Ekspertyza 2/2009 Marzena Mendza-Drozd Unia Europejska a prawo w Polsce Strona1
Spis treści PRAWO PIERWOTNE UE 3 PRAWO WTÓRNE UE 4 ROZPORZĄDZENIA (REGULATIONS) 4 DYREKTYWY (DIRECTIVES) 4 DECYZJE (DECISIONS) 4 INNE DOKUMENTY UE 5 REKOMENDACJE 5 OPINIE 5 ZALECENIA 5 AKTY NIENAZWANE (SUI GENERIS) 5 INSTYTUCJE UNIJNE WYDAJĄCE AKTY PRAWNE 6 KONKRETNY PRZYKŁAD OBSZAR ZDROWIA 8 Strona2
Choć od przystąpienia Polski do Unii Europejskiej minęło już parę lat, dla osób niezajmujących się w codziennej pracy prawem i sposobem jego tworzenia wiele dokumentów i aktów prawnych przychodzących z Brukseli stanowi, co oczywiste rodzaj wiedzy tajemnej W takiej sytuacji może zrodzić się pokusa, żeby napotkawszy w trakcie lektury dobrze brzmiące zdanie umiejętnie je przywołać, (jeśli akurat pasuje czytelnikowi) lub odwrotnie, deprecjonować jego znaczenie, (jeśli nie zgadza się z intencjami czytającego) Dla obu sytuacji można znaleźć dobre uzasadnienie, pod jednym warunkiem że uwzględniony zostanie rodzaj dokumentu, w którym zdanie, myśl, idea zostały wyrażone Nie wszystkie bowiem dokumenty, które przychodzą z Brukseli, mają jednakową moc prawną i, co za tym idzie, jednakowo mogą być stosowane lub lekceważone W skrócie, Ŝeby nie zanudzić Czytelnika, powiedzieć moŝna, Ŝe system prawny UE obejmuje prawo pierwotne i wtórne Prawo pierwotne UE W tym pierwszym znajdą się traktaty załoŝycielskie (wersje pierwotne i późniejsze zmiany), zmieniające, akcesyjne oraz ostatnio często dyskutowany, obowiązujący od 1 grudnia 2009 r Traktat z Lizbony 1 W ogromnym uproszeniu moŝna porównać je do konstytucji krajowych, choć pamiętać trzeba, Ŝe jest to naprawdę duŝe uproszczenie Postanowienia traktatów mają skutek bezpośredni To bezpośrednie stosowanie zapisów traktatowych gwarantuje spójne i jednolite ich wykonywanie w państwach członkowskich Przepisy te stanowią takŝe źródło praw i obowiązków wszystkich podmiotów, których dotyczą, zarówno państw członkowskich, jak i jednostek (obywateli) Oznacza to, Ŝe obywatele w państwach członkowskich mogą się powoływać na przepisy prawa pierwotnego 2 w postępowaniu przez krajowymi sądami i organami administracji Ta moŝliwość jest jednakŝe wyznaczana spełnieniem kilku kryteriów A zatem moŝna z niej skorzystać, o ile min: przepis prawa pierwotnego zawiera jasne i bezwarunkowe zobowiązanie do działania lub zaniechania; państwa nie zgłosiły do tego zobowiązania zastrzeŝeń uzaleŝniających jego wykonanie od wydania jakiegokolwiek aktu prawa wewnętrznego; przepis prawa wspólnotowego nie wymaga działań prawodawczych ze strony państw Przyjmuje się, Ŝe jeśli istnieje konflikt między prawem wspólnotowym a normami prawnymi poszczególnych krajów, to prawo wspólnotowe ma nadrzędność w stosunku do prawa krajów 1 Właściwymi traktatami załoŝycielskimi były jedynie TWE i TUE obecnie zespolone i przekształcone częściowe w Traktat Lizboński oraz ciągle obowiązujący TEWEA Pozostałe traktaty, np Nicejski, Amsterdamski itd, są jedynie nowelizacjami 2 Traktat z Lizbony włącza treść Karty Praw Podstawowych do prawa pierwotnego, przez co zapewnia min lepszą ochronę obywateli europejskich Polska wraz z Wlk Brytanią i Czechami (w ramach tzw Protokołu Brytyjskiego) zdecydowały się na wyłączenie spod stosowania zapisów Karty Strona3
członkowskich Warto przy tym pamiętać, Ŝe na podstawie Traktatów corocznie podejmuje się tysiące postanowień, które mają wpływ na państwa członkowskie i na Ŝycie obywateli Europy Prawo wtórne UE W drugim wypadku, gdy mowa o prawie wtórnym, sytuacja jest bardziej złoŝona Co do zasady zalicza się do niego dokumenty prawne kluczowych instytucji europejskich (Komisji Europejskiej, Rady i Parlamentu Europejskiego) wydane na podstawie prawa pierwotnego Z prawem wtórnym (róŝnymi jego formami) obywatele, przedsiębiorcy, działacze organizacji pozarządowych znacznie częściej mają do czynienia Do prawa wtórnego zalicza się: Rozporządzenia (regulations), które nie wymagają przekształcania w prawo krajowe, stosowane są wprost i mają bezpośrednią moc obowiązującą we wszystkich państwach członkowskich UE Ich wejście w Ŝycie i stosowanie następuje bez Ŝadnych działań wprowadzających przepisy zawarte w rozporządzeniu do prawa krajowego Mało tego, państwa członkowskie nie mogą podejmować Ŝadnych działań implementujących rozporządzenie, których przedmiotem byłaby zmiana znaczenia lub uzupełnienie przepisów rozporządzenia Dyrektywy (directives) mogą być skierowane do jednego, kilku lub do wszystkich państw członkowskich Dyrektywy wyznaczają cele, jakie mają osiągnąć państwa członkowskie, lecz pozostawiają im wybór środków i sposobów słuŝących do osiągnięcia tych celów Rezultat określony w dyrektywach musi być osiągnięty przez wskazane w nich państwa członkowskie UE w określonym w nich terminie Obowiązek transpozycji (wdroŝenia) dyrektyw dotyczy wszystkich organów władzy publicznej w państwach członkowskich UE w zakresie ich kompetencji (a więc moŝe dotyczyć nie tylko organów administracji rządowej, ale takŝe samorządowej) Państwo członkowskie ponosi odpowiedzialność za szkody wyrządzone jednostkom w wypadku, gdy nie wyda aktów prawa krajowego niezbędnych do osiągnięcia rezultatu określonego w dyrektywie, o ile zostaną spełnione trzy przesłanki: rezultat zamierzony w dyrektywie obejmuje przyznanie jednostkom określonych uprawnień; istnieje moŝliwość określenia treści tych uprawnień na podstawie przepisów dyrektywy oraz istnieje związek przyczynowy między naruszeniem zobowiązania państwa a szkodą poniesioną przez poszkodowanych Co więcej, jeŝeli dyrektywa nie została w przepisanym terminie transponowana przez państwo członkowskie lub została wdroŝona niewłaściwie, potencjalny uprawniony i tak moŝe powołać się na jej przepisy, gdy są one bezwarunkowe i wystarczająco precyzyjne 3 Decyzje (decisions) mają charakter wiąŝący tylko dla wyraźnie określonych adresatów Są one kierowane do jednoznacznie określonych, indywidualnych podmiotów państw członkowskich 3 Np Dyrektywa Rady 90/270/EWG z 29 maja 1990 r w sprawie minimalnych wymagań w dziedzinie bezpieczeństwa i ochrony zdrowia przy pracy z urządzeniami wyposaŝonymi w monitory ekranowe (DzU L 156 z 2161990, str 14-18) w pierwotnych wersjach językowych ustanawia uprawnienie dla pracownika do otrzymania wyrobów (medycznych) korygujących wzrok Wersja dyrektywy w języku polskim wymienia w tym miejscu okulary i soczewki, natomiast krajowy akt wykonawczy odnosi się juŝ tylko do okularów Odmawianie przez pracodawców sfinansowania zakupu soczewek skutkuje nie wypełnieniem celu dyrektywy Uprawniony pracownik moŝe się w tym wypadku bezpośrednio odwoływać do postanowienia dyrektywy, domagając się szkieł kontaktowych korygujących wzrok Strona4
(wszystkich, pewnej grupy lub pojedynczego państwa członkowskiego) lub jednostek (osób prawnych lub fizycznych) Obowiązują one podmioty, do których są skierowane W uproszczeniu moŝna powiedzieć, Ŝe decyzje są słabszym instrumentem prawnym niŝ rozporządzenia, jednakŝe tam, gdzie chodzi o prawo jednostki do powołania się na jej zapisy przed sądem, róŝnica ta w istocie nie jest tak wyraźna (pod tym względem obydwa instrumenty mogą okazać się tak samo waŝne) 4 Rozporządzenia, dyrektywy i decyzje są publikowane w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej Wchodzą one w Ŝycie z dniem w nich określonym lub w przypadku braku takiego określenia dwudziestego dnia po publikacji W praktyce coraz częściej data opublikowania rozporządzenia, obok daty jego wejścia w Ŝycie, wyznacza datę, z którą ma być ono stosowane Wtórne prawo wspólnotowe często zawiera wyraźne zobowiązanie państw członkowskich UE do ustanowienia sankcji w przypadku naruszenia jego postanowień Dobór sankcji pozostawiony jest państwom członkowskim UE, muszą one jednak odpowiadać sankcjom, jakie byłyby właściwe w przypadku analogicznego naruszenia prawa krajowego Inne dokumenty UE Do szeroko pojętego dorobku prawnego zalicza się takŝe akty niemające charakteru obowiązującego tzw prawo miękkie W tej kategorii mieszczą się rezolucje, opinie, wewnętrzne regulacje poszczególnych instytucji czy wspólnotowe programy działania itp W tym miejscu moŝna wymienić niektóre z nich: Rekomendacje pozwalają instytucjom unijnym przedstawić swój punkt widzenia na dany problem (kwestię, sprawę) i zasugerować pewne działania, nie wprowadzając jednak Ŝadnych prawnych obowiązków zastosowania się do tych propozycji tych, do których są skierowane (np państw członkowskich, innych instytucji czy, w szczególnych przypadkach, obywateli) Opinie są instrumentem, który pozwala róŝnym instytucjom przedstawić swoje stanowisko w sposób niemający charakteru prawnie obowiązującego Ich podstawowym celem jest właśnie przedstawienie tego punktu widzenia Zalecenia to akty niemające mocy wiąŝącej dla adresatów Adresatami mogą być inne instytucje wspólnotowe, państwa członkowskie lub inne podmioty prawa Zalecenia wyraŝają stanowisko danej instytucji wspólnotowej w pewnej dziedzinie lub konkretnej sprawie Akty nienazwane (sui generis) noszą róŝne nazwy, np uchwały, rezolucje, deklaracje, wyjaśnienia, komunikaty, sprawozdania, zawiadomienia, memoranda, programy, plany Charakter takich aktów jest niejednolity W większości mają one charakter prawnie niewiąŝący (np rezolucje), choć uchwały mogą wywoływać skutki prawne Przedmiotem wielu takich aktów 4 Warto wspomnieć, Ŝe decyzje wprowadzają do systemu krajowego europejską wersję programów operacyjnych, wdraŝających fundusze europejskie Programy operacyjne wyjściowo mające postać niedookreślonego konstytucyjnie dokumentu krajowego po modyfikacji negocjacyjnej w KE stają się de facto załącznikiem lakonicznej decyzji zatwierdzającej program, nabywając tym samym cech prawa wspólnotowego W konsekwencji ewentualne zmiany programów operacyjnych wymagają zgody Komisji Strona5
są sprawy wewnętrzne, organizacyjne WE i jej aparatu, a inne akty są skierowane do adresatów usytuowanych na zewnątrz wspólnotowych struktur organizacyjnych Akty sui generis powinny być zgodne z prawem pierwotnym oraz z aktami prawa pochodnego PowyŜsze ogólne informacje pomijają wiele subtelności i zawiłości pojawiających się w procesie tworzenia prawa Warto przy tym zwrócić uwagę na fakt, Ŝe nie wszystkie obszary czy sektory Ŝycia społecznego i gospodarczego w równym stopniu objęte są zainteresowaniem i kompetencjami UE Nie we wszystkich dziedzinach ingerencja tak prawa wspólnotowego, jak i instytucji unijnych sięga równie daleko Poza tym w związku z wejściem w Ŝycie Traktatu Lizbońskiego naleŝy spodziewać się jeszcze dodatkowych zmian 5 W praktyce Ŝycia codziennego moŝna spotkać się takŝe z innymi dokumentami Oczywiście warto tu wspomnieć o tzw księgach zielonych (dokumenty, które zachęcają do przemyślenia określonych problemów w formie konsultacji na poziomie europejskim; wyniki tych konsultacji mogą prowadzić do opracowania białej księgi) i białych (prezentują zamierzenia legislacyjne w określonej dziedzinie), które nie stanowią prawa, a są ewentualnie jednym z elementów na drodze do jego stanowienia (np Zielona księga w sprawie pracowników słuŝby zdrowia w Europie COM (2008) 725 wersja ostateczna) Często np Komisja Europejska wydaje róŝnego rodzaju wytyczne 6, robocze dokumenty pracowników (staff working documents) itp, które takŝe są sugestiami, propozycjami, opisem dobrych praktyk Nie naleŝy ich lekcewaŝyć, ale trzeba pamiętać, Ŝe ich moc prawna jest duŝo słabsza od dyrektyw, decyzji czy rozporządzeń NiewiąŜące akty instytucji wspólnotowych, zaliczane są do tzw miękkiego prawa wspólnotowego, tj do prawa niewiąŝącego formalnie, ale mającego praktyczne znaczenie MoŜna je zatem przywoływać, uŝywać jako argumentów, ale skargi lub procesu o nieprzestrzeganie określonych zapisów raczej nie da się złoŝyć Instytucje unijne wydające akty prawne Dla pełniejszego obrazu tego złoŝonego procesu warto wspomnieć o jego głównych aktorach: Radzie, Parlamencie Europejskim, Komisji Europejskiej W duŝym uproszczeniu moŝna powiedzieć, Ŝe podstawowe kompetencje w przygotowywaniu aktów prawnych (dyrektyw, rozporządzeń i decyzji) ma Komisja Europejska, choć moŝe to czynić tak z własnej inicjatywy, jak i na wniosek Rady (w określonych sytuacjach takŝe na wniosek państw członkowskich) czy we współpracy z Parlamentem Europejskim Wejście w Ŝycie tzw 5 Wraz z wejściem w Ŝycie Traktatu Lizbońskiego wzmocniona zostanie rola Parlamentu Europejskiego (zostanie on wyposaŝony w nowe kompetencje w zakresie prawodawstwa unijnego) i parlamentów krajowych (zyskają większe moŝliwości udziału w pracach UE wraz z szerszym stosowaniem zasady pomocniczości), obywatele będą mieli większą moŝliwość uczestnictwa w procesie decyzyjnym (dzięki inicjatywie obywatelskiej) oraz wyraźnie określony zostanie podział zadań między władzami europejskimi a krajowymi (http://europaeu/lisbon_treaty) 6 Często wynika to z faktu przestrzegania zasady subsydiarności, a zatem pozostawiania ostatecznej decyzji państwom członkowskim czy innym organom administracji publicznej Strona6
Traktatu z Lizbony spowoduje pewne zmiany w tym zakresie, np co do roli Parlamentu Europejskiego w procesie tworzenia prawa 7 Do podstawowych kompetencji Rady 8 w tym zakresie naleŝy uchwalanie aktów prawnych, na ogół w drodze procedury współdecyzji 9 z Parlamentem Europejskim Akty te, jak zostało wspomniane wyŝej, mogą mieć formę rozporządzeń, dyrektyw, decyzji, ale takŝe wspólnych działań lub stanowisk, zaleceń, opinii, deklaracji czy rezolucji Podczas gdy Rada pełni funkcję prawodawczą, propozycje aktów prawnych 10 zgłaszane są przez Komisję Europejską 11 Są one następnie rozpatrywane przez Radę, która moŝe je zmienić przed uchwaleniem Komisja Europejska zajmuje się min działalnością związaną z przedstawianiem Parlamentowi i Radzie projektów aktów prawnych i egzekwowaniem prawa wspólnotowego 12 Celem wniosków Komisji musi być ochrona interesów Unii i jej obywateli, a nie pojedynczych krajów lub sektorów gospodarki Przed zgłoszeniem jakichkolwiek propozycji Komisja musi zapoznać się z nowymi wydarzeniami i problemami w Europie oraz rozwaŝyć, czy legislacja UE jest najlepszym sposobem ich rozwiązania Komisja proponuje podjęcie działania na szczeblu UE tylko wtedy, gdy uzna, Ŝe dany problem nie moŝe zostać skutecznie rozwiązany w drodze podjęcia działań na szczeblu krajowym, regionalnym lub lokalnym Parlament Europejski nie posiada (w zasadzie) i na razie inicjatywy ustawodawczej 13, jednakŝe aktywnie uczestniczy (wraz z Radą) w procesie tworzenia i przyjmowania prawa Pełni takŝe funkcje kontrolne poprzez min interpelacje ustne i pisemne zapytania kierowane do przedstawicieli Komisji Europejskiej lub Rady Unii Europejskiej, występowanie do Trybunału Sprawiedliwości ze skargami na nieprzestrzeganie praw w toku działalności prowadzonej przez Komisję Europejską i Radę Unii Europejskiej oraz rozpatrywanie petycji wnoszonych przez obywateli UE W konsekwencji tego ogólnie zarysowanego procesu i w wyniku współpracy min wskazanych instytucji do państw członkowskich docierają róŝne rozwiązania prawne w róŝnym stopniu obowiązujące Kiedy w codziennym Ŝyciu czy pracy zawodowej pojawi się potrzeba odwołania się do zapisów prawnych, w pierwszej kolejności, co oczywiste, sięga się po rozwiązania krajowe, szukając w ustawach czy rozporządzeniach zapisów, które regulują określone kwestie 7 Traktat Llizboński rozszerza zakres stosowania procedury współdecyzji, co zapewni PE pozycję równorzędną z Radą (reprezentującą wszystkie państwa członkowskie) przy przyjmowaniu zdecydowanej większości unijnych aktów prawnych 8 W zaleŝności od przedmiotu porządku obrad dane państwo reprezentowane jest przez ministra odpowiedzialnego za właściwą dziedzinę (polityka zagraniczna, finanse, polityka społeczna, transport, rolnictwo itd) 9 Procedura współdecyzji (wprowadzona w 1992 roku i rozszerzona w roku 1999 przez Traktat Amsterdamski) nadaje takie samo znaczenie Parlamentowi Europejskiemu i Radzie w odniesieniu do długiej listy zagadnień (transport, środowisko naturalne, ochrona konsumentów itp) Obecnie 2/3 aktów prawnych przyjmowanych jest wspólnie przez PE i Radę W niektórych przypadkach (podatki, polityka przemysłowa czy polityka rolna) Parlament ma funkcję opiniodawczą w ramach tzw procedury konsultacji 10 Dokumenty, których autorem jest Komisja, opatrzone są sygnaturą COM 11 W strukturze Komisji Europejskiej za poszczególne obszary odpowiadają tzw dyrekcje generalne, np DG ds ochrony konsumentów i zdrowia 12 Jeśli Komisja stwierdzi, Ŝe jedno z państw UE nie stosuje prawa wspólnotowego i w związku z tym nie wypełnia swoich zobowiązań prawnych, podejmuje ona działania w celu usunięcia takiego naruszenia 13 Patrz przyp 5 Strona7
Czasem jednak to nie wystarcza i pojawia się potrzeba zapoznania się z prawodawstwem unijnym 14 Zdarza się bowiem, Ŝe zwłaszcza w odniesieniu do dyrektyw powstają wątpliwości, czy sposób ich wdroŝenia do krajowego prawa jest zgodny z oryginałem i intencjami zawartymi w podstawowym akcie Ostatnim przykładem takiego działania jest aktywność Stowarzyszenia Liderów Lokalnych Grup Obywatelskich związana z projektem ustawy o ponownym wykorzystaniu informacji publicznej 15 Z rozporządzeniami sprawa jest prostsza, bo łatwiej moŝna powołać się bezpośrednio na konkretny zapis Działacze organizacji pozarządowych wielokrotnie czynili to w okresie przygotowania do wdraŝania funduszy strukturalnych, odwołując się do rozporządzenia Rady 16, a szczególnie do jego art 11 zatytułowanego Partnerstwo Często jednak sprawa jest trochę trudniejsza, bo wymaga prześledzenia większej liczby dokumentów, z których niektóre są dyrektywami, inne decyzjami, jeszcze inne np zaleceniami czy wytycznymi Wtedy powstaje wątpliwość jak je czytać i jak stosować Prostej, zawsze skutecznej metody nie ma 17, wiele zaleŝy bowiem od dziedziny, o którą chodzi Jak wspomniano bowiem wyŝej, nie we wszystkich obszarach kompetencje UE są jednakowe i jednakowo daleko idące Konkretny przykład obszar zdrowia Jednym z obszarów, który budzi zainteresowanie większości osób, bez względu na zawodową działalność, jest zdrowie Kwestie związane ze słuŝbą zdrowia regulowane są zarówno przez ustawodawstwo wspólnotowe, jak i prawodawstwo kaŝdego z państw członkowskich Unia Europejska nie dąŝy jednak do stworzenia ponadnarodowego systemu opieki zdrowotnej, lecz jedynie do harmonizacji rozwiązań instytucjonalno-prawnych, w celu zapewnienia podobnej jakości świadczeń opieki zdrowotnej we wszystkich krajach (co jest niezbędnym czynnikiem umoŝliwiającym swobodne poruszanie się obywateli wszystkich krajów członkowskich po terytorium Unii) Pierwszym dokumentem stanowiącym źródło prawa pierwotnego, do którego w tym kontekście moŝna sięgnąć, jest traktat JuŜ Traktat Rzymski z 1957 r ustanowił w odniesieniu do zdrowia ogólny cel, jakim jest osiągnięcie wysokiego poziomu ochrony zdrowia poprzez podnoszenie standardów Ŝycia oraz warunków pracy W 1993 r Wspólnota Europejska (na podstawie art 129 14 Nazwa strony www http://eur-lexeuropaeu Katalog EurLex obejmuje umowy i konwencje, prawo wtórne o charakterze wiąŝącym, prawodawstwo uzupełniające (np decyzje przedstawicieli rządów państw członkowskich w Radzie) oraz niektóre akty o charakterze niewiąŝącym, ale posiadające duŝe znaczenie Dla kaŝdej pozycji w katalogu podaje się: numer danego aktu, jego tytuł, odniesienie do publikacji, numery dokumentów ewentualnych aktów zmieniających, dostępne wersje skonsolidowane aktu podstawowego oraz kolejnych aktów zmieniających Numer dokumentu (zapisany tłustym drukiem nad tytułem) stanowi kombinację cyfr i liter, z których kaŝda ma określone znaczenie Np numer dokumentu 3 1977 L 0311 3 oznacza prawo wtórne, 1977 rok przyjęcia lub publikacji aktu, L dyrektywa, a 0311 numer identyfikacyjny aktu prawnego Rozporządzenia oznaczone są literą R, a decyzje literą D 15 http://wwwinformacjapublicznaorgpl/11,120,stanowisko_sllgo_w_sprawie_nowelizacji_ustawy_o_dostepie_do_inf ormacji_publicznej_i_zalozen_ustawy_o_ponownym_wykorzystaniu_informacji_publicznejhtml 16 Rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 z 11 lipca 2006 r ustanawiające ogólne zasady dla Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego i Funduszu Spójności 17 Jedną z waŝniejszych rzeczy, które w tych poszukiwaniach i lekturze aktów prawnych naleŝy uwzględniać, jest umiejętność rozróŝniania, z jakim rodzajem dokumentu ma się do czynienia Ta wiedza w wielu sytuacjach moŝe naprowadzić na właściwy trop lub pozbawić złudnych nadziei Strona8
Traktatu z Maastricht) uzyskała kompetencje w zakresie zdrowia publicznego, które zostały rozszerzone w 1997 r przez art 152 Traktatu Amsterdamskiego, zgodnie z którym: wszelkie opracowywane i wdraŝane programy polityczne oraz działania Wspólnoty powinny mieć na celu zapewnienie wysokiego poziomu ochrony zdrowia, poprawę stanu zdrowia publicznego, zapobieganie chorobom oraz likwidowanie źródeł zagroŝeń dla ludzkiego zdrowia Na mocy ww artykułu ustanowiono takŝe zasadę, iŝ organizowanie słuŝby zdrowia i świadczenie usług medycznych naleŝy do kompetencji państw członkowskich Świadczenie usług zdrowotnych, ich organizacja czy sposób finansowania nie podlegają harmonizacji wspólnotowej Wszystkie kraje członkowskie mają autonomiczne systemy finansowania i organizacji świadczeń zdrowotnych, choć traktować je naleŝy jako narzędzia realizacji wspólnotowej polityki zdrowotnej W Traktacie z Lizbony 18 powyŝsze podejście zostało potwierdzone zapisem: przy określaniu i urzeczywistnianiu wszystkich polityk i działań Unii zapewnia się wysoki poziom ochrony zdrowia ludzkiego Działanie Unii, które uzupełnia polityki krajowe (podkreśl autorki), nakierowane jest na poprawę zdrowia publicznego, zapobieganie chorobom i dolegliwościom ludzkim oraz usuwanie źródeł zagroŝeń dla zdrowia fizycznego i psychicznego Działanie to obejmuje zwalczanie epidemii, poprzez wspieranie badań nad ich przyczynami, sposobami ich rozprzestrzeniania się oraz zapobiegania im, jak równieŝ informacji i edukacji zdrowotnej, a takŝe monitorowanie powaŝnych transgranicznych zagroŝeń dla zdrowia, wczesne ostrzeganie w przypadku takich zagroŝeń oraz ich zwalczanie Unia uzupełnia działanie Państw Członkowskich w celu zmniejszenia szkodliwych dla zdrowia skutków narkomanii, włącznie z informacją i profilaktyką (s 84) I dalej: Działania Unii są prowadzone w poszanowaniu obowiązków Państw Członkowskich w zakresie określania ich polityki dotyczącej zdrowia, jak równieŝ organizacji i świadczenia usług zdrowotnych i opieki medycznej Obowiązki Państw Członkowskich obejmują zarządzanie usługami zdrowotnymi i opieką medyczną, jak równieŝ przydział przyznanych im zasobów (s 85) Ten subsydiarny charakter działania Unii nie zmienia jednak faktu, Ŝe zachęca ona do współpracy między państwami członkowskimi oraz, jeśli to konieczne, wspiera ich działania Jako dziedziny szczególnie wymagające współpracy wymieniane są: bezpieczeństwo organów i substancji pochodzenia ludzkiego, krwi i pochodnych krwi, działania w dziedzinach weterynaryjnej i fitosanitarnej, mające bezpośrednio na celu ochronę zdrowia publicznego oraz bezpieczeństwo produktów leczniczych i wyrobów medycznych JuŜ dawny artykuł 152 TWE wskazuje, Ŝe Parlament Europejski i Rada ( ) mogą ustanowić środki zachęcające, zmierzające do ochrony i poprawy zdrowia ludzkiego, w szczególności zwalczania epidemii transgranicznych, środki dotyczące monitorowania powaŝnych transgranicznych zagroŝeń dla zdrowia, wczesnego ostrzegania w przypadku takich zagroŝeń oraz ich zwalczania, jak równieŝ środki, których bezpośrednim celem jest ochrona zdrowia publicznego w związku z tytoniem i naduŝywaniem alkoholu, jednakŝe z wyłączeniem jakiejkolwiek harmonizacji przepisów ustawowych i wykonawczych państw członkowskich 18 Traktat z Lizbony przewiduje nowe rozwiązania w zakresie transgranicznych aspektów zdrowia publicznego Strona9
Widać więc, Ŝe juŝ to podstawowe źródło prawa, jakim są traktaty, wyraźnie wskazuje, Ŝe choć ochrona zdrowia jest jednym z priorytetów Unii Europejskiej, to jednocześnie praktyczne działania (ale takŝe prawo wtórne) mogą dotyczyć tylko takich obszarów, które w uproszczeniu moŝna powiedzieć są z jednej strony transgraniczne (np epidemie 19 ) i wymagają współpracy państw, z drugiej mają na celu ochronę przemieszczających się obywateli Z tych właśnie powodów dorobek prawny Unii w zakresie zdrowia w największym stopniu dotyczy takich obszarów, jak koordynacja systemów zabezpieczenia społecznego, bezpieczeństwo Ŝywności, kosmetyków, produktów farmaceutycznych, substancji niebezpiecznych czy prawa atomowego (z jego ewentualnymi skutkami dla zdrowia ludności) Ze względu bowiem na obowiązujące w ramach Unii Europejskiej swobody (przepływu towarów, osób, usług, kapitału) niektóre kwestie wymagają uregulowań Zwłaszcza wpływa na tę konieczność zasada swobodnego przepływu osób Trudno bowiem byłoby wyobrazić sobie skuteczną jej realizację, jeśli obywatele państw członkowskich po przekroczeniu granicy traciliby np nabyte prawa do świadczeń socjalnych i opieki zdrowotnej Z takich to przesłanek wynikła konieczność opracowania aktów prawnych gwarantujących obywatelem określone prawa w zakresie ochrony zdrowia 20 Z tego samego powodu musiało nastąpić ujednolicenie przepisów (na podstawie dyrektyw) odnoszące się do uznawania kwalifikacji (np wykonywanie zawodu lekarza, pielęgniarki, połoŝnej czy stomatologa) dyplomy uzyskane w państwie macierzystym są automatycznie uznawane w kaŝdym państwie członkowskim A zatem wiele uregulowań prawnych dotyczyć będzie rozwiązań z pogranicza ochrony zdrowia i prawa pracy (bezpieczeństwo i higiena pracy) czy zdrowia 21 i ochrony konsumenta 22 Zasada swobodnego przepływu osób skutkuje takŝe przepisami prawnymi, wynikającymi z dbałości o bezpieczeństwo pacjenta, bez względu na to, w którym państwie członkowskim będzie korzystał z pomocy Stąd wynika konieczność zapewnienia wysokiej jakości produktów medycznych, norm bezpieczeństwa i skuteczności technologii stosowanych w medycynie oraz norm w zakresie szkolenia pracowników medycznych Podstawą działań UE w tej dziedzinie są zatem akty prawne odnoszące się do przepisów dotyczących produktów farmaceutycznych, dostępu do rynku, leczenia przy pomocy substancji biologicznych, dobrej praktyki laboratoryjnej czy sprzętu medycznego 19 Np Decyzja Komisji z 10 lipca 2009 r zmieniająca decyzję 2002/253/WE w odniesieniu do definicji przypadku w celu zgłaszania grypy A(H1N1) do sieci wspólnotowej DzU L 180 z 1172009, str 24-24 20 W tym kontekście moŝna wymienić np: Rozporządzenia Rady (EWG) nr 1408/71 z 14 czerwca 1971 r w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych i ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie, Rozporządzenia Rady (EWG) nr 574/72 z 21 marca 1972 r w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych i ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie czy Rozporządzenia Rady (WE) nr 859/2003 z 14 maja 2003 r rozszerzające przepisy rozporządzenia (EWG) nr 1408/71 i rozporządzenia (EWG) nr 574/72 na obywateli państw trzecich, którzy nie są jeszcze objęci tymi przepisami wyłącznie ze względu na ich obywatelstwo Warto takŝe zwrócić uwagę na orzeczenie ETS w sprawie Nerkowska v RP (właściwość zagraniczna ZUS itp) 21 Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/107/WE z 16 września 2009 r zmieniająca dyrektywę 98/8/WE dotyczącą wprowadzania do obrotu produktów biobójczych w odniesieniu do przedłuŝenia niektórych terminów DzU L 262 z 6102009, str 40-42 22 Rozporządzenie Komisji (WE) nr 1025/2009 z 29 października 2009 r w sprawie odmowy udzielenia zezwoleń na niektóre świadczenia zdrowotne dotyczące Ŝywności, inne niŝ odnoszące się do zmniejszenia ryzyka choroby oraz do rozwoju i zdrowia dzieci DzU L 283 z 30102009, str 30-32 Strona10
Poza dyrektywami, decyzjami czy rozporządzeniami odnoszącymi się w do róŝnych aspektów problematyki zdrowia (np do sprzętu medycznego) spotkać moŝna takŝe inne dokumenty, bez wątpienia związane ze zdrowiem, ale mające raczej charakter propozycji czy sugestii dotyczących obszarów lub zakresu, w których Unia nie ma bezpośrednich kompetencji Generalnie moŝna powiedzieć, Ŝe w tej kategorii znajdą się róŝnego rodzaju zalecenia, związane z przeciwdziałaniem, promocją czy zapobieganiem Tu wymienić moŝna zalecenie Rady w sprawie raka 23, komunikat w sprawie bezpieczeństwa pacjentów 24, komunikat w sprawie telemedycyny 25, komunikat Komisji dotyczący walki z rakiem 26, choroby Alzheimera 27, zwalczania HIV/AIDS 28, zmniejszania nierówności zdrowotnych w UE 29 Ten rodzaj dokumentów, choć waŝnych z punktu widzenia określenia priorytetów, nie ma jednak obowiązującej mocy prawnej Stanowią one raczej rodzaj drogowskazu, który warto mieć na względzie, ale jak pisze w swoim komunikacie Solidarność w zdrowiu KE, UE ( ) moŝe na przykład odegrać znaczącą rolę w podnoszeniu świadomości, propagowaniu i wspieraniu wymiany informacji i wiedzy między zaangaŝowanymi państwami członkowskimi, wskazywaniu i rozpowszechnianiu dobrych praktyk oraz pomocy przy opracowywaniu dostosowanej do potrzeb polityki w zakresie konkretnych problemów, z którymi zmagają się państwa członkowskie lub specyficzne grupy społeczne 30 Poza dokumentami, które w określonym zakresie mają charakter prawodawczy oraz tymi, które moŝna potraktować jako wskazówki czy wytyczne, istnieją takŝe takie, które mają charakter strategiczny (i/lub finansowy) Przykładem takiego dokumentu jest pierwszy (oraz drugi) Program działań wspólnotowych w zakresie zdrowia publicznego 31, za którym idą określone środki finansowe i towarzyszące mu decyzje Komisji przyjmujące plan prac na kolejne lata w celu wdroŝenia tego programu Takie działania mają na celu przede wszystkim uzupełnienie i wsparcie działań państw członkowskich w obszarach zakwalifikowanych jako strategicznie waŝne z punktu widzenia przyszłości Unii i jej obywateli Za określeniem tych strategicznych wyzwań idą konkretne środki finansowe (np na lata 2008-2013 jest to 321 500 000 euro) na działania zgodne z określonymi priorytetami (np poprawa bezpieczeństwa obywateli w zakresie zdrowia, promocja zdrowia wraz z redukcją nierówności w tym zakresie, poprawa w dostępie do informacji i wiedzy na tematy związane ze zdrowiem) W decyzji Parlamentu Europejskiego 23 Rezolucja Rady z 13 grudnia 1993 r dotycząca przyszłych wytycznych dla programu Europa przeciwko rakowi) OJ C 15, 1811994, p 1 4 24 Komunikat Komisji COM(2008) 836 wersja ostateczna, w sprawie bezpieczeństwa pacjentów, w tym profilaktyki i kontroli zakaŝeń związanych z opieką zdrowotną 25 Komunikat Komisji COM(2008) 689 wersja ostateczna, w sprawie telemedycyny dla pacjentów, systemów opieki zdrowotnej i społeczeństwa 26 Komunikat Komisji COM (2009) 291 wersja ostateczna, Walka z rakiem: partnerstwo europejskie 27 Komunikat Komisji COM (2009) 380 wersja ostateczna, w sprawie europejskiej inicjatywy dotyczącej choroby Alzheimera i pozostałych demencji 28 Komunikat Komisji COM (2009) 569 wersja ostateczna, Zwalczanie HIV/AIDS w Unii Europejskiej i krajach sąsiednich w latach 2009-2013 29 Komunikat Komisji COM (2009) 567 wersja ostateczna, Solidarność w zdrowiu Zmniejszanie nierówności zdrowotnych w UE 30 Patrz przypis 29 31 Decyzja Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1350/2007 z 23 października 2007 r ustanawiająca drugi program w dziedzinie zdrowia na lata 2007-2013 DzU L 301 z 20112007, str 3-13 Strona11
i Rady, ustanawiającej drugi wspólnotowy program działań na rzecz zdrowia, zapisano wyraźnie: Wspólnota w pełni przestrzega właściwości państw członkowskich w zakresie organizacji i świadczenia usług zdrowotnych i opieki medycznej ( ) Program stanowi uzupełnienie, wsparcie oraz wartość dodaną w stosunku do polityki państwa członkowskich w róŝnych dziedzinach oraz przyczynia się do zwiększenia solidarności i dobrobytu w Unii Europejskiej przez ochronę i promowanie ludzkiego zdrowia i bezpieczeństwa oraz poprawę zdrowia publicznego 32 Takie dokumenty oraz idące za nimi działania (w tym roczne plany działań) są jednak, (warto podkreślić po raz kolejny) wyłącznie uzupełniające (takŝe za pomocą przeznaczenia konkretnych środków finansowych na działania waŝne z punktu widzenia ochrony zdrowia obywateli UE) w stosunku do działań państw członkowskich i (jak widać po ich przeglądzie) nie ingerują bezpośrednio w sposób organizacji czy to słuŝby zdrowia, czy systemów zabezpieczenia społecznego Oczywistym jest, Ŝe Unia Europejska narzuca pewne rozwiązania prawne kaŝde państwo członkowskie przystępując do niej jest tego świadome i gotowe na poddanie się wspólnemu reŝimowi W części obszarów Ŝycia społecznego i ekonomicznego jak zostało powiedziane wcześniej reŝim ten jest ostrzejszy, w innych łagodniejszy Nawet tam jednak, gdzie Unia większość kompetencji zostawia państwom członkowskim, niektóre zagadnienia wymagają uregulowania ma to na celu przede wszystkim ochronę obywateli poprzez zagwarantowanie, Ŝe prawa nabyte w jednym miejscu będą respektowane w innym, a dostępne dobra i usługi będą spełniały minimalnie choćby wspólne standardy Stąd wynika konieczność regulowania niektórych kwestii za pomocą wspólnego prawa W innych, nie mniej waŝnych, moŝna ograniczyć się do zaleceń czy sugestii Nie moŝna wykluczyć, Ŝe wraz z postępującym procesem integracji obszary dziś objęte tylko np wytycznymi zostaną uregulowane rozporządzeniami czy dyrektywami Bez względu na to, jak rozwijać się będzie sytuacja i czy mowa jest o zdrowiu czy innym obszarze Ŝycia, dobrze jest mieć choćby ogólną wiedzę na temat róŝnic między pojawiającymi się rozwiązaniami prawnymi, Ŝeby łatwiej i sprawniej poruszać się w ich meandrach Temu poświęcony jest ten tekst, za szczególny przykład biorący akurat zdrowie publiczne Marzena Mendza-Drozd Przy opracowywaniu tekstu korzystałam z informacji dostępnych na stronach www: 1 http://eur-lexeuropaeu 2 http://wwwukiegovpl 3 http://eceuropaeu/dgs/health_consumer 4 http://wwweuroparleuropaeu 5 http://europaeu/lisbon_treaty 32 Patrz przyp 31 Strona12
Marzena Mendza-Drozd - członkini Rady Działalności Pożytku Publicznego II kadencji i Europejskiego Komitetu Społeczno-Ekonomicznego (gdzie reprezentuje polskie organizacje pozarządowe), członek Mazowieckiego Regionalnego Komitetu Sterującego, prezes Stowarzyszenia Dialog Społeczny, członkini Zarządu Stowarzyszenia na rzecz Forum Inicjatyw Pozarządowych, członek Stowarzyszenia Koln/Jawor Była kierownikiem Projektu Inicjatywy Proeuropejskiego oraz Programów Phare/Tacis LIEN i Demokracja Założycielka i kierownik w latach 1993-2000 Centrum Informacji dla Organizacji Pozarządowych BORDO Prowadziła szereg szkoleń dla samorządowców i organizacji pozarządowych w zakresie Funduszy Strukturalnych i systemów ich wdrażania *** Tekst został skonsultowany z prawnikami z Fundacji Prawo i Partnerstwo z Białegostoku (wwwprawoipartnerstwopl): dr Maciej Perkowski - konsultacja i akceptacja, Żenia Szczegłowa - wykonanie Ogólnopolska Federacja Organizacji Pozarządowych jest jedynym w Polsce ponadbranŝowym zrzeszeniem NGO, skupiającym ponad 80 organizacji z całej Polski, niezaleŝnie od ich zasięgu działania, wielkości i przedmiotu działalności PoniewaŜ członkami stowarzyszenia są min regionalne i branŝowe związki stowarzyszeń, na poziomie podstawowym, tj uwzględniającym członków naszych organizacji członkowskich, jest to kilkaset organizacji i ponad 1 mln osób OFOP jest niezaleŝną i stabilną platformą dyskusji, uzgadniania i upowszechniania stanowisk szerokiego grona organizacji pozarządowych Ogólnopolska Federacja Organizacji Pozarządowych tel (22) 828 91 28, wew 161, 135, 154 faks (22) 828 91 29 e-mail: ofop@ofopengopl programeuropejski@ofopengopl Strona13