Najwyższa Izba Kontroli Delegatura we Wrocławiu

Najwyższa Izba Kontroli Delegatura we Wrocławiu Wrocław, dnia 12 sierpnia 2011 r. P/11/107 LWR-4101-04-01/2011 Pan Rafał Dutkiewicz Prezydent Miasta Wrocławia WYSTĄPIENIE POKONTROLNE Na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli 1, zwanej dalej ustawą o NIK, Najwyższa Izba Kontroli Delegatura we Wrocławiu skontrolowała Urząd Miasta Wrocławia, zwany dalej UM Wrocław lub Urzędem, w zakresie prawidłowości prowadzenia baz danych jako podstawy do tworzenia infrastruktury informacji przestrzennej. W związku z kontrolą, której wyniki przedstawione zostały w protokole kontroli podpisanym w dniu 4.08.2011 r., Najwyższa Izba Kontroli, stosownie do art. 60 ustawy o NIK, przekazuje Panu Prezydentowi niniejsze wystąpienie pokontrolne. Najwyższa Izba Kontroli, pozytywnie ocenia działalność Urzędu w skontrolowanym zakresie, pomimo stwierdzonych nieprawidłowości. Przyjęta ocena ogólna wynika z ocen cząstkowych badanych obszarów tematycznych przedstawionych w wystąpieniu pokontrolnym. 1. W UM Wrocław ewidencje, rejestry i bazy danych zawierające informacje przestrzenne (ewidencja gruntów i budynków, geodezyjna ewidencja sieci uzbrojenia terenu, rejestr cen i wartości nieruchomości, rejestr szczegółowych osnów geodezyjnych, topograficzna bazę danych, ewidencja miejscowości, ulic i adresów) prowadzone były w Zarządzie 1 Dz. U. z 2007 r. Nr 231, poz. 1701 1

Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego (ZGKiKM) oraz Dziale Informacji Przestrzennej Biura Rozwoju Wrocławia w Departamencie Architektury i Rozwoju. Urząd podjął działania i realizował, określone w ustawie z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej 2, zadania z zakresu tworzenia i użytkowania infrastruktury informacji przestrzennej. Podjęte działania dotyczyły zarówno tworzenia, aktualizowania i udostępniania zbiorów metadanych opisujących zbiory i usługi danych przestrzennych (art. 5 ustawy o infrastrukturze), jak również prowadzenia rejestrów publicznych w zakresie swojej właściwości (art. 7 ustawy o infrastrukturze). W celu implementacji Dyrektywy 2007/2/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 marca 2007 r. ustanawiającej infrastrukturę informacji przestrzennej we Wspólnocie Europejskiej (INSPIRE) oraz podjęcia działań w związku z wejściem w życie ustawy o infrastrukturze, Urząd w latach 2008-2011 (I kwartał) podjął działania polegające na informatyzacji zasobu geodezji i kartografii, wprowadzeniu do stosowania układów państwowych 2000 i Kronsztadt. Ponadto zakupił stosowne oprogramowanie systemowe i sprzęt komputerowy, przeszkolił pracowników ZGKiKM oraz podjął działania w celu dostosowania bazy adresowej jako bazy referencyjnej w gminie i udostępniania zbioru danych przestrzennych (System Informacji Przestrzennej w UM Wrocławia). W 2010 r. ZGKIKM, stosownie do art.5 ust.2 ustawy o infrastrukturze przestrzennej, utworzył i udostępnił zbiory metadanych dotyczące mapy zasadniczej (osnowy, komunikacji, zagospodarowania terenu, rzeźby terenu, sieci wodociągowej, kanalizacyjnej, gazowej, ciepłowniczej, telekomunikacyjnej i elektroenergetycznej, stacji benzynowych oraz kanałów zbiorczych). Prowadzone przez Urząd rejestry (rejestr cen i wartości, rejestr szczegółowych osnów geodezyjnych), ewidencje (ewidencja gruntów i budynków, ewidencja sieci i uzbrojenia terenu 3 ) i topograficzna baza danych oraz związane z nimi usługi stosownie do art.9 ust.1 ustawy o infrastrukturze były powszechnie dostępne za pomocą środków komunikacji elektronicznej i umożliwiały uruchamianie usług oraz wyszukiwanie, przeglądanie, pobieranie, przekształcanie zbiorów danych. 2. Ewidencja gruntów i budynków prowadzona była w formie systemu teleinformatycznego (EGB 2000 wersja 4.55 SQL) zawierającego bazę danych ewidencyjnych, określonych w art. 20 Prawa geodezyjnego i kartograficznego 4. 2 Dz. U. z 2010 r. Nr 76, poz. 489 ustawa z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej zwana ustawą o infrastrukturze. 3 Rolę geodezyjnej sieci uzbrojeni terenu pełniła w trakcie kontroli mapa zasadnicza 4 Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010 r. Nr 193,poz. 1287 ze zm.) 2

Uwagę kontroli zwrócił fakt, iż powyższa ewidencja była wprawdzie aktualizowana, jednakże średni czas wprowadzania danych w latach 2008-2011 (I kwartał) wynosił od 2 do 3 miesięcy. W ocenie NIK, wynikało to ze złej organizacji systemu nadzoru nad terminowością aktualizacji ewidencji gruntów i budynków. W trakcie kontroli ustalono bowiem, że nie prowadzono oddzielnego rejestru wpływu dokumentów dotyczących zmian w tej ewidencji, a sposób i forma dziennika korespondencji ZGKIKM nie pozwalały na wyodrębnienie ww. dokumentów z wyszczególnieniem ich dat powstania, wpływu i załatwienia, a tym samym na określenie ilościowej i czasowej skali opóźnień. Ponadto, w dokumentach organizacyjnych ZGKiKM nie unormowano sposobu rejestracji i wewnętrznych terminów wprowadzania danych wynikających z dokumentów stanowiących podstawę do dokonywania zmian w ewidencji gruntów i budynków. NIK ustaliła również, że w latach 2008-2011 (I kwartał), opóźnienia w aktualizacji ewidencji gruntów i budynków były również wynikiem nieterminowego (tj. niezgodnego z art.22 ust.2 ustawy o geodezji i kartografii) przekazywania przez właścicieli nieruchomości dokumentów stanowiących podstawę do zmian w ewidencji gruntów i budynków. Ustalono bowiem, że na 25 wybranych zmian, w 3 przypadkach (12%) odpowiednie dokumenty zostały przesłane do ZGKIKM po upływie 36, 46 i 65 dni. Ponadto na 78 żądań ZGKIKM o dostarczenie odpowiednich dokumentów, wystosowanych na podstawie art.22 ust.3 ustawy o geodezji i kartografii, w 33 przypadkach (42,3%) zgłaszający nie udzielili odpowiedzi. Stwierdzono również 593 przypadki przesłania dokumentów, z których wynikały zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków, w terminach dłuższych niż 30 dni od ich uprawomocnienia się, tj. niezgodnie z zapisem art.23 ww. ustawy. Rejestr cen i wartości nieruchomości prowadzono w ZGKIKM w systemie teleinformatycznym, który stanowił element ewidencji gruntów i budynków. Z badania wybranych 15 nieruchomości 5 wynika, że ewidencja cen i wartości nieruchomości zawierała elementy wymienione w 74 ust.1 i 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków tj. ceny i wartości nieruchomości, adres położenia nieruchomości, rodzaj nieruchomości, powierzchnię nieruchomości gruntowej, datę zawarcia aktu notarialnego lub określenia wartości, inne dostępne dane o nieruchomościach i ich częściach składowych. 5 Celem badania poprawności i kompletności w.w. rejestru spośród 2,926 zarejestrowanych nieruchomości, wybrano 78 w trybie doboru celowego (obręb: Stare Miasto, właściciel: Gmina Wrocław, tryb sprzedaży: wycena nieruchomości, data sprzedaży: od 1.01.2008 r. do 31.03.2011 r.), spośród których losowo wybrano 15 nieruchomości. 3

Urząd wywiązał się w badanym okresie z obowiązku określonego w 75 i 76 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków 6, tj. złożenia do 15 lutego każdego roku powiatowych zestawień zbiorczych danych objętych ewidencją, właściwemu marszałkowi województwa. 3. W latach 2008-2011 (I kwartał) nie założono i nie prowadzono w Urzędzie geodezyjnej sieci uzbrojenia terenu (gesut), o której mowa w 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 2 kwietnia 2001 r. w sprawie geodezyjnej ewidencji sieci uzbrojenia terenu oraz zespołów uzgadniania dokumentacji projektowej 7. W 23 ww. rozporządzenia ustalono, że do czasu założenia ewidencji, nie dłużej jednak niż do dnia 31 grudnia 2007 r., jej funkcje spełnia dokumentacja geodezyjnej inwentaryzacji sieci uzbrojenia terenu, znajdująca się w zasobie geodezyjnym i kartograficznym. Z wyjaśnień Dyrektora ZGKIKM wynikało, że przyczyną niezałożenia ewidencji sieci uzbrojenia terenu dla całego obszaru gminy był m.in. brak środków finansowych, których wielkość szacowano na kwotę 30 mln złotych. Należy jednak stwierdzić, że w ZGKIKM w 2007 r. rozpoczęto program pilotażowy w zakresie tworzenia i prowadzenia ewidencji sieci uzbrojenia terenu. Powyższym programem objęto 3 obręby (Zacisze, Jagodno i Kleczków), tj. 1,78% (522 ha) powierzchni miasta. 4. Szczegółową osnowę geodezyjną dla całego powiatu założono w latach 1998-1999, zaś rejestr szczegółowych osnów geodezyjnych prowadzono od 2009 r. Ujęto w nim wszystkie istniejące punkty (4.730), a stopień zagęszczenia pokrycia wynosił 16,1 pkt/1 km 2. Z badania losowo wybranych 20 punktów osnowy wynika, że system umożliwiał wyszukanie poszczególnych procesów, wyszukiwanie, aktualizowanie i wydruk udostępnianych informacji, a weryfikacja rzetelności i kompletności danych zawartych w rejestrach systemu oraz jego aktualizacji odbywała się w drodze porównania z dokumentami źródłowymi. 5. Bazy danych obiektów topograficznych zapewniających tworzenie standardowych opracowań kartograficznych w skalach 1:500 1:5000, prowadzono w systemie teleinformatycznym dla całego Wrocławia, tj. dla powierzchni 29.282 ha. W 2007 r. zakończono prace związane z przekształceniem mapy zasadniczej (rastrowo wektorowej) w formie numerycznej w mapę wektorową i obiektową. 6 Dz. U. Nr 38, poz. 454 7 Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 2 kwietnia 2001 r. w sprawie geodezyjnej ewidencji sieci uzbrojenia terenu oraz zespołów uzgadniania dokumentacji projektowej (Dz.U. Nr 38, poz. 455) 4

Z analizy wybranych losowo 20 wniosków (operatów) o przyjęcie do zasobu, z spośród 25.152 złożonych w badanym okresie, wynika, że prowadzona przez ZGKIKM topograficzna baza danych była na bieżąco aktualizowana, gdyż średni czas przyjęcia operatu do państwowego zasobu geodezyjnego wyniósł średnio 2 dni (od 1 do 5 dni) od ich zgłoszenia do ZGKIKM. Prowadzony przez ZGKIKM system topograficznej bazy danych umożliwiał wyszukanie poszczególnych obiektów oraz wydruk informacji (papierowy lub elektroniczny), a weryfikacja rzetelności i kompletności danych zawartych w rejestrach systemu oraz jego aktualizacji odbywała się w drodze porównania z dokumentami źródłowymi. 6. ZGKIKM w latach 2010-2011 (I kwartał) nie prowadził ewidencji ulic i adresów w odrębnym systemie teleinformatycznym. Rolę tego systemu pełniła ewidencja gruntów i budynków, którą na bieżąco aktualizowano. Z badania 12 losowo wybranych (spośród 656) wniosków o nadanie numerów porządkowych złożonych w kontrolowanym okresie wynikało, że ZGKIKM ustalał numery porządkowe w średnim terminie 21 dni, tj. od 1 do 74 dni. System ewidencji ulic i adresów, mimo że nie był prowadzony w odrębnej aplikacji, nie zawierał tylko jednego wymaganego przez ustawodawcę elementu wymienionego w art.47a ust.4 ustawy o geodezji i kartografii, tj. identyfikatorów ulic i placów pochodzących z krajowego rejestru urzędowego podziału terytorialnego kraju. Powyższy system umożliwiał jednak wyszukiwanie poszczególnych nieruchomości, udostępniał informacje użytkownikom w zakresie określonym dla poszczególnych ich grup (pracownikom i użytkownikom zewnętrznym) oraz korzystał z list referencyjnych uniemożliwiających błędne wpisy w systemie, tj. weryfikację rzetelności i kompletności danych zawartych w ewidencji. Ponadto Urząd podejmował działania w celu utrzymania w należytym stanie tabliczek z nazwami ulic i placów. W tym celu Rada Miasta Wrocławia uchwałą nr IX/174/07 z dnia 17.05.2007 r. w sprawie systemu Informacji Miejskiej wprowadziła zasady jednolitego systemu obejmującego m.in. wygląd tabliczek z nazwali ulic, placów i numerów porządkowych budynków. Jednakże NIK negatywnie ocenia działania Urzędu w zakresie monitorowania oznaczeń nieruchomości oraz egzekwowania od właścicieli umieszczania w widocznym miejscu tabliczek z numerem porządkowym. W 2010 r. Staż Miejska Wrocławia egzekwując obowiązek wywieszania tabliczek z numerami porządkowymi na budynkach, wynikający z art.47b ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne, nałożyła 3 mandaty karne na łączną kwotę 300 zł i pouczyła 5 właścicieli nieruchomości. Natomiast z oględzin 10 wybranych losowo 5

nieruchomości, wynikało, że tylko w 2 przypadkach (20%) tabliczki z numerami porządkowymi znajdowały się na budynkach w widocznym miejscu, na ścianie frontowej. 7. NIK, mimo stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości, pozytywnie ocenia wykorzystanie informacji zawartych w bazach danych przy wydawaniu decyzji administracyjnych. Pierwotny tekst Studium Zagospodarowania Przestrzennego, Rada Miejska uchwaliła w dniu 30.01.1998 r., zmieniając go trzykrotnie w 2001 r, 2006 r. oraz 2010 r. Ponadto, w trakcie kontroli NIK (stan na 18.05.2011 r.), obowiązywało 283 miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (mpzp). NIK negatywnie ocenia fakt, iż Urząd nie dokonał analizy zmian w zagospodarowaniu przestrzennym w latach 2009-2010, o której mowa w art.32 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym 8. Powodem tego, jak wyjaśniał Urbanista Miasta, było uchwalenie przez sejm ustawy o zmianie ustawy Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 32, poz. 159), zobowiązującej Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej do opracowania map zagrożenia powodziowego, map ryzyka powodziowego oraz planów zarządzania ryzykiem powodziowym, które z kolei mają istotny wpływ na ustalenia mpzp lub konieczność kolejnej zmiany ustaleń Studium i dokończenie rozpoczętej analizy zamian w zagospodarowaniu przestrzennym w latach 2009-2010. 8. W latach 2008-2011 (I kwartał) do UM Wrocław złożono 3.797 wniosków o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i 11.795 wniosków o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Urząd na ich podstawie wydał 2.485 decyzji o warunkach zabudowy i 9.903 decyzji o pozwoleniu na budowę. Kontrola wykazała, że prowadzone w Urzędzie rejestry, z uwagi na sposób ich organizacji oraz brak ustawowego obowiązku, uniemożliwiały wskazanie powierzchni objętych ww. decyzjami oraz ilości wniosków i decyzji dotyczących terenów o ograniczonych możliwościach inwestycyjnych. Ponadto w UM Wrocław nieprawidłowo prowadzono rejestr decyzji o warunkach zabudowy. Z przeprowadzonej analizy 20 decyzji o warunkach zabudowy wybranych losowo, spośród 2.485 wydanych w latach 2008-2011 (I kwartał) wynikało, że wbrew zapisom załącz- 8 Ustawa z dnia 27.03.2033 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz.717) 6

nika nr 1 rozporządzenia w sprawie wzoru rejestru decyzji 9, rejestr ten nie obejmował rubryki zawierającej streszczenie ustaleń decyzji, a w przypadku 16 decyzji nie odnotowano w nim nazwy i/lub adresu wnioskodawców. W ocenie NIK w wydawanych decyzjach o warunkach zabudowy wprawdzie korzystano z informacji zwartych w bazach danych i odrębnych dokumentach, to brak w nich jednoznacznych wskazań o ewentualnych zagrożeniach oraz warunków (ograniczeń) dotyczących lokalizacji inwestycji na terenach zalewowych po spełnieniu, których będzie możliwa lokalizacja inwestycji, mógł powodować znaczne straty materialne oraz zagrożenie zdrowia i życia ludzi. Z dokonanego bowiem, w trakcie kontroli NIK przeprowadzonej w 2010 10 r., badania 6 wydanych decyzji o warunkach zabudowy dla nowych obiektów mieszkalnych (nr 377/10, 408/10, 638/08, 33/10, 510/09 i 424/09) oraz 5 wybranych losowo w trakcie niniejszej kontroli NIK, decyzji o warunkach zabudowy wydanych przez Urząd w latach 2009-2010 dotyczących terenów w całości lub częściowo znajdujących się, wg studium ochrony przed powodzią zlewni rzeki Bystrzycy, na obszarach bezpośredniego zagrożenia powodzią (nr 493/09, 465/09, 454/09, 240/10, 15/10) wynikało, że we wszystkich ww. 11 decyzjach w ustaleniach dotyczących granic i sposobów zagospodarowania terenów zawarto zapisy wykluczające położenie terenów planowanej inwestycji na obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią w rozumieniu art.82 ust.1 ustawy Prawo wodne 11. We wszystkich zwarto jednak klauzulę, w której wydający decyzję powołując się na doświadczenie życiowe zalicza omawiane tereny do obszaru potencjalnego zagrożenia powodzią w rozumieniu art.83 ust.1 wspomnianej ustawy. W żadnej z ww. decyzji nie określono jednak warunków (ograniczeń) dotyczących lokalizacji inwestycji na terenach zalewowych, po spełnieniu których będzie możliwa lokalizacji inwestycji. 9. W ZGKiKM w latach 2008-2011 (I kwartał) na prowadzenie i aktualizowanie ww. ewidencji i baz danych wydatkowano 24,7 mln zł (7,1 mln zł w 2008 r., 7,8 mln zł w 2009 r., 7,0 mln zł w 2010 r. i 2,8 mln zł w I kwartale 2011 r.), tj. 66,4% planu wydatków (37,1 mln zł). ZGKiKM wykorzystywał również środki pochodzące z Funduszu Gospodarki 9 Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 13.05.2004 r. w sprawie wzoru rejestru decyzji o warunkach zabudowy oraz wzorów rejestrów decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (Dz.U. nr 130, poz.1385) 10 w zakresie zarządzania środowiskiem w gminach w latach 2008-2010 kontrola przeprowadzona od 23.09.2010 r. do 23.11.2010 r. 11 Ustawa z dnia 18.07.2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2005 r., nr 239, poz.2019 ze zm.) 7

Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym w łącznej kwocie 10,5 mln zł, w tym 2,0 mln zł w 2008 r., 2,2 mln zł w 2009 r. oraz 6,3 mln zł w 2010 r. Przedstawiając powyższe oceny i uwagi, Najwyższa Izba Kontroli wnosi o: 1. Skrócenie okresu aktualizacji ewidencji gruntów i budynków. 2. Wprowadzenie systemu nadzoru nad terminowością aktualizacji ewidencji gruntów i budynków opartego na odrębnym rejestrze dokumentów stanowiących podstawę do zmian w ww. ewidencji oraz wewnętrznych unormowaniach co do obiegu dokumentów związanych z aktualizacją ewidencji gruntów i budynków. 3. Doprowadzenie ewidencji ulic i adresów do wymogów ustawy o geodezji i kartografii. 4. Skuteczną egzekucję od właścicieli nieruchomości obowiązku wywieszania numerów porządkowych na budynkach 5. Zakończenie prac nad analizą zmian w zagospodarowaniu przestrzennym w latach 2009-2010 po uzyskaniu opracowanych przez Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej map zagrożenia powodziowego, ryzyka powodziowego oraz planów zarządzania ryzykiem. 6. Doprowadzenie rejestru decyzji o warunkach zabudowy do wymogów określonych w załączniku nr 1 rozporządzenia w sprawie wzoru rejestru decyzji. 7. Rozważenie możliwości wprowadzenia do Studium uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego wykazu terenów o ograniczonych możliwościach inwestycyjnych. 8. Kontynuację działań w celu założenia pełnej geodezyjnej ewidencji sieci uzbrojenia terenu. Najwyższa Izba Kontroli, na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy o NIK, oczekuje przedstawienia przez Pana Prezydenta, w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia pokontrolnego, informacji o sposobie wykorzystania uwag i wykonania wniosków, bądź o działaniach podjętych w celu realizacji wniosków lub przyczynach niepodjęcia takich działań. Zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 ustawy o NIK, w terminie 7 dni od dnia otrzymania niniejszego wystąpienia pokontrolnego przysługuje Panu prawo zgłoszenia na piśmie do dyrektora Najwyższej Izby Kontroli Delegatury we Wrocławiu, umotywowanych zastrzeżeń w sprawie ocen, uwag i wniosków zawartych w tym wystąpieniu. 8

W razie zgłoszenia zastrzeżeń, zgodnie z art. 62 ust. 2 ustawy o NIK, termin nadesłania informacji, o którym wyżej mowa, liczy się od dnia otrzymania ostatecznej uchwały właściwej komisji NIK. 9