USTAWA O FINANSACH PUBLICZNYCH. Ludmiła Lipiec-Warzecha

USTAWA O FINANSACH PUBLICZNYCH Ludmiła Lipiec-Warzecha Warszawa 2011

SPIS TREŚCI Wykaz skrótów... 7 Wstęp... 15 Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych... 17 Dział I. Zasady finansów publicznych... 17 Rozdział 1. Przepisy ogólne...17 Rozdział 2. Środki publiczne, nadwyżka i deficyt sektora finansów publicznych... 41 Rozdział 3. Jednostki sektora finansów publicznych... 77 Rozdział 4. Jawność i przejrzystość finansów publicznych... 149 Rozdział 5. Zasady gospodarowania środkami publicznymi... 201 Rozdział 6. Kontrola zarządcza oraz koordynacja kontroli zarządczej w jednostkach sektora finansów publicznych... 359 Dział II. Państwowy dług publiczny... 389 Rozdział 1. Przepisy ogólne... 389 Rozdział 2. Finansowanie potrzeb pożyczkowych budżetu państwa... 405 Rozdział 3. Procedury ostrożnościowe i sanacyjne... 447 Rozdział 4. Ogólne zasady zaciągania zobowiązań przez inne niż Skarb Państwa jednostki sektora finansów publicznych... 464 Rozdział 5. Zasady i tryb emisji skarbowych papierów wartościowych... 504 5

Spis treści Dział III. Wieloletni Plan Finansowy Państwa i ustawa budżetowa... 563 Rozdział 1. Wieloletni Plan Finansowy Państwa... 563 Rozdział 2. Ustawa budżetowa... 577 Rozdział 3. Przeznaczenie wydatków budżetu państwa... 668 Rozdział 4. Tryb opracowywania i uchwalania budżetu państwa... 718 Rozdział 5. Wykonywanie ustawy budżetowej... 774 Rozdział 6. Wykonywanie budżetu środków europejskich... 884 Rozdział 7. Bankowa obsługa budżetu państwa... 907 Dział IV. Środki europejskie i inne środki pochodzące ze źródeł zagranicznych, niepodlegające zwrotowi... 922 Dział V. Budżet, wieloletnia prognoza finansowa i uchwała budżetowa jednostki samorządu terytorialnego... 960 Rozdział 1. Zakres budżetu jednostki samorządu terytorialnego... 960 Rozdział 2. Wieloletnia prognoza finansowa jednostki samorządu terytorialnego... 1032 Rozdział 3. Uchwała budżetowa... 1052 Rozdział 4. Wykonywanie budżetu jednostki samorządu terytorialnego... 1094 Rozdział 5. Tryb zatwierdzenia wykonania budżetu jednostki samorządu terytorialnego... 1152 Dział VI. Audyt wewnętrzny oraz koordynacja audytu wewnętrznego w jednostkach sektora finansów publicznych... 1176 Dział VII. Przepis końcowy... 1238 Bibliografia... 1239 Indeks... 1267 6

Wykaz skrótów Akty prawne k.c. k.k. k.k.s. Konstytucja RP k.p. k.p.a. k.p.c. k.p.k. Mała Konstytucja ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm.) ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553 z późn. zm.) ustawa z dnia 10 września 1999 r. Kodeks karny skarbowy (tekst jedn.: Dz. U. z 2007 r. Nr 111, poz. 765 z późn. zm.) Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm., sprost. Dz. U. z 2001 r. Nr 28, poz. 319) ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (tekst jedn.: Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 z późn. zm.) ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296) ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego (Dz. U. Nr 89, poz. 555 z późn. zm.) Ustawa Konstytucyjna z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 84, poz. 426 z późn. zm.) 7

Wykaz skrótów o.p. ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn.: Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 z późn. zm.) pr. bank. ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Prawo bankowe (tekst jedn.: Dz. U. z 2002 r. Nr 72, poz. 665 z późn. zm.) pr. budżet. ustawa z dnia 5 stycznia 1991 r. Prawo budżetowe z 1991 r. (tekst jedn.: Dz. U. z 1993 r. Nr 72, poz. 344 z późn. zm.) pr. dew. ustawa z dnia 27 lipca 2002 r. Prawo dewizowe (Dz. U. Nr 141, poz. 1178 z późn. zm.) prz. wpr. ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1241 z późn. zm.) p.z.p. ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759) r.f.i. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 3 lipca 2006 r. w sprawie szczegółowego sposobu i trybu finansowania inwestycji z budżetu państwa (Dz. U. Nr 120, poz. 831) TFUE Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej traktat lizboński TWE u.d.a.r. u.d.f.p. u.f.p. u.f.p. z 1998 r. Traktat z Lizbony zmieniający Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską, sporządzony w Lizbonie dnia 13 grudnia 2007 r. (Dz. U. z 2009 r. Nr 203, poz. 1569) Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską ustawa z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (tekst jedn.: Dz. U. z 2007 r. Nr 65, poz. 437 z późn. zm.) ustawa z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. z 2005 r. Nr 14, poz. 114 z późn. zm.) ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 z późn. zm.) ustawa z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 155, poz. 1014 z późn. zm.) 8

Wykaz skrótów u.f.p. z 2005 r. u.n.r.k. u.o. u.o.i.f. u.o.p. u.p.p.r. u.r. u.r.i.o. u.s.d.g. u.s.g. u.s.p. ustawa budżetowa na rok 2010 ustawa o BGK ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 z późn. zm.) ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o nadzorze nad rynkiem kapitałowym (Dz. U. Nr 183, poz. 1537 z późn. zm.) ustawa z dnia 29 czerwca 1995 r. o obligacjach (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 120, poz. 1300 z późn. zm.) ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi (Dz. U. Nr 183, poz. 1538 z późn. zm.) ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2009 r. Nr 185, poz. 1439) ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jedn.: Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 z późn. zm.) ustawa z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (tekst jedn.: Dz. U. z 2009 r. Nr 152, poz. 1223 z późn. zm.) ustawa z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 z późn. zm.) ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn.: Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 z późn. zm.) ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.) ustawa budżetowa na rok 2010 z dnia 22 stycznia 2010 r. (Dz. U. Nr 19, poz. 102) ustawa z dnia 14 marca 2003 r. o Banku Gospodarstwa Krajowego (Dz. U. Nr 65, poz. 594 z późn. zm.) 9

Wykaz skrótów ustawa o NBP u.s.w. ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o Narodowym Banku Polskim (tekst jedn.: Dz. U. z 2005 r. Nr 1, poz. 2 z późn. zm.) ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 z późn. zm.) Czasopisma i wydawnictwa promulgacyjne BAS Biuro Analiz Sejmowych Biul. NDFP Biuletyn orzecznictwa w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych Biul. BSiE Biuletyn Biura Studiów i Ekspertyz Kancelarii Sejmu Dz. U. Dziennik Ustaw Dz. Urz. MF Dziennik Urzędowy Ministra Finansów Dz. Urz. MI Dziennik Urzędowy Ministra Infrastruktury Dz. Urz. Dziennik Urzędowy Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi MRiRW Dz. Urz. UE Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej Dz. Urz. WE Dziennik Urzędowy Wspólnoty Europejskiej FK Finanse Komunalne GSP Gdańskie Studia Prawnicze M.P. Monitor Polski M. Pod. Monitor Podatkowy M. Praw. Monitor Prawniczy NZS Nowe Zeszyty Samorządowe ONSA Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego ONSA WSA Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych OSA Orzecznictwo Sądów Apelacyjnych OSNC Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Izba Cywilna OSNP Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Izba Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych OTK-A Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego; zbiór urzędowy, Seria A 10

Wykaz skrótów OTK-ZU Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego; zbiór urzędowy OwSS Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych PiP Państwo i Prawo POP Przegląd Orzecznictwa Podatkowego PPH Przegląd Prawa Handlowego PPW Prawo Papierów Wartościowych Prok. i Pr. Prokuratura i Prawo Prz. Sejm. Przegląd Sejmowy PUG Przegląd Ustawodawstwa Gospodarczego Rzeczposp. Rzeczpospolita Sam. Teryt. Samorząd Terytorialny ZN IBnGR Zeszyty Naukowe Instytutu Badań nad Gospodarką Rynkową ZN UMK Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Mikołaja Kopernika ZPO Zamówienia Publiczne w Orzecznictwie BGK BSiE BRRE CEFTA EBC EBI EFOiGR EFR EFRG EFRROW EFTA EISP EOG ETS Instytucje i organizacje Bank Gospodarstwa Krajowego Biuro Studiów i Ekspertyz Bank Rozwoju Rady Europy Środkowoeuropejskie Porozumienie o Wolnym Handlu (Central European Free Trade Agreement) Europejski Bank Centralny Europejski Bank Inwestycyjny Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej Europejski Fundusz Rybacki Europejski Fundusz Rolniczy Gwarancji Europejski Fundusz Rolniczy Rozwoju Obszarów Wiejskich Europejskie Porozumienie o Wolnym Handlu Europejski Instrument Sąsiedztwa i Partnerstwa Europejski Obszar Gospodarczy Europejski Trybunał Sprawiedliwości 11

Wykaz skrótów Eurostat EWT GATT GIKS GIODO GKO GUS IPN KBW KDPW SA KFP KRK KRRiT KRUS KRS MFW NBP NFZ NIK NSA OECD PAN PFRON PIP RIO RKO RPD Europejski Urząd Statystyczny (European Statistical Office) Europejska Współpraca Terytorialna Układ Ogólny w sprawie Taryf Celnych i Handlu (General Agreement on Tariffs and Trade) Generalny Inspektor Kontroli Skarbowej Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych Główna Komisja Orzekająca w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych Główny Urząd Statystyczny Instytut Pamięci Narodowej Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu Krajowe Biuro Wyborcze Krajowy Depozyt Papierów Wartościowych Spółka Akcyjna Komisja Finansów Publicznych Krajowy Rejestr Karny Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Krajowy Rejestr Sądowy Międzynarodowy Fundusz Walutowy Narodowy Bank Polski Narodowy Fundusz Zdrowia Najwyższa Izba Kontroli Naczelny Sąd Administracyjny Organizacja Współpracy Gospodarczej i Rozwoju (Organisation for Economic Co-operation and Development) Polska Akademia Nauk Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych Państwowa Inspekcja Pracy regionalna izba obrachunkowa regionalna komisja orzekająca Rzecznik Praw Dziecka 12

Wykaz skrótów RPO RPP SKO SN TK UE UZP WE WSA ZUS BIP d.f.p. j.s.t. KAW PDP PKB SIWZ s.f.p. SPW WPF WPFP WPR Rzecznik Praw Obywatelskich Rada Polityki Pieniężnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze Sąd Najwyższy Trybunał Konstytucyjny Unia Europejska Urząd Zamówień Publicznych Wspólnota Europejska Wojewódzki Sąd Administracyjny Zakład Ubezpieczeń Społecznych Inne Biuletyn Informacji Publicznej dyscyplina finansów publicznych jednostka samorządu terytorialnego komórka audytu wewnętrznego państwowy dług publiczny produkt krajowy brutto specyfikacja istotnych warunków zamówienia sektor finansów publicznych skarbowy papier wartościowy wieloletnia prognoza finansowa Wieloletni Plan Finansowy Państwa Wspólna Polityka Rolna Art. bez podania aktu prawnego oznacza ustawę z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 z późn. zm.)

WSTĘP Niniejsza publikacja dotyczy teoretycznych i praktycznych zagadnień ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Praca ma formę klasycznego komentarza do ustawy, opartego na analizie poszczególnych przepisów, wyjaśniającego problematykę aktu prawnego. Komentarz zawiera przede wszystkim objaśnienie przepisów i propozycje co do ich stosowania. Przedstawiono w nim także ewolucję poszczególnych regulacji i instytucji prawnofinansowych, poprzez porównanie ich z odpowiednimi przepisami ustawy o finansach publicznych z 2005 r. oraz gdy było to konieczne z regulacjami wcześniejszymi, a także genezę nowych unormowań. Nie pominięto również kwestii spornych w doktrynie i orzecznictwie administracyjnym i sądowym, prezentując stanowiska przedstawicieli nauki prawa finansowego, a komentowane zagadnienia ilustrując przykładami i tezami z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, wojewódzkich sądów administracyjnych, Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych oraz regionalnych izb obrachunkowych. Komentarz adresowany jest do dysponentów i beneficjentów środków publicznych, w szczególności kierowników i pracowników jednostek sektora finansów publicznych rządowych i samorządowych, służb finansowych, kontrolnych i nadzorczych, a także podmiotów spoza sektora finansów publicznych, gospodarujących przekazanymi im środkami publicznymi, np. w drodze dotacji lub płatności. Publikacja może być użyteczna dla sędziów, prokuratorów, radców prawnych specjalizujących się w problematyce finansów publicznych, organów kontroli finansowej, posłów, senatorów i radnych. Książka może być cenną pomocą naukową dla studentów wydziałów prawa, administracji, ekonomii, zarządzania, 15

Wstęp uczestników studiów podyplomowych i szkoleń, a także innych osób zainteresowanych problematyką gospodarowania środkami publicznymi. Komentarz uwzględnia stan prawny, orzecznictwo i piśmiennictwo na dzień 15 lutego 2011 r., w tym akty wykonawcze wydane na podstawie ustawy o finansach publicznych z 2009 r. oraz jej nowelizację z dnia 16 grudnia 2010 r. (Dz. U. Nr 257, poz. 1726). Autorka będzie wdzięczna za wszelkie uwagi, opinie i wątpliwości Czytelników dotyczące kwestii omówionych w komentarzu (ludmila. lipiec@gmail.com).

Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240; zm.: Dz. U. z 2010 r. Nr 28, poz. 146, Nr 96, poz. 620, Nr 123, poz. 835, Nr 152, poz. 1020, Nr 238, poz. 1578, Nr 257, poz. 1726) DZIAŁ I Zasady finansów publicznych Rozdział 1 Przepisy ogólne Art. 1. Ustawa określa: 1) zakres i zasady działania oraz organizację jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych; 2) zakres i zasady działania agencji wykonawczych, instytucji gospodarki budżetowej i państwowych funduszy celowych; 3) zasady funkcjonowania jednostek sektora finansów publicznych w zakresie gospodarki finansowej; 17

Art. 1 Dział I. Zasady finansów publicznych 4) zasady i tryb kontroli procesów związanych z gromadzeniem i rozdysponowywaniem środków publicznych oraz gospodarowaniem mieniem; 5) zasady zarządzania państwowym długiem publicznym oraz procedury ostrożnościowe i sanacyjne; 6) zasady i tryb opracowywania oraz uchwalania Wieloletniego Planu Finansowego Państwa; 7) zasady i tryb opracowywania oraz uchwalania wieloletniej prognozy finansowej jednostki samorządu terytorialnego; 8) zasady i tryb sporządzania budżetu państwa w układzie zadaniowym; 9) zakres i szczegółowość oraz zasady i tryb planowania, uchwalania i wykonywania budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego; 10) szczególne zasady rachunkowości, planowania i sprawozdawczości obowiązujące w sektorze finansów publicznych; 11) zasady gospodarowania środkami publicznymi pochodzącymi z budżetu Unii Europejskiej oraz z innych źródeł zagranicznych; 12) zasady kontroli zarządczej i audytu wewnętrznego oraz koordynacji kontroli zarządczej i audytu wewnętrznego w jednostkach sektora finansów publicznych. Zakres przedmiotowy ustawy o finansach publicznych... 18 Ustawa o finansach publicznych w systemie źródeł prawa finansowego... 21 Zakres przedmiotowy ustawy o finansach publicznych Artykuł 1, podobnie jak art. 1 u.f.p. z 2005 r., wyznacza przedmiotowy zakres ustawy o finansach publicznych (zakres podmiotowy stosowania ustawy określony został w art. 4). Kryterium doboru w art. 1 haseł określających treść ustawy nie jest jasne. Przede wszystkim nie są one tożsame z systematyką określoną w poszczególnych działach i rozdziałach ustawy, ani w zakresie terminologii, ani kolejności zamieszczenia. Nie wiadomo, dlaczego zakres i zasady działania oraz organizacja jednostek budżetowych 18

Rozdział 1. Przepisy ogólne Art. 1 i samorządowych zakładów budżetowych zostały ujęte w odrębnym punkcie niż zakres i zasady działania agencji wykonawczych, instytucji gospodarki budżetowej i państwowych funduszy celowych (określenie organizacji których nie jest już wymagane). Trudno ustalić, o jakie zasady działania chodzi w pkt 1 i 2, skoro pkt 3 stanowi o zasadach funkcjonowania jednostek sektora finansów publicznych w zakresie gospodarki finansowej. Nie wiadomo, czy zasady funkcjonowania jednostek sektora finansów publicznych w zakresie gospodarki finansowej są tożsame z zasadami gospodarowania środkami publicznymi, zgodnie z tytułem rozdziału 5 działu I. Zagadkowe jest również, co należy rozumieć pod hasłem zasady i tryb kontroli procesów związanych z gromadzeniem i rozdysponowywaniem środków publicznych oraz gospodarowaniem mieniem (pkt 4), zwłaszcza że dwie zasadnicze instytucje kontrolne finansów publicznych, tj. kontrola zarządcza i audyt wewnętrzny wymienione zostały oddzielnie w pkt 12. Niektóre zagadnienia, ujęte w dalszych przepisach ustawy, zostały w katalogu sformułowanym w art. 1 w ogóle pominięte, jak np. kwestie związane z uchwalaniem ustawy budżetowej, przeznaczeniem środków budżetu państwa, wykonywaniem ustawy budżetowej (art. 1 w zakresie budżetu państwa mówi jedynie o zasadach i trybie sporządzania budżetu państwa w układzie zadaniowym pkt 8 oraz o zasadach gospodarowania środkami publicznymi pochodzącymi z budżetu UE oraz z innych źródeł zagranicznych pkt 11). Brak także odniesienia do jawności finansów publicznych. Przedmiotowy zakres ustawy, zgodnie z art. 1, obejmuje: zakres i zasady działania oraz organizację jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych; zakres i zasady działania agencji wykonawczych, instytucji gospodarki budżetowej i państwowych funduszy celowych; zasady funkcjonowania jednostek s.f.p. w zakresie gospodarki finansowej; zasady i tryb kontroli procesów związanych z gromadzeniem i rozdysponowywaniem środków publicznych oraz gospodarowaniem mieniem; zasady zarządzania państwowym długiem publicznym oraz procedury ostrożnościowe i sanacyjne; 19