów
Wp³yw strategii Europa 2020 na politykê spójnoœci 23 bezpoœrednio og³aszanych przez Komisjê, a nie jak to mia³o miejsce w latach 2007 2013, w ramach krajowych programów operacyjnych. Jeœli wiêc w konkursach og³aszanych przez Komisjê nie bêd¹ wygrywaæ polskie projekty, to Polska mo e otrzymaæ z Funduszu Spójnoœci mniej œrodków ni przewidziano. Je eli chodzi o Inicjatywê na rzecz zatrudnienia osób m³odych to bêdzie ona finansowana ze specjalnej linii bud etowej w wysokoœci 3,2 mld euro, znajduj¹cej siê poza EFS. Jednoczeœnie przewidziana zosta³a mo liwoœæ uzupe³nienia bud etu tej Inicjatywy œrodkami pochodz¹cymi z krajowych alokacji EFS. Nie ulega w¹tpliwoœci, e przyjêcie takiego rozwi¹zania komplikuje system programowania, poniewa stwarza koniecznoœæ w³¹czenia w programy operacyjne EFS zewnêtrznych œrodków finansowych i koordynacjê ich wydatkowania (m.in. odrêbny system nadzoru, odrêbne œrodki na pomoc techniczn¹). W nowej perspektywie warunkiem uruchomienia funduszy unijnych jest przygotowanie przez kraje cz³onkowskie Umowy Partnerstwa, programów operacyjnych i regionalnych programów operacyjnych. Umowy Partnerstwa pierwszych czterech krajów (tj. Danii, Niemiec, Grecji i Polski) zosta³y zatwierdzone przez Komisjê w maju 2014 roku, a pozosta³ych krajów w nastêpnych miesi¹cach 2014 roku. Je eli chodzi o programy operacyjne opracowane przez kraje cz³onkowskie to zosta³y one zatwierdzone do koñca stycznia 2015 roku. Nie jest to korzystna sytuacja dla Polski, która w latach 2014 2020 bêdzie, jak wspomniano, najwiêkszym beneficjentem œrodków z funduszy unijnych. Jest bowiem wielce prawdopodobne, e po raz ostatni przyznano Polsce z bud etu ogólnego UE œrodki, stanowi¹ce odpowiednik planu Marshalla. Po roku 2020 tak korzystna sytuacja z pewnoœci¹ nie powtórzy siê. Wynika to z kilku wzglêdów. Nie wiadomo, czy po referendum w 2017 roku Wielka Brytania w dalszym ci¹gu pozostanie cz³onkiem UE czy wyst¹pi z tej organizacji. Wyst¹pienie Wielkiej Brytanii z Unii spowodowa³oby nie tylko zmniejszenie ustalonych na lata 2014 2020 dochodów bud etu ogólnego i w konsekwencji uszczuplenie œrodków z tego bud etu przyznanych krajom cz³onkowskim, lecz tak e dalszy spadek dochodów bud etu ogólnego w nastêpnych wieloletnich ramach finansowych. Trudno te obecnie przewidzieæ, w jaki sposób zostanie rozwi¹zany problem Grecji. Niezale nie od tego rodzi siê pytanie o przysz³oœæ bud etu ogólnego UE. Wielce niepokoj¹ca wydaje siê bowiem zg³oszona przez stare kraje
24 Dorota Czykier-Wierzba UE propozycja przygotowania po 2020 roku dwóch odrêbnych bud etów: jednego dla krajów strefy euro i drugiego dla pozosta³ych krajów. Nie sprecyzowano jednak, jak dotychczas, z jakich Ÿróde³ tworzone by³yby dochody bud etowe w przypadku obu tych bud etów. Mo na jednak przypuszczaæ, e uwzglêdnienie powy szej propozycji wi¹za³oby siê ze znacznym zmniejszeniem kwoty dotychczasowej pomocy udzielanej z bud etu ogólnego UE biedniejszym krajom cz³onkowskim, w tym i dla Polski, jeœli w dalszym ci¹gu pozostawa³aby ona poza stref¹ euro. Nie mo na te pomijaæ faktu, e w trakcie realizacji nowej perspektywy mo e wyst¹piæ szereg czynników, które mog¹ utrudniæ wykorzystanie przyznanych Polsce œrodków przeznaczonych na realizacjê polityki spójnoœci w latach 2014 2020. Nie sposób bowiem obecnie przewidzieæ, jak d³ugo potrwa kryzys ukraiñski, jaki bêdzie jego dalszy przebieg oraz jaki bêdzie mia³ wp³yw na polsk¹ gospodarkê i w konsekwencji wykorzystanie przez przedsiêbiorców i jednostki samorz¹du terytorialnego œrodków unijnych przyznanych Polsce na realizacjê polityki spójnoœci. Bior¹c pod uwagê przytoczone wy ej wzglêdy, z punktu widzenia Polski istotn¹ spraw¹ w obecnej perspektywie bêdzie nie tylko jak najpe³niejsze wykorzystanie w latach 2014 2020 przyznanych œrodków z bud etu ogólnego na finansowanie polityki spójnoœci, lecz przede wszystkim ustalenie takich kierunków wydatkowania tych œrodków, aby po zakoñczeniu obecnej perspektywy finansowej Polska mog³a dynamicznie rozwijaæ siê bez pomocy unijnej. Jednoczeœnie warto podkreœliæ, e pe³ne wykorzystanie przyznanych Polsce na lata 2014 2020 œrodków z bud etu UE stwarza szansê, jak wykazuj¹ doœwiadczenia z poprzednich wieloletnich ram finansowych, przyspieszenia wzrostu gospodarczego, zwiêkszenia konkurencyjnoœci gospodarki i w konsekwencji ograniczenia dystansu w poziomie rozwoju gospodarczego i spo³ecznego dziel¹cego Polskê od starych krajów UE. Literatura 1. Communication from the Commission to the Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Region: A Budget foreurope 2020, Brussels, 29.06.2011, COM(2011) 500 final, PART I. 2. Czykier-Wierzba D. (2008), Strategia Lizboñska czynnikiem wp³ywaj¹cym na wydatki z bud etu ogólnego Unii Europejskiej w latach 2007 2013, Prace i Materia³y Wydzia³u Zarz¹dzania Uniwersytetu Gdañskiego nr 3.
Wp³yw strategii Europa 2020 na politykê spójnoœci 25 3. Europejski Fundusz Spo³eczny 2014 2020 (2014), Panorama Inforegio nr 50. 4. Grabowska I. (2012), Punkt wyjœcia, Perspektywy Europejskie nr 2. 5. http://ec.europa.eu/regional_policy/what/future/xls/overall_table.xls, dostêp dnia 18.01.2015. 6. Jasiñski L. J. (2010), Strategia Europa 2020, Nowe ycie Gospodarcze, nr 2/6. 7. Instrument Pomocy Przedakcesyjnej (IPA), http://www.uniaeuropejska. org/instrument-pomocy-przedakcesyjnej-ipa, dostêp dnia 12.12.2014. 8. Komisja Europejska (2006), Strategia na rzecz wzrostu gospodarczego i zatrudnienia a reforma europejskiej polityki spójnoœci, Luksemburg. 9. Komisja Europejska (2014), Inwestycje na rzecz wzrostu gospodarczego i zatrudnienia. Szósty raport na temat spójnoœci gospodarczej, spo³ecznej i terytorialnej, Luksemburg. 10. Komisja Europejska (2011), Polityka spójnoœci 2014 2020. Inwestycje w rozwój gospodarczy i wzrost zatrudnienia, Luksemburg. 11. Lewandowski J. (2014), Polska udzia³owiec czy outsider, Rzeczpospolita, 7.11. 12. Multiannual financial framework 2014 2020 and EU budget 2014, The Figures (2014), Luxembourg. 13. Na najlepszej drodze do udostêpnienia funduszy (2013), Panorama Inforegio, nr 48. 14. Or³owski W. (2014), Pieni¹dze unijne to dla nas odpowiednik Planu Marshalla, Rzeczpospolita, 18.03. 15. Poznaj zasady dzia³ania funduszy, http://www.funduszeeuropejskie. gov.pl/strony/o-funduszach/zasady, dostêp dnia 18.01.2015. 16. Programowanie perspektywy finansowej 2014 2020 Umowa Partnerstwa, MIR, www.mir.gov.pl, dostêp dnia 21.05.2014. 17. Rowiñski J. (2013), Wspólna Polityka Rolna w latach 2014 2020. Kwestie finansowe na tle bud etu wieloletniego, Unia Europejska nr 1. 18. Rozporz¹dzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1299/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie przepisów szczegó³owych dotycz¹cych wsparcia z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach celu Europejska wspó³praca terytorialna, Dz. Urz. UE L 347/259. 19. Rozporz¹dzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1300/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie Funduszu Spójnoœci i uchylaj¹ce rozporz¹dzenie (WE) nr 1084/2006, Dz. Urz. UE L 347/281.
26 Dorota Czykier-Wierzba 20. Rozporz¹dzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1301/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie Europejskie Funduszu Rozwoju Regionalnego i przepisów szczególnych dotycz¹cych celu Inwestycje na rzecz wzrostu i zatrudnienia oraz w sprawie uchylenia rozporz¹dzenia (WE) nr 1080/2006, Dz. Urz. UE L 347/289. 21. Rozporz¹dzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiaj¹ce wspólne przepisy dotycz¹ce Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Spo³ecznego, Funduszu Spójnoœci, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiaj¹ce przepisy ogólne dotycz¹ce Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Spo³ecznego, Funduszu Spójnoœci i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylaj¹ce rozporz¹dzenie Rady (WE) nr 1083/2006, Dz. Urz. UE L 347/320. 22. Rozporz¹dzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1304/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie Europejskiego Funduszu Spo³ecznego i uchylaj¹ce rozporz¹dzenie Rady (WE) nr 1081/2006. 23. Rozporz¹dzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1316/2013 z dnia 11 grudnia 2013 r. ustanawiaj¹ce instrument ¹cz¹c Europê, zmieniaj¹ce rozporz¹dzenie (UE) nr 913/2010 oraz uchylaj¹ce rozporz¹dzenie (WE) nr 680/2007 i (WE) nr 67/2010, Dz. Urz. UE L 348/129. 24. Rozporz¹dzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 232/2014 z dnia 11 marca 2014 ustanawiaj¹ce Europejski Instrument S¹siedztwa, Dz. Urz. UE L 77/27. 25. Œwistak M. (2014), Fundusze unijne na lata 2014 2020. Programowanie na poziomie unijnym i krajowym, Unia Europejska nr 1. 26. Zreformowana polityka spójnoœci w Europie (2013) Panorama Inforegio nr 48. Streszczenie Realizowana od 1988 roku w EWG (obecnie UE) polityka spójnoœci odegra³a istotn¹ rolê w rozwoju regionów oraz pog³êbieniu integracji europejskiej. Polityka ta by³a wielokrotnie modyfikowana. W latach 2014 2020 zreformowana polityka spójnoœci bêdzie realizowa³a g³ównie priorytety strategii Europa 2020, tj. rozwój inteligentny, zrównowa ony i sprzyjaj¹cy w³¹czeniu spo³ecznemu. St¹d w perspektywie finansowej na lata 2014 2020 przeznaczono w bud ecie ogólnym UE tê politykê, tj. 351,8 mld euro, co stanowi 32,5% ogó³u wydatków. W nowej perspektywie finansowej polityka ta bêdzie adresowana do wszystkich regionów
Wp³yw strategii Europa 2020 na politykê spójnoœci 27 znajduj¹cych siê na obszarze tej organizacji. ród³ami finansowania tej polityki bêd¹: fundusze strukturalne (tj. EFRR i EFS) oraz Fundusz Spójnoœci. Œrodki z tych funduszy zostan¹ wykorzystane na realizacjê dwóch celów tej polityki, tj. Inwestycje na rzecz wzrostu i zatrudnienia i Europejska wspó³praca terytorialna. W latach 2014 2020 polityka spójnoœci bêdzie stanowi³a podstawow¹ politykê inwestycyjn¹ UE i podstawowe narzêdzie realizacji strategii Europa 2020. S³owa kluczowe strategia Europa 2020, polityka spójnoœci, reforma, fundusze strukturalne, Fundusz Spójnoœci The influence of the Europe 2020 strategy on the cohesion policy of the European Union in the Financial Framework 2014 2020 (Summary) Cohesion policy, which has been implemented since 1988, when it was enacted by the European Economic Community, has played an important role in the development of regions and in the increasing of European integration. This policy was modified several times. In the 2014 2020 period, the reformed cohesion policy will be a tool for attaining the main objective of the Europe 2020 strategy, i.e. smart, sustainable and inclusive growth. Therefore, in the Financial Framework 2014 2020 cohesion policy received an allocation of 351.8 billion euro, which is 32.5% of the total expenditures from the EU budget. In the new financial perspective, cohesion policy will be addressed to all regions of the EU. The policy will be financed from Structural Funds (i.e. from the European Regional Development Fund and from the European Social Fund) as well as from the Cohesion Fund. Allocations from these Funds will be used for attaining the two objectives of this policy Investment for Growth and Jobs and European Territorial Cooperation. The principal beneficiary of the aid from the Cohesion Fund will be Poland. In the 2014 2020 period, cohesion policy will be the main investment policy of the EU and its key tool for achieving the goals of the Europe 2020 strategy. Keywords Europe 2020 strategy, cohesion policy, reform, structural funds, Cohesion Fund