VIII Kongres Ryzyka Bankowego Rola funduszy gwarancyjnych w sieci bezpieczeństwa finansowego Anna Trzecińska Zastępca Prezesa Bankowego Funduszu Gwarancyjnego Warszawa, 7 listopada 2013 1
Doświadczenia kryzysu finansowego wnioski i wyzwania 1 2 Kluczowa rola gwarantów depozytów (DGS) w czasie kryzysu finansowego Wzmacnianie funkcji wypłaty środków gwarantowanych (paybox) Rozszerzenie roli DGS z funkcji paybox do risk minimizer Wyzwania jak postępować z dużymi bankami? Potrzeba większej skuteczności narzędzi uporządkowanej likwidacji banków (resolution) oraz uprawnień organów (Dodd-Frank Act) Poszukiwanie nowych narzędzi takich jak umorzenie i konwersja zobowiązań (bail-in) (projekt dyrektywy UE) Odpowiednie bieżące oraz awaryjne finansowanie dla resolution i wypłaty środków gwarantowanych Jeśli niewystarczające: podział banków (?) lub szersze stosowanie reguły Volckera (?) 3 Jak koordynować funkcje nadzorcze, gwarantowania depozytów i uporządkowanej likwidacji w wymiarze transgranicznym? 2
Zarządzanie kryzysowe i rozwój sieci bezpieczeństwa Model początkowy (podejście praktyczne) Model przejściowy Model rozszerzony Regulacje ostrożnościowe Nadzór Regulacje ostrożnościowe Nadzór Regulacje ostrożnościowe Nadzór Nadzór makroostrożnościowy Sieć bezpieczeństwa finansowego Sieć bezpieczeństwa finansowego Sieć bezpieczeństwa finansowego Pożyczkodawca ostatniej instancji Gwarancje depozytów Pożyczkodawca ostatniej instancji Gwarancje depozytów Resolution Pożyczkodawca ostatniej instancji Wsparcie płynnościowe Dokapitalizowanie ze środków publicznych (bail-out) Wsparcie płynnościowe Dokapitalizowanie ze środków publicznych Wypłata środków gwarantowanych Wsparcie płynnościowe Uporządkowana likwidacja Wypłata środków gwarantowanych Czasowa nacjonalizacja 3
Rozwój sieci bezpieczeństwa finansowego Sieć bezpieczeństwa finansowego Model przejściowy (bez resolution) Model rozszerzony (z resolution) Brak skutecznych działań zapobiegawczych oraz wczesnej interwencji Zakłócenia na rynku Brak rozwiązań instytucjonalnych w zakresie zarządzania kryzysowego Ograniczone zakłócenia na rynku Odpowiednie rozwiązania instytucjonalne w zakresie zarządzania kryzysowego Upadłość banku Nieuporządkowana upadłość Wypłata środków gwarantowanych albo Dokapitalizowanie ze środków publicznych (bail-out) Resolution Nieuporządkowana upadłość Dokapitalizowanie ze środków publicznych (bail-out) Wypłata środków gwarantowanych jako rozwiązanie awaryjne 4
Rola DGS w resolution na świecie Ameryka Północna Doświadczenie w stosowaniu metody P&A oraz innych narzędzi resolution, Ograniczone doświadczenia w postępowaniu z dużymi podmiotami. Ameryka Łacińska W niektórych przypadkach DGSy są jedynymi instytucjami z uprawnieniami resolution wraz możliwością wyboru strategii efektywnych kosztowo. Afryka Europa W odróżnieniu do USA i Azji, rola DGSów w większości ograniczona do wypłaty środków gwarantowanych w przypadku upadłości banku. Ograniczona liczba DGSów, Niewiele DGSów zdolnych do likwidacji banków ma doświadczenia w stosowaniu narzędzi resolution. Azja Kompletny zestaw narzędzi resolution, odpowiednich również dla dużych banków, Doświadczenie w zarządzaniu kryzysowym i resolution. Australia Organy nadzoru są odpowiedzialne za proces resolution. 5
IADI DGS aktywnie zaangażowane w proces resolution Risk minimiser Źródło: FSB, Thematic Review on Deposit Insurance Systems, February 2012 FSB: Thematic Review on Deposit Insurance Systems Wyniki przeglądu DGS przez FSB Spośród 21 DGS ankietowanych w 2012 r. przez Radę Stabilności Finansowej (FSB), 14 instytucji wyposażonych było w uprawnienia z zakresu uporządkowanej likwidacji (np. zaangażowanie w pomoc finansową lub transakcje typu P&A). 11 DGS wykazało szeroki wachlarz uprawnień resolution (np. bank pomostowy lub uprawnienia zarządcy banku) Paybox: 7 krajów Paybox plus: 3 kraje Loss minimizer: 9 krajów Risk minimiser: 2 kraje Korea południowa Indonezja Rosja USA Włochy Hiszpania Kanada Japonia Turcja Francja Meksyk Zgodnie z badaniem IADI, 62% DGS na świecie w 2011 r. miało uprawnienia z zakresu uporządkowanej likwidacji Kraje, które doświadczyły kryzysu finansowego wyposażyły swoje systemy gwarantowania depozytów w uprawnienia z zakresu uporządkowanej likwidacji 6
Większość DGS z krajów G-20 to loss lub risk minimizer Europa Paybox 1 Niemcy 2 Holandia 3 Szwajcaria Paybox plus 4 Wielka Brytania Loss minimiser 5 Francja 6 Włochy 7 Rosja 8 Hiszpania Risk minimiser Azja i Australia Paybox 1 Hongkong 2 Indie 3 Singapur Paybox plus Loss minimiser 4 Indonezja 5 Japonia 6 Turcja Risk minimiser 7 Korea Płd 8 Australia Ameryka Północna Paybox Paybox plus Loss minimiser 1 Kanada Risk minimiser 2 USA - Kraje grupy G20 z funkcjami loss minimiser i risk minimizer - Kraje grupy G20 Źródło: Financial Stability Board; Thematic Review on Deposit Insurance Systems; Luty 2012 Ameryka Łacińska Paybox Paybox plus 1 Argentyna 2 Brazylia Loss minimiser 3 Meksyk Risk minimiser Wyjaśnienie Paybox Systemy odpowiedzialne wyłącznie za wypłatę środków gwarantowanych Paybox plus Systemy, w których gwarant depozytów ma dodatkowe funkcje, np. funkcje resolution Loss minimiser Systemy, w których gwarant depozytów aktywnie angażuje się w wybór metody resolution, kierując się zasadą najniższego kosztu Risk minimiser Systemy, w których gwarant depozytów dysponuje pełnym zakresem metod resolution oraz pełni funkcje nadzorcze 7
Rola DGS w resolution Niezależnie od przyjętego modelu instytucjonalnego postępowania uporządkowanej likwidacji w poszczególnych państwach, rola gwarantów depozytów tym procesie stanowi przedmiot dyskusji: między innymi IADI Podstawowe Zasady Efektywnego Gwarantowania Depozytów (IADI Core Principles) Raporty, zasady i zalecenia Rady Stabilności Finansowej (FSB) Projekt dyrektywy Unii Europejskiej 8
Efektywny System Gwarantowania Depozytów Podstawowe Zasady Funkcjonowania Efektywnych Systemów Gwarantowania Depozytów Zasady opracowane w 2009 r. przez Bazylejski Komitet ds. Nadzoru Bankowego (BCBS) oraz Międzynarodowe Stowarzyszenie Gwarantów Depozytów. W 2010 r. powstała metodyka oceny zgodności stosowania Podstawowych Zasad. W 2011 r. Podstawowe Zasady Efektywnych Systemów Gwarantowania Depozytów zostały włączone przez Radę Stabilności Finansowej do katalogu 12 Standardów determinujących Stabilne Systemy Finansowe. Współpraca gwarantów depozytów z pozostałymi członkami sieci bezpieczeństwa. Zasada 6 Należy wprowadzić ramy prawne na potrzeby ścisłej koordynacji i rutynowej wymiany informacji pomiędzy gwarantem depozytów oraz innymi uczestnikami sieci bezpieczeństwa finansowego (w szczególności w odniesieniu do banków o istotnym znaczeniu systemowym) Informacje te powinny być rzetelne i udostępniane terminowo 9
Efektywny System Gwarantowania Depozytów Podstawowe Zasady Funkcjonowania Efektywnych Systemów Gwarantowania Depozytów Wczesna identyfikacja, szybka interwencja i likwidacja Gwarant depozytów powinien być elementem sieci bezpieczeństwa systemu finansowego, która zapewnia wczesne identyfikację zagrożonych banków, szybką interwencję i przeprowadzenie programu naprawczego. Zasada 15 Ustalenie, kiedy dany bank znajduje się lub może się znaleźć w poważnych trudnościach finansowych, powinno następować wcześnie, na podstawie analizy odpowiednio zdefiniowanych kryteriów. Analizy dokonują uczestnicy sieci bezpieczeństwa finansowego dysponujący niezależnością operacyjną i uprawnieniem do działania. Zadania przypisane uczestnikom sieci bezpieczeństwa w ramach mechanizmu naprawczego są jasno sprecyzowane i formalnie określone. 10
Efektywny System Gwarantowania Depozytów Podstawowe Zasady Funkcjonowania Efektywnych Systemów Gwarantowania Depozytów Efektywny proces postępowania naprawczego powinien: ułatwić instytucji gwarantującej depozyty sprawną i prawidłową wypłatę środków gwarantowanych; ograniczyć jego koszty i negatywny wpływ na rynki; Zasada 16 maksymalizować skalę odzyskanych aktywów; zabezpieczyć przed wystąpieniem zaniedbań i nadużyć. System gwarantowania depozytów lub inny uczestnik sieci bezpieczeństwa finansowego powinien mieć uprawnienia do utworzenia elastycznego mechanizmu wspierającego utrzymanie krytycznych funkcji banku za pomocą: zakupu części aktywów przez inny podmiot; przejęcia pasywów zagrożonego banku. 11
Efektywny System Gwarantowania Depozytów Ocena zgodności z Podstawowymi Zasadami Efektywnych Systemów Gwarantowania Depozytów Metodyka Podstawowych Zasad Efektywnego Gwarantowania Depozytów jest wykorzystywana m.in. przez Międzynarodowy Fundusz Walutowy (MFW) i Bank Światowy przy okresowej ocenie stabilności sektora finansowego w krajach członkowskich (FSAP) Ocena polskiego systemu gwarantowania depozytów według MFW i Banku Światowego prowadzona w ramach przeglądu stabilności sektora finansowego: Analiza polskiego systemu gwarantowania depozytów, przeprowadzona przez MFW i BŚ w lutym 2013r., wskazuje na wysoką zgodność systemu z Podstawowymi Zasadami IADI, reprezentującymi katalog najlepszych międzynarodowych praktyk w obszarze gwarantowania depozytów (16 na 17 obszarów zostało sklasyfikowanych jako zgodne/zasadniczo zgodne z Podstawowymi Zasadami); MFW i BŚ podkreślały znakomitą współpracę pomiędzy członkami sieci bezpieczeństwa finansowego, adekwatny poziom oraz dostęp do środków umożliwiający sprawną wypłatę sum gwarantowanych; obie instytucje wsparły dążenia BFG do wprowadzenia rozwiązań prawnych dla prowadzenia uporządkowanej likwidacji; 12
Koncentracja prac FSB na procesie resolution Key Atributes of Effective Resolution Regimes for Financial Institutions Listopad 2011 Recovery and Resolution Planning: Making the Key Attributes Requirements Operational - Consultative Document Listopad 2012 Guidance paper on Effective Resolution Strategies Lipiec 2013 Guidance on Identification of Critical Functions and Critical Shared Services Lipiec 2013 Key Attributes of Effective Resolution Regimes - Assessment Methodology w przygotowaniu 13
Rekomendacje FSB dot. roli DGS w procesie resolution* Key Attributes of Effective Resolution Regimes for Financial Institutions KA 2.3 - W ramach swoich statutowych celów i funkcji, a jeśli to właściwe także we współpracy z innymi organami, organ resolution powinien:... chronić, w stosownych przypadkach w porozumieniu z odpowiednimi instytucjami gwarantującymi, deponentów, osoby ubezpieczone oraz inwestorów, którzy są objęci gwarancjami tych instytucji KA 3.2 Organ resolution powinien dysponować szerokim wachlarzem uprawnień z zakresu resolution, który powinien obejmować m.in.: możliwość likwidacji całości lub części firmy w uporządkowany sposób zapewniający terminową wypłatę lub transfer środków gwarantowanych oraz szybkie przywrócenie (np. w ciągu siedmiu dni) dostępności do rachunków transakcyjnych i powierzonych środków. KA 6.3 Jurysdykcje powinny dysponować funduszem ochrony środków gwarantowanych lub funduszem resolution, finansowanych ze źródeł prywatnych, albo mechanizmem finansowym funkcjonującym na zasadach ex post, który umożliwi odzyskanie od sektora prywatnego zaangażowanych tymczasowo środków publicznych na przeprowadzenie procesu uporządkowanej likwidacji. KA 11.6 Plan uporządkowanej likwidacji powinny zawierać opis ustalonej dla podmiotu strategii resolution i plan operacyjny jej wprowadzenia, a także wskazywać w szczególności:... działania mające na celu ochronę interesów deponentów i posiadaczy polis ubezpieczeniowych oraz zapewniające szybki zwrot aktywów powierzonych przez klientów... *jeśli nie jest jeszcze organem odpowiedzialnym za resolution 14
Rola DGS w resolution prace UE Wersja robocza dyrektywy o upadłości i uporządkowanej likwidacji wypracowana przez Radę Unii Europejskiej propozycje: Udział DGS w finansowaniu do poziomu kosztów netto wypłaty środków gwarantowanych w standardowej upadłości i do wysokości strat podmiotu objętego resolution (brak możliwości dokapitalizowania ze środków DGS) Wzmocnione uprzywilejowanie środków gwarantowanych (do 100 tys. euro) wyłączenie z bail-in, Uprzywilejowanie dla depozytów powyżej progu gwarancyjnego (powyżej 100 tys. euro) z wyłączeniem depozytów dużych podmiotów, Minimalny wymóg kapitałowy dla funduszu resolution 0.8% sumy depozytów gwarantowanych. W propozycjach Komisji Europejskiej, Parlamentu Europejskiego oraz Rady UE występują jednak różnice (następny slajd) 15
Rola DGS w resolution prace UE Wersja robocza dyrektywy o upadłości i uporządkowanej likwidacji wypracowana przez Parlament Europejski główne założenia Brak możliwości finansowania resolution ze środków DGS, Depozyty gwarantowane (poniżej 100 tys. euro) wyłączone z finansowania resolution wzmocnione uprzywilejowanie środków gwarantowanych, Depozyty powyżej progu gwarancyjnego (powyżej 100 tys. euro) w ostatniej kolejności uprzywilejowanie deponentów, Silny fundusz resolution 1.5% sumy depozytów gwarantowanych. Oczekiwane jest, że negocjacje w ramach trialogu zostaną zakończone na początku 2014. 16
Bail-in DGS w procesie bail-in Potrzeba bardziej szczegółowych wytycznych dla jasnego oznaczenia roli gwarantów depozytów w procesie bail-in dla zapewnienia jak największej ochrony deponentów i samych DGS ów Środki gwarantowane powinny być wyłączone z zakresu bail-in, Bail-in może być finansowany przez DGS jedynie do wysokości potencjalnych kosztów wypłaty środków gwarantowanych w przypadku ogłoszenia upadłości, Bail-in może być finansowany przez DGS po tym jak akcjonariusze oraz pozostali wierzyciele pokryją straty w pierwszej kolejności. 17
Wyzwania resolution (1/2) Wysiłki FSB i UE dla wdrożenia procedury resolution: Użyteczność: przeszkody dla przeprowadzenia postępowania resolution powinny być zminimalizowane, aby umożliwić efektywną uporządkowaną likwidację każdego podmiotu, Wiarygodność: wszyscy uczestnicy rynku oraz opinia publiczna, muszą być przekonani, że procedura resolution zostanie uruchomiona, a straty będą w pierwszej kolejności ponoszone przez akcjonariuszy i wierzycieli, Finansowanie: właściwa struktura zobowiązań instytucji finansowej oraz odpowiedni fundusz na finansowanie postępowania resolution powinny zapewniać, że straty w pierwszej kolejności obciążą akcjonariuszy i wierzycieli oraz ograniczą konieczność korzystania ze środków publicznych, Zdolność do wyeliminowania z rynku każdego podmiotu bez względu na jego wielkość, strukturę i powiązania (także globalne podmioty o znaczeniu systemowym - tzw. G-SIFI) 18
Niezamierzone konsekwencje Brak doświadczeń praktycznych Wyzwania resolution (2/2) Bail-in jest postrzegany jako główne narzędzie resolution dla G-SIFIs Jednak jest szereg zagadnień: Straty są stosunkowo łatwiejsze do określenia, jednak jaki poziom kapitałów zapewni wiarygodność podmiotowi poddanemu resolution? Wsparcie płynnościowe jako warunek wstępny? (bank centralny, fundusz resolution) Ryzyko zarażania (włączając w to masowe wycofywanie depozytów) Struktura finansowania wpływa na strukturę bail-in Źle zaprojektowany bail-in powoduje ryzyko Może podważać zaufanie do DGS Konieczność wprowadzenia ograniczeń administracyjnych (kontrola przepływu kapitału, limity wypłat) Ograniczenie kontynuacji działalności (dostęp do rynku, zaufanie kontrahentów) doświadczenia cypryjskie Zmiany w strukturze akcjonariuszy (ich zdolność do wsparcia procesu) Paybox lub bail-out 19
Użycie środków DGS do wsparcia bail-in Zasada uprzywilejowania deponentów w postępowaniu upadłościowym jest kluczowa dla gwarantów depozytów i ich udziału w finansowaniu resolution Znacząco ogranicza udział gwarantów depozytów w finansowaniu postępowania uporządkowanej likwidacji, Kluczowe dla zapewnienia, że wierzyciele (inni niż deponenci) ponoszą straty w pierwszej kolejności, Usuwa przeszkody natury politycznej dla zastosowania bail-in, Wzmacnia (lub co najmniej utrzymuje) poziom ochrony deponentów, Wzmacnia dyscyplinę rynkową skłaniając profesjonalnych uczestników rynku do oceny kondycji finansowej instytucji finansowych, Obniża ryzyko wystąpienia paniki (bank run) wspiera stabilność systemu finansowego. 20
Projekt ustawy o BFG na etapie konsultacji Rola BFG w procesie resolution Ramy prawne Przeciwdziałanie wskutek kryzysu Ministerstwo finansów Loss minimiser BFG jako instytucja wiodąca w resolution Funkcja paybox Płynność Nadzór makroostrożnościowy Bank centralny Silny i kompletny system stabilności finansowej Obecnie Nadzór (prewencja, programy naprawcze, wczesna interwencja) Nadzorca Paybox plus Udział w działaniach restrukturyzacyjnych Funkcja paybox Zmiana roli gwarantów depozytów w zarządzaniu kryzysowym 21