Mgr Mariusz Krawczyk 1 Decyzja administracyjna w prawie lokatorskim - rys historyczny Pojawienie się decyzji administracyjnej jako formy zawierania stosunku najmu lokali wiąże się ze znaczącymi przeobrażeniami zaistniałymi w Polsce po II wojnie światowej. Wcześniej, w okresie międzywojennym, najem w sposób ogólny 2 regulowany był przez Kodeks zobowiązań obowiązujący od dnia 1 lipca 1934 r. 3, konkretnie przez artykuły 370-401 k.z. Okres powojenny to przede wszystkim prymat społecznej własności środków produkcji oraz niechęć do prywatnej własności. Stopniowo w owym czasie nowe władze dokonywały nacjonalizacji przemysłu i innych gałęzi gospodarki 4. Co ciekawe, nie zdecydowano się na nacjonalizację wszystkich nieruchomości, zarówno miejskich jak i wiejskich 5. Formalnie pozostały one własnością prywatną, ostatecznie jednak i tak stały się polem intensywnego oddziaływania państwa tak w postaci legislacyjnej, jak i faktycznej, że można było mówić (...) o ich faktycznym wywłaszczeniu 6. Przyczyn wprowadzenia administracyjnoprawnej regulacji prawa najmu należy upatrywać przede wszystkim w ogromnych zniszczeniach wojennych oraz migracji ludności, zarówno spowodowanej zmianą granic państwa, jak i wzmożoną industrializacją. Tak więc, funkcjonowanie decyzji administracyjnej jako - zasadniczo jedynego - źródła powstania stosunku najmu usprawiedliwiał wielki deficyt mieszkaniowy zaistniały po drugiej wojnie światowej. Jednakże niedługo potem do tego motywu ingerencji administracyjnoprawnej w stosunki mieszkaniowe dołączył element ideologiczny, tj. niechęć do tzw. kamieniczników 7 jako reprezentantów własności kapitalistycznej, podlegającej eliminacji w ustroju socjalistycznym 8. Zatem ciągły niedobór mieszkań z jednej strony, ożywiona działalność ideologiczna z drugiej, stały się przyczyną ciągłej reglamentacji w prawie lokalowym dokonywanej w formach administracyjnoprawnych - za pomocą decyzji administracyjnej.
W okresie PRL publiczna gospodarka mieszkaniowa obejmowała swym zakresem de facto ogół lokali mieszkalnym znajdujących się na terytorium państwa, w jej ramy zostały włączone lokale należące do prywatnych właścicieli. Przekładało się to na fakt znacznego ograniczenia prawa dysponowania prywatnymi lokalami mieszkalnymi. Organy administracji decydowały, czy lokale te mogą być przedmiotem najmu, a także kto ma być najemcą 9. Zatem to administracja kształtowała całość polityki mieszkaniowej, obejmującej swym zakresem sektor państwowy, jak i prywatny, za pomocą tzw. przydziałów mieszkań (decyzji administracyjnych). Warto zwrócić także uwagę, że publiczna gospodarka lokalami obejmowała do roku 1957 również lokale stanowiące odrębną własność 10, przejawiało się to np. w możliwości dokwaterowania przez organ administracji do lokali przekraczających normatywnie ustaloną powierzchnię określonej liczby najemców. Przyznanie administracji powyższych uprawnień jawi się jako wyjątkowo jaskrawy przejaw występującego w owym czasie deficytu mieszkań i chęci rozwiązania przez państwo tej sytuacji. Od takich uprawnień odstąpiono jednak już w roku 1957 11. Podkreślenia wymaga także, że prywatni właściciele budynków mieszkalnych nie decydowali o wysokości pobieranego od najemców czynszu, ani o czasie trwania najmu, ani też o innych prawach i obowiązkach stron wynikających z najmu, w tym zakończenia takiego stosunku. Dodatkowo, mogli nawet być pozbawieni prawa do sprawowania zarządu nad własnym budynkiem, jeśli dany organ państwowy uznał, że właściciel nie czyni tego w sposób zapewniający utrzymanie budynku w należytym stanie 12. Wszystkie powyższe kwestie organ ustalał właśnie w formie decyzji administracyjnej. Do tego warte jest podkreślenia, że czynsze były kształtowane na bardzo niskim poziomie i w wielu przypadkach nie wystarczały na sfinansowanie remontów, a nawet bieżącą eksploatację budynków 13. Dodatkowo ustawodawstwo nakładało na właścicieli szereg obowiązków, głównie utrzymania budynków w należytym stanie 14. Sytuacja taka powodowała, że w wielu przypadkach właściciele budynków byli zmuszeni pokrywać funkcjonowanie wynajmowanych budynków ze środków pochodzących z innej działalności. Doprowadziło to do znacznej dewastacji
prywatnych zasobów mieszkaniowych w omawianym okresie 15. W tej materii wielokrotnie wypowiadał się Sąd Najwyższy, wykształciły się wówczas dwie linie orzecznicze: z jednej strony Sąd Najwyższy uznawał, że wynajmujący może ponosić koszty eksploatacji i remontu budynków tylko w granicach otrzymywanego czynszu, jednocześnie mogąc dodatkowymi ciężarami obciążyć najemców 16. Od takiego stanowiska Sąd Najwyższy odszedł następnie stwierdzając, że najemcy - poza czynszem i opłatami za świadczenia - nie są zobowiązani do pokrywania kosztów związanych z utrzymaniem lokalu lub budynku w należytym stanie, choćby czynsz przez nich uiszczany nie wystarczał na pokrycie takich kosztów 17. W późniejszym okresie wprawdzie strony same mogły ustalić wysokość czynszu 18, ale były w tym zakresie związane stawkami określonymi przez Radę Ministrów 19. Za to w przypadku sporu między stronami właściwą była administracyjnoprawna droga jego rozstrzygnięcia. Pierwsze lata PRL jawią się jako okres znacznej ingerencji administracji w stosunki mieszkaniowe. Podsumowując można zauważyć, że prywatny właściciel danego budynku, by móc w nim zamieszkiwać, również musiał uzyskać decyzję administracyjną o przydziale. Sytuacja taka trwała aż do roku 1974, kiedy to weszła w życie ustawa - Prawo lokalowe 20. Wówczas uprawnienie do zamieszkiwania własnego budynku nie było jednak bezwarunkowe, nakładano na właściciela obowiązek sprawowania odpowiedniego zarządu swym domem. Dalsza liberalizacja takiego stanu rzeczy nastąpiła w latach 80. Dystrybucja lokali dokonywana na podstawie decyzji administracyjnej zbliżała się do tzw. kierowniczego typu stosowania prawa 21 i pozwalała administracji na kształtowanie polityki mieszkaniowej. Administracyjnie określano potrzeby mieszkaniowe obywateli według tzw. norm zaludnienia, od 7 do 10 m² powierzchni na jedną osobę. Niekiedy przysługiwało prawo do powierzchni dodatkowej 22. Stosunki najmu kształtowano w ten sposób, by nie doprowadzić do przeludnienia na danym obszarze oraz żeby dany podmiot nie posiadał nadmiernego metrażu. Stosowano także zasadę jednego mieszkania, zgodnie z nią jedna osoba mogła zajmować tylko i wyłącznie jeden lokal mieszkalny 23.
Proces administracyjnoprawnej reglamentacji w prawie lokalowym zakończył się w roku 1994, kiedy to uchwalono ustawę o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych 24. Diametralne przeobrażenia ustrojowe wymusiły zmiany w zakresie gospodarki lokalowej, ustawodawca odszedł od dotychczasowej regulacji najmu lokali w formie decyzji administracyjnej i zastąpił ją regulacją cywilnoprawną współgrającą z mechanizmami gospodarki rynkowej. Sytuacja taka wydaje się zrozumiała, ale nie zawsze korzystna dla najemców 25.
1 Absolwent Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Jagiellońskiego oraz Instytutu Politologii Uniwersytetu Pedagogicznego w Krakowie 2 Kodeks zawierał postanowienia odnoszące się do najmu wszystkich dóbr mogących być przedmiotem takiego stosunku, nie obejmował za to postanowień szczególnych odnoszących się wyłącznie do najmu lokali mieszkalnych. 3 Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 27 października 1933 r. - Kodeks zobowiązań, Dz.U. Nr 82, poz. 598. Szerzej na temat tej regulacji, zob. J. Bardach, B. Leśnodorski, M. Pietrzak, Historia ustroju i prawa polskiego, Warszawa 1985, s. 511. Wcześniej zagadnienie najmu było regulowane przez przepisy poszczególnych zaborców. 4 Wnikliwie na temat nacjonalizacji, zob. T. Dybowski, Przemiany stosunków własnościowych w PRL, Prace cywilistyczne, Księga dla uczczenia pracy naukowej Prof. J. Winiarza, Warszawa 1990, s. 25 i n. 5 Nacjonalizację taką wprowadzono jedynie na terenie Warszawy - na mocy dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, Dz.U. Nr 50, poz. 279 z późn. zm. 6 M. Bednarek, Prawo do mieszkania w konstytucji i ustawodawstwie, Warszawa 2007, s. 98. 7 Właścicieli domów mieszkalnych składających się z wielu lokali. 8 M. Bednarek, Prawo do mieszkania..., s. 101 i n. 9 Tamże. 10 Do chwili wejścia w życie ustawy z dnia 28 maja 1957 r. o wyłączeniu spod publicznej gospodarki lokalami domów jednorodzinnych oraz lokali w domach spółdzielni mieszkaniowych, Dz.U. Nr 31, poz. 131 z późn. zm. 11 Również na podstawie przytoczonej powyżej ustawy. 12 Art. 18 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. - Prawo lokalowe, Dz.U. Nr 14, poz. 84 z późn. zm. 13 Zob. J. Skąpski, Najem lokali mieszkalnych w świetle ustawy z 2.7.1994 r [W:] Studia z Prawa Gospodarczego i Handlowego, księga pamiątkowa ku czci Stanisława Włodyki, Kraków 1996, s. 389 i n. 14 Ustawa z dnia 22 kwietnia 1959 r. o remontach i odbudowie budynków mieszkalnych, Dz.U. Nr 27, poz. 166. 15 M. Bednarek, Prawo do mieszkania..., s. 104. 16 Wyrok SN dnia 15 listopada 1951 r., C 1450/51, PiP 1953, Nr 1, s. 138. 17 Wyrok SN z dnia 24 marca 1970 r., OSN 1970, Nr 1, poz. 1919. 18 Od roku 1974. 19 W formie rozporządzenia, zob. np. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 14 grudnia 1987 r. w sprawie czynszów najmu za lokale mieszkalne i użytkowe, Dz.U. Nr 40, poz. 230 z późn. zm. 20 Dz.U. Nr 14, poz. 84 z późn. zm. 21 Por. J. Wróblewski, Sądowe stosowanie prawa, Warszawa 1988, s. 10 22 Zob. A. Mączyński, Najem pracowni artystycznej [W:] Studia z Prawa Gospodarczego i Handlowego, księga pamiątkowa ku czci Stanisława Włodyki, Kraków 1996, s. 298 i n. 23 Art. 21 i 23 Prawa lokalowego z 1974 r. 24 Dz.U. Nr 105, poz. 509 z późn. zm. 25 Zob. M. Krawczyk, Decyzja administracyjna jako źródło stosunku najmu lokalu. Stan prawny i problemy praktyczne, http://www.pzl-lokatorzy.pl/wp-content/uploads/2010/12/decyzja-administracyjna-jako-źródłostosunku-najmu-lokalu.pdf [04.08.2011 r.]