Pomoc społeczna w pytaniach i odpowiedziach Pomoc społeczna Prawo do świadczeń Zasady przyznawania świadczeń Pracownicy pomocy społecznej Decyzje w sprawach pomocy społecznej Iwona Sierpowska Warszawa 2013
Stan prawny na 15 lutego 2013 r. Wydawca Magdalena Stojek-Siwińska Redaktor prowadzący Joanna Maź Opracowanie redakcyjne Elżbieta Jóźwiak Łamanie Justluk Łukasz Drzewiecki, Justyna Szumieł, Krystyna Szych Ta książka jest wspólnym dziełem twórcy i wydawcy. Prosimy, byś przestrzegał przysługujących im praw. Książkę możesz udostępnić osobom bliskim lub osobiście znanym, ale nie publikuj jej w internecie. Jeśli cytujesz fragmenty, nie zmieniaj ich treści i koniecznie zaznacz, czyje to dzieło. A jeśli musisz skopiować część, rób to jedynie na użytek osobisty. SZANUJMY PRAWO I WŁASNOŚĆ Więcej na www.legalnakultura.pl POLSKA IZBA KSIĄŻKI Copyright by Wolters Kluwer Polska SA, 2013 ISBN 978-83-264-4214-8 Wydane przez: Wolters Kluwer Polska SA Redakcja Książek 01-231 Warszawa, ul. Płocka 5a tel. 22 535 82 00, fax 22 535 81 35 e-mail: ksiazki@wolterskluwer.pl www.wolterskluwer.pl księgarnia internetowa www.profinfo.pl
Spis treści 5 Spis treści Wykaz skrótów... 7 Wstęp... 11 Rozdział 1 Zasady i cele pomocy społecznej. Zakres podmiotowy prawa do świadczeń... 13 Rozdział 2 Dochód... 54 2.1. Pojęcie i składniki dochodu... 54 2.2. Dochód a alimenty... 79 2.3. Dochód z gospodarstwa rolnego... 84 2.4. Ustalanie i zmiana dochodu... 95 Rozdział 3 Świadczenia... 120 3.1. Świadczenia pieniężne... 120 3.2. Świadczenia niepieniężne... 184 Rozdział 4 Proceduralne aspekty udzielania pomocy społecznej... 204 4.1. Przebieg postępowania administracyjnego... 204 4.2. Rodzinny wywiad środowiskowy... 224 4.3. Decyzje w sprawach pomocy społecznej... 240 Rozdział 5 Jednostki organizacyjne pomocy społecznej... 269 5.1. Domy pomocy społecznej... 269 5.2. Środowiskowe domy samopomocy... 299 5.3. Inne jednostki organizacyjne pomocy społecznej... 314 5.4. Podmioty niepubliczne w pomocy społecznej... 322
6 Spis treści Rozdział 6 Kadry pomocy społecznej... 336 6.1. Pracownicy socjalni... 336 6.2. Kierownicy jednostek organizacyjnych pomocy społecznej... 373 6.3. Inni pracownicy pomocy społecznej... 382 Bibliografia... 387
Wykaz skrótów 7 Wykaz skrótów Akty prawne k.c. ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm.) k.k. ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553 z późn. zm.) k.k.w. ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny wykonawczy (Dz. U. Nr 90, poz. 557 z późn. zm.) k.p. ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (tekst jedn.: Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 z późn. zm.) k.p.a. ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) k.p.c. ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296 z późn. zm.) k.r.o. ustawa z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 788 z późn. zm.) nowelizacja z dnia ustawa z dnia 16 lutego 2007 r. o zmianie ustawy o pomocy 16 lutego 2007 r. społecznej (Dz. U. Nr 48, poz. 320) p.g.k. ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 z późn. zm.) r.ś.d.s. rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 9 grudnia 2010 r. w sprawie środowiskowych domów samopomocy (Dz. U. Nr 238, poz. 1586) r.u.p.u. rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 3 sierpnia 2012 r. w sprawie udzielania pomocy na usamodzielnienie, kontynuowanie nauki oraz zagospodarowanie (Dz. U. poz. 954) r.w.p.s. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 marca 2009 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz. U. Nr 50, poz. 398 z późn. zm.)
8 Wykaz skrótów u.d.p.p. u.e.l. u.e.r. u.j.m. u.o.p.l. u.o.z.p. u.p.d.o.f. u.p.o.u.a. u.p.r. u.p.s. u.p.sam. u.p.z. u.r.o.n. ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 234, poz. 1536 z późn. zm.) ustawa z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tekst jedn.: Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 z późn. zm.) ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 z późn. zm.) ustawa z dnia 19 sierpnia 2011 r. o języku migowym i innych środkach komunikowania się (Dz. U. Nr 209, poz. 1243 z późn. zm.) ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 z późn. zm.) ustawa z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego (tekst jedn.: Dz. U. z 2011 r. Nr 231, poz. 1375 z późn. zm.) ustawa z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 361 z późn. zm.) ustawa z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 1228 z późn. zm.) ustawa z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2006 r. Nr 136, poz. 969 z późn. zm.) ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 182) ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 223, poz. 1458 z późn. zm.) ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jedn.: Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 z późn. zm.) ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721 z późn. zm.)
Wykaz skrótów 9 u.s.o. u.s.u.s. u.ś.o.z. u.ś.r. ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn.: Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.) ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 z późn. zm.) ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2008 r. 164, poz. 1027 z późn. zm.) ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.) Inne KRUS NBP NSA ONSA WSA OSP OSS Pr. Pracy rpeis Sam. Teryt. SKO SN TK USC WSA ZUS Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Narodowy Bank Polski Naczelny Sąd Administracyjny Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych Orzecznictwo Sądów Polskich Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych Prawo Pracy Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Społeczny Samorząd Terytorialny samorządowe kolegium odwoławcze Sąd Najwyższy Trybunał Konstytucyjny Urząd Stanu Cywilnego wojewódzki sąd administracyjny Zakład Ubezpieczeń Społecznych
Wstęp 11 Wstęp Blisko 9-letni okres obowiązywania ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 182) skłania do podsumowań i oceny trafności założeń przyjętych przez ustawodawcę. Większość przepisów ustawy nie budzi wątpliwości interpretacyjnych wyrazem tego jest ugruntowana wykładnia, jednolita linia orzecznictwa, a także ukształtowana praktyka działania organów pomocy społecznej. Niemniej stosowanie prawa zawsze natrafia na problemy, ujawnia niedoskonałości legislacyjne, luki w prawie i błędy ustawodawcy. Nie jest przesadą twierdzenie, że to właśnie praktyka jest miarą skuteczności prawa stanowionego. Niniejsza publikacja powstała na kanwie doświadczeń związanych ze stosowaniem ustawy o pomocy społecznej i jej przepisów wykonawczych. Stanowi ona zbiór zagadnień problemowych, które pojawiły się w działalności jednostek organizacyjnych pomocy społecznej, samorządowych kolegiów odwoławczych i sądów administracyjnych. Znaczna część pytań zrodziła się w wyniku analizy konkretnych stanów faktycznych. Inne powstały w związku z brakiem jednolitego stanowiska judykatury. Zróżnicowane poglądy składów orzekających były również inspiracją do krytycznej analizy niektórych wyroków i postanowień. Nierzadko głos sprzeciwu wobec nich płynie z najniższych szczebli administrowania pomocą społeczną, a pytania i wątpliwości rodzi zarówno praca w środowisku, jak i bezpośredni kontakt z adresatami świadczeń. Celem tej książki, adresowanej głównie do pracowników ośrodków pomocy społecznej, jest ułatwienie wykonywania spoczywających na nich obowiązków oraz zwrócenie uwagi na kontrowersyjne sytuacje, z którymi mogą się zetknąć. Opracowanie powinno przyczynić się do lepszego zrozumienia przepisów ustawy o pomocy społecznej oraz ułatwić jej stosowanie i rozwiązywanie kwestii spornych.
Zasady i cele pomocy społecznej 13 Rozdział 1 ZASAdy i cele pomocy społecznej. ZAKres podmiotowy prawa do świadczeń 1. Jakie znaczenie dla udzielenia świadczeń z pomocy społecznej ma wykorzystanie własnych uprawnień, zasobów i możliwości przez osoby starające się o pomoc? Jak należy interpretować te pojęcia? Odpowiedź Brak możliwości wykorzystania własnych uprawnień, zasobów i możliwości jest podstawową przesłanką udzielenia świadczeń z pomocy społecznej. Ocena tych możliwości wymaga indywidualnego podejścia do każdego przypadku. Uzasadnienie Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.p.s. świadczenia z pomocy społecznej udzielane są osobom będącym w trudnej sytuacji życiowej, które nie są w stanie jej przezwyciężyć, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby, możliwości. Zatem pierwszą przesłanką udzielenia pomocy jest trudna sytuacja, drugą brak samowystarczalności. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym wielokrotnie zaznaczano, iż uprawnienia wynikające z przepisów u.p.s. mają charakter subsydiarny, czyli uzupełniają środki, możliwości i uprawnienia własne osoby objętej systemem świadczeń z pomocy społecznej. Zatem osoba wnioskująca o przyznanie pomocy zobligowana jest w pierwszej kolejności do przezwyciężania we własnym zakresie swych problemów, a dopiero gdy nie jest w stanie tego dokonać, może jej być przyznana pomoc społeczna (por. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2008 r., I OSK 1910/07, lex nr 569575; wyrok NSA z dnia 23 września 2008 r., I OSK 1511/07, lex nr 489093; wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2008 r., I OSK 840/07, LEX nr 489090).
14 Rozdział 1 Samodzielność potencjalnych świadczeniobiorców ustawodawca sprowadza do wykorzystania własnych uprawnień, zasobów i możliwości. Przyznanie świadczeń nie może być uzależnione wyłącznie od trudnych warunków materialnych osoby zainteresowanej, ale powinno być uzasadnione również jej nieporadnością bądź nieskutecznością działań (K. Stopka, Zasada subsydiarności a prawo do świadczeń z pomocy społecznej, Sam. Teryt. 2008, nr 11, s. 41). Pomoc społeczna jest udzielana, kiedy jednostka (rodzina) nie wykorzystuje własnych uprawnień, zasobów i możliwości, bo ich nie ma, lub gdy nie potrafi zrobić z nich użytku. W pierwszym przypadku wsparcie następuje poprzez udzielenie świadczenia pieniężnego lub niepieniężnego, w drugim rola pomocy społecznej polega na wskazaniu podmiotowi sposobów i możliwości wykorzystania własnych środków i uprawnień. Ustawodawca nie definiuje pojęć uprawnień, zasobów ani możliwości będą one oceniane indywidualnie, jednak z pewnością chodzi tu o: wartościowe przedmioty, nieruchomości, wierzytelności, możliwości dochodzenia innych świadczeń, a także obowiązki rodzinne, w tym uprawnienia alimentacyjne. Warto w tym miejscu dodać, że ocena wykorzystania własnych uprawnień, zasobów ma swoje granice, np. w postaci możliwości dochodzenia wierzytelności przez osobę będącą w trudnej sytuacji czy celowości lub możliwości spieniężenia wartościowego przedmiotu. Sposób wykorzystania własnych uprawnień, zasobów i możliwości był poruszany w orzecznictwie. W wyroku z dnia 6 sierpnia 1998 r., I SA 551/98, lex nr 45786, NSA stwierdził, że skoro osoba zainteresowana nie wykorzystuje swoich uprawnień wynikających z ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych, jej bierność w pozyskiwaniu pieniędzy na cel wskazany we wniosku nie może być rekompensowana ze środków w ramach form przewidzianych przez ustawę o pomocy społecznej. Pogląd ten podtrzymuje również późniejsze orzecznictwo w wyroku z dnia 15 stycznia 2010 r., I SA/Wa 1176/09, lex nr 600022, WSA w Warszawie stanął na stanowisku, iż niedopuszczalne jest wykorzystywania środków pomocy społecznej przez osoby, które mając możliwość zaspokojenia potrzeb życiowych z własnych środków, nie czynią tego jednak z własnej woli i wyboru. Jeżeli wnioskodawca bez żadnego uzasadnienia nie wykorzystuje swoich uprawnień wynikających z ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.), oznacza to brak jego współdzia-
Zasady i cele pomocy społecznej 15 łania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, w której się znalazł. 2. Jak w pomocy społecznej należy interpretować pojęcie niezbędnej potrzeby bytowej? Odpowiedź Potrzeba niezbędna to taka, bez której nie mogłoby być zachowane minimum standardów bytowania człowieka. Uzasadnienie Pojęcie potrzeby nie zostało prawnie zdefiniowane. W języku prawnym i prawniczym pojawia się ono często z dookreśleniami bytowa, życiowa, socjalna. Potrzeba utożsamiana jest ze stanem braku lub inaczej stanem niepokoju, w jakim znajduje się człowiek. Stan ten może być usunięty po zaspokojeniu potrzeby. Źródłem potrzeb mogą być uwarunkowania biologiczne i społeczne tym samym możemy mówić o potrzebach wewnętrznych i zewnętrznych. Te ostatnie uznaje się za wyraz zależności człowieka od otoczenia (S. Nitecki, Prawo do pomocy społecznej w polskim systemie prawnym, Warszawa 2008, s. 73). Zaspokajanie potrzeb bytowych w pomocy społecznej polega przede wszystkim na udzieleniu pomocy w przezwyciężeniu sytuacji kryzysowej. Pomoc ta ma zwykle złożony charakter i oprócz dostarczenia konkretnych dóbr materialnych obejmuje również usługi. Takie spojrzenie na potrzeby bytowe zwraca uwagę na fakt, że w zasięgu zainteresowania pomocy społecznej są zarówno materialne, jak i niematerialne potrzeby człowieka. Ustawodawca wyraźnie zaznacza, że przedmiotem zainteresowania pomocy społecznej są potrzeby niezbędne (art. 16 ust. 2, art. 39 ust. 1, art. 51 ust. 1, art. 58 ust. 1, art. 119 ust. 1 pkt 6 u.p.s.). I choć w niektórych przepisach nie ma mowy o niezbędności, to nie ulega wątpliwości, że istota pomocy społecznej finansowanej ze środków publicznych sprowadza się do zaspokajania właśnie takich potrzeb. Stwierdzenie, że celem pomocy społecznej jest zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych, wskazuje, że organy pomocy uruchamiają stosowne działania w sytuacjach, w których zostały zagrożone