KANCELARIA SEJMU BIURO STUDIÓW I EKSPERTYZ WYDZIAŁ ANALIZ EKONOMICZNYCH I SPOŁECZNYCH Regulacja rynku rolnego w Unii Europejskiej i w Polsce Czerwiec 1997 Elżbieta Berkowska Informacja Nr 489
BSE 1 1. Regulacja rynku rolnego w Unii Europejskiej Podstawy prawne regulacji rynków rolnych zawarte są w art. 38-47 Traktatu Rzymskiego, w którym rynek produktów rolnych został wyraźnie oddzielony od innych towarów i produktów. Cele wspólnej organizacji rynków rolnych określa art. 39 ust. 1 Traktatu. Dla organizacji poszczególnych rynków rolnych wypracowane zostały odmienne podstawy prawne, mechanizmy działania i instrumenty prawno-ekonomiczne. Do instrumentów prawno-ekonomicznego oddziaływania na rynki rolne można zaliczyć przede wszystkim ceny rolne, limitowanie rozmiarów produkcji rolnej, kwoty produkcyjne, premie, dopłaty, interwencyjny skup produktów rolnych. Do najważniejszych instrumentów ochrony rynku wewnętrznego w handlu z krajami trzecimi należą opłaty wyrównawcze, dopłaty eksportowe, cła, kontyngenty itp. Ceny rolne należą do najważniejszych instrumentów finansowych stosowanych w Unii Europejskiej i są ustalane na stosunkowo wysokim poziomie, tj. wyższym od cen światowych). Propozycje Komisji odnośnie cen poszczególnych produktów rolnych objętych wspólną organizacją rynków rolnych są konsultowane z organizacjami rolniczymi, a następnie z Parlamentem Europejskim. Propozycje te biorą pod uwagę koszty produkcji rolnej, ogólne tendencje w zakresie kształtowania cen produktów rolnych, utrzymanie na odpowiednim poziomie dochodów rolników i skutki dla budżetu Unii Europejskiej. Do najważniejszych kategorii cen rolnych należą: * cena docelowa (wskaźnikowa) - wyrażająca optymalny z punktu widzenia producentów poziom cen, gwarantujący odpowiednio wysokie dochody rolników. Ustalana jest ona dla rynku zbóż, cukru, mleka i jego przetworów; * cena kierunkowa (orientacyjna) ustalana dla rynku mięsa wołowego i cielęciny spełnia podobną rolę co cena docelowa; * cena interwencyjna, stosowana dla większości sektorów, wyznacza dolny pułap cen produktów rolnych, poniżej którego krajowe agencje są zobowiązane do skupu interwencyjnego; * cena progu, stosowana dla produktów rolnych importowanych spoza Unii dla ochrony własnej produkcji rolnej przez tańszym importem krajów trzecich, określa minimalny poziom cen na produkty importowane; * cena śluzy, stosowana w sektorze wieprzowiny, mięsa drobiowego i jaj, spełnia podobną funkcję jak cena progu; * cena podstawowa stosowana jest do stabilizacji cen na rynku baraniny, wieprzowiny, owoców i warzyw, ale bez doprowadzania do strukturalnych nadwyżek tych produktów;
2 BSE * cena wycofania, stosowana w sektorze owoców i warzyw, jest ceną jaką producenci zrzeszeni w zawodowych organizacjach rolnych otrzymują z tytułu wycofania owoców i warzyw z rynku przez te organizacje na skutek poważnego spadku cen instytucjonalnych (podstawowej i skupu). Skup interwencyjny produktów rolnych stosowany jest w celu przeciwdziałania spadkowi cen rolnych poniżej pewnego pułapu i tym samym w celu zapewnienia ochrony dochodów producentów rolnych. Skup interwencyjny, magazynowanie nadwyżek i ich redystrybucja oraz realizacja dopłat eksportowych prowadzony jest przez powołane zgodnie z rozporządzeniem Rady nr 729/70 1 wyspecjalizowane krajowe agencje interwencyjne. Z tytułu magazynowania produktów rolnych agencje otrzymują pomoc finansową. Limitowanie produkcji rolnej w Unii Europejskiej obywa się poprzez system kontyngentów (system kwotowy), system wycofania produktów z rynku (stosowany w sektorze owoców i warzyw), ceny rolne, wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolnej, ekstensyfikację produkcji rolnej, zmianę produkcji artykułów nadwyżkowych na nienadwyżkowe, opłaty współodpowiedzialności (opłaty ponoszone przez producentów rolnych produkujących zbyt dużo) itp. Premie i dopłaty z różnych tytułów prawnych stanowią odrębną grupę oddziaływania na rynek rolny w UE. W ramach tej grupy instrumentów stosowane są m.in: premie za ograniczenie produkcji, premie rekompensacyjne za utracone dochody (dla producentów baraniny, mięsa koziego, wołowiny i cielęciny), dopłaty produkcyjne, bezpośrednie dopłaty konsumpcyjne, dopłaty z tytułu magazynowania produktów rolnych (np. mięsa), dopłaty z tytułu zmiany przeznaczenia niektórych produktów (np. w sektorze mleczarskim) itp. Podstawowym instrumentem ochrony wewnętrznego rynku Unii Europejskiej w handlu z krajami trzecimi są cła. Obok nich stosowane są inne instrumenty takie jak: opłaty wyrównawcze, dopłaty eksportowe, opłaty eksportowe oraz licencje eksportowe i importowe dla produktów rolnych. Wprowadzenie ich ma na celu ochronę przed konkurencją tańszych produktów importowanych z poza obszaru UE, a także wspieranie własnego eksportu droższych produktów na rynkach światowych. Zgodnie z tendencją znoszenia barier w handlu międzynarodowym umowa rolnicza Rundy Urugwajskiej GATT przewiduje m.in. stopniową redukcję stawek celnych, zmianę opłat wyrównawczych na stałe opłaty celne, a także ograniczenie poziomu wspierania eksportu rolnego z UE. 1 OJ 1970, L 94/13.
BSE 3 2. Regulacja rynku rolnego w Polsce Do realizacji interwencyjnej polityki rolnej Państwa, mającej na celu stabilizację rynku produktów rolnych oraz ochronę dochodów uzyskiwanych z rolnictwa, została powołana ustawą z dnia 7 czerwca 1990 r. 2 Agencja Rynku Rolnego. Przedmiotem działalności Agencji jest oddziaływanie na rynek w sposób bezpośredni przez podejmowanie interwencyjnego obrotu produktami i półproduktami rolnymi, ich przetworami i artykułami żywnościowymi, jak również w sposób pośredni, przez określanie prognoz koniunktury na rynkach rolno-żywnościowych oraz wspieranie zadań inwestycyjnych i organizacyjnych w zakresie infrastruktury rynkowej. Ponadto Agencja gromadzi i gospodaruje rezerwami państwowymi produktów rolnych i ich przetworów na zasadach określonych uchwałą Rady Ministrów nr 168 z 11 grudnia 1989 r. w sprawie zasad tworzenia rezerw państwowych i gospodarowania tymi rezerwami. 3 Szczegółowe procedury działalności interwencyjnej Agencji Rynku Rolnego i ustalania ceny minimalnej reguluje rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 21 listopada 1996 r. w sprawie nadania statutu Agencji Rynku Rolnego. 4 Według tego rozporządzenia działalność interwencyjna Agencji polega na zakupach i sprzedaży produktów rolnych oraz ich przetworów na rynku krajowym i zagranicznym. Listę produktów oraz ich ceny interwencyjnego zakupu i sprzedaży (uwzględniające ceny minimalne i ceny rynkowe), określa roczny program działań interwencyjnych. Interwencyjny zakup produktów rolnych i ich przetworów dokonywany jest wówczas, gdy ich przeciętne ceny rynkowe w ciągu kolejnych dwóch tygodni pozostają na poziomie 90% ceny interwencyjnego zakupu. Interwencyjne ceny sprzedaży powyższych produktów są ustalane przez Prezesa Agencji w wysokości zapewniającej stabilizację cen na rynku rolno-żywnościowym. Interwencyjna sprzedaż zapasów dokonywana jest przez Agencję w razie spadku podaży na te produkty w ciągu kolejnych dwóch tygodni, powodującej wzrost przeciętnej ceny rynkowej danego produktu lub przetworu w stosunku do ceny interwencyjnego zakupu co najmniej o 10%. Natomiast cena minimalna ustalana jest w oparciu o aktualny i przewidywany poziom cen rynkowych, z uwzględnieniem przeciętnych kosztów produkcji i możliwości finansowych Agencji. Cena ta stanowi podstawę do ustalania ceny interwencyjnego zakupu. Jakkolwiek kategoria ceny interwencyjnej występuje również w Unii, to jednak zasady jej ustalania są odmienne od polskich ze względu na szereg istniejących powiązań z rozbudowanym systemem cen obowiązujących w Unii. 2 ustawa z dnia 7 czerwca 1990 r. o utworzeniu Agencji Rynku Rolnego (Dz. U. z 1990 r. Nr 39, poz. 223, zm. Dz. U. z 1996 r. Nr 34, poz. 146). 3 M. P. z 1989 r. Nr 41, poz. 329, zm. Dz. U. z 1990 r. Nr 49, poz. 376. 4 Dz. U. z 1996 r. Nr 138, poz. 641.
4 BSE Działania interwencyjne Agencji początkowo ograniczały się do rynków zbóż (pszenica, żyto), cukru, mleka i żywca wieprzowego. W kolejnych latach Agencja prowadziła interwencję na rynkach miodu, przetworów ziemniaczanych, żywca wołowego i wełny, jakkolwiek ich udział w działalności interwencyjnej Agencji jest niewielki. Rola Agencji w zakresie ochrony dochodów producentów rolnych została skonkretyzowana w 1992 r. poprzez wprowadzenie systemu cen minimalnych na pszenicę, żyto i mleko (stanowisko Rządu z dnia 3 marca 1992 r. w sprawie wprowadzenia cen minimalnych na zboża chlebowe i mleko). Zgodnie z zasadami przyjętymi przez rząd, ceny minimalne na pszenicę i żyto są corocznie (w marcu) negocjowane z przedstawicielami związków zawodowych rolników. Ważnym instrumentem ochrony rynku wewnętrznego i dochodów producentów krajowych są również opłaty wyrównawcze. 5 Koncepcja tych opłat wzorowana jest na analogicznych opłatach stosowanych w UE, jednak mechanizm ich funkcjonowania różni się znacznie. Opłaty te stosuje się do towarów rolnych i spożywczych o istotnym znaczeniu dla dochodowości gospodarstw rolnych i restrukturyzacji gospodarki żywnościowej oraz przywożonych w ilościach i na warunkach grożących spowodowaniem poważnej szkody krajowym producentom towarów podobnych lub bezpośrednio konkurencyjnych. Wykaz tych towarów znajduje się w aktach wykonawczych do wspomnianej ustawy, a mianowicie w: - rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 14 czerwca 1994 r. w sprawie wykazu grup towarów rolnych i spożywczych objętych opłatą wyrównawczą; 6 - zarządzeniu Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 17 czerwca 1994 r. w sprawie szczegółowego wykazu towarów rolnych i spożywczych objętych opłatą wyrównawczą. 7 Stawka opłaty wyrównawczej ustalana jest zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 czerwca 1994 r. w sprawie sposobu ustalania ceny progu, ceny zagranicznej i stawki opłaty wyrównawczej na towary rolne i spożywcze. 8 Wpływy z tytułu opłat wyrównawczych stanowią dochód budżetu państwa i są przeznaczane na dotację dla Agencji Modernizacji i Restrukturyzacji Rolnictwa. Opłat wyrównawczych nie stosuje się wobec państw - Członków Światowej Organizacji Handlu i państw nie będących Członkami tej organizacji, ale którym Polska udzieliła klauzuli najwyższego uprzywilejowania. Zgodnie z ustawą z dnia 28 czerwca 1995 r. o zasadach, wa- 5 Ustawa z dnia 4 lutego 1994 r. o opłacie wyrównawczej dla niektórych towarów rolnych i spożywczych przywożonych z zagranicy (Dz. U. z 1994 r. Nr 43, poz. 160). 6 Dz. U. z 1994 r. Nr 69, poz. 300, z późn.zm. 7 M. P. z 1994 r. Nr 33, poz. 272 z późn.zm. 8 Dz. U. z 1994 r. Nr 69, poz. 299.
BSE 5 runkach i trybie nakładania opłat celnych dodatkowych na niektóre towary rolne przywożone z zagranicy, 9 w przypadku niektórych towarów (dopuszczonych do wolnego obrotu) pochodzących z tych państw mogą zostać zastosowane opłaty celne dodatkowe. Opłaty te mogą być nałożone, jeżeli ilość towaru rolnego przekroczy w roku kalendarzowym wielkość progową, albo jednostkowa cena importowa tego towaru jest niższa od ceny progu. Wykaz tych towarów i szczegółowy sposób ustalania wielkości progowej i ceny progu określają akty wykonawcze do powyższej ustawy. Najsilniej regulowanym rynkiem rolnym w Polsce jest rynek cukru. Zasady regulacji tego rynku precyzuje przede wszystkim ustawa z dnia 26 sierpnia 1994 r. o regulacji rynku cukru i przekształceniach własnościowych w przemyśle cukrowniczym. 10 Podstawowymi instrumentami regulacji rynku krajowego według tej ustawy są: * limitowanie krajowej produkcji cukru polegające na corocznym ustaleniu kwot A (przeznaczonej na zaopatrzenie rynku krajowego) i B (przeznaczonej na eksport) (art. 2); * sankcje dla producentów cukru za wprowadzanie na rynek krajowy cukru ponad ustalony limit w postaci opłat sankcyjnych (art. 4 ust. 5); * sankcje dla producentów, którzy wprowadzają na rynek krajowy cukier po cenie niższej niż cena minimalna, w postaci opłat sankcyjnych (art. 10 ust. 3); * dopłaty do eksportu cukru w ramach kwoty B (art. 5 ust. 4); * cena minimalna dla producentów cukru przy zbycie cukru na rynku krajowym (art. 10 ust. 1). Zgodnie ze wspomnianą ustawą Agencja Rynku Rolnego może: * nabywać od producentów cukier, poza limitem A, z przeznaczeniem na uzupełnienie rezerw państwowych (art. 4a ust. 1.), * wprowadzać cukier na rynek krajowy bez opłat sankcyjnych (ust. 2). Minimalna cena zbytu cukru dla producentów jest ustalana corocznie przez Radę Ministrów na wniosek Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej i obowiązuje ona od dnia 1 października tego roku do dnia 30 września roku następnego. Termin płatności przez producentów cukru opłat sankcyjnych za wprowadzanie na rynek krajowy ponad ustalony limit oraz za wprowadzanie na rynek krajowy cukru po cenie niższej niż cena minimalna określony jest aktem wykonawczym do powyższej ustawy. 11 9 Dz. U. z 1995 r. Nr 98, poz. 485. 10 Dz. U. z 1994 r. Nr 98, poz. 473, zm. Dz. U. z 1996 r. Nr 152, poz. 724. 11 Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 28 lipca 1995 r. w sprawie terminu płatności opłat sankcyjnych przez producentow cukru (Dz. U. z 1995 r. Nr 95, poz. 476).
6 BSE Podsumowanie Jakkolwiek cele polityki rolnej Unii Europejskiej i Polski są podobne, to jednak polityka rolna Polski nie jest tak silnie protecjonistyczna, jak to ma miejsce w Unii. Również, porównując zakres interwencyjnej polityki rolnej Polski i UE należy stwierdzić, że w Polsce nie jest on tak znaczny, zarówno odnośnie działań mających na celu stabilizację rynku produktów rolnych, jak i ochrony dochodów rolniczych. W ramach wspólnej polityki rolnej stworzony został system organizacji rynków branżowych, dla których stosowane są odmienne instrumenty organizacyjno-prawne ochrony tych rynków. W Polsce natomiast, nie ma tak silnej, poza rynkiem cukru, organizacji rynków branżowych. Należy jednak dodać, że założenia wspólnej polityki rolnej ulegają zmianie, zwłaszcza w kontekście postanowień Rundy Urugwajskiej GATT, dlatego też dostosowanie polskiego ustawodawstwa w ramach polityki rolnej będzie musiało uwzględniać te zmiany.