Poznań, dnia 5 lutego 2013 r. Szanowny Pan lek. med. Przemysław Daroszewski Prezes Zarządu Związku Pracodawców SłuŜby Zdrowia MSW Opinia uzupełniająca - stanowisko w przedmiocie pisma Zarządu Krajowego Związku Zawodowego Pracowników Cywilnych Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w Warszawie z dnia 14 stycznia 2013 r. oraz memorandum opinii prawnej z dnia 19 listopada 2012 r. W związku z przedstawionym przez Zarząd Krajowy Związku Zawodowego Pracowników Cywilnych Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w Warszawie stanowiskiem z dnia 14 stycznia 2013 r. oraz w nawiązaniu do przedłoŝonego wraz z tym stanowiskiem memorandum opinii prawnej z dnia 19 listopada 2012 r., a w szczególności w ustosunkowaniu do zawartych w przedmiotowym memorandum tez oraz argumentacji, podnoszę, co następuje. 1. W pierwszej kolejności, zwaŝyć naleŝy, iŝ ocena moŝliwości i celowości zawierania umów grupowego ubezpieczenia na Ŝycie pracowników, przez pracodawców - podmioty lecznicze stanowiące JSFP, prowadzi do jednoznacznego wniosku, iŝ zawieranie umów tego typu przez te podmioty jest prawnie dozwolone, jak równieŝ iŝ jest celowe z uwagi na interes pracowników tych podmiotów, a takŝe - iŝ podlega regulacji prawa zamówień publicznych w zakresie procedury zawarcia przedmiotowej umowy. W nawiązaniu do treści opinii z dnia 23 października 2012 r., podkreślić naleŝy ponownie, iŝ pracodawca, będący jednostką sektora finansów publicznych (dalej:
JSFP), jest jak kaŝdy pracodawca uprawniony do podejmowania działań mających słuŝyć zaspokojeniu bytowych, socjalnych i kulturalnych potrzeb pracowników, co wynika z art. 16 k.p. Nie ma zarazem najmniejszych podstaw prawnych, by zakres obowiązków pracodawcy wobec pracowników ograniczać dokonaniem podziału na pracodawców - będących JSFP i pracodawców nie stanowiących takich jednostek. W szczególności, przywoływanie przepisów Ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych celem uzasadnienia takiego podziału, stałoby w sprzeczności zarazem z odnośnymi przepisami prawa pracy, jak takŝe przepisami tejŝe ustawy. NaleŜy bowiem zwaŝyć, iŝ zgodnie z art. 1, Ustawa o finansach publicznych określa wyłącznie: 1) zakres i zasady działania oraz organizację jednostek budŝetowych i samorządowych zakładów budŝetowych; 2) zakres i zasady działania agencji wykonawczych, instytucji gospodarki budŝetowej i państwowych funduszy celowych; 3) zasady funkcjonowania jednostek sektora finansów publicznych w zakresie gospodarki finansowej; 4) zasady i tryb kontroli procesów związanych z gromadzeniem i rozdysponowywaniem środków publicznych oraz gospodarowaniem mieniem; 5) zasady zarządzania państwowym długiem publicznym oraz procedury ostroŝnościowe i sanacyjne; 6) zasady i tryb opracowywania oraz uchwalania Wieloletniego Planu Finansowego Państwa; 7) zasady i tryb opracowywania oraz uchwalania wieloletniej prognozy finansowej jednostki samorządu terytorialnego; 8) zasady i tryb sporządzania budŝetu państwa w układzie zadaniowym; 9) zakres i szczegółowość oraz zasady i tryb planowania, uchwalania i wykonywania budŝetu państwa oraz budŝetów jednostek samorządu terytorialnego; 10) szczególne zasady rachunkowości, planowania i sprawozdawczości obowiązujące w sektorze finansów publicznych; 11) zasady gospodarowania środkami publicznymi pochodzącymi z budŝetu Unii Europejskiej oraz z innych źródeł zagranicznych; 2
12) zasady kontroli zarządczej i audytu wewnętrznego oraz koordynacji kontroli zarządczej i audytu wewnętrznego w jednostkach sektora finansów publicznych. Celem i zadaniem przedmiotowej ustawy nie jest natomiast wyodrębnianie osobnej kategorii pracodawców. Przepisy ustawy co do zasady nie stanowią równieŝ lex specialis do przepisów k.p. Uznać zatem naleŝy, iŝ pracodawca będący JSFP jest zobligowany stosować po prostu pod rygorem odpowiedzialności na gruncie przepisów o dyscyplinie finansów publicznych - specyficzne, a wynikające z przepisów przedmiotowej ustawy, zasady gospodarowania powierzonymi mu środkami publicznymi. 2. Nie sposób przy tym pominąć, iŝ prawo finansów publicznych oraz prawo pracy, tworzą dwie odrębne gałęzie prawa, a co za tym idzie wynikające z tych przepisów uprawnienia i obowiązki podmiotu - pracodawcy będącego JSFP tworzą dwie gałęzie praw i obowiązków. Tym samym, aczkolwiek realizacja obowiązków i uprawnień pracodawcy będącego JSFP, moŝe być obwarowana dodatkowymi obostrzeniami wynikającymi z przepisów o finansach publicznych, to konstruowanie sztucznego, dychotomicznego podziału, wedle którego pracodawcy mający status JSFP mieliby doznawać jakichkolwiek ograniczeń systemowych w zakresie moŝliwości wykonywania wynikających ze stosunku pracy obowiązków wobec swoich pracowników, w stosunku do pracodawców nie będących JSFP nie znajduje zatem uzasadnienia. Co więcej, taki podział prowadziłby w istocie rzeczy do dyskryminacji pracowników zatrudnionych przez JSFP i to dyskryminacji nie znajdującej Ŝadnego usprawiedliwienia w świetle konstytucyjnych zasad równości wobec prawa oraz prawa do wykonywania swobodnie wybranej pracy (art. 24, art. 32, art. 65 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) i zasad pochodnych wobec tych reguł o charakterze zasadniczym. W powyŝszym kontekście, jest oczywistym, iŝ pracodawca będący JSFP uprawniony jest w szczególności do zawierania na rzecz pracowników umów ubezpieczenia grupowego na Ŝycie, podobnie jak podejmowania wszelkich innych czynności na rzecz pracowników. W tym zakresie, powtórzyć naleŝy ocenę wyraŝoną w opinii z dnia 21 października 2012 r. 3
Oczywiście, pracodawca będący JSFP winien przy tym zachować wszelkie rygory i zasady działania wynikające z przepisów o finansach publicznych, w tym wynikające z art. 44 ustawy o finansach publicznych. Uznać w szczególności w tym kontekście naleŝy, iŝ pracodawca będący JSFP nie powinien w granicach środków publicznych, którymi dysponuje sponsorować naleŝnych składek ubezpieczeniowych, ani akcesoryjnych roszczeń ubocznych z tymi składkami związanych (odsetki). JednakŜe, w sytuacji, w której składka ta jest finansowana de facto przez pracowników, uznać naleŝy, iŝ pracodawca taki nie narusza (wyłącznie z przyczyny pełnienia roli ubezpieczającego) przepisów ustawy o finansach publicznych ani Ŝadnych innych norm prawnych. Nie dokonuje bowiem wydatkowania środków publicznych niezgodnie z ustawą, jak równieŝ nie narusza zasad wydatkowania tych środków lub gospodarowania nimi. Paradoksalnie, stwierdzić zarazem naleŝy, iŝ z punktu widzenia ochrony interesów pracownika, pełnienie przez pracodawcę będącego JSFP roli ubezpieczającego oraz wykonywanie przezeń funkcji księgowych i płatniczych w tym zakresie, wzmacnia ochronę praw i interesów pracowników ubezpieczonych, albowiem jako podmiot zobowiązany z mocy przepisów szczególnych do zachowania szczególnie reŝymowych procedur księgowych i budŝetowych pracodawca taki gwarantuje bezpieczeństwo, terminowość i rzetelność wywiązywania się z zawartej umowy, o wiele silniej, niŝ jakikolwiek inny podmiot, na którym nie ciąŝą obowiązki określone przepisami o finansach publicznych. 3. Odnosząc się z kolei do tezy, iŝ pracodawca będący JSFP nie ma podstawy prawnej do zawierania umów grupowego ubezpieczenia na Ŝycie, z uwagi na fakt, iŝ przepisy prawa pracy w sposób wyraźny nie nakładają na niego takiego obowiązku, w szczególności wyraŝonego w przytoczonej w treści wyŝej wskazanego memorandum stanowiska RIO w Gdańsku z dnia 16 grudnia 2009 r., wskazać naleŝy, iŝ argument ten jest całkowicie chybiony. Czym innym jest bowiem obowiązek unikania określonych skutków działań JSFP, tj. w szczególnosci unikanie powstawania dodatkowych zobowiązań finansowych, np. z tytułu odsetek, czym innym zaś kompetencja do ich podejmowania. 4
Oczywistym jest, iŝ w analizowanym przypadku tj. w sytuacji, w której pracodawca będący JSFP jest stroną umowy ubezpieczenia pracowników pracodawca ten powinien unikać zaistnienia opóźnień w przekazywaniu naleŝnych składek ubezpieczycielowi, gdyŝ moŝe skutkować to np. powstaniem po stronie ubezpieczyciela określonych roszczeń odsetkowych. Obowiązek wykonania zobowiązań w terminie nie jest jednakŝe obowiązkiem o charakterze szczególnym, obciąŝającym wyłącznie JSFP. Jest to obowiązek o charakterze powszechnym, wynikającym z natury stosunków zobowiązaniowych, norm powinnościowych skodyfikowanych przepisami prawa, i znajdujący swój wyraz w zasadzie pacta sunt sevanda. Uwzględnienie argumentu, iŝ JSFP nie moŝe podejmować określonych działań, albowiem w przypadku wadliwego wykonania wynikających z nich zobowiązań moŝe to skutkować powstaniem dodatkowych, obciąŝających taki podmiot zobowiązań, prowadziłoby do konieczności zakwestionowania moŝliwości podejmowania jakichkolwiek działań przez JSFP. NaleŜy bowiem zwrócić uwagę, iŝ potencjalnie, kaŝde zobowiązanie (nawet wynikające z działań do podejmowania których JSFP jest wprost zobligowana) moŝe zostać wykonane wadliwie, z opóźnieniem, lub tez niewykonane wcale. A zatem, kaŝde zobowiązanie moŝe hipotetycznie skutkować dodatkową odpowiedzialnością JSFP w zakresie odsetkowym, odszkodowawczym lub innym. Argumentację taką naleŝy zatem stanowczo odrzucić i ponownie podkreślić, Ŝe JSFP jest zobligowana do stosowania specyficznych zasad postępowania, wynikających z norm prawa finansowego, w zakresie rachunkowym, księgowym, finansowym pod katem celowości i gospodarności dokonywanych wydatków itd. Nie pozbawia to jednak moŝliwości podejmowania przez JSFP określonej działalności znajdującej podstawę prawną w wypadku umów ubezpieczenia grupowego na Ŝycie pracowników stanowi ją chociaŝby art. 16 k.p. a jedynie obliguje je do większej w praktyce staranności i rzetelności w działaniu, niŝ pomioty nie posiadające statusu JSFP. Tym samym, uznać naleŝy, iŝ pracodawca będący JSFP ma pełną moŝliwość zawierania na rzecz pracowników umów grupowego ubezpieczenia na Ŝycie, a formułowanie stanowisk odmiennych nie znajduje uzasadnienia w świetle zasad obowiązującego w Rzeczpospolitej Polskiej porządku prawnego. 5
4. ZwaŜyć zarazem naleŝy, iŝ w analizowanym przypadku, zawarcie umowy grupowego ubezpieczania na Ŝycie pracowników przez podmiot leczniczy będący JSFP, wymaga nie tylko podporządkowania stosowanej przez ten podmiot procedury wykonawczej rygorom wynikających z przepisów o finansach publicznych, lecz równieŝ zastosowania się do norm wynikających z wiąŝącego taką jednostkę prawa zamówień publicznych. Aczkolwiek bowiem podmiot leczniczy w analizowanym wypadku nie wydatkuje środków publicznych celem wykonania wynikających z takiej umowy zobowiązań, a jedynie przekazuje naleŝne składki pracowników oraz dokonuje niezbędnych w tym celu operacji księgowo rozrachunkowych, to jednak zwaŝyć naleŝy, iŝ wskutek zawarcia umowy ubezpieczenia, będący jej stroną zakład ubezpieczeń uzyskuje określony zysk. Z tej właśnie przyczyny, zawarcie przedmiotowej umowy przez podmiot leczniczy będący JSFP, a zatem podlegający reŝymowi prawa zamówień publicznych, zobligowany jest do wyłonienia zakładu ubezpieczeń w trybie przewidzianym przez te przepisy. Jest to obowiązek o charakterze bezwzględnym, którego naruszenie moŝe spowodować określone, negatywne dla podmiotu będącego JSFP, ale równieŝ dla jego kontrahenta, konsekwencje prawne. Co zarazem istotne, wskazać naleŝy, iŝ w ramach obowiązującego prawa oraz realiach społeczno gospodarczych pracownik JSFP, który nie jest zainteresowany zawarciem umowy ubezpieczenia z podmiotem wyłonionym w trybie przepisów o zamówieniach publicznych, nie jest zobligowany do zawarcia tej umowy, a co więcej jest uprawniony do zawarcia we własnym zakresie umowy z dowolnie wybranym ubezpieczycielem. Jednocześnie, uznać naleŝy, iŝ Ŝaden przepis rangi ustawowej nie ogranicza kręgu podmiotów, mogących zawrzeć przedmiotową umowę na rzecz pracownika. JednakŜe, zwaŝenia wymaga, iŝ w analizowanym wypadku zawarcie umowy przez podmiot leczniczy będący pracodawcą, jest dla pracownika z wielu względów korzystniejsze, niŝ zawarcie umowy przez inny podmiot, w szczególności zaś przez związek zawodowy. 6
5. Primo, naleŝy podkreślić, iŝ zgodnie z przepisami ustawy o związkach zawodowych, związek zawodowy jest organizacją pracowników, powołaną w zakresie indywidualnych spraw i interesów pracowniczych - do reprezentowania interesów członków tego związku, nie zaś kaŝdego pracownika. Wynika to z art. 7 ustawy o związkach zawodowych z dnia 23 maja 1991 r., zgodnie z którym: w zakresie praw i interesów zbiorowych związki zawodowe reprezentują wszystkich pracowników, niezaleŝnie od ich przynaleŝności związkowej, jednakŝe: w sprawach indywidualnych stosunków pracy związki zawodowe reprezentują prawa i interesy swoich członków. Na wniosek pracownika niezrzeszonego związek zawodowy moŝe podjąć się obrony jego praw i interesów wobec pracodawcy. Sprawa zawarcia umowy ubezpieczenia na Ŝycie, nawet w formie umowy ubezpieczenia grupowego, jako umowy na rachunek określonego pracownika, jest bez wątpienia sprawą z zakresu stosunków indywidualnych, związanych ze stosunkiem pracy. Tym samym, ewentualna kompetencja związku zawodowego do zawarcia umowy na rzecz pracownika niezrzeszonego, wymagałaby wniosku pracownika, a w istocie rzeczy pełnomocnictwa do działania w jego imieniu. Zarazem, zauwaŝyć naleŝy, iŝ złoŝenie przez pracownika niezrzeszonego takiego wniosku nie obliguje w sposób bezwarunkowy związku zawodowego do działania w jego imieniu, co moŝe skutkować nie zawarciem przedmiotowej umowy ubezpieczenia na jego rzecz. Tymczasem, w przypadku podmiotu leczniczego będącego pracodawcą, złoŝenie wniosku o zawarcie umowy przez pracownika obliguje ten podmiot do działania, z uwagi na fakt, iŝ pracodawca nie moŝe dyskryminować Ŝadnego pracownika zmuszony jest do równego traktowania wszystkich pracowników znajdujących się w porównywalnej sytuacji pracowniczej. A zatem, zawarcie przez zakład pracy umowy ubezpieczenia na rzecz określonych pracowników, obliguje ten zakład do zawarcia analogicznej umowy na rzecz innych pracowników, którzy wyraŝą taką wolę. Nadto, naleŝy zaakcentować, iŝ o ile naruszenie obowiązków statutowych przez organy związku zawodowego (np. poprzez nieuzasadniona odmowę reprezentacji pracownika będącego członkiem związku) skutkuje co do zasady wyłącznie wewnątrzzwiązkową odpowiedzialnością osób piastujących funkcję w danym 7
organie, to normy prawa pracy nakazujące równe traktowanie pracowników oraz zakazuje ich dyskryminacji statuują prawną, powszechną ochronę pracowników, a ich naruszenie spotkać się moŝe ze znajdującą oparcie w przepisach ustawy, sankcją ze strony organów publicznych. Nie sposób równieŝ pominąć, iŝ podmiot leczniczy będący JSFP dysponuje silniejszą względem ubezpieczyciela pozycją niŝ związki zawodowe, jak równieŝ posiada wyspecjalizowane słuŝby księgowe i finansowe i dysponuje bezpośrednią moŝliwością przeprowadzania określonych operacji finansowych (zapłata składki), co skraca czas przedmiotowych działań oraz zwiększa bezpieczeństwo obrotu finansowego w zakresie realizacji zobowiązań wynikających z umowy. ZwaŜyć naleŝy, iŝ w sytuacji, w której podmiotem zawierającym umowę byłby związek zawodowy, zaś potrąceń z wynagrodzenia na podstawie np. pełnomocnictwa dokonywać miałby pracodawca, oznaczałoby to jedynie dodatkową komplikację kreowanego stosunku zobowiązaniowego, poprzez zwiększenie liczby uczestniczących w nim podmiotów. Nie sposób bowiem pominąć, iŝ wskazywane w wyŝej opisanym memorandum okoliczności, mające przemawiać za uznaniem, iŝ zawarcie umowy ubezpieczenia grupowego pracowników przez związek zawodowy jest rozwiązaniem lepszym niŝ zawarcie tejŝe umowy przez pracodawcę, jest powiązane ze stwierdzeniem, iŝ określonych czynności winien i tak dokonywać pracodawca. Oczywiście, jest to co do zasady moŝliwe, np. w wypadku udzielenia określonych pełnomocnictw związkowi zawodowemu przez pracownika, zawierającego umowę, jednakŝe komplikuje całokształt stosunku prawnego wynikającego z tak obsługiwanej umowy. MoŜe prowadzić teŝ do zagroŝenia interesów pracowników ubezpieczonych, w sytuacji, w której sprawne współdziałanie związku zawodowego i pracodawcy w realizacji dodatkowych obowiązków związanych z obsługą księgową i rachunkową składek napotka jakiekolwiek przeszkody, gdy tymczasem współdziałanie takie byłoby chociaŝby z uwagi na konieczność terminowego opłacania składki - niezbędne. Okoliczności powyŝsze wyraźnie przemawiają za tym, iŝ zawarcie umowy ubezpieczenia grupowego na Ŝycie przez pracodawcę jest dla pracownika korzystniejsze i przede wszystkim bezpieczniejsze, niŝ zawarcie tej umowy przez inny podmiot, w tym przez związek zawodowy takŝe z uwagi na to, iŝ pracodawcę podmiot leczniczy będący JSFP wiąŝą rygory wynikające z przepisów prawa zamówień publicznych. 8
6. Odnosząc się ponadto do treści przedmiotowego memorandum w zakresie dotychczas nie przeanalizowanym, podkreślić naleŝy, iŝ zawarte w opinii z dnia 21 października 2012 r. rozwaŝania w zakresie moŝliwości zakwalifikowania działań związku zawodowego jako działań w zakresie pośrednictwa ubezpieczeniowego, stanowi zwrócenie uwagi na moŝliwość takiej kwalifikacji, nie przesądza zaś o tym, iŝ uprawnione organy władzy publicznej kwalifikacji takiej dokonają. Abstrahując od oceny zawartych w memorandum sugestii w zakresie wykładni przepisów prawa cywilnego, jaka miała leŝeć u podstaw opinii z dnia 21 października 2012 r., stwierdzić naleŝy, iŝ co prawda nie ma Ŝadnych prawnych przeciwwskazań, by przedmiotowe umowy zawierały związki zawodowe, jednakŝe szereg okoliczności i argumentów natury faktycznej przemawia za tym, Ŝe zawieranie przedmiotowych umów przez pracodawcę podmiot leczniczy będący JSFP będzie rozwiązaniem korzystniejszym dla pracowników i bezpieczniejszym dla obrotu finansowego, a zatem bardziej atrakcyjnym dla ubezpieczyciela, co moŝe mieć wpływ na warunki zawieranych umów. Nie moŝna bowiem nie zauwaŝyć, iŝ posiadanie statusu JSFP jako skutkujące wzmoŝonymi obowiązkami w zakresie rachunkowości i księgowości w naturalny sposób przemawia za uznaniem większej wiarygodności kontrahenta posiadającego taki status, szczególnie, gdy określona umowa ulega zawarciu, jak w niniejszym przypadku, w trybie przepisów o zamówieniach publicznych. Radca prawny Renata Kawula 9