KOMISJA EUROPEJSKA Bruksela, dnia 2.12.2011 SEK(2011) 1417 wersja ostateczna DOKUMENT ROBOCZY SŁUŻB KOMISJI STRESZCZENIE OCENY SKUTKÓW Towarzyszący dokumentowi: Wniosek dotyczący ROZPORZĄDZENIA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY w sprawie Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego [uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1198/2006 i rozporządzenie Rady (WE) nr 861/2001 oraz rozporządzenie Rady nr XXX/2011 w sprawie zintegrowanej polityki morskiej] {KOM(2011) 804 wersja ostateczna} {SEK(2011) 1416 wersja ostateczna}
1. NARZĘDZIA PUBLICZNEGO WSPARCIA FINANSOWEGO W RAMACH WPRYB I IMP W ramach wspólnej polityki rybołówstwa (WPRyb) dostępne są następujące narzędzia finansowe na lata 2007-2013: Europejski Fundusz Rybacki (EFR) (zarządzanie dzielone), który stanowi główny filar finansowy WPRyb. Budżet: 4,304 mln EUR. Drugi instrument finansowy (zarządzenie bezpośrednie), za pomocą którego finansuje się: kontrolę i egzekwowanie (345 mln EUR), gromadzenie danych i doradztwo naukowe (360 mln EUR), zarządzanie (45 mln EUR) oraz dobrowolne i obowiązkowe wkłady na rzecz regionalnych organizacji ds. rybołówstwa (9,8 mln EUR w 2010 r.). Europejski Fundusz Rolniczy Gwarancji (EFRG) (zarządzanie bezpośrednie), za pomocą którego finansuje się wspólne organizacje rynków produktów rybołówstwa i akwakultury (15 mln EUR rocznie) i wyrównanie dodatkowych kosztów poniesionych w związku z wprowadzaniem do obrotu produktów rybołówstwa z regionów najbardziej oddalonych (15 mln EUR rocznie). Środki przeznaczone dla zintegrowanej polityki morskiej (IMP) (zarządzanie bezpośrednie) wyniosły 20,4 mln EUR (2008-10). Nowe rozporządzenie, obecnie poddawane procedurze współdecyzji, ma zostać przyjęte do końca 2011 r. w celu zapewnienia finansowania IMP w okresie 2011-13. W ramach drugiego instrumentu finansowego finansuje się również umowy o partnerstwie w sprawie połowów. Umowy te, podobnie jak obowiązkowe wkłady na rzecz regionalnych organizacji ds. rybołówstwa, zawierane są na odrębnej podstawie prawnej i pozostaną poza zakresem stosowania Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego (EFMR). 2. OPIS PROBLEMU Z oceny skutków reformy WPRyb wynika, że pomimo postępów poczynionych od 2002 r. nie osiągnięto celów WPRyb zakładających zrównoważenie środowiskowe, gospodarcze i społeczne. Po części spowodowane jest to sposobem finansowania WPRyb, a dokładniej problemami związanymi z kształtem i mechanizmem realizacji tych instrumentów finansowych, w szczególności w przypadku EFR, oraz ich nieskutecznością w zakresie treści. W odniesieniu do kształtu tych instrumentów każdy z nich ma własny system programowania, monitorowania, oceny i kontroli i negocjuje się go osobno. Utrudnia to koordynację i osiągnięcie masy krytycznej. Również koordynacja z innymi funduszami strukturalnymi w drodze wyznaczania granic w niewystarczający sposób zapewnia efekt synergii i nie zapobiega powielaniu działań. EFR brakuje ponadto ukierunkowania na realizację strategicznych priorytetów WPRyb. Programy operacyjne (PO) często stanowią zestaw środków, spośród których państwa członkowskie mogą wybierać środki do zrealizowania. Wiele państw członkowskich w pierwszej kolejności wybiera inwestycje ułatwiające absorpcję, a nie te ukierunkowane na priorytety WPRyb. Sytuację pogarsza brak uwarunkowań dotyczących zgodności z tymi PL 2 PL
priorytetami oraz nieskuteczne i niejednolite monitorowanie i ocena: każde państwo członkowskie posiada własny zestaw wskaźników, co utrudnia grupowanie i porównania. Ponadto 75 % środków z EFR przydziela się na podstawie udziału rybołówstwa w polityce spójności w przeszłości. W przypadku pozostałych 25 % środków (regiony niebędące regionami konwergencji) przydziału środków dokonuje się na podstawie wielkości sektora rybołówstwa. Powoduje to duże rozbieżności (nawet 30 do 1) pod względem wskaźnika wysokości udzielanego wsparcia na jednego mieszkańca, na których tracą państwa członkowskie charakteryzujące się dużym sektorem rybołówstwa i akwakultury, lecz nieobjęte celem konwergencji, podczas gdy inne państwa członkowskie otrzymują znaczne środki finansowe dla stosunkowo niewielkiego sektora rybołówstwa i akwakultury. Powyższe, a także długotrwały proces ustanawiania systemów zarządzania i kontroli oraz przygotowywania programu operacyjnego co jest warunkiem koniecznym wdrożenia EFR stanowią główny powód obecnego niskiego poziomu absorpcji środków EFR (20 % do października 2011 r.). Brak podejścia strategicznego wyjaśnia również brak masy krytycznej w przypadku wielu projektów oraz bardzo ograniczone wykorzystanie możliwości, jakie oferuje EFR w dziedzinie ochrony środowiska. Problemy związane z projektowaniem dotyczą głównie środków z EFR podlegających zarządzaniu dzielonemu, które stanowią większość całkowitych dostępnych środków finansowych. W przypadku instrumentów podlegających zarządzaniu bezpośredniemu największy problem stanowi fragmentacja wsparcia w ramach WPRyb i IMP oraz duże obciążenie administracyjne związane z centralnym zarządzaniem budżetem. Na brak skuteczności wskazuje fakt, że środki dostępne w ramach WPRyb dla kwestii związanych z ochroną środowiska nie wyeliminowały nadmiernej zdolności połowowej. Pomimo iż począwszy od 1994 r. na złomowanie statków przeznaczono 1,7 mld EUR, rzeczywista zdolność połowowa większości flot UE nie uległa zmniejszeniu. Nadmierna zdolność połowowa stanowi główną przyczynę przełowienia i niskiej opłacalności gospodarczej. Publiczne środki w bardzo nieznaczny sposób wpłynęły również na wysoki poziom odrzutów w wielu sektorach rybołówstwa w UE. Nowy wniosek dotyczący reformy WPRyb obejmuje zakaz odrzutów, który powinien zwiększyć zapotrzebowanie na selektywne narzędzia i nowe techniki połowowe. Innym kluczowym czynnikiem warunkującym powodzenie zreformowanej WPRyb jest zapewnienie doradztwa naukowego i danych ekonomicznych. Obecnie dostępne doradztwo naukowe obejmuje 45 % stad komercyjnych, za które odpowiada UE. Ten procent musi zwiększyć się w ciągu nadchodzącego roku w celu zapewnienia przejścia na połowy o zrównoważonym charakterze. Koordynacja z danymi z innych dziedzin gospodarki morskiej jest niewielka, a przestrzeganie przepisów równie niewystarczające. Kolejnym obszarem, w którym należy poprawić skuteczność finansowania publicznego, jest akwakultura. Należy kłaść większy nacisk na podejście strategiczne, promując ekologiczny rozwój akwakultury. Wsparcie publiczne wspiera również usługi zapewniane przez akwakulturę ekstensywną związane z ochroną środowiska we wrażliwych siedliskach (np. zwiększanie różnorodności biologicznej). Wreszcie obecny rozwój planowania przestrzennego obszarów morskich jest niewystarczający, by podjąć kwestię konkurencji między sektorami działalności morskiej pod względem przestrzeni, co wiąże się z negatywnymi skutkami środowiskowymi i gospodarczymi. PL 3 PL
Pod względem gospodarczym narzędzia finansowania publicznego nie rozwiązały problemu luki innowacyjnej w sektorze rybołówstwa i akwakultury UE (wydajność pracy wynosi 25 % mniej niż średnia UE). Niski poziom innowacji wyjaśnia po części słabe wyniki flot UE oraz stagnację w produkcji w sektorze akwakultury w ciągu ostatnich 15 lat. Luka innowacyjna często wiąże się z niewielkim rozmiarem gospodarstw. 91 % przedsiębiorstw zajmujących się połowami posiada jeden statek, a 98 % przedsiębiorstw z sektora akwakultury to MŚP. Mały rozmiar przedsiębiorstw ogranicza dostępność finansowania i ubezpieczeń. Luka ta wiąże się z wyjątkowo dotkliwymi ograniczeniami w dziedzinie wprowadzania do obrotu i komercjalizacji. Kolejnym obszarem jest wysokie zużycie energii, w szczególności w sektorze połowów. Również segmentacja strategii politycznych dotyczących obszarów morskich skutkuje niewykorzystywaniem potencjalnych synergii i brakiem odpowiedniego wsparcia dla badań dotyczących innowacji technologicznych. Utrudnia to także zrozumienie, gdzie dokładnie znajduje się rzeczywisty potencjał wzrostu obszarów morskich. Pod względem kwestii społecznych problem stanowią miejsca pracy oferowane w sektorze połowów, które nie są atrakcyjne. W wielu społecznościach przybrzeżnych znaczenie połowów spada. Rybołówstwo zastępują nowe rodzaje działalności i w wielu takich społecznościach to one stają się źródłem dochodów i miejsc pracy, choć istnieją także społeczności, gdzie nie ma możliwości różnicowania działalności. Ponadto nowa WPRyb może wiązać się z krótkoterminowym, dodatkowym likwidowaniem miejsc pracy w sektorze połowów i sektorze dodatkowych usług. W związku z powyższym niektóre społeczności mogą w perspektywie średnioterminowej być nieefektywne gospodarczo. 3. KTO NAJBARDZIEJ ODCZUWA SKUTKI? Powodzenie WPRyb i IMP stanowi podstawowy powód istnienia publicznego wsparcia finansowego. Dlatego też zainteresowane strony, których dotyczy to wsparcie, pokrywają się z zainteresowanymi stronami określonymi w sprawozdaniu z oceny skutków reformy WPRyb. Zainteresowana strona Sektor połowów w UE Sektor akwakultury Przedsiębiorstwa i społeczności zależne Sektor przetwórstwa Organy regulujące sektor Podmioty badające sektor Konsumenci Państwa trzecie Opis zainteresowanej strony Właściciele statków rybackich, podmioty gospodarcze i załoga Producenci z sektora akwakultury Przedsiębiorstwa i społeczności zależne od rybołówstwa Podmioty przetwarzające surowce importowane i złowione na wodach UE Krajowe, regionalne i lokalne organy regulujące połowy Organy naukowe przyczyniające się do ochrony stad i zarządzania nimi Osoby spożywające produkty rybołówstwa i akwakultury Sektor połowów konkurujący z flotami UE. Producenci i eksporterzy z sektora akwakultury Kluczowe kwestie stanowiące przedmiot zainteresowania Zachowanie opłacalności i środków utrzymania. jw. jw. Efektywność gospodarcza społeczności z obszarów rybackich. Zwiększanie wartości dodanej. Zapewnienie dostępu do stałych dostaw. Optymalizacja publicznego wsparcia finansowego dążąca do realizacji celów polityki. Zagwarantowanie dostaw żywności. Przyczynianie się do skutecznego zarządzania sektorem rybołówstwa przez terminowe zapewnianie dostępu do wysokiej jakości danych. Dostępność, koszt, jakość i wartość odżywcza produktów rybołówstwa, wraz z różnym stopniem kontroli pod względem ochrony środowiska. Konflikt interesów między podmiotami, które postrzegają UE jako rynek eksportowy a PL 4 PL
Organizacje pozarządowe, społeczeństwo obywatelskie i obywatele UE Organizacje pozarządowe promujące zrównoważone zarządzanie. Szerszy kręg odbiorców zainteresowanych rybołówstwem i środowiskiem morskim lokalnymi społecznościami rybackimi, które zmagają się z konkurencją ze strony flot UE pod względem dostępu do lokalnych zasobów. Zachowanie populacji ryb, różnorodności biologicznej i użyteczności oceanów, rzek i jezior w raz z branżą zrównoważoną pod względem gospodarczym i społecznym. Odpowiednie dostawy żywności. 4. PRAWO DO DZIAŁANIA Ochrona żywych zasobów morza leży w wyłącznej kompetencji UE. Tam, gdzie powyższa zasada nie ma zastosowania (tj. częściach WPRyb wchodzących w zakres kompetencji dzielonych), stosuje się zasadę pomocniczości i proporcjonalności. To właśnie w dużej mierze na zasadzie pomocniczości oparto wniosek dotyczący przyszłego budżetu UE, jako że położono w nim nacisk na obszary polityki, w których UE może być bardziej skuteczna przez działanie na szczeblu unijnym w obliczu obecnych oszczędności oraz konsolidacji finansowej na poziomie państw członkowskich. W odniesieniu do działań dotyczących rybołówstwa i gospodarki morskiej we wniosku proponuje się nowy Europejski Fundusz Morski i Rybacki (EFMR) oparty na 4 filarach: inteligentne, ekologiczne rybołówstwo, inteligentna, ekologiczna akwakultura, zrównoważony rozwój terytorialny sprzyjający włączeniu społecznemu oraz zintegrowana polityka morska. Pierwsze trzy z nich podlegają zarządzaniu dzielonemu, zaś ostatni scentralizowanemu zarządzaniu bezpośredniemu. Ponadto EFMR zakłada środki towarzyszące w dziedzinie gromadzenia danych i doradztwa naukowego, kontroli, zarządzania, rynków produktów rybołówstwa (w tym regionów najbardziej oddalonych), dobrowolnych płatności na rzecz regionalnych organizacji ds. rybołówstwa i pomocy technicznej. 5. CELE EFMR EFMR wspiera: cele nowej WPRyb, zrównoważone i konkurencyjne rybołówstwo i akwakulturę, dalszy rozwój IMP, zrównoważony rozwój obszarów rybackich. Osiągając te cele, EFMR przyczyni się również do osiągnięcia celów strategii Europa 2020, a zwłaszcza do realizacji jej trzech inicjatyw przewodnich: Europa efektywnie korzystająca z zasobów, Unia innowacji i Program na rzecz nowych umiejętności i zatrudnienia. Określono również następujące cele szczegółowe. 5.1. Cele szczegółowe związane z kształtem EFMR przegląd kryteriów przydzielania środków, nacisk na inteligentne, ekologiczne inwestycje i rozwój terytorialny, PL 5 PL
ulepszenie strategii i programowania, wspieranie podejść zbiorowych, ustanowienie ram dla monitorowania i oceny, w oparciu o wspólne wskaźniki, lepsze określenie uwarunkowań, wykorzystanie synergii między instrumentami finansowymi WPRyb i IMP. Uproszczenie mechanizmu realizacji i zmniejszenie obciążenia administracyjnego, oraz wykorzystanie synergii z innymi funduszami UE (np. LIFE). 5.2. Szczegółowe cele związane z treścią EFMR likwidacja nieskutecznych dotacji, zmniejszenie oddziaływania rybołówstwa na środowisko, przyczynianie się, w kontekście zrównoważonych połowów, do zarządzania morskimi ekosystemami i ich ochrony oraz do realizacji celów dyrektywy ramowej w sprawie strategii morskiej oraz programu Natura2000, wspieranie ekologicznego wzrostu w sektorze akwakultury, zwiększanie dostępności doradztwa naukowego i danych. Koordynacja danych dotyczących rybołówstwa i IMP, większe przestrzeganie przepisów WPRyb, wspieranie transgranicznego/opartego na ekosystemach zarządzania basenami morskimi UE, podniesienie poziomu innowacyjności, wspieranie zdrowia i dobrostanu zwierząt, rozwiązanie problemu segmentacji polityki dotyczącej obszarów morskich oraz przyczynianie się do identyfikacji możliwości wzrostu, zmniejszenie zużycia energii, oraz zwiększenie atrakcyjności miejsc pracy i efektywności gospodarczej społeczności przybrzeżnych. 6. WARIANTY POLITYKI Opracowano trzy warianty reformy. Zgodnie z założeniami reformy WPRyb i wnioskiem dotyczącym przyszłego budżetu UE odrzucono warianty Brak polityki oraz Zachowanie obecnego kształtu polityki. Ostatniego z powyższych wariantów użyto jednak jako punktu odniesienia. PL 6 PL
6.1. Elementy wspólne Warianty reformy mają wspólne elementy, które wynikają z wniosku dotyczącego nowej WPRyb i komunikatu Komisji w sprawie wieloletnich ram finansowych: EFMR podlega wspólnym ramom strategicznym i wchodzi w zakres wspólnego rozporządzenia, kryteria przydzielania środków dostosowane do wielkości sektora rybołówstwa, brak kontynuacji większości dotacji dla flot, wspólna organizacja rynku włączona do EFMR, spośród 6 instrumentów interwencji zachowane tylko dopłaty do przechowywania, włączony do EFMR program umożliwiający wyrównanie kosztów ponoszonych przez sektor rybołówstwa w regionach najbardziej oddalonych, w ramach rozwoju terytorialnego osiągnięta masa krytyczna przez nacisk na działania zbiorowe, organizacje producentów, inne organy zbiorowe i lokalne grupy działania, wprowadzenie uwarunkowań opartych na: zakresie kwalifikowalności i treści, przestrzeganiu rozporządzeń w sprawie kontroli i NNN, wywiązywaniu się z zobowiązań związanych z gromadzeniem danych i wypełnieniu wymogu dotyczącego przyjęcia krajowego strategicznego planu dla akwakultury, monitorowanie oparte na wspólnych ramach i zestawie wspólnych wskaźników. Środki finansowe przydzielone EFMR wynoszą 6,692 mld EUR (według cen bieżących). W oparciu o ocenę ex ante podział tej kwoty między obszary polityki powinien wyglądać w następujący sposób: Obszary Procent EFMR w okresie 2014-2020 część poprzednio należąca do EFR (w ramach której) 67 70 % -Rybołówstwo 30 35 % -Akwakultura 15-17,5 % - Rozwój lokalny 15-17,5 % Dobrowolne wkłady na rzecz organizacji międzynarodowych, w tym regionalnych organizacji ds. rybołówstwa 1,5-2,0 % Gromadzenie danych i doradztwo naukowe 7-8 % Kontrola i egzekwowanie 10 11 % Polityka dotycząca rynku, w tym wyrównanie dla regionów najbardziej oddalonych 2,5 3 % Zarządzanie 0,8-1 % PL 7 PL
IMP 6 7 % 6.2. Treść Wariant 1: EFR+ (równoznaczny z wariantem 1 i 1a opisanymi w ocenie skutków reformy WPRyb) sprawdza skutki uwzględnienia wszystkich kwestii związanych z kształtem i treścią części należącej poprzednio do EFR, w tym zlikwidowanie możliwości tymczasowego lub trwałego zaprzestania działalności połowowej, większy nacisk na programowanie strategiczne (wspólne ramy strategiczne), uwarunkowania związane z celami WPRyb, nowe ramy oceny i monitorowania oraz priorytetowe traktowanie projektów zbiorowych. Większy jest również nacisk na rozwój terytorialny oraz w lepszy sposób skoordynowano go z innymi inicjatywami mającymi na celu rozwój lokalny. Zachowano obecną strukturę instrumentów finansowych, choć dołożono starań, by lepiej skoordynować ich zakres stosowania i cele. Wariant 2: EFR+integracja : W uzupełnieniu wariantu 1 w tym wariancie wszystkie instrumenty finansowe WPRyb połączono w ramach nowego funduszu, jednak z zachowaniem ich odrębnego zarządzania, w ramach obecnych trybów zarządzania (zarządzanie dzielone lub bezpośrednie). Przyszyły fundusz nie obejmuje IMP. Wariant 3: EFMR konwergencja : EFMR obejmuje gromadzenie danych, kontrolę, wspólną organizację rynków i instrument dla regionów najbardziej oddalonych w ramach zarządzania dzielonego. Przyszły fundusz obejmuje IMP. 7. OCENA WARIANTÓW / WARIANT PREFEROWANY Porównanie tych wariantów oparto na analizie ich potencjału do zmniejszenia odrzutów, wypełnienia luki innowacyjnej i utworzenia miejsc pracy w społecznościach przybrzeżnych. Wariant 3 uzyskał najlepsze wyniki pod względem oddziaływania oraz opłacalności działań UE. Zasada równowagi środowiskowej Stabilność gospodarcza Zrównoważenie społeczne Uproszczenie i obciążenie administracyjne Opłacalność Zachowanie obecnego kształtu (-) (-) (-) (-) (-) EFR+ (XX) (XX) (XX) (XX) (XX) EFF+integracja (XX) (XX) (XX) (XXx) (XXx) EFMR konwergencja (XXx) (XXx) (XXx) (XXX) (XXX) 8. MONITOROWANIE I OCENA W ramach EFMR należy ustanowić solidny system monitorowania i oceny. Należy wprowadzić wspólne wskaźniki produktu, wyniku i oddziaływania oparte na danych PL 8 PL
zgromadzonych na poziomie środka/programu i agregowanych na szczeblu krajowym/unijnym, co zostanie uzgodnione między Komisją i państwami członkowskimi. PL 9 PL