Podręczniki i Prawnicze

Podręczniki i Prawnicze Samorząd terytorialny w RP Zbigniew Leoński 5. wydanie C. H. Beck

PODRÊCZNIKI PRAWNICZE Zbigniew Leoñski Samorz¹d terytorialny w RP

W sprzeda y: Z. Leoñski MATERIALNE PRAWO ADMINISTRACYJNE, wyd. 7 Podrêczniki Prawnicze Z. Leoñski NAUKA ADMINISTRACJI, wyd. 5 Podrêczniki Prawnicze T. Maciejewski HISTORIA ADMINISTRACJI Skrypty Becka G. aszczyca, A. Matan, Cz. Martysz POSTÊPOWANIE ADMINISTRACYJNE OGÓLNE Studia Prawnicze M. Wierzbowski (red.), A. Wiktorowska, M. Szubiakowski POSTÊPOWANIE OGÓLNE, PODATKOWE, EGZEKUCYJNE I PRZED S DAMI ADMINISTRACYJNYMI, wyd. 9 Podrêczniki Prawnicze R. Kêdziora KODEKS POSTÊPOWANIA ADMINISTRACYJNEGO. EDYCJA DRUGA KodeksSystem KODEKS POSTÊPOWANIA ADMINISTRACYJNEGO, wyd. 17 Teksty Ustaw Becka KODEKS POSTÊPOWANIA ADMINISTRACYJNEGO, wyd. 16 Twoje Prawo www.sklep.beck.pl

Samorz¹d terytorialny wrp Zbigniew Leoñski profesor zw. dr hab. nauk prawnych Uniwersytet im. Adama Mickiewicza w Poznaniu 5. wydanie rozszerzone i zaktualizowane

Redakcja: Izabela Dorf Wydawnictwo C. H. Beck 2006 Wydawnictwo C.H. Beck Sp. z o.o. ul. Gen. Zaj¹czka 9, 01-518 Warszawa Sk³ad i ³amanie: Wydawnictwo C.H. Beck Sp. z o.o. Druk i oprawa: P.W.P. INTERDRUK, Warszawa ISBN 83-7483-132-4

Przedmowa Samorz¹d terytorialny jest trwa³ym i wa nym elementem zdecentralizowanej administracji publicznej. Jego zasadniczy kszta³t normuje Konstytucja RP. Niemniej ustawodawstwo zwyk³e, wype³niaj¹ce ramy postanowieñ ustawy zasadniczej, ulega ci¹g³ym zmianom. Od poprzedniej edycji podrêcznika minê³y ju 3 lata, co wymaga na skutek zmian ustawowych jego aktualizacji. Od czasu wydania podrêcznika w 2002 r. ukaza³y siê równie nowe opracowania dotycz¹ce samorz¹dowego prawa ustrojowego. Sk³oni³o to Autora do przygotowania nowej edycji podrêcznika. W podrêczniku uwzglêdniono stan prawny na koniec marca 2006 r. Poznañ, kwiecieñ 2006 r. Prof. zw. dr hab. Zbigniew Leoñski

Spis treœci Przedmowa... Wykaz skrótów... Wykaz literatury... s. Nb. V XI XIII Rozdzia³ I. Geneza, istota i znaczenie samorz¹du terytorialnego... 1 1 1. Tradycje samorz¹du terytorialnego w Polsce... 1 1 2. Istota samorz¹du terytorialnego... 5 4 3. Znaczenie samorz¹du terytorialnego... 9 6 Rozdzia³ II. Ustrojowe prawo samorz¹du terytorialnego... 12 8 4. Pojêcie ustrojowego prawa samorz¹dowego (prawo komunalne)... 12 8 5. Charakterystyka ustrojowego prawa samorz¹du terytorialnego w Polsce... 14 10 I. Regulacje centralne... 14 10 1. ród³a prawa z pierwszego etapu reformy... 15 11 2. ród³a prawa samorz¹dowego stanowione w drugim etapie reformy... 18 12 II. Regulacje statutowe... 20 13 6. Regulacja Europejskiej Karty Samorz¹du Terytorialnego... 26 19 Rozdzia³ III. Zadania i kompetencje organów samorz¹du terytorialnego oraz prawne formy ich realizacji... 29 21 7. Wyodrêbnienie zadañ i kompetencji... 29 21 8. Typologia zadañ samorz¹du terytorialnego... 33 25 I. Uwagi ogólne... 34 25 II. Zadania w³asne... 35 26 III. Zadania zlecone... 41 30 9. Formy prawne wykonywania zadañ (kompetencje)... 43 33 I. Podzia³... 43 33 II. Akty normatywne powszechnie obowi¹zuj¹ce... 44 34 III. Przepisy wewnêtrzne... 49 39 IV. Tryb uchwalania i og³aszania przepisów miejscowych... 50 40 V. Akty planowania... 52 41 1. Uwagi ogólne, podzia³... 52 41 2. Programy gospodarcze... 54 42 3. Bud et... 55 43

VIII Spis treœci s. Nb. 4. Plany zagospodarowania przestrzennego... 58 44 VI. Akty indywidualne... 62 46 VII. Porozumienia... 66 48 VIII. Formy prawa cywilnego... 69 49 IX. Inne formy prawne... 70 50 10. Spory kompetencyjne i inne... 71 51 Rozdzia³ IV. Zasady zarz¹dzania mieniem samorz¹dowym... 75 54 11. Pojêcie, znaczenie i powstawanie mienia samorz¹dowego... 75 54 I. Pojêcie... 75 54 II. Podmioty... 77 58 1. Nabycie mienia... 78 59 2. Przejêcie mienia... 79 60 3. Inne sposoby nabycia mienia... 81 61 12. Zasady zarz¹dzania mieniem samorz¹dowym... 81 62 I. Zasada samodzielnego decydowania... 82 62 II. Sk³adanie oœwiadczeñ woli... 85 66 III. Zasada szczególnej starannoœci... 86 68 IV. Podmioty prowadz¹ce dzia³alnoœæ gospodarcz¹... 88 70 Rozdzia³ V. Wybory do organów stanowi¹cych samorz¹du terytorialnego, referendum lokalne i konsultacje, dostêp do informacji jako formy realizacji w³adzy lokalnej... 91 73 13. Zagadnienia ogólne... 91 73 14. Wybory do rad gmin, rad powiatów oraz sejmików województw... 94 75 15. Referendum lokalne... 99 79 16. Konsultacje lokalne... 103 82 Rozdzia³ VI. Struktura gminy... 106 83 17. Gmina w strukturze samorz¹du terytorialnego RP... 106 83 18. Gmina jako jednostka podzia³u terytorialnego... 108 86 19. Rada gminy... 113 90 I. Status prawny radnego... 113 90 II. Funkcje rady gminy... 119 97 20. Organy wykonawcze gminy, urz¹d gminy, inne jednostki organizacyjne... 124 103 I. Organy wykonawcze gminy (wójt, burmistrz, prezydent miasta)... 125 103 II. Zadania i kompetencje wójta, burmistrza i prezydenta miasta... 128 106 III. Sekretarz i skarbnik gminy... 130 111 IV. Urz¹d gminy... 131 112 V. Pracownicy zawodowi... 132 114 VI. Inne jednostki organizacyjne... 133 115 VII. Funkcje gospodarcze... 135 116 VIII. Gminy o szczególnym charakterze... 136 117 21. Organy w jednostkach pomocniczych gmin... 137 118

Spis treœci IX Rozdzia³ VII. Struktura samorz¹du na szczeblu powiatu i województwa... 144 127 22. Zagadnienia ogólne... 144 127 23. Struktura organizacyjna samorz¹du powiatowego... 146 130 24. Struktura organizacyjna samorz¹du wojewódzkiego... 155 140 Rozdzia³ VIII. Samorz¹dowe kolegia odwo³awcze formy wspó³dzia³ania w samorz¹dzie krajowe reprezentacje samorz¹du terytorialnego... 163 148 25. Samorz¹dowe kolegia odwo³awcze... 163 148 26. Formy wspó³dzia³ania na szczeblu ponadgminnym zwi¹zki i porozumienia samorz¹dowe... 165 151 I. Uwagi ogólne... 166 151 II. Stowarzyszenia gmin, powiatów i województw... 171 158 III. Porozumienia gmin, powiatów i województw... 172 159 IV. Zwi¹zki gmin i powiatów... 173 160 V. Wspó³praca województwa samorz¹dowego z regionami innych pañstw formy wspó³pracy zagranicznej na ni szych szczeblach samorz¹du... 176 164 27. Krajowe reprezentacje samorz¹du... 178 165 Rozdzia³ IX. Nadzór nad samorz¹dem terytorialnym... 181 171 28. Istota i zakres nadzoru... 181 171 I. Pojêcie... 181 171 II. Zakres przedmiotowy... 184 177 III. Zakres podmiotowy... 186 180 29. Œrodki nadzoru... 190 183 30. Œrodki ochrony s¹dowej... 197 191 Rozdzia³ X. Ustrój samorz¹du terytorialnego miasta sto³ecznego Warszawy... 206 199 31. Problem wyodrêbnienia samorz¹du sto³ecznego... 206 199 32. Odrêbnoœci rozwi¹zañ organizacyjnych w œwietle ustawy z 15.3.2002 r.... 209 203 Indeks rzeczowy... 213 s. Nb.

Wykaz skrótów 1. Akty normatywne AdmWojU... ustawa z 5.6.1998 r. o administracji rz¹dowej w województwie BezWybU... ustawa z 20.6.2002 r. o bezpoœrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta GminWybOU... ustawa z 16.7.1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw GospKomU... ustawa z 20.12.1996 r. o gospodarce komunalnej KC... Kodeks cywilny Konstytucja... Konstytucja RP z 2.4.1997 r. KPA... Kodeks postêpowania administracyjnego PWSamTerU... ustawa z 10.5.1990 r. Przepisy wprowadzaj¹ce ustawê o samorz¹dzie terytorialnym i ustawê o pracownikach samorz¹dowych PrPostSAdm... ustawa z 30.8.2002 r. Prawo o postêpowaniu przed s¹dami administracyjnymi ReferLokU... ustawa z 15.9.2000 r. o referendum lokalnym SamGminU... ustawa z 8.3.1990 r. o samorz¹dzie gminnym SamKolU... ustawa z 12.10.1994 r. o samorz¹dowych kolegiach odwo³awczych SamPowiatU... ustawa z 5.6.1998 r. o samorz¹dzie powiatowym SamWojewU... ustawa z 5.6.1998 r. o samorz¹dzie województwa UstrW-wyU... ustawa z 15.3.2002 r. o ustroju miasta sto³ecznego Warszawy ZagospPrzestrzU... ustawa z 27.3.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym 2. Piœmiennictwo AUWr... Acta Universitatis Wratislaviensis GiAT... Gospodarka i Administracja Terenowa OMT... Organizacja Metody Technika ONSA... Orzecznictwo Naczelnego S¹du Administracyjnego OSN... Zbiór Orzeczeñ S¹du Najwy szego (do 1962 r.) OSNAPU... Orzecznictwo S¹du Najwy szego Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeñ Spo³ecznych (zbiór wydawany do 1.7.1994 r.) OSNCP... Orzecznictwo S¹du Najwy szego Izba Cywilna, Pracy i Ubezpieczeñ Spo³ecznych (od 1963 r.) OSP... Orzecznictwo S¹dów Polskich

XII Wykaz skrótów OSPiKA... Orzecznictwo S¹dów Polskich i Komisji Arbitra owych Pal.... Palestra PiP... Pañstwo i Prawo RPEiS... Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny ST... Samorz¹d Terytorialny ZNCKPAP... Zeszyty Naukowe Centrum Podyplomowego Kszta³cenia Pracowników Administracji Pañstwowej w Warszawie ZNUAM... Zeszyty Naukowe Uniwersytetu im. Adama Mickiewicza w Poznaniu 3. Inne skróty Dz.U.... Dziennik Ustaw M.P.... Monitor Polski n.... nastêpne post.... postanowienie tekst jedn.... tekst jednolity uchw.... uchwa³a wyr.... wyrok

Wykaz literatury Komentarze: A. Agopszowicz, Z. Gilowska, Ustawa o samorz¹dzie terytorialnym. Komentarz, Warszawa 1997 P. Chmielnicki (red.), Komentarz do ustawy o samorz¹dzie gminnym, Warszawa 2004 P. Czechowski, A. Jaroszyñski, S. Pi¹tek, Komentarz do ustawy o samorz¹dzie terytorialnym, Warszawa 1992 B. Dolnicki (red.), Ustawa o samorz¹dzie powiatowym. Komentarz, Kraków 2005 A. Jaroszyñski, Komentarz do ustawy o pracownikach samorz¹dowych, Warszawa 1993 M. Kasiñski, Z. Kmieciak, C. Kosikowski, R. P. Krawczyk, Ustawa o regionalnych izbach obrachunkowych z komentarzem oraz teksty innych aktów prawnych, Warszawa 1994 Z. Kmieciak, Ustawa o samorz¹dowych kolegiach odwo³awczych z komentarzem oraz akty wykonawcze, Warszawa 1995 C. Kosikowski, Komentarz do ustawy o gospodarce komunalnej oraz wzory aktów gminy dotycz¹ce przekszta³ceñ przedsiêbiorstw komunalnych, ódÿ Zielona Góra 1997 Z. Niewiadomski (red.), Kompetencje po reformie administracji publicznej. Komentarz do ustawy o zmianie niektórych ustaw, okreœlaj¹cych kompetencje organów administracji publicznej w zwi¹zku z reform¹ ustrojow¹ pañstwa, Warszawa 2000 Z. Niewiadomski, W. Grzelczak, Ustawa o samorz¹dzie terytorialnym z komentarzem, Warszawa 1990 K. Podgórski, Cz. Martysz, Samorz¹d powiatowy. Praktyczny komentarz do ustawy z 5 czerwca 1998, Katowice Zielona Góra 1988 Inne opracowania: A. Agopszowicz, Zarys prawa samorz¹du terytorialnego, Katowice 1994 A. B³aœ (red.), Studia nad samorz¹dem terytorialnym, Wroc³aw 2002 J. Boæ, Gmina w Belgii, Wroc³aw 1993 J. Boæ (red.), Powiat, Wroc³aw 2001 E. Bojanowski, T. Langer (red.), Samorz¹d terytorialny, Gdañsk 1992 M. Brunka, B. Kumorek, E. uczak-kumorek, S³ownik samorz¹du terytorialnego, Zielona Góra 2003 P. Buczkowski, R. Sowiñski (red.), Samorz¹d terytorialny drog¹ do demokracji, Poznañ 1994 W. Chróœcielewski, Z. Kmieciak, Postêpowanie w sprawach nadzoru nad dzia³alnoœci¹ komunaln¹, Warszawa 1995 W. Chróœcielewski, J. P. Tarno, Organy samorz¹du terytorialnego w postêpowaniu administracyjnym i s¹dowoadministracyjnym, ódÿ 1994 D. D¹bek, Prawo miejscowe samorz¹du terytorialnego, Bydgoszcz Kraków 2003

XIV Wykaz literatury B. Dolnicki, Nadzór nad samorz¹dem terytorialnym, Katowice 1993 B. Dolnicki, Samorz¹d terytorialny, Kraków 2002 S. Dudzik, Dzia³alnoœæ gospodarcza samorz¹du terytorialnego. Problematyka prawna, Kraków 1998 E. Feret, Rola organów samorz¹du terytorialnego w procesie bud etowym, Przemyœl 2004 Z. Gilowska, L. Kieres, R. Sowiñski, Samorz¹d terytorialny w Polsce a standardy europejskie,warszawa 1993 J. Je ewski (red.), Gmina w wybranych pañstwach Europy Zachodniej, Wroc³aw 1995 A. Jêdraszko, Samorz¹d terytorialny w Niemczech na przyk³adzie Stuttgartu, Warszawa 1994 W. Kisiel, Polskie ustawy samorz¹dowe. Ujêcie porównawcze i historyczne, Kraków 2003 W. Kisiel, Ustrój samorz¹du terytorialnego w Polsce, Warszawa 2003 B. Kumorek, Komisja rewizyjna i kontrola wewnêtrzna w gminie, Poznañ Zielona Góra 1996 Z. Leoñski, Ustrój i zadania samorz¹du terytorialnego w Polsce, Poznañ 1994 Z. Leoñski, Z. Niewiadomski, Samorz¹d terytorialny Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa Zielona Góra 1994 E. Malisz, Przepisy gminne. Zasady i praktyka tworzenia prawa miejscowego, Zielona Góra 1994 Cz. Martysz, W³aœciwoœæ organów samorz¹du terytorialnego w postêpowaniu administracyjnym, Katowice 2000 A. M³ynarczyk, Gospodarka finansowa samorz¹dów lokalnych, Poznañ 1993 Z. Niewiadomski, Samorz¹d terytorialny w warunkach wspó³czesnego pañstwa kapitalistycznego, Warszawa 1988 Z. Niewiadomski, Gmina w Szwajcarii, Warszawa 1993 Z. Niewiadomski, Planowanie przestrzenne w systemie zadañ samorz¹du terytorialnego, Warszawa 1994 E. Nowacka, Samorz¹d terytorialny w systemie w³adzy publicznej w Polsce, Wroc³aw 1994 E. Nowacka, Samorz¹d terytorialny w administracji publicznej, Warszawa 1997 E. Nowacka, Samorz¹d terytorialny w ustroju pañstwowym, Warszawa 2003 M. Ofiarski, J. Ciapa³a (red.), Zarys samorz¹du terytorialnego, Poznañ 2001 E. Olejniczak-Sza³owska, Prawo do udzia³u w referendum lokalnym. Rozwa ania na tle ustawodawstwa polskiego, ódÿ 2002 A. Piekara (red.), Funkcje samorz¹du terytorialnego a lokalna jakoœæ ycia, Warszawa 1995 A. Piekara, Z. Niewiadomski (red.), Samorz¹d terytorialny i rozwój lokalny, Warszawa 1996 Praca zbiorowa: W poszukiwaniu modelu powiatu. Materia³y z seminarium polsko-niemieckiego 11 13.6.1992 r., Warszawa 1992 M. Stahl, E. Olejniczak-Sz³owska, Samorz¹d terytorialny. Podstawowe zagadnienia, Warszawa 1994 R. Stasikowski, Gwarancje samorz¹dnoœci gminnej w systemie prawnym Republiki Federalnej Niemiec i Rzeczypospolitej Polskiej, Bydgoszcz Katowice 2005 Z. Sypniewski, S³u ba pracownicza u pracodawcy samorz¹dowego, Zielona Góra 2000 Z. Sypniewski, M. Szewczyk, Status prawny radnego, Zielona Góra 1999 J. P. Tarno, M. Sieniuæ, J. Sulimierski, J. Wyporska, Samorz¹d terytorialny w Polsce, Warszawa 2002 A. Wiktorowska, Prawne determinanty samodzielnoœci gminy. Zagadnienia administracyjnoprawne, Warszawa 2002 L. Zacharko, Prywatyzacja zadañ publicznych gminy. Studium administracyjnoprawne, Katowice 2000 M. Zdyb, Samorz¹d a pañstwo. Nadzór nad samorz¹dem, Lublin 1993

Rozdzia³ I. Geneza, istota i znaczenie samorz¹du terytorialnego 1. Tradycje samorz¹du terytorialnego w Polsce Literatura: W. Brzeziñski, Terytorialna organizacja gminy wiejskiej w Polsce, Warszawa 1932; H. Izdebski, Samorz¹d terytorialny w II Rzeczypospolitej, ST Nr 5 i 6/1991; H. Izdebski, M. Kulesza, Administracja publiczna. Zagadnienia ogólne, Warszawa 2004; Z. Leoñski, Przekszta³cenia terenowego aparatu administracji pañstwowej, [w:] System prawa administracyjnego, t. II, rozdz. II, Ossolineum 1977. Mówi¹c o genezie samorz¹du terytorialnego w Polsce, nale y na wstêpie odpowiedzieæ na pytanie, czy instytucje prawnoustrojowe z ubieg³ych okresów mo emy oceniaæ wed³ug kryteriów wspó³czesnych. Pozostawiaj¹c rozstrzygniêcie tego metodologicznego dylematu historykom ustroju pañstwowego, przyjmujemy, e punktem wyjœcia powinien byæ samorz¹d nowoczesny. W przeciwnym wypadku, ustalaj¹c genezê samorz¹du terytorialnego w Polsce, musielibyœmy siêgaæ do ustroju feudalnego i np. w samorz¹dzie dawnych miast doszukiwaæ siê genezy wspó³czesnego samorz¹du terytorialnego w Polsce. Dla naszych Rozdzia³ celów 1. I. Geneza, Tradycje przyjmujemy, istota samorz¹du i e znaczenie nowoczesny terytorialnego samorz¹du samorz¹d wterytorialnego Polsce terytorialny powsta³ pod wp³ywem idei Rewolucji Francuskiej 1, a zatem w okresie, gdy Polska znajdowa³a siê pod zaborami. Kszta³tuj¹ce siê w ka dym zaborze odmienne instytucje samorz¹dowe by³y w zasadzie wytworem ustawodawstwa obcego. Niemniej nale y tu odnotowaæ tworzenie siê w³asnych, polskich rozwi¹zañ nowoczesnego samorz¹du, tj. posiadaj¹cego charakter publicznoprawny. Mo na siê go doszukiwaæ ju w ordynacji miejskiej z 18.4.1791 r., w³¹czonej nastêpnie do Konstytucji 3 Maja z 1791 r. w rozdziale: Prawo o miastach. Sformu³owano tu prawo miast do wolnoœci, czyli w³asnego zakresu spraw samorz¹du (choæ w jego zakres w³¹czono równie s¹downictwo). W tzw. miastach królewskich mog³y one wybieraæ swe organy: magistraty, burmistrzów, wójtów i innych urzêdników. Wprowadzono tu te sui generis nadzór pañstwa (nadzór komisji 1 1 Por. Z. Niewiadomski, Samorz¹d terytorialny w warunkach wspó³czesnego pañstwa kapitalistycznego, Warszawa 1988, s. 13 i n. Nb. 1

2 Rozdzia³ I. Geneza, istota i znaczenie samorz¹du terytorialnego policji), co wskazywa³o na powi¹zania z administracj¹ pañstwow¹. Nie zmieniono jeszcze szlacheckiego samorz¹du ziemskiego i patrymonialnych uk³adów w gminach wiejskich, tj. reliktów ustroju feudalnego 1. Elementy polskich rozwi¹zañ samorz¹dowych mo na by znaleÿæ w gminie wiejskiej na obszarze Rzeczypospolitej Krakowskiej (utworzonej w 1816 r.), która dzieli³a siê na gminy wiejskie z wybieranymi wójtami jako organami administracji. Przede wszystkim jednak polskiej myœli samorz¹dowej mo na siê doszukiwaæ w dyskusjach naukowych i przygotowanych projektach rozwi¹zañ prawnych o samorz¹dzie w Galicji. Tu w³aœnie wprowadzenie autonomii w 1871 r. dawa³o mo liwoœæ dojœcia do g³osu polskiej myœli prawniczej dotycz¹cej ustroju samorz¹du terytorialnego 2. Wszak e dopiero odzyskanie niepodleg³oœci po I wojnie œwiatowej pozwoli³o na ukszta³towanie w³asnych instytucji samorz¹dowych. 2 Bardzo wa n¹ spraw¹ odrodzonego pañstwa polskiego by³o stworzenie tego samorz¹du na ziemiach, na których on nie istnia³ lub istnia³ w szcz¹tkowym zakresie (tereny by³ego zaboru rosyjskiego; por. np. A. Wrzyszcz, Samorz¹d gminny a zmiana granic administracyjnych w Królestwie Polskim, ST Nr 4/1991, s. 41 i n.), a przede wszystkim oparcie go na jednolitych zasadach w skali ca³ego pañstwa i usuniêcie mozaiki przepisów zaborczych 3. Napotka³o to ró norodne trudnoœci: brak by³o gotowej koncepcji budowy administracji terenowej, dzia³a³ tu wp³yw tradycji i przyzwyczajeñ do rozwi¹zañ dotychczas istniej¹cych w okresie zaborów, przeszkod¹ by³o tak e stopniowe kszta³towanie siê granic odrodzonego pañstwa w miarê przy³¹czania nowych terenów itp. Ustrój administracji terenowej w okresie dwudziestolecia miêdzywojennego oparto na tzw. dualistycznym 4 modelu, który wykszta³ci³ siê na kontynencie europejskim. W ró nych okresach czasu rozmaicie go pojmowano, istota jego sprowadza³a siê do wprowadzenia dwóch pionów organów administracji publicznej: scentralizowanego pionu administracji rz¹dowej (pañstwowej) oraz administracji samorz¹du terytorialnego, opartego na idei decentralizacji. W poszczególnych okresach wzajemne relacje i rola obu pionów administracji 1 J. Staryszak, Prawo nadzoru nad administracj¹ samorz¹dow¹ w Polsce, Warszawa 1931, s. 7 12. 2 Por. W. Brzeziñski, Terytorialna organizacja gminy wiejskiej w Polsce, Warszawa 1932, s.8in. 3 Omawiaj¹ je m.in. K. W. Kumaniecki, W. Wasiutyñski, J. Panejko, Polskie prawo administracyjne w zarysie, Kraków 1929, s. 1075 i n. 4 Co siê tyczy pojmowania tego modelu, por. m.in. Z. Leoñski, Z. Janku, M. Szewczyk, M. Waligórski, O tzw. dualistycznym modelu administracji terenowej, [w:] Podmioty administracji publicznej i prawne formy ich dzia³ania, Toruñ 2005, s. 339 i n. Nb. 2

1. Tradycje samorz¹du terytorialnego w Polsce 3 publicznej by³y odmienne. O roli samorz¹du terytorialnego w tym modelu traktowa³y ju ustawy zasadnicze. Konstytucja marcowa z 1921 r. deklarowa³a wprawdzie szerokie prawa do samorz¹du terytorialnego w gminie, powiecie i województwie, wype³nienie jej treœci jednolitymi przepisami samorz¹dowymi w skali ca³ego pañstwa trwa³o jednak a do 1933 r., tj. do wejœcia w ycie ustawy z 23.3.1933 r. o czêœciowej zmianie ustroju samorz¹du terytorialnego, zwanej ustaw¹ scaleniow¹ ( scala³a ona mozaikê ró nych rozwi¹zañ form samorz¹du na poszczególnych terenach). Mo na odnotowaæ, i przepisy te by³y wynikiem wieloletnich prac studialnych rz¹dowych, projektów prywatnych, polemik w prasie i burzliwych obrad Sejmu i Senatu. Zw³aszcza dyskusyjna by³a koncepcja gminy wiejskiej (gmina jednostkowa czy zbiorowa). Jednak owo ujednolicenie nie objê³o ca³oœci pañstwa. Proklamowany przez Konstytucjê marcow¹ samorz¹d wojewódzki istnia³ na tym szczeblu jedynie w by³ym zaborze pruskim. Na pozosta³ych terenach na szczeblu wojewódzkim na podstawie regulacji prawnej z 1928 r. istnia³a jedynie namiastka samorz¹du w formie opiniodawczych organów wojewody, sk³adaj¹cych siê z cz³onków wy³onionych przez rady powiatowe i rady miejskie miast powiatowych. Mimo to nale y wysoko oceniæ wysi³ek odrodzonego pañstwa w budowaniu i ujednolicaniu kszta³tu organizacyjnego samorz¹du terytorialnego. Odnotowaæ nale y ywe zainteresowanie siê nim przez przedstawicieli nauki prawa administracyjnego (wartoœciowe monografie naukowe, posiadaj¹ce i dziœ swój walor u yteczny), tworzenie specjalistycznych czasopism samorz¹dowych (w szczególnoœci Samorz¹d Miejski czy Samorz¹d Terytorialny ) itp. Gdy chodzi o ocenê samorz¹du w okresie dwudziestolecia, por. np. A. Ajnenkiel, Administracja w Polsce. Rys historyczny, Warszawa 1975, s. 54 i n., a zw³aszcza s. 10 i n.; S. Kasznica, Polskie prawo administracyjne, Poznañ 1946, s. 58 59 lub Z. Leoñski, Przekszta³cenia terenowego aparatu administracji pañstwowej, [w:] System prawa administracyjnego, t. II, Ossolineum 1977, s. 100 103, a przede wszystkim H. Izdebski, Samorz¹d terytorialny w II Rzeczypospolitej, ST Nr 5/1991, s. 34 i n. oraz Nr 6/1991, s. 46 i n. Okres rozpoczynaj¹cy siê po II wojnie œwiatowej trudno oceniaæ. Reaktywowany dekretem z 23.11.1944 r. samorz¹d terytorialny formalnie zosta³ zniesiony dopiero w 1950 r. Niemniej i w tym okresie przechodzi³ ró ne koleje. Samorz¹d ten by³ odmiennie oceniany zaraz po II wojnie œwiatowej i w okresie po jego zniesieniu. Zapewne dzisiejsza doktryna politycznoustrojowa oceni go jeszcze inaczej. Trudnoœci wyp³ywaj¹ st¹d, i ocena zale y od tego, jakie zastosujemy tu kryteria badanie tylko obowi¹zuj¹cych przepisów czy te obiektywnie istniej¹cej rzeczywistoœci. Ta druga metoda wymaga dostêpu do odpowiedniej dokumentacji i powinna nale eæ do historyków ustroju. 3 Nb. 3

4 Rozdzia³ I. Geneza, istota i znaczenie samorz¹du terytorialnego Reaktywowanie samorz¹du terytorialnego i dualistycznego modelu administracji terenowej (podzia³ na administracjê samorz¹dow¹ i rz¹dow¹) t³umaczyæ mo na ró nymi przyczynami. Gdy chodzi o przyczyny formalnoprawne, nale y wskazaæ, i nawet oficjalne dokumenty z 1944 r. uznawa³y, i Konstytucja marcowa, która w³aœnie deklarowa³a szerokie prawo do samorz¹du, jest legalnie obowi¹zuj¹c¹ konstytucj¹. Po wtóre, nawi¹zanie do wzorców z dwudziestolecia miêdzywojennego by³o podyktowane wzglêdami taktycznymi, ³atwiej by³o przebudowaæ ustrój, nawi¹zuj¹c do znanych spo³eczeñstwu rozwi¹zañ, ni wprowadzaæ zmiany radykalne, tym bardziej i oceniono by je jednoznacznie jako sowietyzacjê Polski. Regulacja z 1944 r. o samorz¹dzie terytorialnym mia³a wszak e swoje minusy i plusy. Gdy chodzi o te ostatnie, to wprowadzono samorz¹d w skali województwa na terenie ca³ego pañstwa (przypomnijmy, e w dwudziestoleciu dzia³a³ on na szczeblu gminy i powiatu z wyj¹tkiem by³ego zaboru pruskiego) oraz okreœlono szeroko jego kompetencje na zasadzie klauzuli generalnej. Do ujemnych rozwi¹zañ nale y g³ównie to, i wyeliminowano istotn¹ cechê samorz¹du terytorialnego, tj. demokratyczny wybór organów przedstawicielskich przez spo³eczeñstwo. W sk³adach rad narodowych organów uchwa³odawczych samorz¹du, pierwotnie by³y reprezentowane równie tzw. partie opozycyjne, ale zw³aszcza po 1948 r. zmierzano do zapewnienia dominacji zwolenników ustroju socjalistycznego. Ustawa z 20.3.1950 r. o jednolitych organach w³adzy pañstwowej znosi formalnie samorz¹d terytorialny i wprowadza w pe³nym zakresie model radziecki (samorz¹d terytorialny tego okresu omawia przede wszystkim Cz. Ura, Samorz¹d terytorialny w Polsce Ludowej 1944 1950, Warszawa 1972). Ponadto model tego samorz¹du odbiega³ od ujêæ klasycznych. Poddano go doœæ œcis³ej centralizacji poprzez wmontowanie go na swoistych zasadach do systemu rad narodowych, ale te wprowadzono nieznan¹ w pañstwach kapitalistycznych zasadê, e rady narodowe (organ uchwa³odawczy) sprawowa³y kontrolê spo³eczn¹ nad ró nymi postaciami administracji rz¹dowej. Dopiero dyskusje 1 z lat 80. XX w. i liberalizacja ustroju toruj¹ drogê powrotu do koncepcji samorz¹du terytorialnego. Ustawa z 1983 r. o systemie rad narodowych i samorz¹du terytorialnego, zw³aszcza po noweli z 1988 r., zawiera³a ju wprawdzie pewne elementy rozwi¹zañ samorz¹dowych, pozostawa³a 1 Por. zw³aszcza A. Antoszewski, W³adza i samorz¹d a zagadnienia kompetencji rad narodowych, PiP z. 4/1983; W. Dawidowicz, Jeszcze jedna reforma rad narodowych czy przywrócenie samorz¹du terytorialnego, PiP z. 3 4/1982; M. Kulesza, W³adza lokalna w systemie reformy, PiP z. 3/1983; M. Stahl, Poszukiwania modelu w³adzy i administracji lokalnej, ódÿ 1989. Nb. 3

2. Istota samorz¹du terytorialnego 5 jednak przy okreœlonych wzorcach systemu radzieckiego (rad jako organów w³adzy pañstwowej) 1. Mo na by powiedzieæ, i w miarê liberalizowania stosunków politycznoustrojowych w Polsce coraz czêœciej ³¹czono ideê zarz¹du lokalnego z problematyk¹ samorz¹du terytorialnego 2. Natomiast w burzliwych dyskusjach z lat 80. XX w. w ramach szerokiej decentralizacji (rozumianej te niekiedy jako postulat stworzenia Rzeczypospolitej samorz¹dnej ) wysuwano ¹danie oparcia zarz¹du lokalnego na formach samorz¹du terytorialnego. Przy tym zró nicowanie pogl¹dów sprowadza³o siê do tego, czy dotychczasowe rady narodowe przekszta³ciæ w ogniwa samorz¹du terytorialnego, czy te nale- y powróciæ do wzorców z okresu dwudziestolecia miêdzywojennego, wprowadzaj¹c dualizm administracji lokalnej terenowe organy administracji rz¹dowej i samorz¹dowej. Jak wiadomo, ustawodawstwo z 1990 r. powróci³o do koncepcji dualistycznego modelu administracji terenowej, w której tylko jednym z jej filarów jest samorz¹d terytorialny i to na szczeblu gminy. Natomiast na szczeblu wy szym dzia³a³ wówczas kierownik rejonu oraz wojewoda oba organy administracji rz¹dowej. Dzia³a³ te w tym czasie sejmik na szczeblu województwa, sk³adaj¹cy siê z delegatów wybranych przez rady gminy, kompetencje jego wskazywa³y na to, e jest to organ pomocniczy bez uprawnieñ w³adczych (wyj¹tek stanowi³y kompetencje w zakresie nadzoru nad gminami) 3. Dopiero ustawodawstwo z 1998 r., w drugim etapie reformy samorz¹dowej inaczej kszta³tuje dualizm administracji terenowej. Samorz¹d terytorialny dzia³a na trzech szczeblach podzia³u terytorialnego: w gminie, powiecie i województwie, a organy administracji rz¹dowej o kompetencji generalnej tylko w województwie. 2. Istota samorz¹du terytorialnego Literatura: M. Jaroszyñski, 2. Zagadnienia Istota samorz¹du, terytorialnego Londyn 1942; Z. Niewiadomski, Samorz¹d terytorialny w warunkach wspó³czesnego pañstwa kapitalistycznego, Warszawa 1988. Na wstêpie nale y zaznaczyæ, i w naszej literaturze, podobnie jak w przepisach prawnych, spotykamy siê z ró nym ujmowaniem samorz¹du. Otó 4 1 Por. Z. Leoñski, System organizacji i funkcjonowania terenowych organów przedstawicielskich i organów administracji pañstwowej w PRL, Warszawa Poznañ 1989. 2 W okresie PRL bodaj pierwszy w naszej literaturze akcentowa³ to J. Staroœciak, Decentralizacja administracji, Warszawa 1960; ten e, Studia z teorii prawa administracyjnego, Wroc³aw Warszawa Kraków 1967, s. 137 i n. 3 Por. te Z. Leoñski, Ustrój samorz¹du terytorialnego w RP, Poznañ 1991, s. 99 i n. Nb. 4