STUDIA EKONOMICZNE REGIONU ŁÓDZKIEGO

Nr XIV 2014 STUDIA EKONOMICZNE REGIONU ŁÓDZKIEGO POLSKIE TOWARZYSTWO EKONOMICZNE ODDZIAŁ W ŁODZI

WYDAWCA POLSKIE TOWARZYSTWO EKONOMICZNE ODDZIAŁ W ŁODZI RADA PROGRAMOWA: Małgorzata Burchard-Dziubińska przewodnicząca, Jan Gajda, Jerzy Gajdka, Bogdan Gregor, Tadeusz Janusz, Stefan Krajewski, Eugeniusz Kwiatkowski, Stefan Lachiewicz, Lucyna Lewandowska, Zdeněk Mikoláš, Jacek Otto, Bogdan Piasecki, Tatyana Polajeva, Stanisław Rudolf, Edward Stawasz, Daniel Stos, Janina Witkowska, Zofia Wysokińska RECENZENCI: Aurelia Bielawska, Magdalena Dolata, Aldona Glińska-Neweś, Elżbieta Jędrych, Remigiusz Kozłowski, Kamila Malewska REDAKCJA: REDAKTOR NACZELNY: Marek Matejun REDAKTORZY TEMATYCZNI: Joanna Fila, Witold Kasperkiewicz, Janusz Kornecki, Franciszek Sitkiewicz, Adam Sadowski, Katarzyna Skorupińska REDAKTOR JĘZYKOWY: Mateusz Poradecki REDAKTOR STATYSTYCZNY: Justyna Wiktorowicz SEKRETARZ: Anna Nalaskowska Wersja papierowa stanowi wersję referencyjną czasopisma Copyright by Polskie Towarzystwo Ekonomiczne Oddział w Łodzi, Łódź 2014 ISSN 1897-7480 Adres Redakcji: Polskie Towarzystwo Ekonomiczne Oddział w Łodzi 90-608 Łódź, ul. Wólczańska 51 tel/fax 42 632 44 20 e-mail: sekretariat@pte.lodz.pl www.serl.pte.lodz.pl Druk i oprawa: Drukarnia i Wydawnictwo Piktor S.C. Dariusz Szlaski, Piotr Sobczak Ul. Tomaszowska 27, 93-231 Łódź Wydanie I.

SPIS TREŚCI Od Redakcji 5 Część 1. Współczesna gospodarka koncepcje, dylematy i wyzwania Iwona Maciejczyk-Bujnowicz: Reformy nadzoru bankowego w Unii Europejskiej 9 Kamil Borowski: Dylematy strategicznego i operacyjnego budżetowania zadaniowego w Polsce 19 Maja Żychlewicz: Dobre praktyki społecznej odpowiedzialności biznesu w Polsce 35 Marcin Ratajczak: Koncepcja CSR w aspekcie polityki środowiskowej na przykładzie przedsiębiorstw agrobiznesu 47 Część 2. Konkurencyjność i innowacyjność przedsiębiorstw wybrane aspekty Robert Blażlak, Konstanty Owczarek: Innowacyjność przedsiębiorstwa analiza i ocena wyników badań 57 Marek Kruk, Renata Mazur: Znaczenie innowacji w procesie internacjonalizacji działalności firm born globals 67 Krystian Wiśniewski, Dorota Żelazna-Jochim: Przekształcenia przedsiębiorstw komunalnych na przykładzie Miejskiego Zakładu Komunikacyjnego w Tomaszowie Mazowieckim 77 Przemysław Dolat: Obsługa klienta jako czynnik budowania przewagi konkurencyjnej przedsiębiorstwa 87

Część 3. Technologie informacyjne i innowacyjne rozwiązania w obszarze marketingu i edukacji Piotr Smejda: Wpływ nowoczesnych systemów ERP/B2B na rozwój przedsiębiorstwa 99 Anna Zajdel: Technologie informacyjno-komunikacyjne jako element aktywności promocyjnej instytucji otoczenia biznesu w Polsce na przykładzie akademickich inkubatorów przedsiębiorczości 109 Grzegorz Szymański: Prankvertising jako kontrowersyjna innowacja marketingowa 123 Monika Kłos: Analiza wybranych form kształcenia w uczelni wyższej wyniki badań fokusowych 133

Od Redakcji W niniejszym numerze Studiów Ekonomicznych Regionu Łódzkiego proponujemy Państwu dwanaście artykułów naukowych podzielonych na trzy części tematyczne. Pierwszą część poświęcono wybranym koncepcjom, dylematom i wyzwaniom, przed którymi stoi współczesna gospodarka. Prezentujemy w niej dwa opracowania dotyczące aktualnych zmian zachodzących na rynkach finansowych i w sferze finansów publicznych. W jednym z nich zaprezentowano reformy europejskiego systemu nadzoru bankowego jako odpowiedź na ogólnoświatowy kryzys gospodarczy zapoczątkowany w 2007 roku. W kolejnym zwrócono uwagę na dwa zasadnicze wymiary budżetowania zadaniowego w Polsce: perspektywę strategiczną i operacyjną, opisując jednocześnie istotę, założenia i metodykę wdrażania budżetów zadaniowych podmiotów publicznych. Dwa następne artykuły z tej części dotyczą natomiast społecznej odpowiedzialności współczesnego biznesu (CSR). W jednym z nich omówiono podstawy teoretyczne i narzędzia stosowane w ramach tej koncepcji, a także dokonano przeglądu dobrych praktyk CSR w przedsiębiorstwach działających w Polsce. W kolejnym przedstawiono wyniki badań dotyczących znajomości tej koncepcji w zbiorowości małych i średnich przedsiębiorstw, a także zainteresowania tych podmiotów podejmowaniem działań w zakresie odpowiedzialności na rzecz środowiska naturalnego. W drugiej części zwrócono uwagę na wybrane aspekty konkurencyjności i innowacyjności współczesnych przedsiębiorstw. W pierwszym opracowaniu przedstawiono wyniki badań dotyczących możliwości i kierunków wykorzystania transferu technologii ze sfery B+R w rozwijaniu działalności innowacyjnej firm sektora MSP. Na zbiorowość tych przedsiębiorstw zwrócono również uwagę w kolejnym artykule, w którym omówiono wpływ innowacyjności na budowanie przewagi konkurencyjnej urodzonych globalistów na arenie międzynarodowej. W następnych opracowaniach z tej części przedstawiono: wpływ przekształceń restrukturyzacyjnych na rozwój i poprawę pozycji konkurencyjnej wybranego przedsiębiorstwa komunalnego, rolę profesjonalizmu i jakości w zakresie obsługi klientów w budowaniu trwałej przewagi konkurencyjnej podmiotów gospodarczych. Trzecią część niniejszego numeru poświęcono natomiast prezentacji wybranych technologii informacyjnych i innowacyjnych rozwiązań w sferze marketingu i edukacji. W pierwszym z artykułów omówiono znaczenie wybranych systemów zarządzania opartych na rozwiązaniach teleinformatycznych w rozwoju współczesnych przedsiębiorstw. Zwrócono tu również uwagę na etapy i bariery ich wdrażania do praktyki gospodarczej. W kolejnym artykule przedstawiono wyniki badań dotyczących analizy i oceny jakości witryn internetowych jako narzędzi promocyjnych Akademickich Inkubatorów Przedsiębiorczości zlokalizowanych 5

na terenie całego kraju. Trzeci artykuł z tej części poświęcono prezentacji atutów i słabości kontrowersyjnej idei żartów reklamowych, opierających się na wykorzystaniu takich emocji, jak strach, radość i zaskoczenie w kreowaniu marki i/lub budowaniu wizerunku produktu. W ostatnim opracowaniu zaprezentowano natomiast wyniki badań fokusowych dotyczących mocnych i słabych stron stosowania standardowych i niestandardowych form kształcenia w uczelniach wyższych. Liczymy iż dobór tematów zaproponowanych w niniejszym numerze znajdzie uznanie w gronie osób naukowo zajmujących się problematyką ekonomii i zarządzania inspirując do szerszej dyskusji, prowadzenia analiz porównawczych i podejmowania nowych wyzwań badawczych. Wyrażamy również nadzieję, iż treść wydania zainteresuje także przedstawicieli praktyki gospodarczej oraz studentów i słuchaczy studiów podyplomowych kierunków ekonomicznych i menedżerskich. Korzystając z okazji zachęcamy pracowników naukowych do nadsyłania do redakcji oryginalnych opracowań związanych z tematyką ekonomii, finansów i zarządzania. Aby ułatwić proces zgłaszania artykułów, na stronie internetowej czasopisma (www.serl.pte.lodz.pl) zamieściliśmy wszelkie niezbędne informacje, w tym warunki publikacji, zasady recenzji oraz wymogi edytorskie. Znajduje się tam również elektroniczny formularz zgłoszeniowy i gotowy szablon edycyjny do przygotowania artykułu. Serdecznie zapraszamy zatem do publikowania wyników badań na łamach naszego czasopisma. Marek Matejun Polskie Towarzystwo Ekonomiczne Oddział w Łodzi 6

Część 1. Współczesna gospodarka koncepcje, dylematy i wyzwania

REFORMY NADZORU BANKOWEGO W UNII EUROPEJSKIEJ Iwona Maciejczyk-Bujnowicz Katedra Międzynarodowych Stosunków Gospodarczych, Uniwersytet Łódzki Streszczenie W systemie bankowym Unii Europejskiej zachodzą dynamiczne zmiany, które zostały zapoczątkowane wraz z nadejściem kryzysu w 2007 r. Z uwagi na fakt, iż pośrednictwo banków w gospodarce Unii stanowi blisko 350% PKB Unii, to podejmowany w artykule temat jest ważny z punktu widzenia stabilności rynku finansowego. Celem artykułu jest prezentacja i krytyczna ocena najważniejszych zmian, jakie zaszły w nadzorze bankowym UE. Struktura tekstu obejmuje wprowadzenie do teoretycznych modeli organizacji nadzoru nad systemem finansowym oraz prezentację wybranych zmian w europejskim nadzorze bankowym, w ramach którego od 1 stycznia 2014 r. obowiązują nowe wymogi kapitałowe i płynnościowe (CRR/CRDIV). Artykuł kończy prezentacja obecnie zachodzących reform w krajach strefy euro, w których nadzór finansowy od listopada 2014 r. przejmuje Europejski Bank Centralny. 1. Wprowadzenie Celem artykułu jest zaprezentowanie i ocena kluczowych zmian zachodzących w nadzorze nad systemem bankowym w krajach Unii Europejskiej w wyniku kryzysu zapoczątkowanego w 2007 r. Szczególne miejsce zajmuje rola Europejskiego Urzędu Nadzoru Bankowego (EUNB) oraz wprowadzenie z dniem 1 stycznia 2014 r. nowych wymogów kapitałowych na podstawie rozporządzenia i dyrektywy (CRR/CRDIV) 1. Urząd wchodzi w skład Europejskiego Systemu Nadzoru Finansowego (ESNF) razem z dwoma innymi urzędami sprawującymi nadzór mikroostrożnościowy nad pozostałymi segmentami rynku finansowego: Europejskim Urzędem Nadzoru Giełd i Papierów Wartościowych (EUNGiPW) oraz Europejskim Urzędem Nadzoru Ubezpieczeń i Pracowniczych Programów Emerytalnych (EUNUiPPE). Te trzy urzędy nadzoru tworzą Wspólny Komitet Europejskich Urzędów Nadzoru (Joint Committee of the European Supervisory Authorities ESAs). W ramach Europejskiego Systemu Nadzoru Finansowego nadzór makroostrożnościowy wykonuje Europejska Rada ds. Ryzyka Systemowego (ERRS). Poza wyżej wymienionymi działaniami w zakresie ustanawiania jednolitego nadzoru w Unii Europejskiej trwają prace mające na celu ustanawianie kolejnych etapów powstania unii bankowej w krajach strefy euro, zapoczątkowanych ustanowieniem jednolitego mechanizmu nadzorczego oraz jednolitego mechanizmu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji. 1 [CRR/CRDIV 2013] 9

2. Modele nadzoru finansowego ujęcie teoretyczne W literaturze przedmiotu podaje się różne typy rozwiązań modelowych jeśli chodzi o sposób organizacji nadzoru nad systemem finansowym w danej gospodarce. Nie istnieje jeden optymalny wzorzec, który odzwierciedlałby bez zastrzeżeń podstawową rolę nadzoru finansowego, czyli zapewnienie stabilności systemu finansowego w danej gospodarce. Jednym ze sposobów wyróżnienia pewnych rozwiązań dotyczących instytucjonalnego usytuowania nadzoru nad systemem finansowym jest przyjęcie kryteriów [NBP, 2009]. Oto one: kryterium zakresu integracji nadzoru nad poszczególnymi segmentami systemu finansowego, kryterium uwzględniające stopień zaangażowania banku centralnego w nadzór bankowy, szerzej nadzór finansowy. W ramach tych dwóch kryteriów wyróżnia się różne modele organizacji nadzoru. Biorąc pod uwagę zakres integracji nadzoru nad poszczególnymi segmentami systemu finansowego można wyodrębnić nadzór zintegrowany i nadzór sektorowy [Goodhart, 2000]. Nadzór zintegrowany łączy w sobie całkowicie lub częściowo funkcje nadzorcze nad wszystkimi segmentami systemu finansowego (tj. bankowy, ubezpieczeniowy, inwestycyjny). Nadzór sektorowy nad systemem finansowym, znane jako podejście tradycyjne, oznacza, że poszczególne segmenty systemu finansowego są nadzorowane przez odrębne organy. Zdaniem Autorów [NBP, 2009] w tym rozwiązaniu funkcję nadzorcy bankowego pełni bank centralny. W praktyce często stosowanym modelem jest rozwiązanie pośrednie. Uwzględniając z kolei stopień zaangażowania banku centralnego w nadzór bankowy, szerzej nadzór finansowy, można wskazać trzy modele. Pierwszy polega na odpowiedzialności banku centralnego jedynie za nadzór bankowy, pozostałe segmenty rynku finansowego (ubezpieczenia i rynek kapitałowy poza bankiem centralnym). Drugi model stanowi, że wszystkie segmenty systemu finansowego są nadzorowane przez bank centralny. Trzecie rozwiązanie w żaden sposób nie wiąże funkcji nadzorcy w banku centralnym. Należy dodać, że w praktyce istnieje pewne podejście zwane funkcjonalnym, określane jako Twin Peaks, stosowane np. w Holandii. Zakłada ono utworzenie dwóch odrębnych instytucji nadzorczych w danym kraju, które są odpowiedzialne za różne aspekty nadzoru. Pieczę nad wszystkimi instytucjami finansowymi w ramach nadzoru ostrożnościowego (prudential supervision) pełni jedna instytucja, zwykle jest nią bank centralny. Druga z kolei instytucja kontroluje prawne aspekty operacji finansowych oraz odpowiada za ochronę konsumentów. W praktyce tutaj także występują rozwiązania pośrednie. Innym rozwiązaniem modelowym nadzoru nad rynkiem finansowym jest jego podział na nadzór indywidualny pełniony nad pojedynczą instytucją np. bankiem, nadzór skonsolidowany pełniony nad grupą kapitałową (holdingiem), w skład której wchodzą instytucje kredytowe (banki) i pozostałe instytucje finansowe oraz nadzór uzupełniający nadzór nad konglomeratami finansowymi. Współcześnie nadzór nad systemem finansowym najczęściej rozpatruje się w trzech wymiarach: makroostrożnościowym (macroprudential), mikroostrożnościowym (microprudential) oraz zapewniający ochronę uczestnikom systemu finansowego, o czym stanowi dalsza część artykułu. 10

3. Europejski System Nadzoru Finansowego a stabilność finansowa Kryzys finansowy zapoczątkowany / / w 2007 roku obnażył słabości nadzoru finansowego sprawowanego nad sektorem bankowym, szerzej sektorem finansowym. Nadzór nad bankami okazał się nieefektywny w stosunku do skutków działań jakie podejmowały instytucje finansowe, w szczególności banki. Naruszona została stabilność systemu finansowego. Stabilność finansowa bowiem jest priorytetem w działaniach na rzecz bezpiecznego i efektywnego rynku finansowego. W sytuacji niestabilności finansowej podmioty gospodarujące, w tym niefinansowe, nie mogą podejmować trwałych i trafnych decyzji. Nadzorcy nie zdołali zapobiec wpływowi negatywnych skutków dla gospodarki. Nie zdołali także podjąć właściwej współpracy w czasie kryzysu. W listopadzie 2008 r. powołana została przez Komisję Europejską tzw. grupa de Larosiere a, od nazwiska przewodniczącego zespołu Jacques a de Larosiere a. W dniu 25 lutego 2009 r. grupa wysokiego szczebla przedstawiła raport Komisji, którego myślą przewodnią była propozycja wizji nowego systemu europejskiego nadzoru finansowego. Europejski System Nadzoru Finansowego (European System of Financial Supervisors, ESFS) stał się siecią narodowych i wspólnotowych urzędów regulacyjnych, pozostawiając nadzór bieżący nad instytucjami finansowymi na poziomie narodowym. Zgodnie z zasadą lojalnej współpracy z art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej, podmioty wchodzące w skład ESNF współpracują we wzajemnym zaufaniu i szacunku, w szczególności zapewniając przepływ odpowiednich i rzetelnych informacji między sobą. W skład Europejskiego Systemu Nadzoru Finansowego wchodzą: Europejska Rada ds. Ryzyka Systemowego (European Systemic Risk Board, ESRB), Europejski Urząd Nadzoru Bankowego (European Banking Authority, EBA), Europejski Nadzór Ubezpieczeń i Pracowniczych Programów Emerytalnych (European Insurance and Occupational Pensions Authority, EIOPA), Europejski Nadzór Giełd i Papierów Wartościowych (European Securities and Markets Authority, ESMA). Stosowane rozwiązania nadzorcze w poszczególnych krajach Unii Europejskiej różnią się między sobą ze względu na fakt, iż istnieje możliwość wyboru przez krajowe władze rozwiązania adekwatnego do prowadzonej polityki gospodarczej państwa, w tym polityki pieniężnej. W punkcie drugim opracowania wskazano teoretyczne podejścia do modeli nadzoru nad rynkiem finansowym. Wobec powyższego nie istnieje jeden optymalny model nadzoru. Poszczególne gospodarki różnią się między sobą i wybór modelu sprowadza się w gruncie rzeczy do analizy argumentów przemawiających za zastosowaniem któregoś z nich. Ponadto, w Unii Europejskiej nie istnieje jednolity zapis w regulacjach, który miałby dyktować ani nawet zalecenie, zgodnie z którym państwa miałyby stosować dane rozwiązanie. W raporcie grupy przedstawiono harmonogram prac nad reformą nadzoru w Unii Europejskiej. Istotną kwestią, która została podjęta 11

i podkreślona w sposób szczególny było wzmocnienie współpracy i koordynacja pomiędzy odrębnymi organami nadzoru poszczególnych gospodarek. Kluczowym spostrzeżeniem i adnotacją w raporcie było zwrócenie uwagi na fakt, iż poza narodowym podejściem do nadzoru w UE, dotychczas funkcjonujący nadzór nie brał pod uwagę kompleksowego podejścia do nadzoru nad systemem finansowym. Przedmiotem analizy i nadzoru objęte są pojedyncze instytucje finansowe. Dodatkowo, pojedyncze banki tworzą grupy bankowe, które gromadzą coraz większe aktywa finansowe, a do tego często działają w kilku krajach świadcząc usługi bankowe i finansowe transgranicznie. Zauważono zatem, iż istotnym zagrożeniem dla stabilności finansowej okazały się powstające powiązania pomiędzy tymi instytucjami (interconnectedness) będące wynikiem zawieranych transakcji zarówno tych o charakterze rzeczywistym jak też instrumentami pochodnymi. A zatem sytuacja finansowa banków stawała się coraz bardziej współzależna. W konsekwencji oznacza to, że w przypadku pogorszenia się koniunktury gospodarczej, problemy finansowe szybko przenoszą się poprzez kanały powiązań między instytucjami finansowymi (tzw. efekt zarażania). Dodatkowo, z punktu widzenia sprawowanego nadzoru ocena finansowa pojedynczej instytucji finansowej mogła zostać uznana za mało ryzykowną, ale jej trudna sytuacja mogła już mieć znaczący negatywny wpływ na pozostałych uczestników rynku. W sytuacji gdy upadek jednego banku, często istotnego systemowo 2, pociąga za sobą kolejne lub gdy kilka banków upada jednocześnie, to oznacza, że mamy do czynienia ze zmaterializowaniem się ryzyka systemowego 3 [Solarz, 2008, s. 12]. Ostatni kryzys przyczynił się do zmaterializowania się tego ryzyka i obnażył brak koncepcji systemowego podejścia tzw. makroostrożnościowego. Poczynione postępy w zakresie regulacji przyczyniły się do ustanowienia wyższych bankowych buforów kapitałowych i płynnościowych [CRR/CRDIV]. 3.1. Nadzór makroostrożnościowy Europejska Rada ds. Ryzyka Systemowego W wyniku przeprowadzanych reform w systemie finansowym UE, na mocy Rozporządzenia UE nr 1092/2010 z dnia 24 listopada 2010 r. [Rozporządzenie 1092/2010] powołana została Europejska Rada ds. Ryzyka Systemowego (European Systemic Risk Board, ESRB). Rada odpowiada za nadzór makroostrożnościowy nad systemem finansowym UE poprzez przyczynianie się do zapobiegania i zmniejszania ryzyka systemowego dla stabilności finansowej. W Radzie zasiadają przedstawiciele EBC, krajowych banków centralnych oraz krajowych organów nadzoru państw członkowskich UE, Europejskich Urzędów Nadzoru, Komisji Europejskiej a także Komitetu Ekonomiczno-Finansowego. Rada 2 Instytucja o znaczeniu systemowym oznacza unijną instytucję dominującą, unijną dominującą finansową spółkę holdingową, unijną dominującą finansową spółkę holdingową o działalności mieszanej, albo instytucję, której upadek lub wadliwe funkcjonowanie mogłyby spowodować powstanie ryzyka systemowego. Dyrektywa 2013/36/UE, art. 3, ust.1, pkt. 30. Ryzyko systemowe oznacza ryzyko zakłócenia systemu finansowego, które może spowodować poważne negatywne konsekwencje dla systemu finansowego i realnej gospodarki, Dyrektywa 2013/36/UE, art. 3, ust.1, pkt. 10. 12

zajmuje się rozpoznaniem i monitorowaniem ryzyka o znaczeniu systemowym w systemie finansowym UE. Szczególną uwagę koncentruje na analizie potencjalnych zagrożeń zarówno tych o charakterze cyklicznym jak i strukturalnym. Dlatego w 2013 r. prace Rady koncentrowały się na dalszym opracowywaniu instrumentów makroostrożnościowych, w tym na buforach zabezpieczających przed strukturalnym ryzykiem systemowym oraz buforach antycyklicznych. Należy podkreślić, że punkt ciężkości działań Rady spoczywa na obserwacji i badaniu wzajemnych powiązań (interconnectedness) pomiędzy sektorem państwowym i finansowym. Monitoruje i bada ekspozycje kredytowe w ramach sektorów oraz transakcje finansowania papierów wartościowych a także infrastrukturę. Poddaje własnej analizie i ocenie, a następnie podejmuje kroki w celu zapobieżenia ewentualnemu rozprzestrzenianiu się ryzyka zarażania. Ponadto, Rada zajmuje się monitoringiem działalności instytucji finansowych (w ramach tzw. równoległego systemu bankowości), określanych jako shadow banking. 3.2. Europejski system nadzoru mikroostrożnościowego - nadzór bankowy Okres kryzysu lat 2007-2011 cechował się stosunkowo dużą niestabilnością finansową, przejawiającą się w spadku zaufania do banków przez uczestników rynku finansowego. Skutkiem tego było nagłe wycofywanie kapitału z banków, a to w konsekwencji doprowadzało do utraty przez nie płynności, często do ich niewypłacalności. W związku z taką sytuacją w Unii Europejskiej dokonano gruntownej rewizji stosowanych rozwiązań oraz dokonano zmian w regulacjach prawnych. Kolejną istotną zmianą w architekturze europejskiego systemu nadzoru, jaka została zaproponowana przez wspomnianą już grupę de Larosiere a była koncepcja powołania, w miejsce działających komitetów, mikronadzorców, którzy posiadaliby osobowość prawną. Dzięki temu te instytucje miałyby większe uprawnienia w celu realizacji postawionych przed nimi celów i zadań. Na mocy Rozporządzenia z dnia 24 listopada 2010 r. [Rozporządzenie 1093/2010] z dniem 1 stycznia 2011 r. rozpoczął funkcjonowanie Europejski Urząd Nadzoru Bankowego (European Banking Authority, EBA), który zastąpił urzędujący od 2004 r. Komitet Europejskich Nadzorców Bankowych (Committee of European Banking Supervisors, CEBS). EUNB przejął zadania i kompetencje KENB oraz otrzymał wiele nowych zadań, z czym związane jest nadanie mu wielu nowych uprawnień. Celem Urzędu jest ochrona interesu publicznego poprzez przyczynianie się do zapewnienia w perspektywie krótko-, średnio- i długoterminowej stabilności systemu finansowego na korzyść gospodarki Unii, jej obywateli i przedsiębiorstw. Działania służące realizacji tego celu mają przyczyniać się do [Rozporządzenie 1093/2010, art. 1, ust. 5]: polepszania funkcjonowania rynku wewnętrznego, w tym w szczególności do zapewnienia właściwego, skutecznego i spójnego poziomu regulacji i nadzoru, zapewniania integralności, przejrzystości, efektywności i prawidłowego funkcjonowania rynków finansowych, 13

wzmacniania międzynarodowej koordynacji w zakresie nadzoru finansowego, zapobiegania arbitrażowi regulacyjnemu i propagowania równych warunków konkurencji, zapewniania właściwej regulacji oraz nadzoru w zakresie podejmowania ryzyka kredytowego i innych rodzajów ryzyka, wzmocnienia ochrony klientów. Osiągnięciu celu służą zadania Urzędu [Rozporządzenie 1093/2010, art. 8], do których należy przyczynianie się do ustanowienia wspólnych standardów i praktyk regulacyjnych i nadzorczych o wysokiej jakości oraz opracowywanie wytycznych, zaleceń i projektów regulacyjnych i wykonawczych standardów technicznych. Urząd przyczynia się także do budowania wspólnej kultury nadzoru, a także zapobiegania arbitrażowi regulacyjnemu. Dokonuje mediacji i rozstrzyga spory pomiędzy właściwymi organami oraz zapewnia skuteczny i spójny nadzór nad instytucjami finansowymi. Podejmuje działania w sytuacjach nadzwyczajnych. Prowadzi ścisłą współpracę z Europejską Radą ds. Ryzyka Systemowego poprzez dostarczanie jej wszelkich informacji koniecznych do realizacji jej zadań. Dokonuje monitoringu i oceny tendencji w kredytowaniu przez podlegające kompetencjom Urzędu podmioty, w szczególności do gospodarstw domowych i MŚP. Ponadto Urząd wzmacnia ochronę deponentów i inwestorów. Wykonując wyżej wymienione zadania Urząd ma szczególny wzgląd na ryzyko systemowe, które może się rozprzestrzeniać poprzez ważne systemowo instytucje finansowe, których upadłość, a nawet tylko zagrożenie upadłością, mogłoby zagrozić funkcjonowaniu systemu finansowego lub /.../ gospodarki. W 2013 roku Rada Stabilności Finansowej (Financial Stability Board) wydała wytyczne dla władz poszczególnych krajów w sprawie ustalenia skutecznych strategii restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, ustalenia wymogów dotyczących absorbowania strat przez banki istotne systemowo 4, testów warunków skrajnych oraz czynników uruchamiających działania naprawcze a także identyfikacji funkcji krytycznych. Dzięki nadaniu dużych uprawnień, EUNB ma ogromny wpływ na europejski system bankowy, także gdy mowa o filarze makroostrożnościowym. Urząd ten, poza sprawowaniem nadzoru nad pojedynczymi instytucjami, wspólnie z Europejską Radą ds. Ryzyka Systemowego opracowują tzw. risk dashboard, tj. zestaw ilościowych i jakościowych wskaźników służących identyfikacji i pomiarowi ryzyka systemowego. Oznacza to, że sprawowane nadzory w Unii Europejskiej, pomimo ich pełnienia przez odrębne organy, są względem siebie komplementarne. Ponadto, EUNB przeprowadza tzw. stress testy, czyli testy warunków skrajnych w celu zbadania odporności poszczególnych banków na niekorzystne zmiany w systemie finansowym, w tym na ogólny poziom ryzyka systemowego. W systemach finansowych strefy euro za pomocą opracowanych narzędzi i modeli analitycznych, głównie modeli wczesnego ostrzegania dokonuje się symulacji odporności sektora bankowego na hipotetyczne szoki: płynności, rynkowe oraz makroekonomiczne [EBC, 2013]. 4 Są to podmioty bankowe stanowiące około 130 podmiotów, w tym 90 grup bankowych i pojedynczych banków, które według wstępnych szacunków są objęte bezpośrednim nadzorem EBC w ramach jednolitego mechanizmu nadzorczego SSM [EBC, 2013, s. 138]. 14

Z dniem 1 stycznia 2014 r. obowiązują, w drodze przyjętego rozporządzenia i dyrektywy w sprawie wymogów kapitałowych [CRR/CRDIV, 2013), nowe globalne standardy kapitałowe i płynnościowe opracowane przez Bazylejski Komitet ds. Nadzoru Bankowego (tzw. Bazylea III). Głównym celem i przedmiotem Dyrektywy z dnia 26 czerwca 2013 r. jest koordynacja krajowych przepisów regulujących warunki dopuszczenia instytucji kredytowych i firm inwestycyjnych do działalności, metody zarządzania nimi oraz ramy nadzoru nad tymi instytucjami i firmami. Uchylone zostały tym samym Dyrektywy 2006/48/WE i 2006/49/WE, które zawierały wymogi ostrożnościowe obowiązujące instytucje kredytowe i firmy inwestycyjne. Z dniem 26 czerwca 2013 r. wymogi te ujęte są w rozporządzeniu (UE) nr 575/2013, które należy interpretować wspólnie wraz z Dyrektywą nr 2013/36/UE. Te dwa dokumenty stanowią obecnie obowiązujące ramy prawne regulujące działalność bankową, ramy nadzoru oraz zasady ostrożnościowe dla instytucji kredytowych i firm inwestycyjnych. Kluczowym jest właściwe dokonanie harmonizacji, która jest niezbędna i wystarczająca, aby zapewnić wzajemne uznawanie zezwoleń i systemów nadzoru ostrożnościowego, umożliwiając udzielanie jednolitego zezwolenia uznawanego w całej Unii oraz stosowanie zasady, iż nadzór ostrożnościowy sprawowany jest przez państwo członkowskie pochodzenia. Nowym rozwiązaniem wprowadzonym w Dyrektywie nr 2013/36/UE jest wymóg utrzymywania bufora zabezpieczającego i bufora antycyklicznego, aby zapewnić gromadzenie przez nie w okresach wzrostu gospodarczego wystarczającej bazy kapitałowej umożliwiającej absorpcję strat w okresach skrajnych warunków rynkowych. Bufor antycykliczny powinien być tworzony w przypadku stwierdzenia, że skumulowany wzrost w kategorii kredytów i innych aktywów mający znaczny wpływ na profil ryzyka takich instytucji kredytowych i firm inwestycyjnych jest powiązany ze wzrostem ryzyka ogólnosystemowego. 3.3. Europejski Urząd Nadzoru Ubezpieczeń i Pracowniczych Programów Emerytalnych Na mocy Rozporządzenia z dnia 24 listopada 2010 r. [Rozporządzenie 1094/2010] powołany został Europejski Urząd Nadzoru Ubezpieczeń i Pracowniczych Programów Emerytalnych. Podejmuje przewodnią rolę w propagowaniu przej rzystości, prostoty i uczciwości na rynku konsumenckich produktów i usług finansowych całego rynku wewnętrznego. Urząd gromadzi i analizuje informacje na temat tendencji w zachowaniach konsumentów oraz składa odnośne sprawozdania. Ponadto, Urząd monitoruje nowe oraz istniejące formy działalności finansowej i może przyjmować wytyczne oraz zalecenia w celu propagowania bezpieczeństwa i solidności rynków i konwergen cji praktyk regulacyjnych [Rozporządzenie 1094/2010, art. 9, ust. 1]. 15

3.4. Europejski Urząd Nadzoru Giełd i Papierów Wartościowych Na mocy Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 24 listopada 2010 r. [Rozporządzenie 1095/2010] ustanowiono w Unii Europejskiej Urząd Nadzoru Giełd i Papierów Wartościowych. W ramach przydzielonych zadań Urząd wzmacnia ochronę inwestorów poprzez konsekwentne i spójne funkcjonowanie kolegiów organów nadzoru oraz ciągły monitoring i ocena. Za pomocą odpowiednich narzędzi i metod dokonuje pomiaru ryzyka systemowego. Urząd opracowuje i koordynuje plany naprawcze, po to, aby zapewniać wyso ki poziom ochrony inwestorom w całej Unii. W sytuacji, gdy zaistnieje taka potrzeba opra cowuje metody prowadzenia postępowania naprawczego wobec upadających uczestników rynków finansowych. Dokonuje także oceny zapotrzebowania na odpowiednie instrumenty finansujące zgodnie z art. 21 26 niniejszego Rozporządzenia. 4. Działania w kierunku powstawania unii bankowej Pierwszym krokiem i zarazem podstawą dalszych działań w kierunku powstania unii bankowej jest ustanowienie Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego. Z dniem 3 listopada 2013 r. weszło w życie Rozporządzenie Rady (UE) nr 1024/2013 [Rozporządzenie 1024/2013], na mocy którego ustanowiony został Jednolity Mechanizm Nadzorczy (Single Supervisory Mechanism, SSM). Zgodnie z tym Rozporządzeniem z dniem 4 listopada 2014 r. Europejski Bank Centralny obejmie nowe zadania nadzorcze, których celem jest ochrona bezpieczeństwa i sytuacji finansowej instytucji kredytowych oraz dbałość o stabilność systemu finansowego. SSM powinien zapewnić wdrażanie przez EBC polityki dotyczącej nadzoru ostrożnościowego nad instytucjami kredytowymi w spójny i skuteczny sposób z zastrzeżeniem szczegółowych ustaleń odzwierciedlających rolę organów krajowych. Uzupełnieniem jednolitego mechanizmu nadzorczego jest jednolity mechanizm restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji (Single Resolution Mechanism, SRM). Mechanizm ten musi zostać ustanowiony do czasu, w którym EBC przejmie pełną odpowiedzialność za sprawowanie funkcji nadzorczych, tj. do listopada 2014 r. Zarówno SSM jak też SRM stanowią zasadnicze części zintegrowanych ram finansowych unii bankowej. 5. Podsumowanie Jedną z najistotniejszych zmian, jakie zachodzą obecnie w systemie finansowym Unii Europejskiej jest przyjęcie nowych globalnych standardów kapitałowych i płynnościowych Komitetu Bazylejskiego ds. Nadzoru Bankowego w postaci dyrektywy i rozporządzenia (CRR/CRDIV), które obowiązują od 1 stycznia 2014 r. Celem reform nadzoru w Unii Europejskiej a także w krajach strefy euro jest utrzymanie stabilności systemu finansowego jako całości. Pod wpływem kryzysu szczególną uwagę poświęcono podejściu tzw. systemowemu. Obecnie zachodzące zmiany mają fundamentalne znaczenie dla gospodarki UE na 16

najbliższe lata. Trwają prace nad reformą uregulowań dotyczących prowadzenia działań naprawczych oraz restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji banków. Na szczycie w Brisbane w listopadzie 2014 r. mają zostać przedstawione propozycje możliwości absorbowania strat w przypadku likwidacji globalnych instytucji finansowych o znaczeniu systemowym. REFORMS IN BANKING SUPERVISION IN THE EUROPEAN UNION Abstract The EU banking system dynamic changes occur that began with the onset of the crisis in 2007. Due to the fact that the mediation of banks in the Union s economy represents almost 350% of EU GDP, is undertaken in an article topic is important from the point of view of market stability financial statements. The purpose of this article is the presentation and analysis of the major changes that have occurred in the EU banking supervision. The structure of the text includes an introduction to the theoretical models of the organization of supervision of the financial system. This was followed by a presentation of selected changes in the European banking supervision, under which from 1 January 2014. Apply the new capital and liquidity requirements (CRR /CRDIV). The article concludes with the presentation of the reforms currently taking place in the countries of the euro zone, where financial supervision since November 2014. Takes over the European Central Bank. Bibliografia: CRR/CRDIV Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/36/UE z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie warunków dopuszczenia instytucji kredytowych do działalności oraz nadzoru ostrożnościowego nad instytucjami kredytowymi i firmami inwestycyjnymi, zmieniająca dyrektywę 2002/87/WE i uchylająca dyrektywy 2006/48/WE oraz 2006/49/WE (Capital Requirements Directives - CRDIV) i Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 575/2013 z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie wymogów ostrożnościowych dla instytucji kredytowych i firm inwestycyjnych, zmieniające rozporządzenie (UE) nr 648/2012 (Capital Requirements Regulation - CRR). Henry J., Kok Ch. (2013), A macro stress testing framework for assessing systemic risks in the banking sector, Occasional Paper Series, no 152, EBC. Hryckiewicz A., Pawłowska M. (2013), Czy nowy nadzór spełnił swoje zadanie? Zmiany w nadzorze finansowym w Europie oraz ich konsekwencje dla Polski, Materiały i studia, Zeszyt nr 289, Warszawa. Instytucjonalna organizacja nadzoru finansowego w krajach Unii Europejskiej, NBP (2009), Warszawa. Raport roczny (2013), EBC. 17

Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1092/2010 z dnia 24 listopada 2010 r. w sprawie wspólnotowego nadzoru makroostrożnościowego nad systemem finansowym i ustanowienia Europejskiej Rady ds. Ryzyka Systemowego. Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1093/2010 z dnia 24 listopada 2010 r. w sprawie ustanowienia Europejskiego Urzędu Nadzoru (Europejskiego Urzędu Nadzoru Bankowego), zmiany decyzji nr 716/2009/WE oraz uchylenia decyzji Komisji 2009/78/WE. Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1094/2010 z dnia 24 listopada 2010 r. w sprawie ustanowienia Europejskiego Urzędu Nadzoru (Europejskiego Urzędu Ubezpieczeń i Pracowniczych Programów Emerytalnych), zmiany decyzji nr 716/2009/WE i uchylenia decyzji Komisji 2009/79/WE. Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1095/2010 z dnia 24 listopada 2010 r. w sprawie ustanowienia Europejskiego Urzędu Nadzoru (Europejskiego Urzędu Nadzoru Giełd i Papierów Wartościowych), zmiany decyzji nr 716/2009/WE i uchylenia decyzji Komisji 2009/77/WE. Rozporządzenie Rady (UE) nr 1024/2013 z dnia 15 października 2013 r. powierzające Europejskiemu Bankowi Centralnemu szczególne zadania w odniesieniu do polityki związanej z nadzorem ostrożnościowym nad instytucjami kredytowymi. Solarz J.K. (2008), Zarządzanie ryzykiem systemu finansowego, PWN, Warszawa. 18

DYLEMATY STRATEGICZNEGO I OPERACYJNEGO BUDŻETOWANIA ZADANIOWEGO W POLSCE Kamil Borowski Katedra Finansów Publicznych, Instytut Finansów, Bankowości i Ubezpieczeń, Wydział Ekonomiczno-Socjologiczny, Uniwersytet Łódzki; Katedra Zarządzania Miastem i Regionem, Wydział Zarządzania, Uniwersytet Łódzki Streszczenie Finanse publiczne w Polsce pełnią ważną rolę w procesie kształtowania rozwoju społeczno-gospodarczego państwa. Dokonywanie racjonalnego ustalenia celów, zadań, działań i mechanizmów ich mierzenia oraz weryfikacji jest możliwe dzięki budżetowaniu zadaniowemu. Określenie struktury planowania wydatków w postaci zadań zwiększa przejrzystość funkcjonowania sfery publicznej. Wyznaczenie odpowiednich procedur oraz harmonogramu prac zapewnia wprowadzanie zmian, które usprawnią funkcjonowanie sfery publicznej. Taka decyzja zwiększa szanse na faktyczną i terminową realizację projektów. Pozwala na wdrażanie mechanizmów zapewniających efektywne wykorzystanie środków finansowych. 1. Wprowadzenie Celem rozważań jest przedstawienie istoty, założeń i metodyki budżetu zadaniowego oraz ocena dylematów związanych ze strategicznym i operacyjnym budżetowaniem zadaniowym w Polsce. Dokonywane badania i analizy pozwalają zauważyć, że budżetowanie zadaniowe w Polsce ma w znacznym stopniu wymiar strategiczny i długookresowy. Oczywiście występują też zadania jednoroczne, które mają typowo operacyjny charakter. Jednak zdecydowana większość inicjatyw to projekty mające strategiczne znaczenie dla funkcjonowania państwa Racjonalizacja wydatków publicznych w Polsce w kontekście wdrażania zasad budżetu zadaniowego jest właściwym rozwiązaniem. Budżet zadaniowy to innowacyjne narzędzie zarządzania w sferze publicznej [Guziejewska, Hajdys 2012, s. 11-12]. Pozwala w sposób sprawny dokonywać racjonalnych i efektywnych wyborów w sferze zarządzania finansami publicznymi. Zwiększa przejrzystość oraz pozwala w sposób mierzalny oceniać założone wskaźniki i rezultaty. 2. Istota budżetu zadaniowego Budżet zadaniowy to:,,plan finansowy podmiotu publicznego, w którym niezależnie od obowiązującej klasyfikacji dochodów i wydatków budżetowych zapisane są konkretne zadania [Owsiak, 2006, s. 94]. Koncepcja budżetu 19

zadaniowego stanowi innowacyjną formę zarządzania w publicznym systemie finansowym. Kładzie nacisk na selektywną realizację konkretnych zadań i celów. Pozostaje w opozycji do tradycyjnego budżetowania, opartego o dane historyczne. Wybór zadań wiąże się z celem, kosztami, efektywnością i odpowiedzialnością. Potrzeby obywateli są zaspokajane przez konkretnie wskazane i opisane zadania. Budżet zadaniowy uwzględnia doświadczenie innych krajów, korzysta z ich wzorców oraz analizuje poprawność stosowanej metodyki. Wprowadzenie budżetu zadaniowego nie jest łatwe. Wiąże się z kosztami, podejmowaniem decyzji i całym procesem zarządczym. Jednakże budżet zadaniowy zapewnia większą przejrzystość finansów publicznych. W sposób obrazowy i klarowny prezentuje najważniejsze zadania i wskazuje źródła ich realizacji. Wskazuje, gdzie konkretnie i na co wykorzystywane są posiadane zasoby finansowe. Jawność finansów publicznych staje się jeszcze bardziej dostępna. Budżet zadaniowy zakłada zerwanie z historycznym ujęciem dochodów i wydatków. Postuluje określenie konkretnych zadań, które będą w przyszłości realizowane. Takie ujęcie sprawia, że tak ważny dokument jakim jest budżet staje się przejrzysty i usprawnia komunikację władzy ze społeczeństwem. Zaangażowanie osób odpowiedzialnych za przygotowanie i wdrożenie procedur związanych z budżetowaniem zadaniowym wymaga wiedzy i doświadczenia. Na poszczególnych szczeblach zarządzania należy umieścić osoby, które zapewnią prawidłową realizację założonych celów. Istotą budżetu zadaniowego jest:,,wprowadzenie zarządzania wydatkami publicznymi poprzez cele odpowiednio skonkretyzowane i zhierarchizowane, na rzecz osiągania określonych rezultatów, mierzonych za pomocą ustalonego systemu mierników [Lubińska 2007, s. 26]. Ustalane są najważniejsze zadania oraz pomiar efektów ich realizacji. Budżet zadaniowy przykłada dużą wagę do klasyfikacji i precyzyjnego wskazania faktycznych wydatków. Należy zwrócić uwagę na: zadania, kwotę wydatków przeznaczonych na ich realizację, cele, skutki (rezultaty). W budżecie zadaniowym występuje klasyfikacja budżetowa z podziałem na zadania i podzadania. Powiązanie konkretnych zadań i celów z wydatkami jest racjonalne i zapewnia efektywność realizowanego procesu. Budżet zadaniowy stanowi nowoczesną formę zarządzania finansami publicznymi. Możliwa jest dokładna analiza podejmowanych czynności na różnych etapach. Wyróżnia się w szczególności: etap tworzenia i etap realizacji budżetu [Komorowski 1997, s. 18]. Dokładna analiza elementów programowania budżetowego pozwala określić zasady funkcjonowania budżetu zadaniowego. Wdrożenie metodyki i harmonogramu prac usprawnia proces dokonujących się zmian. Doświadczenie krajów europejskich pomaga we wdrożeniu wzorców postępowania uzupełnionych o własne spostrzeżenia i dobre praktyki [Performance Budgeting in OECD Countries 2007, s. 21]. System prawno-finansowy oraz ustrój danego kraju determinują podejmowane działania i sposoby zachowań w procesie wprowadzania budżetowania zadaniowego. Przede wszystkim wynika to ze stopnia autonomii regionów. Odchodzi się od scentralizowanego procesu zarządzania. Budżet zadaniowy umożliwia realizację najważniejszych celów, zwiększa jawność i przejrzystość oraz ułatwia kontrolę. Zapewnia spójność pomiędzy podejmowanymi działaniami. Ponadto dokonuje finansowania działań, uwzględniając założenia wieloletnie. Gwarantuje stabilizację prorozwojową 20

oraz pozytywny wpływ na występujące zmiany. Globalne podejście do działań i środków publicznych zwiększa racjonalność i efektywność realizowanych zadań. Budżet zadaniowy stanowi ważny instrument zarządzania we współczesnym świecie [Podstawka, Dynowska, Góralski, Rudowicz 2007, s. 7]. Struktura budżetu zadaniowego polega na precyzyjnym określeniu priorytetów służących obywatelom. OECD wskazuje również, że,,budżetowanie zadaniowe to metoda budżetowania, która korzysta z informacji o wynikach powstałych w procesie budżetowania oraz w wyniku decyzji o alokacji zasobów [Performance Budgeting in OECD Countries 2007, s. 20]. Bardzo ważne jest również to, że budżetowanie zadaniowe polega na planowaniu wydatków, które są systematycznie rozliczane i następuje ocena ich zasadności oraz badany jest wpływ na poprawę wyników [Schick, 2003, s. 101]. Dostarczanie skutecznych i efektywnych usług publicznych staje się ważnym zadaniem dla państwa. Aby wystąpił sukces, potrzebna jest wzajemna współpraca podmiotów odpowiedzialnych za realizacje wszystkich grup celów. Warto stworzyć także warunki dla koordynatora, który dokonuje weryfikacji i usprawnia proces dokonujących się zmian. 3. Założenia i metodyka budżetu zadaniowego Wdrażanie budżetu zadaniowego w Polsce, podobnie jak w innych krajach odbywa się w sposób stopniowy i zaplanowany. Nowatorstwo, złożoność i szeroki obszar przedmiotowy sprawiają, że konieczne jest stałe monitorowanie budżetowania zadaniowego. Bardzo ważnym etapem w procesie powstawania budżetu zadaniowego jest faza planowania. Podejmuje się działania w celu określenia [Misiąg 2005, s. 105]: zadań publicznych zdefiniowania zasadności wyboru działań postępowanie zgodnie z zasadami celowości i gospodarności zdefiniowania efektów ilościowych i jakościowych porównanie wielkości nakładów z osiągniętymi wynikami Należy dążyć do określenia takiej ilości zadań, która będzie stanowiła przejrzystą konstrukcję całego budżetu. Określa się te najbardziej istotne, strategiczne. Natomiast nie należy formułować zbyt wielu szczegółowych i mało znaczących działań [Postuła, Perczyński 2010, s. 68]. Zbudowanie odpowiedniej relacji między ilością zadań a przejrzystością budżetu stanowi podstawę przy procesie wdrażania budżetowania zadaniowego. Ustalenie celów budżetu zadaniowego powinno odbywać się w następującej kolejności [Postuła, Perczyński 2010, s. 95-96]: 1. Porównanie określonych zadań ze strategią odpowiadają za to instytucje wdrażające metoda oddolna. Pozwala na precyzyjne określenie szczegółowych rozwiązań. 2. Weryfikacja przyjętych celów na poziomie odgórnym (rządowym) zgodność celów, ich hierarchizację i ewentualną modyfikację. 21

3. Konsultacja działań z interesariuszami zapewnia skuteczność, akceptacje społeczną. Dzięki odpowiedniemu mechanizmowi koordynacji możliwe jest stworzenie spójnego i skutecznego budżetu, zapewniającego efektywne wdrażanie określonych założeń jak również weryfikację ustalonych rezultatów. Metodyka budżetu zadaniowego polega na:,,racjonalizacji, przejrzystości, skuteczności, oraz na koncepcji budżetowania zorientowanego na cele [Przychocka 2012, 2. 36]. Budżet zadaniowy powinien być spójny z planowaniem strategicznym, programami państwowymi, budżetem tradycyjnym. Opracowany jest jednak w formie zadań i podzadań oraz opisany za pomocą mierników skuteczności i efektywności [Lubińska 2009, s. 56]. Mierniki stanowią narzędzie pomiaru stopnia wykonania zadania. Służą do oceny jakości i poziomu efektywności realizowanych projektów. W finansach mierniki klasyfikuje się za pomocą dwóch metod: modelu produkcji (zasada 3 E) lub strategicznej karty wyników. Pierwszy z nich analizuje przede wszystkim: oszczędność, wydajność i skuteczność oraz zgodność i jakość. Z kolei strategiczna karta wyników rozpatruje mierniki z czterech perspektyw: odbiorcy usług, wewnętrznego zarządu, uczenia się i innowacji oraz finansowej [Przychocka, 2012, s. 45-47]. Mierniki służą ocenie postępów, które się dokonują i weryfikacji z założonymi celami. Następuje poprawa sposobu zarządzania oraz zwiększa się racjonalność podejmowanych działań. Formułowanie budżetu zadaniowego odbywa się także poprzez prowadzenie dyskusji nad konkretnymi wytycznymi czy założeniami. Dąży się do osiągnięcia konsensusu w sprawie kierunków polityki budżetowej na dany rok [Filas, Stobnicka 1999, s. 139]. Przejrzystość gromadzenia i wydatkowania środków publicznych jest ważną cechą systemu finansowego. Dzięki temu można weryfikować zadnia mając na względzie skuteczność i efektywność. Faktycznie przejrzystość dotyczy klarownej klasyfikacji budżetowej, czytelności i możliwości porównań sprawozdań finansowych [Ruśkowski, Salachna 2007, s. 93]. Budżet zadaniowy określa wprowadzenie nowej klasyfikacji opartej o zadania i podzadania. Dzięki temu widać od razu, na co przeznaczane są środki, zwiększa się szczegółowość prezentowanych przedsięwzięć. Pokazanie przejrzystej struktury ułatwia dokonywanie wyborów zadań oraz usprawnia nadzór i kontrolę nad realizacją. Można zbadać, na co faktycznie przekazywane są środki, układ sprawozdawczy jest bardziej szczegółowy niż w tradycyjnym budżecie. Obecnie realizowane są działania polegające na tworzeniu zarówno budżetu zadaniowego, jak i tradycyjnego jednocześnie na dany rok budżetowy. Taki dualizm sprawia, że praktyczne wykorzystanie nowych instrumentów zarządzania publicznego jest utrudnione, występują inne układy wydatków. Jednak docelowym rozwiązaniem jest funkcjonowanie budżetu zadaniowego zarówno na szczeblu państwa jak i samorządów terytorialnych. System budżetowy typu zadaniowego występuje, gdy: [Filas, Piszczek, Stobnicka 1999, s. 20-30]: 22

konstrukcja budżetu zawiera ustalone na dany rok priorytety, budżet oparty jest o szczegółowe plany zadań ujęte w sposób jednolity, po wyliczonym koszcie, określono i dokonano pomiaru celów mających wpływ na wielkość i kierunki wydatkowanych środków, występuje kalkulacja kosztu całkowitego, zakres rzeczowy, plan realizacji oraz wskaźniki efektywności, system księgowy przystosowany do ewidencjowania i rozliczania kosztów na zadania, sprawozdawczość porównująca nakłady z osiągniętymi rezultatami, delegowanie odpowiedzialności na realizatorów poszczególnych zadań, istnieje dostępność do informacji oraz ocena przyjętych założeń, procedury i narzędzia przyczyniają się do obiektywizacji oraz racjonalizacji procesu zarządzania finansami, władze identyfikują się z założeniami określonymi w budżecie zadaniowym. Budżet zadaniowy odzwierciedla w sposób przejrzysty i zrozumiały ustalone priorytety. Ocena zadań powinna wynikać z: celowości, zgodności ze strategią rozwoju, efektywności. Realizacja tych projektów, które służą najbardziej obywatelom jest zasadna. Spójne i jasno określone sposoby opracowywania schematu postępowania ułatwiają wybór efektywnych projektów. Analizy planowanych wskaźników efektywności stanowią kryteria weryfikacji założonych celów. Ciągła aktualizacja danych oraz badanie potrzeb pozwala określić wielkość środków niezbędnych do realizacji założonych planów. Diagnoza stanu zaspokojenia potrzeb wyrażona w opiniach społeczeństwa wyznacza kierunki i zagadnienia, które najbardziej odpowiadają potrzebom mieszkańców. Dostępność do usług zwiększa się, projekty są uwzględniane w wieloletnich planach inwestycyjnych. Określanie zadań powiązane jest z ich późniejszą weryfikacją i ustaleniem czy zostały osiągnięte. Mierzalny rezultat jest efektem wnikliwej analizy i zastosowania niezbędnych środków służących jego realizacji. Odbywa się to na podstawie sposobu kalkulowania kosztów występujących w poszczególnych zadaniach zapisanych w budżecie. Wylicza się najczęściej koszt całkowity bądź jednostkowy. Wnikliwa analiza pozwala wybrać podmioty, które zrealizują określone zadanie po najrozsądniejszej cenie i w odpowiedniej jakości [Filas, Piszczek, Stobnicka 1999, s. 24]. Budżet zadaniowy ma stanowić mniej biurokratyczną, sprawniejszą i nowocześniejszą formę zarządzania finansami. Jasność i przejrzystość sprawiają, że jest wyraźny podział na to, co zamierzono osiągnąć, jakim nakładem, przez dany okres czasu. Istnieją także przesłanki międzynarodowe (kryzys, globalizacja) oraz polityczne, które często wstrzymują bądź spowalniają proces wdrażania budżetu zadaniowego. W początkowym stadium funkcjonowania zakłada się równoległe występowanie budżetu tradycyjnego i zadaniowego. Jednak z czasem to planowanie oparte na zadaniach ma wyznaczać działania podejmowane przez państwo [Albiński 2012, s. 35]. 23

Budżet zadaniowy staje się racjonalnym narzędziem, ponieważ zorientowany jest na faktyczne zadania, posiada dłuższy horyzont czasowy, bardziej szczegółową systematykę i klasyfikację budżetową. System budżetowy typu zadaniowego zapewnia oszczędność środków finansowych oraz usprawnia proces zarządzania. Budżet ten ma większe możliwości obiektywnego przedstawienia stanu faktycznego występujących zjawisk. Kładzie się nacisk na zarządzanie projektami, podniesienie wydajności. Przejrzystość i klarowność usprawnia proces komunikacji z obywatelami. Czytelny układ klasyfikacji budżetowej gwarantuje dostępność i swobodę w ocenie polityki finansowej prowadzonej przez władze. Podział kompetencji i odpowiedzialności zapewnia klarowność w sferze nadzoru i weryfikacji. Reforma wnosi nową jakość w politykę finansową. Warto wspierać budżetowanie zadaniowe, ponieważ zapewnia bardziej racjonalną politykę wydatkową. 4. Działania podejmowane przez państwo w celu określenia harmonogramu i sposobu wdrażania budżetu zadaniowego Ministerstwo Finansów dąży do wprowadzania w system finansów publicznych całościowych rozwiązań dotyczących budżetu zadaniowego. Reforma finansów publicznych zakłada wdrażanie wieloletniego planu finansowego oraz budżetu zadaniowego. Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 28 grudnia 2011 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej w układzie zadaniowym określa formy, rodzaje, sposoby i terminy sporządzania sprawozdań z wykonania planów finansowych w układzie zadaniowym. Układ zadaniowy budżetu państwa zakłada związek pomiędzy strategiami i programami rządu, głównie w zakresie celów i mierników [Ustawa budżetowa na rok 2012, uzasadnienie tom II, omówienie, wydatki państwa w układzie zadaniowym 2011, s. 9]. Spójność i kompatybilność zapewnia prawidłową realizację założonych rezultatów. Optymalizacja podejmowanych działań jest możliwa także poprzez wskazywanie przez dysponentów zadań priorytetowych. Wydatki powinny być skoncentrowane na wybranych sferach ważnych dla rozwoju kraju. Realizacja zintegrowanej strategii jest możliwa dzięki wyodrębnieniu środków publicznych. Spójne połączenie strategii rozwoju kraju z Wieloletnim Planem Finansowym Państwa i budżetem zadaniowym zapewnia systematyczny postęp społeczno-gospodarczy [Uchwała nr 157 Rady Ministrów z dnia 25 września 2012 r. w sprawie przyjęcia Strategii Rozwoju Kraju 2020, s. 15]. Wieloletni Plan Finansowy Państwa to dokument wytyczający podstawowe priorytety. Zakłada cele polityki społeczno-gospodarczej i fiskalnej państwa. Prezentuje sytuację makroekonomiczną i prognozuje układ budżetu państwa w kolejnych latach. Zawiera również informację o budżecie środków europejskich, przychodach i rozchodach. Opisuje ponadto sektor finansów publicznych oraz zwraca uwagę na dług publiczny i związany z jego powstaniem proces wydatkowania środków [Uchwała nr 71 Rady Ministrów z dnia 8 maja 2012 r. w sprawie aktualizacji Wieloletniego planu Finansowego Państwa na lata 24