Rada Unii Europejskiej Bruksela, 13 czerwca 2016 r. (OR. en) Międzyinstytucjonalny numer referencyjny: 2016/0011 (CNS) 10067/16 FISC 101 ECOFIN 587 NOTA Od: Do: Sekretariat Generalny Rady Komitet Stałych Przedstawicieli / Rada Nr poprz. dok.: 9432/16 FISC 84 ECOFIN 499 Dotyczy: Wniosek w sprawie dyrektywy Rady ustanawiającej przepisy mające na celu przeciwdziałanie praktykom unikania opodatkowania, które mają bezpośredni wpływ na funkcjonowanie rynku wewnętrznego Porozumienie polityczne I. WPROWADZENIE 1. W dniu 28 stycznia 2016 r. Komisja przedłożyła wniosek dotyczący dyrektywy przeciw unikaniu opodatkowania (ATAD) będący częścią jej pakietu środków przeciwdziałających unikaniu opodatkowania (ATAP). 2. Wniosek dotyczący ATAD stanowił odpowiedź na konkluzje Rady Ecofin z dnia 8 grudnia 2015 r. w sprawie erozji bazy podatkowej i przenoszenia zysków (BEPS) w kontekście UE (dok. 15150/15). W konkluzjach tych Rada Ecofin uznała, że dyrektywy UE powinny, w stosownych przypadkach, być preferowanym narzędziem wdrażania w UE wniosków OECD dotyczących BEPS, oraz zwróciła się do Komisji, by przedstawiła wniosek ustawodawczy, szczególnie w zakresie działań 2, 3 i 4 OECD dotyczących BEPS, uwzględniając przy tym w pełni prace prowadzone przez Radę w kontekście dossier poświęconego wspólnej skonsolidowanej podstawie opodatkowania osób prawnych (CCCTB) podczas poprzednich prezydencji. 10067/16 mo/jp/mk 1
3. W konkluzjach Rady Ecofin zaakcentowano także konieczność znalezienia na szczeblu UE wspólnych, lecz elastycznych rozwiązań, które byłyby spójne z wnioskami OECD dotyczącymi BEPS i swobodami przewidzianymi w unijnych traktatach, oraz poparto skuteczne, szybkie i skoordynowane wdrożenie przez państwa członkowskie środków służących przeciwdziałaniu BEPS, które zostaną przyjęte na szczeblu UE. Jednocześnie, zauważając, że we wnioskach OECD dotyczących BEPS często proponuje się różne możliwości wdrożenia, zasugerowano, że opracowanie na szczeblu UE wspólnego podejścia na rzecz niektórych z tych możliwości byłoby cenne z punktu widzenia zapewnienia prawidłowego funkcjonowania jednolitego rynku. 4. Grupa Robocza do Spraw Podatkowych (WPTQ) poświęciła osiem spotkań na analizę wniosku pod względem technicznym. Na dwóch pierwszych spotkaniach (w dniach 9 i 17 lutego 2016 r.) przeprowadzono analizę techniczną pierwotnego wniosku Komisji, a na sześciu ostatnich (w dniach 4 i 18 marca, 6, 15 i 25 kwietnia oraz 4 maja 2016 r.) przeanalizowano kolejne projekty tekstów kompromisowych prezydencji. 5. Na posiedzeniu w dniu 10 maja 2016 r. Grupa Robocza Wysokiego Szczebla do Spraw Podatkowych (HLWP) przeanalizowała wyniki prac technicznych. Część delegacji wyraziła obawy co do tego, czy niektóre przepisy we wniosku są odpowiednio przygotowane pod względem technicznym do podjęcia decyzji przez Radę Ecofin, a część z nich zakwestionowała potrzebę wprowadzania wiążących zasad dotyczących pewnych przepisów szczegółowych. Grupa Robocza Wysokiego Szczebla upoważniła attaché do spraw fiskalnych do wypracowania ostatecznego kompromisu w sprawie nierozstrzygniętych kwestii przed posiedzeniem Coreperu. Attaché do spraw fiskalnych zebrali się w tym celu w dniach 12 i 13 maja 2016 r. 6. Wyniki tych prac (dok. 8766/16) zostały omówione przez Coreper w dniu 18 maja 2016 r. Delegacje zgłosiły kwestie dotyczące różnych aspektów wniosku. Na zakończenie dyskusji prezydencja upoważniła attaché do spraw fiskalnych do omówienia nierozstrzygniętych kwestii. 7. Attaché do spraw fiskalnych zebrali się w tym celu w dniu 19 maja 2016 r., a kompromisowy tekst prezydencji został następnie zaktualizowany (dok. 9060/16) i omówiony na posiedzeniu Coreperu w dniu 24 maja 2016 r., na którym niektóre delegacje potwierdziły wcześniejsze stanowiska. 10067/16 mo/jp/mk 2
8. Prezydencja próbowała wypracować podejście ogólne na posiedzeniu Rady Ecofin w dniu 25 maja 2016 r. Przedstawiono nowy pakiet kompromisowy (dok. 9520/16), ale jak dotąd nie udało się osiągnąć porozumienia. Przewodniczący Rady Ecofin stwierdził, że nierozstrzygnięte kwestie, które należy omówić przed wypracowaniem ostatecznego porozumienia, to: stosowanie wewnątrz UE zasad dotyczących kontrolowanych spółek zagranicznych (art. 8 ust. 2 lit. a)) i mechanizm uruchamiania efektywnej stawki podatku (art. 8 ust. 1 lit. b)). 9. Nowy pakiet kompromisowy przedstawiony na posiedzeniu Rady Ecofin w dniu 25 maja stanowił podstawę dalszych prac. Po posiedzeniu Grupy Roboczej Wysokiego Szczebla w dniu 3 czerwca i w wyniku dwustronnych kontaktów z delegacjami prezydencja przedstawiła kompromisowe teksty dotyczące powyższych kwestii, które zostały omówione na posiedzeniu attaché do spraw fiskalnych w dniu 13 czerwca 2016 r. Wyniki tych prac odzwierciedlono w zaktualizowanej wersji kompromisowego tekstu prezydencji (dok. 10039/16). Niemniej jednak niektóre delegacje zgłosiły wątpliwości co do proponowanej zmienionej zasady dotyczącej wyłączenia kontrolowanych spółek zagranicznych w przypadku transakcji wewnątrz UE. Niektóre delegacje postulowały też większy zakres elastyczności, jeśli chodzi o klauzulę ograniczenia możliwości odliczania odsetek. 10. Prezydencja jest nadal zdecydowana, by na posiedzeniu Rady Ecofin w dniu 17 czerwca 2016 r. wypracować porozumienie polityczne, zgodnie z harmonogramem, który został poparty przez większość państw członkowskich podczas posiedzenia Rady Ecofin w dniu 12 lutego 2016 r. i ponownie podczas nieformalnego posiedzenia Rady Ecofin w dniu 22 kwietnia 2016 r. w Amsterdamie. Następnie dyrektywa mogłaby zostać przyjęta przez Radę. Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny (EKES) i Parlament Europejski przyjęły już swoje opinie, odpowiednio, w dniach 28 kwietnia i 8 czerwca 2016 r. II. PAKIET KOMPROMISOWY 11. Prezydencja przedstawi ministrom tekst kompromisowy, który zawiera pakiet obejmujący sześć konkretnych przepisów dotyczących zasad przeciwdziałających unikaniu opodatkowania: zasadę ograniczonej możliwości odliczenia odsetek; opodatkowanie niezrealizowanych zysków kapitałowych w przypadku przeniesienia aktywów, rezydencji podatkowej lub stałego zakładu; klauzulę odstąpienia od metody zwolnienia na rzecz metody zaliczenia; 10067/16 mo/jp/mk 3
klauzulę przeciw unikaniu opodatkowania; zasadę dotyczącą kontrolowanych spółek zagranicznych; rozbieżności w kwalifikacji struktur hybrydowych. 12. Jeżeli chodzi o klauzulę ograniczenia możliwości odliczania odsetek (art. 4), uległa już ona istotnym zmianom w porównaniu do pierwotnego wniosku Komisji, zapewniając większy zakres elastyczności i wyłączeń, a jednocześnie spójność ze sprawozdaniem OECD w sprawie działania 4 dotyczącego BEPS. W związku z tym prezydencja doprecyzowała tylko tekst motywu 6, by wyjaśnić, że ukierunkowane zasady takie, jak zasady dotyczące niedostatecznej kapitalizacji, mogłyby być stosowane jako uzupełnienie podejścia przewidującego stały wskaźnik zarysowanego w art. 4, co wyraźnie wynika ze sprawozdania OECD. Na posiedzeniu attaché do spraw fiskalnych w dniu 13 czerwca kilka delegacji domagało się jednak, by możliwe było stosowanie ukierunkowanych zasad na zasadzie alternatywy. Aby zapewnić równe warunki działania na szczeblu międzynarodowym, niektóre delegacje zaproponowały też, by zawiesić stosowanie art. 4 do czasu osiągnięcia w ramach OECD porozumienia w sprawie wiążącego standardu minimalnego. Obie propozycje pociągnęłyby za sobą trudności prawne i spotkały się ze zdecydowanym sprzeciwem kilku innych delegacji, które argumentowały, że wszystkie państwa członkowskie do 2019 r. powinny dokonać transpozycji do ustawodawstwa krajowego ogólnej zasady zawartej w zaleceniu OECD (zasada stałego wskaźnika), tak jak przewidziano w art. 4 wniosku dotyczącego ATAD. Kilka delegacji postulowało też większy zakres elastyczności, jeśli chodzi o klauzulę praw nabytych. Ogólnie rzecz biorąc, prezydencja jest przekonana, że osiągnęła należytą równowagę między różnymi poglądami państw członkowskich i że kompromisowy tekst tego artykułu powinien już pozostać niezmieniony. 13. Jeżeli chodzi o zasady dotyczące opodatkowania niezrealizowanych zysków kapitałowych (art. 5), klauzulę przeciw unikaniu opodatkowania (art. 7) oraz rozbieżności w kwalifikacji struktur hybrydowych (art. 10), prezydencja odnotowuje, że obecne sformułowania w tym zakresie uzyskały szerokie poparcie delegacji oraz że projekt oświadczenia Rady w sprawie rozbieżności w kwalifikacji struktur hybrydowych przedstawiony na posiedzeniu Rady Ecofin w dniu 25 maja powinien stanowić integralną część porozumienia politycznego. 10067/16 mo/jp/mk 4
14. Jeśli chodzi o klauzulę odstąpienia od metody zwolnienia na rzecz metody zaliczenia (art. 6), na posiedzeniu Rady Ecofin w dniu 25 maja kilka delegacji zaproponowało skreślenie tego przepisu. Przewodniczący Rady Ecofin stwierdził, że klauzula odstąpienia od metody zwolnienia na rzecz metody zaliczenia przyczynia się do zapewnienia spójnego pakietu środków przeciwdziałania BEPS i przypomniał, że skreślenie tego przepisu należy rozważać tylko w przypadku, gdyby możliwe było osiągniecie ostatecznego porozumienia w sprawie skutecznego pakietu dotyczącego pozostałych pięciu środków. 15. Jeśli chodzi o zasadę dotyczącą kontrolowanych spółek zagranicznych (art. 8 9 i motyw 13), w tekście kompromisowym prezydencji wprowadzono pewne istotne zmiany uwzględniające uwagi państw członkowskich zgłoszone na posiedzeniu Rady Ecofin w dniu 25 maja i w późniejszym okresie: mechanizm uruchamiania poziomu podatku (art. 8 ust. 1 lit. b)): zaproponowano alternatywny tekst, który nie odnosi się do progu efektywnej stawki podatku. Doprecyzowano, że zmiana ta nie skutkuje zmianą efektywności zasady dotyczącej kontrolowanych spółek zagranicznych i nie uniemożliwia państwom członkowskim, które sobie tego życzą, stosowania co najmniej równoważnych progów cząstkowych (w ujęciu względnym lub bezwzględnym) przy transponowaniu tej dyrektywy. Po tym wyjaśnieniu delegacje stwierdziły, że w duchu kompromisu są gotowe przyjąć proponowaną zmianę; zasada dotycząca wyłączenia w przypadku transakcji wewnątrz UE (art. 8 ust. 2 lit. a)): wprowadzono kilka zmian, by zapewnić kompromis między opiniami poszczególnych delegacji. Z jednej strony skreślono wyrażenia odpowiednim i stanowiącymi uzasadnienie dla przypisywanego jej dochodu, które nie pojawiają się w orzecznictwie, i usunięto test motywacji ( uzasadnione powody handlowe ), aby położyć nacisk na test działalności gospodarczej. Z drugiej strony przywrócono przysługującą podatnikowi możliwość, by obalić założenie leżące u podstaw zasady dotyczącej kontrolowanych spółek zagranicznych ( podatnik może wykazać ) i wzmocniono test działalności gospodarczej poprzez dodanie wyrazu istotny. Kilka delegacji wyraziło obawy w związku z możliwym do obalenia założeniem, natomiast inne chciały, by tekst prawny w wyraźniejszy sposób odzwierciedlał pojęcie proporcjonalności. Ogólnie rzecz biorąc, prezydencja jest przekonana, że osiągnęła należytą równowagę między różnymi poglądami państw członkowskich i że kompromisowy tekst tego artykułu także powinien już pozostać niezmieniony. 10067/16 mo/jp/mk 5
16. W kontekście modyfikacji tekstu opisanych powyżej można zrezygnować z projektu oświadczenia Rady dotyczącego kontrolowanych spółek zagranicznych i projektu oświadczenia Komisji dotyczącego efektywnego opodatkowania, które zostały przedstawione na posiedzeniu Rady Ecofin w dniu 25 maja, ze względu na to, że kwestie te są obecnie uwzględnione w opisanych powyżej najnowszych zmianach do tekstu prawnego. Jednak jak wspomniano powyżej, trzecie oświadczenie, które dotyczy rozbieżności w kwalifikacji struktur hybrydowych, nadal stanowi integralną cześć pakietu kompromisowego. 17. Wszystkie delegacje szeroko poparły nowy pakiet zaproponowany przez prezydencję, choć niektóre delegacje zgłosiły zastrzeżenia weryfikacji dotyczące najnowszych dostosowań w tekście (zob. powyżej). Republika Czeska zgłosiła również zastrzeżenie polityczne do tego dossier. III. DALSZE DZIAŁANIA 18. Zgodnie z dyskusją na nieformalnym posiedzeniu Rady Ecofin w Amsterdamie na temat Panama Papers, prezydencja uważa, że kluczowe znaczenie ma osiągnięcie porozumienia już teraz, a nie później. W istocie, w konkluzjach Rady z dnia 8 grudnia 2015 r. (dok. 15150/15) wszystkie państwa członkowskie wsparły wdrożenie wyników planu działania OECD w sprawie BEPS (październik 2015 r.) oraz koordynację wdrażania na poziomie UE jako rozwiązania preferowanego z punktu widzenia rynku wewnętrznego względem pojedynczych rozwiązań krajowych. Prezydencja jest także przekonana, że w ramach analizy technicznej wyczerpująco omówiono zarówno trudności, jak i możliwości dodatkowej elastyczności, co oznacza, że dalsze analizy techniczne wniosku nie przyniosłyby znaczącej wartości dodanej. W świetle debaty na posiedzeniu Rady Ecofin w dniu 25 maja prezydencja jest zatem zdania, że przedstawiony tekst kompromisowy to wyważony pakiet, co do którego można wypracować porozumienie polityczne. 19. Komitet Stałych Przedstawicieli jest proszony o zaproponowanie Radzie, by: wypracowała porozumienie polityczne w sprawie dyrektywy na podstawie tekstu kompromisowego w wersji zawartej w dok. 10039/16 FISC 100 ECOFIN 585, z myślą o przyjęciu dyrektywy z zastrzeżeniem weryfikacji prawno-językowej jako punktu A porządku jednego z najbliższych posiedzeń Rady; by włączyła do protokołu Rady oświadczenie Rady w sprawie rozbieżności w kwalifikacji struktur hybrydowych w wersji zawartej w dok. 10039/16. 10067/16 mo/jp/mk 6