Zofia Betley Prawnicy w realizacji ustawy o radach narodowych Palestra 2/3-4(7), 48-55 1958
ZOFIA BETLEY odwoltał Prawnicy w realizacji ustawy o radach narodowych U staw a z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych um acnia rolę czynnika przedstaw icielskiego w administracji państwowej, stanowiąc w ten sposób dalszy krok w procesie dem okratyzacji kraju. Konieczność w ydania now ej ustaw y uzasadniona była nie tyle w ielością aktów praw nych dotyczących rad narodowych (ustawa z 1950 r. o jednolitych organach terenow ej Władzy państwowej, Ugtawa z 1954 r. 0 gromadzkich radach narodow ych oraz szereg uchwał rządu z lat 1956 57), ile i to przede w szystkim zasadniczymi brakam i przepisów ustawowych, zwłaszcza ogólnikowością ustawy z 1950 r., co stw arzało w praktyce szereg w ątpliw ości kom petencyjnych, ułatw iając ograniczanie zakresu działania rad n a rzecz władz centralnych i ich organów te renow ych. Jak ie są m yśli przew odnie now ej ustawy? Ustawa stw arza dwa zasadnicze dom niem ania: dom niem anie właściwości rad we wszystkich sp ra wach gospodarczych i kulturalnych terenu oraz (wewnątrz systemu rad) domniemanie właściwości powiatowych rad narodowych (art. 3 i 18). Nie ograniczając się do ustanow ienia obu zasadniczych domniemań, ustaw a w szeregu ściśle sform ułow anych norm ustala względnie dokładnie zak res działania system u r a d, a zwłaszcza rad narodowych poszczególnych szczebli. W walce z chaosem kom petencyjnym w dziedzinie polskiego zarządu terenowego stanowi to pow ażny krok naprzód, krok tym poważniejszy, że w okresie zdecydowanego zwycięstwa tendencji decentralizacyjnych skutki chaosu kom petencyjnego byłyby niewątpliwie poważniejsze niż w okresie m inionym. N ie w olno przecież zapominać, że przepisy o zak resie działania a d m in istra c ji terenowej pochodzą z różnych okresów 1 nie stanow ią, rzecz prosta, jak iejś jednolitej całości.
Nr 3 PR A W N IC Y W R E A L IZ A C JI U S T A W Y O R A D A C H N A RO D O W Y CH 49 Nowa ustawa o radach narodowych m im o podkreślonych zalet nie usunie w sposób autom atyczny trudności stosowania dość niejednolitych norm. Uczynią to pracow nicy ra d przede w szystkim, oczywiście, ra d cowie praw ni rad i praw nicy adm inistracyjni, zatrudnieni w ich aparacie wykonawczym. N iełatw e to będzie zadanie, jeśli się zważy, że praw nicy zatrudnieni w radach pow iatow ych stanow ią aż 0,9% (!) ich personelu. U staw a z dnia 25.1.1958 r. nie ogranicza się do określenia kom petencji rad. S tw arza ona nad to m ożliwość w kraczania rad w dziedziny zarządzane przez organy że użyjem y tu tradycyjnego określenia niezespolone. Są to upraw nienia w dziedzinie koordynacji i kontroli, dokładnie trzeba to podkreślić określone przez ustawę. Tak więc w zakresie działalności gospodarczej rad y uzyskały praw o rozpatryw ania planów i spraw ozdań organizacji spółdzielczych, praw o ustalania w y tycznych co do podziału kred y tó w bankow ych przydzielanych na działalność gospodarczą spółdzielczą i nie uspołecznioną. Ponadto na organy terenow e przem ysłu kluczowego włożony został obowiązek uzgadniania z radam i narodowym i sposobu zarządzania tym przem ysłem w zakresie tworzenia nowych zakładów oraz w ykorzystania miejscowych zasobów naturalnych i m iejscowych rezerw zatrudnienia. W stosunku do niezespolonych organów adm inistracji państw owej ustaw a przyznała radom narodowym praw o domagania się uzgodnienia z radą decyzji m ających znaczenie dla teren u oraz praw o zw oływ ania n arad kierow ników organów niezespolonych i w zyw ania ich na sesje rad y dla udzielenia inform acji. W reszcie przyznano radom praw o kontroli (tzw. kontroli społecznej) urzędów, in stytucji i jednostek gospodarczych. Oczywiście przepisy te stw arzają podstawy jedynie do pośredniego wpływu rad narodowych i w yw ołają zapewne w praktyce niejeden spór kom petencyjny. Do ugruntow ania w ładzy rad narodow ych w terenie konieczna jest in te rp re ta c ja tych przepisów zgodnie z podstaw owym i założeniam i ustaw y oraz nieustępliw e ich w ykonyw anie, początkowo bowiem kierownicy organów niezespolonych będą niewątpliwie, zgodnie z dotychczasową praktyką, bronili swej niezależności od terenowych organów władzy. Tak więc i w tym zakresie rola praw ników pracujących w aparacie rad narodow ych nie m oże pozostać niedoceniona. Od p raw n i ków adm inistracyjnych, od radców praw nych rad terenowych w dużym stopniu zależeć będzie ścisłe w ykonyw anie przepisów dotyczących układu stosunków m iędzy radam i narodowtym i a organam i adm inistracji niezespolonej. Chodzić tu będzie sądzę nie tylko o in terp retację przepisów (ew entualne w ątpliw ości rozstrzygną w dużym stopniu rozporządzenia w ykonaw cze), ale także o p racę praw ników adm inistracyjnych
60 Z O FIA BETLEY Nr I i radców praw nych nad upow szechnieniem treści ustaw y o rad ach n a rodowych wśród radnych i pracowników aparatu terenowego wszystkich szczebli. Spory kom petencyjne mogą pow stać nie tylko m iędzy rad am i a innym i organam i państw a. Mogą one powstać również między radam i poszczególnych szczebli. Czy słuszne jest tedy ustanowienie dom niemania kom petencji na rzecz rad powiatowych? Podział kom petencji pomiędzy radam i poszczególnych stopni został rozstrzygnięty przez ustaw ę w sposób ja k się w ydaje celow y i zadowalający. U stalając dom niemanie kom petencji na rzecz powiatowych rad narodowych, pozostawiono radom wojewódzkim nadaw anie ogólnego kierunku i koordynowanie działalności rad powiatowych oraz działalność gospodarczą przekraczającą teren jednego powiatu. Grom adzkim radom narodowym pozostawiono przede wszystkim spraw y bytowe i kulturalne ludności (obok funkcji ściśle wykonawczych w spraw ach podatków, świadczeń na rzecz państw a, m eldunków i reje strac ji aktów stan u cyw ilnego). Skoncentrowanie zasadniczej władzy adm inistracyjnej na szczeblu powiatu w ydaje się celowe z dwóch względów. Po pierwsze więc jest to jednostka adm inistracyjna dostatecznie duża, aby móc wyłonić zarów no przedstaw icielstw o, jak i a p arat urzędniczy odpowiednio przygotow a ny do pełnienia funkcji w ynikających z zadań rady, po drugie zaś nie jest to teren tak rozległy, aby m ógł utrudniać ko n tak t obyw ateli z o r ganam i władzy oraz ogarnięcie przez radę całości problem atyki tegoż tere n u i jego potrzeb. Nie trzeba dodaw ać, że również w dziedzinie w e w n ętrznych sporów kom petencyjnych rola praw ników ad m in istracy j nych i. radców praw nych nie będzie m niejsza niż w dziedzinie stosunków z organam i niezespolonymi. Obrona k#m petencji powiatu po okresie centralizacji będzie nieraz nastręczała trudności. Jed n y m z tradycyjnych problem ów praw a państw ow ego i praw a adm inistracyjnego jest zagadnienie podziału kom petencji m iędzy ciała przedstaw icielskie a ich organy wykonawcze. Opierając się na źle pojętym leninowskim haśle Cała władza w ręce rad, niektórzy pragnęli nie tylko obarczyć (słusznie zresztą) czynnik przedstawicielski podejmowaniem uchwał w spraw ach zasadniczych i kontrolą ich w ykonania, ale nad to przekazać m u czynności ściśle w ykonawcze, nie m ające zasadniczego znaczenia. Inni zaś a tendencje takie były nieobce praktyce naszego dw unastolecia zm ierzali do stw orzenia e czynnika przedstaw icielskiego pew nego rodzaju dekoracji, poz
Nr S PR A W N IC Y W R E A L IZ A C JI U ST A W Y O R A D A C H N A RO D O W Y CH 51 baw iając go wszelkiej w ładzy na rzecz organów wykonaw czych, zależnych w istocie jedynie od władz centralnych. Pierw sze rozw iązanie uniemożliwiało w praktyce jakiekolw iek spraw ne działanie rady, drugie prow adziłoby do przekreślenia roli rady, a więc organu najbardziej zasadniczego w ustroju socjalistycznego państw a. Nowa ustawa znalazła słuszne rozwiązanie tego zasadniczego i trudnego problemu. Przyznała ona radem decyzje w spraw ach zasadniczych, do których należy uchw alanie planu i budżetu, uchw alanie ogólnych w ytycznych oraz kontrola nad działalnością organów wykonawczych. Organom wykonawczym rady, tj. prezydium i wydziałom, pozostawiono samodzielność w ram ach tych zasadniczych w ytycznych, tw orząc w ten sposób podstaw y spraw nego wykonaw stw a. Na uwagę zasługuje także wzmocnienie roli kom isji stanowiących organy pomocnicze i kontrolujące rady. Dotychczas uskarżano się na ogół, że w yniki prac poszczególnej kom isji pozostają bez w pływ u na działalność rady. Temu stara się zapobiec ustaw a przez wprowadzenie term inu m iesięcznego do rozpatrzenia w niosków i zaleceń kom isji przez prezydium oraz przez wprowadzenie w razie nieuwzględnienia wniosków kom isji przez prezydium praw a odwołania się kom isji do plenum rady. Umacniając strukturę rad i precyzując ich rolę i zadania w terenie, ustawa zapewnia jednocześnie ich mocne powiązanie z władzam i centralnymi, konieczne do osiągnięcia jednolitości system u adm inistracyjnego państwa. Tę jednolitość osiąga ustaw a poprzez nadzór w ykonyw any przez Radę Państw a i Radę M inistrów oraz przez rady narodow e wyższych szczebli nad radam i narodowym i niższego stopnia. Ale poza przepisam i o nadzorze ustawa wprowadza jeszcze powiązanie organizacyjne rad z w ładzam i centralnym i za pomocą przepisów o zatw ierdzaniu przew odniczących prezydium oraz przepisów o wydziałach. W 1950 r. zlikw idow ane zostały terenow e organy adm inistracji rządowej (urzędy wojewódzkie i starostwa). Od tej chwili rząd realizuje swą politykę za pośrednictwem terenow ych organów wykonawczych. Ich kwalifikacje nie mogą być dla rządu obojętne; zwłaszcza nie' może być obojętna osoba przew odniczącego prezydium rady narodow ej. W y daje się zatem rzeczą słuszną, że decyzję w tym względzie uzależniono od dwóch czynników, m ianow icie od w yboru radnych i zgody władz centralnych, ustalając, że w ybór przew odniczącego wojewódzkiej rad y n a rodowej zatw ierdza Rada M inistrów, a pow iatow ej Prezes R ady Ministrów, i przyznając prezydiom wojewódzkich rad narodowych ten sam w pływ na w ybór przew odniczących grom adzkich rad narodow ych.
12 ZO FIA BETLEY Nr 3 Niemniej istotne jeśli nie donioślejsze są przepisy o wydziałach rady narodowej. W ydziały są bowiem terenowymi organami administracji państ w o w e j. Działalność wydziałów jest uzależniona od w ytycznych i zarządzeń prezydium rady, a jednocześnie od wytycznych i zarządzeń odpowiednich wydziałów wyższego stopnia i właściwego m inistra. Kierownicy wydziałów są w zasadzie powoływani i odwoływani przez prezydium rady narodow ej, ale jednocześnie ustawa upcw ażnia Radę M inistrów do określenia w drodze rozporządzenia w y konawczego stanow iska kierow ników wydziałów, których nom inacja będzie'zależała od decyzji właściwego m inistra wydanej po porozumieniu z prezydium rady, oraz stanow iska kierowników powoływanych przez prezydium ra d y za zgodą w łaściw ego 'm inistra. Niewątpliwie tego rodzaju usytuow anie wydziałów może stw arzać w praktyce szereg trudności, zwłaszcza w w ypadkach konfliktów m iędzy wąsko pojętym i interesam i terenu a-interesem ogólnopaństwowym. Toteż niezm iernie w ażną rzeczą byłoby określenie, w jak i sposób i w ja kich form ach wyrażać się ma ta podwójna zależność wydziałów, innym i słowy jak będzie się ona przejaw iać w toku pracy i w postępowaniu adm inistracyjnym. Problem ten jest ważny i wydaje się trudny, można więc było oczekiwać, że ustawa postara się go szczegółowo rozstrzygnąć. W zakresie ustalenia spraw podlegających kontroli jednego lub d ru g iego czynnika nadrzędnego nad wydziałam i ustaw a daje jedynie w ątłą wskazówkę, odkładając szczegółowe uregulowanie tego zagadnienia (tak postąpiono w Jugosław ii) do opracow yw anej nowej ustaw y o postępow a niu adm inistracyjnym. W każdym razie ustawa ograniczyła się do stwierdzenia, że prezydium może zmienić lub uchylić decyzję wydziału, jeżeli decyzja ta nie dotyczy praw podmiotowych obywatela. W innych wypadkach ustaw a odsyła do przepisów o postępow aniu adm inistracyjnym. Jakkolw iek więc obow iązujące dotychczas rozporządzenie P rezydenta Rzeczypospolitej o postępow a niu adm inistracyjnym nie jest najlepiej dostosowane do nowej struktury rad, należy m im o to szukać w nim choćby częściowego rozw iązania zagadnienia.. Z cytow anym wyżej przepisem ustaw y korespondują przepisy art. 99 102 rozp. o postępowaniu adm inistracyjnym, przew idujące możność uchylania decyzji adm inistracyjnych przez władze nadrzędne w trybie nadzoru. Przepisy te nie nasuw ają wątpliwości co do uchylania i zm ian decyzji w ydziałów przez w ydziały nadrzędne i właściwego m i nistra, natom iast w ydają się one niew ystarczające jako podstawa do zm ian lub uchylania decyzji prezydium rad y (tzn. decyzji w ydziału uchylonej lub zm ienionej przez prezydium rady). Oczywiście byłoby absurdem
Nr 3 PR A W N IC Y W R E A L IZ A C JI U ST A W Y O R A D A C H N A RO D O W Y C H M tw ierdzić, że decyzje prezydium są niew zruszalne, faktem jednak jest, że ustaw a nie zawiera wyraźnych przepisów w tym względzie i znalezienie odpowiedniej i jednolitej drogi postępowania" jest kw estią interpretacji przepisów o nadzorze Rady M inistrów nad prezydiam i rad narodowych. Znacznie lepszym natom iast rozwiązaniem byłoby szybkie opracowanie nowych przepisów o postępowaniu adm inistracyjnym, jak również o sądowej kontroli legalności aktów adm inistracyjnych. Podobnie jak przy om aw ianiu poprzednich kw estii, ta k samo w zw iązku z rozw ażaniem zagadnienia nadzoru należy znów podkreślić, że stosow anie przepisów o nadzorze n ad radam i w ym aga obsadzenia odpow iednich stanow isk praw nikam i. W ydaje m i się przy ty m, że zapewnieflie r a dom fachow ej pomocy radców praw nych nie rozwiąże zagadnienia. Decyzje w rozumieniu praw a adm inistracyjnego w ydaw ane są bowiem przez wszystkie niem al wydziały rad; ich pracow nicy przeprowadzają szereg czynności w toku postępowania adm inistracyjnego. Radca praw ny nie będzie mógł prow adzić za rączkę pracow ników w ydziałów ani kontrolow ać w szystkich czynności w toku postępow ania i form ułow ania decyzji. Może to zrobić tylko zatrudniony w ew nątrz wydziału urzędnik praw nik, i to nie tylko dlatego, że zna przepisy, ale głównie dlatego, że przestrzeganie praw a nie jest dla niego (jak to, n iestety, m ożna powiedzieć o niektórych działaczach terenowych) przejaw em biurokratyzm u i bezduszności, lecz wyrazem kultury rządzenia albo powiedziałabym intensyw nie odczuwaną potrzebą wew nętrzną. Dlatego zasilenie kadr młodą kadrą prawniczą jest nieodzowną, pilną i na szczęście powszechnie uznaw aną potrzebą. Chcdzi tu zresztą nie tylko o ochronę praw obyw ateli, o rów ne i jed nakowe stosowanie praw a wobec wszystkich. Chodzi tu także o ochronę interesów samej rady. Przecież nadzór Rady Państw a i Rady M inistrów w yraża się między innym i w kontroli legalności uchwał rad narodowych i legalności działania prezydiów rad narodowych. U staw a przew iduje zbyt pow ażne skutki naruszania legalności (uchylanie uchw ał rad i rozw iązyw anie rad przez Radę P aństw a, zaw ieszanie tych uchw ał i zawieszanie w czynnościach członków prezydium przez Radę Ministrów), aby ocenę legalności pozostawiać w kom petencji niedostatecznie przygotow a nych pracowników. W tej sytuacji rady narodowe m uszą we własnym in teresie czuwać nad legalnością swych uchw ał i działalności, a więc zapewnić sobie uzyskanie kadr prawniczych, których poziom i znajomość przedm iotu gw arantow ać będzie trw ałość uchw ał i decyzji podejm ow a nych przez radę i jej aparat wykonaw czy. W dążności do zapew nienia legalności decyzjom i działaniu rad narodow ych niem ały udział mogą mieć
54 ZOFIA BETLEY Nr S także praw nicy (w tym wypadku adwokaci) jako pełnomocnicy stron w postępowaniu administracyjnym. Rozporządzenie o postępow aniu adm inistracyjnym (ale nie zawsze praktyka) chroni dostatecznie praw o obyw atela do korzystania z pomocy adw okata. P rzy sposobności m ożna tu tylko powtórzyć postulat zniesienia n i czym nie uzasadnionych ograniczeń, jak np. zakazu udziału adwokatów w postępowaniu karno-adm inistracyjnym, zakazu będącego niew ątpliw ie w yrazem tendencji tzw. minionego okresu i niew ątpliw ie obniżającego poziom tego orzecznictw a ze szkodą i dla państw a, i dla obyw atela. Podobnie ja k w postępow aniu sądowym adw okat pełni rolę w spółczynnika w y m iaru spraw iedliw ości, tak samo w postępow aniu ad m inistracyjnym Pola adw okata sprow adza się do obrony interesów strony przez dom aganie się zastosowania przepisów i powoływanie się na odpowiednie przepisy, a więc przez dom aganie się legalności postępowania władz. A pomoc adw okata jeśli się porów na poziom zawodowy organów w y m iaru sprawiedliwości i terenowych organów adm inistracyjnych jest tu w ielokrotnie potrzebniejsza tym organom niż sądom, które ostatnio w agę tej pomocy coraz pełniej doceniają. Na zakończenie należałoby dodać kilka słów ogólnej charakterystyki ustaw y od strony techniki legislacyjnej. Niewątpliwie, ustaw a zawiera szereg postanowień istotnych, sformułowanych w sposób konkretny i rzeczowy, dający się ująć w pewien konsekw entny system. Niemniej jed n a k tw órcy ustaw y nie ustrzegli się całkowicie od całego szeregu sform ułow ań ogólnikowych, deklaratyw nych. Takie np. postanowienia, jak art. 4, 5 lub 8 ustaw y są z prawnego punktu widzenia całkowicie zbędne w ustaw ie, co z kolei nie znaczy, że nie byłyby one na m iejscu w program ie czy deklaracji politycznej. Je st to w yraźna pozostałcść daw nej tech niki legislacyjnej; czasami robi to wrażenie naiwnego przeceniania roli ustaw y, w rażenie jak b y przekonania, że zamieszczenie w ustaw ie postanow ienia w rodzaju: rady narodow e czuw ają n ad przestrzeganiem p ra worządności ludowej zapewni tym sam ym praworządność i legalność działania rad. A przecież praworządność tę zapewnić może tylko ścisłe, rzeczowe form ułow anie przepisów ustaw y i k u ltu ra tych, którzy te przepisy stosują. S tarając się kilkakrotnie podkreślić rolę i znaczenie praw ników dla zapew nienia prawidłowego funkcjonowania rad narodowych, m iałam przede w szystkim na m yśli uzasadnienie konieczności stałego zatru d n ienia w aparacie rad narodowych i w odpowiednich kom órkach nadzoru naczelnych w ładz pracow ników o odpow iednim przygotow aniu p raw n i czym. Chodzi tu bowiem nie tylko o wzm ocnienie dotychczasow ych k a d r
Nr 3 PR A W N IC Y W R E A L IZ A C JI U ST A W Y O R A D A C H N A RO D O W Y CH 55 pracow ników rad narodow ych radcam i praw nym i. Takie rozw iązanie byłoby niew ystarczające, gdyż różnorodność dziedzin podlegających kom petencji rad wymaga nie tylko ogólnego przygotowania prawniczego, ale i praktycznej specjalizacji w poszczególnych dziedzinach przepisów adm inistracyjnych. Ponadto w wydziałach rady zarządzających gospodarką terenu konieczna jest specjalna znajomość praw a gospodarczego, techniki zawierania umów gospodarczych, praw a pracy itp. Potrzebny jest zatem nie tylko dopływ pracow ników o odpow iednich kw alifikacjach p raw niczych, ale i odpowiednia stabilizacja w służbie oraz zapew nienie im odpow iedniej stopy życiowej. B rak urzędników o odpow iednim przygotowaniu jest stałą bolączką rad, zwłaszcza 'powiatowych, na których przecież w myśl ustaw y spoczywać będzie główny ciężar adm inistracji państw owej. Mówiąc o pow iatow ych radach narodow ych, nie sposób jest nie w spom nieć 0 konieczności pew nego rodzaju obsługi praw nej sesji rad narodow ych 1 ich komisyj. Wobec ogólnie dość niskiego stopnia kultury polityczno- -praw nej społeczeństwa i niskiego odsetka praw ników wśród radnych w y daje się rzeczą niezbędną zapew nienie udziału praw ników w form ułow a niu uchw ał rad y i kom isyj, uchw ał m ających przecież tak doniosłe sk u t ki praw ne dla powiatu. Omówiona tu ustaw a otw iera now y etap w organizacji i system ie adm inistracji państwowej. Może się ona stać narzędziem przestrzegania praw orządności oraz zasad dyscypliny i ładu w życiu publicznym. Czołow ym oddziałem w walce o ten ład pow inna być oby coraz liczniejsza kadra praw ników adm inistracyjnych, radcowie praw ni i adwokaci pośw ięcający się głównie praktyce adm inistracyjnej.