Ustawa o gospodarce nieruchomościami

Ustawa o gospodarce nieruchomościami Komentarz Gerard Bieniek Mirosław Gdesz Stanisława Kalus Grzegorz Matusik Eugeniusz Mzyk pod redakcją Stanisławy Kalus Wydanie 1 Stan prawny na 1 sierpnia 2012 roku Warszawa 2012

Poszczególne części opracowali: Gerard Bieniek, aktualizacja Mirosław Gdesz: art. 20 26, 37 81, 214, 216, 217, 229a Gerard Bieniek, aktualizacja Grzegorz Matusik: art. 10 19, 27 36, 199 213, 218 228, 240 242 Mirosław Gdesz: art. 82 91, 215, 216a, 229 Stanisława Kalus: art. 149 198, 230 233 Grzegorz Matusik: art. 1 9a, art. 109 111, 124 126 Eugeniusz Mzyk: art. 92 108, 112 123, 128 148b Tytuły do artykułów opracowała: Katarzyna Paterak Redaktor prowadząca: Małgorzata Stańczak Opracowanie redakcyjne: Katarzyna Bojarska, Małgorzata Stańczak, Joanna Tchorek, Magdalena Urbańska Opracowanie techniczne: Krzysztof Koziarek Projekt okładki i stron tytułowych: Michał Piotrowski Copyright by LexisNexis Polska Sp. z o.o. 2012 Wszelkie prawa zastrzeżone. Żadna część tej książki nie może być powielana ani rozpowszechniana za pomocą urządzeń elektronicznych, mechanicznych, kopiujących, nagrywających i innych bez pisemnej zgody Autorów i wydawcy. ISBN 978-83-7806-560-9 LexisNexis Polska Sp. z o.o. Ochota Office Park 1, Al. Jerozolimskie 181, 02-222 Warszawa tel. 22 572 95 00, faks 22 572 95 68 Infolinia: 22 572 99 99 Redakcja: tel. 22 572 83 26, 22 572 83 28, 22 572 83 11, faks 22 572 83 92 www.lexisnexis.pl, e-mail: biuro@lexisnexis.pl Księgarnia Internetowa: dostępna ze strony www.lexisnexis.pl

Spis treści Wykaz skrótów........................................ 9 Słowo wstępne........................................ 13 I. USTAWA z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.).................. 17 DZIAŁ I. Przepisy ogólne (art. 1 9a)........................... 17 DZIAŁ II. Gospodarowanie nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa oraz własność jednostki samorządu terytorialnego..... 87 Rozdział 1. Zasady ogólne (art. 10 19)........................... 102 Rozdział 2. Zasoby nieruchomości (art. 20 26)...................... 193 Rozdział 3. Sprzedaż i oddawanie w użytkowanie wieczyste (art. 27 36)....... 240 Rozdział 4. Przetargi na zbycie nieruchomości (art. 37 42)............... 331 Rozdział 5. Oddawanie w trwały zarząd (art. 43 50)................... 373 Rozdział 6. Przekazywanie nieruchomości na cele szczególne (art. 51 61)...... 397 Rozdział 7. Ustalanie sposobu i terminów zagospodarowania nieruchomości gruntowych (art. 62 66)............................. 430 Rozdział 8. Ceny, opłaty i rozliczenia za nieruchomości (art. 67 91).......... 439 DZIAŁ III. Wykonywanie, ograniczanie lub pozbawianie praw do nieruchomości............................... 548 Rozdział 1. Podziały nieruchomości (art. 92 100)..................... 548 Rozdział 2. Scalanie i podział nieruchomości (art. 101 108).............. 593 Rozdział 3. Prawo pierwokupu nieruchomości (art. 109 111).............. 611 Rozdział 4. Wywłaszczanie nieruchomości (art. 112 127)................ 663 Rozdział 5. Odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości (art. 128 135).... 782 Rozdział 6. Zwrot wywłaszczonych nieruchomości (art. 136 142)........... 799 Rozdział 7. Udział w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej (art. 143 148b).................................. 817 DZIAŁ IV. Wycena nieruchomości............................ 832 Rozdział 1. Określanie wartości nieruchomości (art. 149 159)............. 832 Rozdział 2. Powszechna taksacja nieruchomości (art. 160 173)............ 868 Rozdział 3. Badanie rynku nieruchomości (art. 173a 173c)............... 879 5

Spis treści DZIAŁ V. Działalność zawodowa w dziedzinie gospodarowania nieruchomościami................................ 882 Rozdział 1. Rzeczoznawstwo majątkowe (art. 174 178)................ 882 Rozdział 2. Pośrednictwo w obrocie nieruchomościami (art. 179 183a)........ 908 Rozdział 3. Zarządzanie nieruchomościami (art. 184 190)............... 926 Rozdział 4. Nadawanie uprawnień i licencji zawodowych rzeczoznawcom majątkowym, pośrednikom w obrocie nieruchomościami i zarządcom nieruchomości oraz orzekanie w sprawach odpowiedzialności zawodowej (art. 191 197)............................ 941 DZIAŁ VI. Przepisy karne (art. 198)............................ 966 DZIAŁ VII. Przepisy przejściowe, zmiany w przepisach obowiązujących i przepisy końcowe.............................. 969 Rozdział 1. Przepisy przejściowe (art. 199 233)...................... 969 Rozdział 2. Zmiany w przepisach obowiązujących (art. 234 239)........... 1073 Rozdział 3. Przepisy końcowe (art. 240 242)....................... 1073 Literatura............................................ 1075 II. Rozporządzenia wykonawcze............................. 1081 1. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 14 września 2004 r. w sprawie sposobu i trybu przeprowadzania przetargów oraz rokowań na zbycie nieruchomości (Dz.U. Nr 207, poz. 2108 ze zm.)............................ 1081 2. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24 sierpnia 2004 r. w sprawie określenia rodzajów nieruchomości uznawanych za niezbędne na cele obronności i bezpieczeństwa państwa (Dz.U. Nr 207, poz. 2107)................ 1089 3. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz.U. Nr 268, poz. 2663)... 1091 4. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie scalania i podziału nieruchomości (Dz.U. Nr 86, poz. 736).................. 1094 5. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.)..................................... 1097 6. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 29 czerwca 2005 r. w sprawie powszechnej taksacji nieruchomości (Dz.U. Nr 131, poz. 1092).......... 1111 7. Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 12 października 2010 r. w sprawie obowiązkowego ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej rzeczoznawcy majątkowego (Dz.U. Nr 205, poz. 1357)........................ 1116 8. Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 12 października 2010 r. w sprawie obowiązkowego ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej pośrednika w obrocie nieruchomościami (Dz.U. Nr 205, poz. 1358).............. 1118 9. Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 12 października 2010 r. w sprawie obowiązkowego ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej zarządcy nieruchomości (Dz.U. Nr 205, poz. 1359)....................... 1120 10. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 22 czerwca 2010 r. w sprawie opłaty za postępowanie kwalifikacyjne oraz wysokości wynagrodzenia członków Państwowej Komisji Kwalifikacyjnej (Dz.U. Nr 113, poz. 752)..... 1122 6

Spis treści 11. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 15 lutego 2008 r. w sprawie nadawania uprawnień i licencji zawodowych w dziedzinie gospodarowania nieruchomościami (Dz.U. Nr 31, poz. 189 ze zm.).................. 1126 12. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. Nr 23, poz. 120 ze zm.)...................................... 1141 Skorowidz przedmiotowy................................. 1147

Wykaz skrótów Apel. W-wa Apelacja Warszawa Biul. SN Biuletyn Sądu Najwyższego decyzja o ustaleniu decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego lokalizacji Dz.P.P.P. Dziennik Praw Państwa Polskiego Dz.U. Dziennik Ustaw Dz.Urz. MI Dziennik Urzędowy Ministra Infrastruktury EOG Europejski Obszar Gospodarczy j.s.t. jednostka samorządu terytorialnego k.c. ustawa z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz. 93 ze zm.) k.k. ustawa z z 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz.U. Nr 88, poz. 553 ze zm.) k.k.w. ustawa z 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny wykonawczy (Dz.U. Nr 90, poz. 557 ze zm.) Konstytucja RP Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) k.p.a. ustawa z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) k.p.c. ustawa z 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. Nr 43, poz. 296 ze zm.) k.p.w. ustawa z 24 sierpnia 2001 r. Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia (tekst jedn. Dz.U. z 2008 r. Nr 133, poz. 848 ze zm.) k.r.o. ustawa z 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 788) k.s.h. ustawa z 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (Dz.U. Nr 94, poz. 1037 ze zm.) Legalis system informacji prawnej C.H. Beck Lex system informacji prawnej Wolters Kluwer LexPolonica system informacji prawnej LexisNexis MoP Monitor Prawniczy M.P. Monitor Polski NP Nowe Prawo NPN Nowy Przegląd Notarialny NSA Naczelny Sąd Administracyjny ONSA Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego ONSAiWSA Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych OSA Orzecznictwo Sądów Apelacyjnych OSN Orzecznictwo Sądu Najwyższego (od 1962 r.) 9

Wykaz skrótów OSNAPiUS Orzecznictwo Sądu Najwyższego Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych (od 1995 r.) OSNC Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Izba Cywilna (od 1995 r.) OSNC-ZD Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Izba Cywilna zeszyt dodatkowy OSNCP Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Izba Cywilna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych (od 1964 r. do 1994 r.) OSPiKA Orzecznictwo Sądów Polskich i Komisji Arbitrażowych OTK Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego OwSK Orzecznictwo w Sprawach Karnych OSP Orzecznictwo Sądów Polskich PFSRM Polska Federacja Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych PiP Państwo i Prawo PPP Przegląd Prawa Publicznego PUG Przegląd Ustawodawstwa Gospodarczego pr.bud. ustawa z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) pr.energ. ustawa z 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 89, poz. 625 ze zm.) pr. geol. i gór. ustawa z 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. Nr 163, poz. 981) pr.wod. ustawa z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 145) Prok. i Pr. Prokuratura i Prawo PS Przegląd Sądowy p.w.k.c. przepisy wprowadzające Kodeks cywilny RPEiS Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny r.s.t.n. rozporządzenie Rady Ministrów z 29 czerwca 2005 r. w sprawie powszechnej taksacji nieruchomości (Dz.U. Nr 131, poz. 1092) r.s.w.n. rozporządzenie Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) SA Sąd Apelacyjny SN Sąd Najwyższy TK Trybunał Konstytucyjny TPP Transformacje Prawa Prywatnego u.g.g. ustawa z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jedn. Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) nieobowiązująca u.g.n. ustawa z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) u.g.n.r. ustawa z 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (tekst jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr 231, poz. 1700 ze zm.) UKE Urząd Komunikacji Elektronicznej u.k.u.r. ustawa z 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 803) u.k.w.h. ustawa z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361 ze zm.) u.p.p.p. ustawa z 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym (Dz.U. z 2009 r. Nr 19, poz. 100 ze zm.) u.p.z.p. ustawa z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 647) 10

Wykaz skrótów u.s.g. u.s.m. u.s.p. ustawa n.n.c. ustawa wprowadzająca ustawa z 1958 r. u.z.z.w. u.s.w. u.s.w.g. WSA zm.u.g.g. ZNSA ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) ustawa z 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (tekst jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1116 ze zm.) ustawa z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) ustawa z 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 167, poz. 1758 ze zm.) ustawa z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) ustawa z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tekst jedn. Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64) nieobowiązująca ustawa z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 ze zm.) ustawa z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.) ustawa z 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (tekst jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 178, poz. 1749 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny ustawa z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 79, poz. 464 ze zm.) Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego Uwaga: Artykuły bez bliższego oznaczenia są artykułami komentowanej ustawy o gospodarce nieruchomościami. 11

Słowo wstępne Wprowadzenie w Polsce zasad gospodarki rynkowej wiązało się z koniecznością dokonania szczególnych zmian w zakresie prawa nieruchomościowego. Przełamanie podstawowych w systemie gospodarki nakazowo-rozdzielczej zasad, takich jak zasada jednolitego funduszu własności państwowej czy zasada uprzywilejowania własności społecznej, spowodowało procesy uwłaszczania osób prawnych państwowych i samorządowych, komunalizacji mienia państwowego, tworzenia zasobów nieruchomości państwowych i samorządowych oraz wprowadzania cywilistycznych instrumentów prawnych do gospodarowania tymi zasobami. Przepisy ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jedn. Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) okazały się niewystarczające dla regulacji prawa nieruchomościowego na obecnym etapie zmian gospodarczych, regulowały one bowiem jedynie problematykę ogólną zasad gospodarowania nieruchomościami podmiotów publicznych oraz wywłaszczania nieruchomości. Uznano więc za konieczne uregulowanie na nowo problematyki celów publicznych dopuszczających wywłaszczenie, reguł dotyczących wykonywania czynności w zakresie gospodarowania zasobami skarbowymi i samorządowymi, wykonywania, ograniczania i pozbawiania praw do nieruchomości, nowego unormowania rodzajów wartości nieruchomości, podejść, metod i technik w zakresie wyceny nieruchomości, wreszcie zawodów działających na rynku nieruchomości, występujących we wszystkich krajach prowadzących gospodarkę rynkową nieruchomościami. Wymogi te spełnia ustawa z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Była ona dotąd nowelizowana ponad 60 razy. Potrzeba częstego zmieniania jej przepisów wynikała z różnych przyczyn: a to z kolejnych orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego (7 razy), a to ze zmiany innych aktów prawnych, ale mających zasadnicze znaczenie dla komentowanej ustawy, takich jak na przykład ustawa z 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa (Dz.U. Nr 106, poz. 668 ze zm.). Nowelizacje te miały różny charakter od wprowadzania zmian w jednym przepisie lub kilku przepisach, i to o charakterze incydentalnym, do zmian poważnych, obejmujących większą liczbę przepisów i mających poważne znaczenie. Największe zmiany do tej ustawy wprowadzono na przełomie lat 13

Słowo wstępne 2003 i 2004, co znalazło swój wyraz w konieczności opublikowania tekstu jednolitego ustawy w Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603. Dalsze zmiany wprowadzone w latach 2006 2012 dotyczyły przede wszystkim poszczególnych przepisów i nie wpływały w sposób zasadniczy na materię regulacji tej ustawy. Zakres regulacji tej ustawy jest niezmiernie szeroki i dotyczy wielu dziedzin gospodarowania nieruchomościami, należących nie tylko do podmiotów publicznych. Ustawa ta nie narusza, co prawda, wielu wcześniej wydanych innych ustaw, wymienionych niewyczerpująco w art. 2, a regulujących także gospodarowanie nieruchomościami tych podmiotów, jednakże uregulowano w niej także problematykę, która wykracza poza ten przedmiot, a dotyczy gospodarowania wszystkimi nieruchomościami bez względu na ich rodzaj i podmiot będący ich właścicielem. Chodzi tu w szczególności o problematykę określania wartości nieruchomości i osoby ją określające, a także o innych profesjonalistów działających zawodowo na rynku nieruchomości. Niezwykle złożona materia, którą regulują przepisy ustawy, pociąga za sobą konieczność zaangażowania w komentowanie jej przepisów specjalistów z różnych dziedzin prawa, zarówno z zakresu prawa publicznego (administracyjnego), jak i z zakresu prawa prywatnego (cywilnego i gospodarczego). Od początku zatem do prac nad komentarzem do tej ustawy powołano zespół specjalistów, działający pod przewodnictwem Gerarda Bieńka, a obejmujący Stanisławę Kalus, Zenona Marmaja i Eugeniusza Mzyka. Jako zasadę przyjęto, że poszczególni Autorzy tego Komentarza mają swobodę w wyrażaniu ich poglądów na komentowane zagadnienia, i powstała z ich udziałów autorskich praca nie wyraża poglądów całego zespołu, lecz ich własne poglądy, jedynie poddane drobnej koordynacji, aby osiąg nąć pewną jednolitość opracowania. Byli to Autorzy dysponujący zarówno szeroką wiedzą praktyczną z zakresu stosowania komentowanej ustawy, jak i doświadczeni przedstawiciele nauki reprezentujący wiedzę teoretyczną na temat poruszanych zagadnień. Dotychczas ukazały się cztery wydania tego Komentarza, z których ostatnie zostało opublikowane w 2011 r. Od czasu pierwszego wydania tego Komentarza zmarł najpierw Sędzia Zenon Marmaj, a następnie Sędzia Gerard Bieniek, którego odejście jest ogromną stratą także w zakresie dziedziny, jaką reguluje niniejsza ustawa. W związku z tym redakcja Komentarza została przejęta przez Prof. Stanisławę Kalus, zaś do pozostałego zespołu autorskiego dołączyli Sędzia Mirosław Gdesz oraz dr Grzegorz Matusik. Ponieważ zmiany dokonane przez nowych Autorów i aktualizacja tekstów sporządzonych przez poprzedników są dosyć istotne, niniejszy Komentarz ukazuje się jako wydanie pierwsze. Obecne wydanie Komentarza pod redakcją Stanisławy Kalus zawiera, uzupełnione i zmienione ze względu na ostatnie nowelizacje do ustawy oraz najnowsze stanowiska judykatury i doktryny, części opracowane przez G. Bieńka, S. Kalus i E. Mzyka oraz zupełnie nowe rozważania pozostałych Autorów. W obecnym Komentarzu zamieszczono przede wszystkim zupełnie nową część wstępną, która jest szeroką prezentacją niezbędnych teoretycznych rozważań odno- 14

Słowo wstępne szących się do podstawowych zagadnień tzw. części ogólnej ustawy. Jest ona niezmiernie przydatna nie tylko dla praktyków stosujących tę ustawę, przede wszystkim sędziów cywilistów i administratywistów, lecz także dla pracowników nauki podejmujących szereg zagadnień mających podstawowe znaczenie dla gospodarowania nieruchomościami oraz dla innych specjalistów z dziedziny tzw. prawa nieruchomościowego. Opracowanie tych zagadnień jest tym bardziej zasadne, że regulacje zawarte w ustawie o gospodarce nieruchomościami wychodzą poza ramy gospodarowania nieruchomościami przez podmioty publiczne, z czego nie wszyscy zdają sobie w pełni sprawę. Na nowo opracowano w szczególności: komentarz do przepisów działu I ustawy (Przepisy ogólne), przepisów art. 82 91 (dotyczących opłat za trwały zarząd), rozdziału 3 w dziale III (Prawo pierwokupu), przepisów art. 124 127 regulujących problematykę szczególnych postaci wywłaszczenia, tj. objęcia i zajęcia nieruchomości, a także art. 215 i 229. Autorzy, którzy dołączyli do zespołu, dokonali aktualizacji części Komentarza opracowanej przez G. Bieńka. W większości przypadków rozważania Sędziego G. Bieńka pozostały w pełni aktualne, stąd nie ingerowano w ich treść. W związku z aktualizacją, w dolnej paginie wskazano jako autora Sędziego G. Bieńka oraz osobę, która aktualizowała przygotowany przez niego do poprzedniego wydania tekst. W razie konieczności poruszenia nowych problemów przez dokonującego aktualizacji lub znacznego rozszerzenia dotychczas sygnalizowanych kwestii, tam gdzie to było możliwe, wyodrębniono te rozważania w osobną uwagę oznaczoną gwiazdką (np. 3*.). W niektórych sytuacjach, w związku z poważnymi zmianami normatywnymi (np. wejściem w życie w dniu 20 lutego 2011 r. zmian do ustawy o księgach wieczystych i hipotece, czy w dniu 9 października 2011 r. do ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości) albo zmianą linii orzeczniczej, konieczne okazało się dostosowanie do zmienionych warunków poprzednio prezentowanego stanowiska (wykreślenie części uwag lub zastąpienie ich nowymi itp.). Bogate doświadczenia Autorów stanowią ogromną pomoc dla praktyki: sędziów, notariuszy, radców prawnych i adwokatów, a także dla pracowników organów administracji rządowej i samorządowej stosujących tę ustawę. Zgłaszają oni nieustannie problemy, jakie napotykają w swej pracy, których rozstrzygnięcie jest dla ich praktyki gospodarowania mieniem publicznym niezmiernie istotne. Jest to także opracowanie potrzebne studentom i pracownikom naukowym uczelni prowadzących studia objęte regulowaną w komentowanej ustawie problematyką o charakterze interdyscyplinarnym. Niewątpliwie Komentarz ten powinien inspirować ich do podejmowania dalszych inicjatyw naukowych pozwalających na osiągnięcie zasadniczego celu ustawy, jakim jest doprowadzenie nie tylko do optymalizacji zasad prowadzenia gospodarki nieruchomościami podmiotów publicznych, lecz także prawidłowego zharmonizowania w zakresie gospodarki nieruchomościami sfery publicznej i prywatnej, właściwego dla gospodarki rynkowej. 15

Słowo wstępne W chwili oddania niniejszego Komentarza do druku (1 sierpnia 2012 r.) w toku procesu legislacyjnego są cztery projekty ustaw ingerujących w treść ustawy o gospodarce nieruchomościami. Po pierwsze, to ustawa z 13 lipca 2012 r. o zmianie ustawy o działach administracji rządowej oraz niektórych innych ustaw (druk sejmowy nr 375), która w chwili oddania książki do druku jest w podpisie u Prezydenta RP. W ustawie tej przewiduje się zastąpienie we wszystkich przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami określenia organu właściwego w postaci ministra właściwego do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej określeniem minister właściwy do spraw budownictwa, lokalnego planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa, ale nie powoduje to istotnych, merytorycznych zmian w komentowanej ustawie. Po drugie, to kolejna ustawa z 13 lipca 2012 r. o zmianie ustawy o działach administracji rządowej oraz niektórych innych ustaw (druk sejmowy nr 215), która również została przekazana do podpisu Prezydentowi RP. W art. 14 zawiera ona następujące uregulowanie: W ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, z późn. zm.) w art. 46 w ust. 4 pkt 2 otrzymuje brzmienie: 2) resortu spraw wewnętrznych wymaga zgody wojewody, wydanej w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw wewnętrznych;. Ta zmiana nie ma również istotnego znaczenia dla ustawy o gospodarce nieruchomościami i jest związana z reorganizacją działów administracji rządowej. Po trzecie, do Sejmu wpłynął senacki projekt ustawy o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (druk sejmowy nr 496). Zmiana ma dotyczyć art. 216 u.g.n. i stanowi wykonanie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 19 maja 2011 r., SK 9/08, stwierdzającego częściową niezgodność art. 216 u.g.n. z Konstytucją RP. Po czwarte, do Sejmu wpłynął poselski projekt ustawy o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (druk sejmowy nr 561), który dotyczy zmiany art. 91 stanowiącego ustawową delegację do wydania przez Radę Ministrów rozporządzenia okreś lającego nieruchomości przeznaczone na cele obronności i bezpieczeństwa. Projektowany art. 91 ma zawierać bardziej szczegółowe wytyczne co do treści rozporządzenia. Następstwem zmiany art. 91 będzie wydanie nowego rozporządzenia, które być może wyeliminuje wątpliwości interpretacyjne pojawiające się przy kwalifikowaniu nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego na cele obronności i bezpieczeństwa państwa. Ponieważ Komentarz niniejszy jest przeznaczony w dużej mierze dla praktyki, jego Autorzy proszą użytkowników o sygnalizowanie problemów czy wątpliwości, z jakimi zetkną się ci użytkownicy w praktyce stosowania tej ustawy. Będą one wykorzystane w przyszłych wydaniach Komentarza do ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stanisława Kalus 16

I USTAWA z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651; zm.: Dz.U. z 2010 r. Nr 106, poz. 675, Nr 143, poz. 963, Nr 155, poz. 1043, Nr 197, poz. 1307, Nr 200, poz. 1323; z 2011 r. Nr 64, poz. 341, Nr 106, poz. 622, Nr 115, poz. 673, Nr 129, poz. 732, Nr 130, poz. 762, Nr 135, poz. 789, Nr 163, poz. 981, Nr 187, poz. 1110, Nr 224, poz. 1337) DZIAŁ I Przepisy ogólne Art. 1. ZAKRES PRZEDMIOTOWY; WYŁĄCZENIA PODMIOTOWE Art. 1. 1. Ustawa określa zasady: 1) gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa oraz własność jednostek samorządu terytorialnego; 2) podziału nieruchomości; 3) scalania i podziału nieruchomości; 4) pierwokupu nieruchomości; 5) wywłaszczania nieruchomości i zwrotu wywłaszczonych nieruchomości; 6) udziału w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej; 7) wyceny nieruchomości; 8) działalności zawodowej, której przedmiotem jest gospodarowanie nieruchomościami. 2. Przepisów ustawy nie stosuje się do nieruchomości służących wykonywaniu zadań placówek zagranicznych Rzeczypospolitej Polskiej w rozumieniu przepisów o służbie zagranicznej. G. Matusik 17

Art. 2 Dział I. Przepisy ogólne Art. 2. STOSUNEK DO INNYCH USTAW Art. 2. Ustawa nie narusza innych ustaw w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami, a w szczególności: 1) ustawy z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców (Dz.U. z 2004 r. Nr 167, poz. 1758, z późn. zm.); 2) ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz.U. z 2003 r. Nr 178, poz. 1749, z późn. zm.); 3) ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. z 2005 r. Nr 45, poz. 435, z późn. zm.); 4) ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz.U. z 2007 r. Nr 231, poz. 1700, z późn. zm.); 5) ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2571, z późn. zm.); 6) ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398, z późn. zm.); 7) ustawy z dnia 30 maja 1996 r. o gospodarowaniu niektórymi składnikami mienia Skarbu Państwa oraz o Agencji Mienia Wojskowego (Dz.U. z 2004 r. Nr 163, poz. 1711, z późn. zm.); 8) ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019, z późn. zm.); 9) ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (Dz.U. z 2006 r. Nr 100, poz. 696, z późn. zm.); 10) ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz.U. z 2007 r. Nr 16, poz. 94, z późn. zm.); 11) ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 i Nr 199, poz. 1227 oraz z 2009 r. Nr 72, poz. 620); 12) ustawy z dnia 12 lutego 2009 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie lotnisk użytku publicznego (Dz.U. Nr 42, poz. 340 i Nr 161, poz. 1281); 13) ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych (Dz.U. Nr 143, poz. 963). ZAKRES PRZEDMIOTOWY USTAWY ASPEKT POZYTYWNY 1. Zakres przedmiotowy ustawy o gospodarce nieruchomościami określony został w aspekcie pozytywnym (art. 1 ust. 1) oraz w aspekcie negatywnym (art. 1 ust. 2 i art. 2). Przepisy te jednak nie wyczerpują zagadnienia. W ramach poszczegól- 18 G. Matusik

Dział I. Przepisy ogólne Art. 2 nych działów i rozdziałów ustawodawca dookreśla zakres zastosowania poszczególnych przepisów komentowanej ustawy, czasem istotnie go zawężając lub rozszerzając (zob. zwłaszcza art. 10 ust. 1, art. 92 ust. 1, art. 101 ust. 2 3, art. 112 ust. 1, art. 143 ust. 1, art. 149, 160, 190). Dopiero łączne odczytywanie regulacji art. 1, 2 i odpowiednich regulacji zamieszczonych w merytorycznej części ustawy pozwala na ustalenie zakresu jej zastosowania. 2. Dla wyjaśnienia pojęcia gospodarka nieruchomościami możliwe jest zastosowanie kryterium formalnego i stwierdzenie, że wszystkie kwestie uregulowane w komentowanej ustawie stanowią gospodarkę nieruchomościami. Analizując tytuł ustawy ( o gospodarce nieruchomościami ) oraz wyliczenie zawarte w art. 1 ust. 1, należałoby uznać, że wymienione w tym przepisie czynności (ale też niewymienione, a uregulowane w treści komentowanej ustawy) stanowią właśnie gospodarkę nieruchomościami, wycinkiem zaś tej gospodarki jest gospodarowanie nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa oraz własność jednostek samorządu terytorialnego (art. 1 ust. 1 pkt 1). Por. E. Gniewek, Obrót nieruchomościami skarbowymi i samorządowymi, Kraków 1999, s. 27 28. Możliwe jest też poszukiwanie kryteriów materialnych, co jednak rodzi ryzyko rozbieżności i współistnienia wielu definicji. Generalnie przyjmuje się (tak G. Bieniek, w: G. Bieniek, S. Rudnicki, Nieruchomości. Problematyka prawna, Warszawa 2011, s. 82), że gospodarka nieruchomościami to ogół czynności faktycznych i prawnych, które składają się na zarządzanie, dysponowanie i zajmowanie się nieruchomościami. Szerzej, gospodarowanie nieruchomościami określa się jako proces zbliżony do ekonomicznego ujęcia zarządzania, który zakłada wyznaczanie określonych celów i osiągania ich za pomocą odpowiednich środków (tak M. Habdas, Publiczna własność nieruchomości, Warszawa 2012, s. 365). Najszerzej z kolei gospodarkę tę określa się jako całość procesów wymiany dóbr i usług (tak E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami, Warszawa 2011, s. 23). Na potrzeby praktyki zasadne jest posługiwanie się kryterium formalnym, mimo jego niedoskonałości. 3. Co do aspektu pozytywnego zakresu przedmiotowego ustawy (art. 1 ust. 1) z pewnością nie zawarto tam wyliczenia wyczerpującego, pozostawiając poza nim np. problematykę uwłaszczeń (por. J. Szachułowicz, w: Gospodarka nieruchomościami. Komentarz, red. J. Szachułowicz, Warszawa 2003, s. 12). Jest to wyliczenie dość przypadkowe i niezbyt konsekwentnie nawiązujące do systematyki ustawy (raz odnosi się do działów, innym razem do jej rozdziałów). Wyliczenie jest niejednorodne, tak jak niejednorodna jest sama ustawa. Wbrew obiegowym opiniom ustawa dotyczy wszelkich nieruchomości bez względu na podmiot właścicielski, przeznaczenie czy zabudowanie, chyba że sama wyraźnie stanowi inaczej, zwłaszcza w przepisach rozpoczynających dany dział lub rozdział (por. E. Gniewek, Obrót, s. 25 26; J. Nadler, Zakres przedmiotowy u.g.n., Rejent 1999, nr 2, s. 167). G. Matusik 19

Art. 2 Dział I. Przepisy ogólne 4. W art. 1 pkt 1 wskazano, że ustawa reguluje zasady gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa oraz własność jednostek samorządu terytorialnego. Istotę gospodarowania na potrzeby komentowanej ustawy wyjaśnia struktura i treść działu II, który dotyczy przede wszystkim obrotu nieruchomościami stanowiącymi własność podmiotów publicznych (Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego). Obrót nieruchomościami niestanowiącymi własności tych podmiotów nie został uregulowany w ustawie o gospodarce nieruchomościami, z wyjątkiem prawa pierwokupu (zob. E. Gniewek, Obrót, s. 28 29). Pojęcie obrót jest pojemne i generalnie dotyczy nabywania praw do nieruchomości w drodze czynności prawnych i rozporządzania nimi. 5. W art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawodawca wskazuje, że ustawa o gospodarce nieruchomościami reguluje zagadnienie podziału nieruchomości. Zagadnieniu temu poświęcony jest rozdział 1 działu III. Podział nieruchomości może stanowić podział prawny lub geodezyjny, choć komentowana ustawa nie wprowadza wprost takiego rozróżnienia terminologicznego. Podział prawny związany będzie ze zbyciem części nieruchomości, podział geodezyjny zaś z wydzieleniem nowej działki gruntu (zob. szerzej uwagi do art. 93 oraz M. Wolanin, Podziały i scalenia nieruchomości, Warszawa 2011). 6. Ustawa objęła również zakresem regulacji problematykę scalenia i ponownego podziału nieruchomości (rozdział 2 działu III). Ustawodawca w dwóch przepisach (art. 2 pkt 2 oraz art. 101 ust. 3), niejako na wszelki wypadek, wyłączył stosowanie ustawy o gospodarce nieruchomościami w przypadku objęcia nieruchomości postępowaniem scaleniowym na podstawie ustawy z 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów, co oznacza dualizm prawny w tym zakresie. 7. Ustawa reguluje również przypadki, w których przysługuje gminie prawo pierwokupu i zasady wykonywania tego prawa (art. 1 ust. 1 pkt 4). Regulacja komentowanej ustawy nie jest jednak w tej kwestii wyczerpująca i w znaczącym zakresie należy sięgać posiłkowo do art. 596 602 k.c. 8. Społecznie doniosła w zakresie gospodarki nieruchomościami jest również problematyka wywłaszczenia nieruchomości (art. 1 ust. 1 pkt 5). W ustawie uregulowano nie tylko wywłaszczenie sensu stricto dotyczące odjęcia prawa własności nieruchomości (ewentualnie innych praw rzeczowych), lecz również szczególne przypadki tzw. objęcia i zajęcia nieruchomości (art. 124 126). 9. Problematyka udziału w kosztach budowy infrastruktury technicznej (art. 1 ust. 1 pkt 6) jest związana z instytucją opłaty adiacenckiej, choć opłata ta może być ustalana także w innych przypadkach (por. art. 98a i 107). 10. Problematyka wyceny nieruchomości i działalności zawodowej w zakresie gospodarowania nieruchomościami ma szczególne znaczenie w gospodarce nieruchomościami. Ustawodawca uregulował w komentowanej ustawie trzy zawody: 20 G. Matusik

Dział I. Przepisy ogólne Art. 2 rzeczoznawcy majątkowego, pośrednika w obrocie nieruchomościami oraz zarządcy nieruchomości. ZASADY GOSPODAROWANIA NIERUCHOMOŚCIAMI 11. W art. 1 ust. 1 ustawodawca informuje, że ustawa o gospodarce nieruchomościami ma określać zasady dotyczące czynności zestawionych w ośmiu punktach. Jak wskazano w literaturze (tak J. Nadler, Zakres, s. 163 164; E. Drozd, Uwagi do projektu u.g.n., Kwartalnik Prawa Prywatnego 1997, nr 2, s. 277), ten zabieg legislacyjny służy zwróceniu uwagi na to, że w ramach komentowanej ustawy nie zostały uregulowane wszystkie sprawy związane z tematyką określoną w ośmiu punktach, a jedynie wytyczne ogólne i fundamenty. Tymczasem ustawodawca nie wypełnił zadania, które sam sobie postawił, i nie uregulował zasad, tylko także wiele szczegółowych kwestii, których miejscem są przepisy wykonawcze (tak E. Drozd, Uwagi, s. 277). Z pewnością ustawodawca nie stworzył w komentowanej ustawie wyczerpującego katalogu zasad gospodarki nieruchomościami, w tym gospodarowania nieruchomościami skarbowymi czy samorządowymi. Przepisy-zasady gubią się w gąszczu regulacji. Należy w związku z tym podnieść, że zasad dotyczących wielu zagadnień uregulowanych w komentowanej ustawie poszukiwać należy w Konstytucji RP (zwłaszcza co do wywłaszczania nieruchomości) czy w Kodeksie cywilnym (zwłaszcza co do dokonywania czynności prawnych obrotu albo prawa pierwokupu). Stosowanie przepisów Kodeksu cywilnego w odniesieniu do instytucji cywilnoprawnych (np. przeniesienie własności nieruchomości, prawo pierwokupu) w ogóle nie powinno budzić wątpliwości mimo braku wyraźnego odesłania w ustawie o gospodarce nieruchomościami (por. M. Wolanin, w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami, Warszawa 2011, s. 9 10; E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa, s. 28; J. Szachułowicz, Gospodarka, s. 21). Uzupełniająco można dodać, że komentowana ustawa odsyła do przepisów Kodeksu cywilnego albo w celu zapewnienia synchronizacji regulacji ustawy z Kodeksem (w zakresie użytkowania wieczystego: art. 29 ust. 1, art. 33 ust. 3), albo w celu wyłączenia stosowania pewnych reguł kodeksowych (np. art. 32 ust. 2, art. 68a ust. 4), albo co do kwestii, które nie mogłyby zostać powiązane z Kodeksem cywilnym bez wyraźnego odesłania ustawowego ze względu na wyraźnie administracyjnoprawną metodę regulacji (np. art. 50, art. 97 ust. 2, art. 132 ust. 2, art. 141 ust. 4, art. 148 ust. 2). 12. Stworzenie katalogu zasad gospodarki nieruchomościami w ogóle, a nawet zasad gospodarowania nieruchomościami skarbowymi lub samorządowymi (art. 1 ust. 1 pkt 1) jest zadaniem trudnym, jeśli w ogóle możliwym (zob. M. Habdas, Publiczna, s. 387 394). W literaturze podjęto próby skatalogowania zasad gospodarki nieruchomościami bez względu na podmiot właścicielski (zob. J. Szachułowicz, Gospodarka, s. 15 19). J. Szachułowicz wskazał w istocie na cztery takie zasady: G. Matusik 21

Art. 2 Dział I. Przepisy ogólne 1) uwzględniania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jako wiążących i nadrzędnych w stosunku do wszystkich czynności gospodarowania; 2) ochrony własności, co realizuje się poprzez prawo pierwszeństwa (art. 34), ograniczenia procedur scalania i wymiany gruntów, restrykcyjnie uregulowanych zasad wywłaszczania nieruchomości czy powierzenia zarządu licencjonowanym zarządcom; 3) prawidłowej gospodarki, która dotyczy nie tylko nieruchomości skarbowych i samorządowych (art. 12), lecz także może być wywiedziona z przepisów Kodeksu cywilnego; 4) ustawowego określenia celów publicznych (art. 6 u.g.n.). 13. Częściej natomiast podejmowane były próby zidentyfikowania zasad gospodarowania nieruchomościami skarbowymi i samorządowymi. R. Pessel (Nieruchomości Skarbu Państwa, Warszawa 2010, s. 81 110) zaproponował trzy takie zasady: 1) prawidłowej gospodarki (art. 12); 2) jawności gospodarowania nieruchomościami (art. 35); 3) realizacji celów publicznych. Katalog zasad uzupełniono jeszcze o zasady: reprezentacji (art. 11), przetargowego zbycia nieruchomości czy ekwiwalentności (zob. szerzej M. Habdas, Publiczna, s. 388 393; M. Stańko, Prawne formy gospodarowania składnikami mienia komunalnego w przepisach szczególnych, w: Gospodarka mieniem komunalnym, Warszawa 2008, s. 92). Jak jednak słusznie wskazuje M. Habdas, oprócz zasady prawidłowej gospodarki oraz zasady jawności, pozostałe zasady mają charakter wybiórczy (zasady reprezentacji czy ekwiwalentności doznają licznych istotnych wyjątków), czysto techniczny (zasada przetargowego zbycia), nie odnoszą się tylko do działu II i nie mogą być kwalifikowane jako zasada (zasada realizacji celu publicznego), ale przede wszystkim same przez się nie gwarantują prawidłowości procesów gospodarowania. Nawet celowość wyodrębniania zasady prawidłowej gospodarki jest kwestionowana (tak E. Gniewek, Uwagi polemiczne do projektu nowej ustawy o gospodarce nieruchomościami, Kwartalnik Prawa Prywatnego 1997, nr 2, s. 290 291) ze względu na jej zbędność i możliwość wyprowadzenia z ogólnych zasad prawa rzeczowego (art. 140 k.c.). 14. Zasadne wydaje się porzucenie idei rekonstruowania zasad gospodarki nieruchomościami w oderwaniu od konkretnego przedmiotu regulacji. Gospodarka nieruchomościami, przy uwzględnieniu kryterium formalnego, obejmuje zbyt różnorodne kwestie, często związane ze sobą jedynie tytułem ustawy. Katalog zasad należy zatem budować w odniesieniu do poszczególnych działów czy nawet rozdziałów ustawy o gospodarce nieruchomościami. W odniesieniu do działu II można uznać (mimo sygnalizowanych wyżej wątpliwości), że zasadami są: 1) zasada prawidłowej gospodarki (art. 12); 2) zasada reprezentacji (art. 11, 11a) polegająca na wskazaniu organu reprezentującego podmiot publiczny przy dokonywaniu czynności obrotu; 22 G. Matusik

Dział I. Przepisy ogólne Art. 2 3) zasada względnej dopuszczalności obrotu (art. 13), a więc nieruchomości mogą być przedmiotem obrotu, z pewnymi ograniczeniami (zwłaszcza co do rozporządzeń nieodpłatnych; por. art. 13 ust. 2); 4) zasada ekwiwalentności (art. 14 15), której nie przekreślają wyjątki; 5) zasada korzystania przez jednostki organizacyjne niemające podmiotowości prawnej z nieruchomości na podstawie własnego tytułu prawnego (art. 18); regulacja ta jest kontrowersyjna, ponieważ ustawodawca pozwala jednostce organizacyjnej, która nie jest w ogóle podmiotem prawa (brak zdolności prawnej), być najemcą, dzierżawcą czy biorącym w użyczenie; 6) zasada przetargowego zbycia nieruchomości (rozdział 4 działu II). W odniesieniu do działu III wydaje się, że kluczową zasadą jest zasada poszanowania własności i subsydiarności ingerencji w to prawo. Zasadą działu IV jest wyłączna kompetencja rzeczoznawcy majątkowego w ustalaniu wartości rynkowej czy odtworzeniowej (a także jego udział przy ustalaniu wartości katastralnej; por. art. 150 ust. 5 oraz art. 7). Z kolei dział V opiera się na zasadzie, że zawody dotyczące gospodarki nieruchomościami stanowią zawody regulowane (przynajmniej dotychczas). 15. Powyższy skrótowy przegląd wskazuje, że choć ustawodawca zapowiedział w art. 1 ust. 1, iż w ustawie ureguluje zasady gospodarki nieruchomościami, w tym zasady gospodarowania nieruchomościami skarbowymi i samorządowymi, ten cel został zrealizowany tylko częściowo. W związku z tym zasadne wydaje się sięganie przede wszystkim do zasad wynikających z Konstytucji RP oraz z Kodeksu cywilnego uzupełnianych przez regulację ustawy o gospodarce nieruchomościami. ZAKRES PRZEDMIOTOWY USTAWY ASPEKT NEGATYWNY 16. Najwięcej wątpliwości w praktyce budzi art. 2 u.g.n., w którym wskazano, że ustawa nie narusza innych ustaw w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami, a następnie dokonano przykładowego (a więc nie enumeratywnego) wyliczenia takich ustaw, które nie są naruszane. Wyjaśnienia wymaga zwrot ustawowy nie narusza. W literaturze (zob. E. Drozd, Uwagi, s. 276; Z. Marmaj, w: Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, red. G. Bieniek, Warszawa 2011, s. 17) i orzecznictwie (zob. wyrok NSA z 24 sierpnia 2010 r., I OSK 1409/09, LexPolonica nr 2391046; wyrok NSA z 12 lutego 2009 r., I OSK 361/08; LexPolonica nr 2798012; wyrok WSA w Krakowie z 22 kwietnia 2010 r., II SA/Kr 181/10, Lex nr 619926; wyrok WSA w Lublinie z 3 listopada 2009 r., II SA/Lu 368/09, Lex Polonica nr 2125737; wyrok WSA w Warszawie z 27 maja 2009 r., VIII SA/Wa 572/08, Lex nr 508752; wyrok SN z 18 lutego 2009 r., I CSK 389/08, LexPolonica nr 2300005; wyrok WSA w Warszawie z 1 września 2006 r., I SA/Wa 770/06, Lex nr 256599) prezentowany jest pogląd, że w art. 2 dokonano wyłączeń stosowania ustawy o gospodarce nieruchomościami na zasadzie lex specialis derogat legi gene G. Matusik 23

Art. 2 Dział I. Przepisy ogólne rali, przy czym komentowana ustawa stanowi ustawę ogólną. Jedynie w sytuacji wyraźnego odesłania w ustawach szczególnych do ustawy o gospodarce nieruchomościami możliwe jest stosowanie tej ustawy i też jedynie w zakresie nieunormowanym w ustawie szczególnej. Inne podejście zaproponował J. Nadler (Zakres, s. 167), który wskazuje, że zwrot nie narusza może oznaczać pierwszeństwo innej ustawy względem ustawy o gospodarce nieruchomościami, pierwszeństwo ustawy o gospodarce nieruchomościami przed ogólniejszymi przepisami innych ustaw albo równoległość stosowania ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisów innych ustaw. Również J. Szachułowicz (Gospodarka, s. 23) podkreślał, że ustawa o gospodarce nieruchomościami nie pozostaje w relacji kolizyjnej z innymi ustawami, a zatem będzie uzupełniała luki w odrębnych ustawach oraz powinna być stosowana dodatkowo w sprawach nawet uregulowanych w odrębnych ustawach. Także E. Gniewek (Obrót, s. 27) dostrzega współistnienie dopełniającej się regulacji prawnej ustawy o gospodarce nieruchomościami i odrębnych ustaw. Ostatnio coraz częściej akcentuje się w literaturze (tak M. Wolanin, Ustawa, s. 14; E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa, s. 31; M. Habdas, Publiczna, s. 362 363; R. Pessel, Nieruchomości, s. 79 80) oraz w orzecznictwie (zob. wyrok SN z 21 maja 2004 r., V CK 503/03, OSNC 2005, nr 5, poz. 92; wyrok Sądu Apelacyjnego w Szczecinie z 15 października 2009 r., I ACa 271/09, LexPolonica nr 2132211), że zwrot ustawowy nie narusza nie oznacza, że inne niż ustawa o gospodarce nieruchomościami ustawy dotyczące gospodarki nieruchomościami stanowią lex specialis względem niej. Podkreśla się (zwłaszcza w przywołanym wyroku SN z 21 maja 2004 r.), że regulacje ustawy o gospodarce nieruchomościami pełnią funkcje uzupełniające wobec innych ustaw, co oznacza równoległe stosowanie tej ustawy oraz przepisów innych ustaw dotyczących gospodarowania nieruchomościami, przy czym najpierw należy stosować przepisy tych innych ustaw, a dopiero następnie sięgać do regulacji ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podkreśla się, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami należy uznać za zasady prawne stanowiące podstawę do rekonstruowania innych norm dotyczących gospodarowania nieruchomościami (tak R. Pessel, Nieruchomości, s. 80 81). 17. Rozstrzygnięcie powyższych dylematów wymaga jednak ustalenia zakresu zagadnień, co do którego dana ustawa ma być ogólną lub szczególną. Ustawodawca w art. 2 u.g.n. określił, że zagadnieniem tym jest gospodarka nieruchomościami. Trzeba zatem wyjaśnić to pojęcie, aby w ogóle możliwe stało się rozstrzygnięcie o pierwszeństwie stosowania danej ustawy (zob. uwagę 2). Prezentowane definicje analizowanego pojęcia w sensie materialnym, choć instruktywne, nie pozwalają precyzyjnie wytyczyć granicy zakresów zastosowania poszczególnych ustaw. Dlatego wypada uznać, że na potrzeby praktyki określania relacji między 24 G. Matusik

Dział I. Przepisy ogólne Art. 2 poszczególnymi aktami prawnymi należy zastosować kryterium formalne i uznać za gospodarkę nieruchomościami działania określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami (poszczególnych działach tej ustawy). Jeśli w odrębnej ustawie uregulowana została ta sama kwestia, wówczas należy rozstrzygnąć dylemat pierwszeństwa stosowania przepisów. 18. Powyższe rozważania pozwalają na sformułowanie pewnych wniosków. Po pierwsze, sprawy, w zakresie których mogą powstać problemy z relacją między poszczególnymi aktami prawnymi, powinny zostać ustalone w oparciu o kryterium formalne (treść ustawy o gospodarce nieruchomościami). Po drugie, zwrot ustawowy nie narusza nie pozwala na schematyczne zestawianie na zasadzie lex specialis lex generalis ustaw zarówno wymienionych, jak i niewymienionych w art. 2 u.g.n. z ustawą o gospodarce nieruchomościami. Proces stosowania przepisów powinien przebiegać tak, że w pierwszej kolejności należy sięgnąć do regulacji ustawy dotyczącej danej materii (np. ustawy o lasach, ustawy o drogach publicznych) i tam poszukiwać przepisów dotyczących danej kwestii. W tym więc sensie przepis szczególny ustawy poświęconej danemu zagadnieniu będzie wyłączał przepis ustawy o gospodarce nieruchomościami. W braku jednak takiego przepisu szczególnego, ale także w razie jego występowania w odrębnej ustawie należy sięgnąć do przepisów komentowanej ustawy, zawierających zasady ogólne, przez pryzmat których należy interpretować uregulowania zawarte w odrębnych ustawach lub uzupełniać braki w ich regulacji. W związku z tym brak uregulowania danej kwestii w odrębnej ustawie nie będzie oznaczał regulacji negatywnej (czyli celowego nieuregulowania danej kwestii), ponieważ ten brak może wypełniać ustawa o gospodarce nieruchomościami. Uregulowanie danej kwestii w ustawie szczególnej nie zwalnia z obowiązku zestawienia tej regulacji z ustawą o gospodarce nieruchomościami. Ten schemat kombinowanego stosowania komentowanej ustawy i ustaw odrębnych powinno przyjmować się bez względu na to, czy w odrębnej ustawie znajduje się odesłanie do ustawy o gospodarce nieruchomościami, czy też takiego odesłania nie ma. W związku z powyższym, jak wskazuje M. Habdas (Publiczna, s. 363), relacje między ustawą o gospodarce nieruchomościami a pozostałymi ustawami dotyczącymi gospodarowania nieruchomościami nie są jednoznaczne i w niektórych przypadkach bardzo trudno jest ustalić przepisy znajdujące zastosowanie w danym przypadku. 19. W art. 2 pkt 1 wskazano ustawę z 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców jako akt prawny, którego ustawa o gospodarce nieruchomościami nie powinna naruszać. W literaturze zgłaszano wątpliwości, w jakim zakresie mogłoby się to dziać (por. J. Szachułowicz, Gospodarka, s. 21; E. Drozd, Uwagi, s. 276). Ustawa z 1920 r. wprowadza ograniczenie w postaci obowiązku uzyskania zezwolenia przez cudzoziemca na nabycie nieruchomości, a także na nabycie albo objęcie udziałów (akcji) w spółce, która stanie się tzw. spółką kontro- G. Matusik 25

Art. 2 Dział I. Przepisy ogólne lowaną. Ustawodawcy chodziło więc zapewne o zwrócenie uwagi, że ustawa o gospodarce nieruchomościami nie wyłącza obowiązku uzyskania takiego zezwolenia również w przypadku nieruchomości podlegających jej regulacji. Faktem jednak jest, że do takiego samego wniosku można byłoby dojść, nawet gdyby ustawa z 1920 r. nie była wymieniona w art. 2. 20. Ustawa o gospodarce nieruchomościami ma nie naruszać ustawy z 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (art. 2 pkt 2). W art. 101 ust. 3 wyłączono stosowanie przepisów rozdziału 2 działu III w przypadku objęcia gruntów postępowaniem scaleniowym na podstawie ustawy z 1982 r. Z pewnością więc cały rozdział 2 działu III został wyraźnie wyłączony, a niezależnie pozostałe przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami mają nie naruszać ustawy z 1982 r. Ustawę tę stosuje się jedynie do gruntów rolnych i leśnych, gruntów pod wodami, drogami, obszarami kolejowymi, przy czym wszystkie te grunty powinny być położone w jednej wsi lub nawet kilku (por. art. 1 ust. 2 pkt 1 oraz art. 2 ust. 1 ustawy z 1982 r.). Oczywiście można mieć wątpliwości, czy utrzymywanie takiego dualizmu regulacji jest uzasadnione. 21. W odniesieniu do ustawy z 28 września 1991 r. o lasach (art. 2 pkt 3) należy zwrócić uwagę na zakres jej zastosowania wynikający z jej art. 2 w zw. z art. 3. Ustawę tę stosuje się do lasów zdefiniowanych w art. 3, bez względu na formę ich własności. W istocie chodzi tu raczej o nieruchomości stanowiące lasy bez względu na podmiot właścicielski. Odrębności względem działu II u.g.n. zawiera zwłaszcza rozdział 6a ustawy o lasach. W art. 38 ust. 5 tej ustawy uregulowano również funkcjonujące obok art. 109 u.g.n. prawo pierwokupu gminy. W zakresie wzajemnej relacji ustawy o gospodarce nieruchomościami i ustawy o lasach zob. np. wyrok SN z 21 maja 2004 r., V CK 503/03 (OSNC 2005, nr 5, poz. 92). 22. Ustawa z 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (o której mowa w art. 2 pkt 4 u.g.n.) określa w art. 1 swój zakres przedmiotowy. W przepisie tym wskazuje się zatem, że ustawa reguluje zasady gospodarowania mieniem Skarbu Państwa w odniesieniu do: 1) nieruchomości rolnych w rozumieniu Kodeksu cywilnego położonych na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej, z wyłączeniem gruntów znajdujących się w zarządzie Lasów Państwowych i parków narodowych; 2) innych nieruchomości i składników mienia pozostałych po likwidacji państwowych przedsiębiorstw gospodarki rolnej oraz ich zjednoczeń i zrzeszeń; 3) lasów niewydzielonych geodezyjnie z nieruchomości, określonych w pkt 1 i 2. 23. Jeśli chodzi o relację ustawy o gospodarce nieruchomościami z ustawą z 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz Krajowym Funduszu Drogowym (o której mowa w art. 2 pkt 5 u.g.n.), to w wyniku uchylenia z dniem 18 listopada 2011 r. przez ustawę z 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o autostradach płat- 26 G. Matusik