1. POJĘCIE REGLAMENTACJI GOSPOADARCZEJ a) Reglamentacja gospodarcza to funkcja państwa zaliczana do interwencjonizmu gospodarczego, czyli do władczego oddziaływania państwa na procesy mające miejsce w gospodarce; b) W prawie publicznym gospodarczym pojęcie to używane jest dla określenia różnego rodzaju działań, głównie władczych, podejmowanych przez organy publiczne, a mających na celu ograniczenie wolności jednostki w sferze gospodarczej, tj. samodzielności podmiotów prowadzących działalność gospodarczą, czyli ograniczenie wolności gospodarczej. Oznacza ona objęcie regulacją prawną danego obszaru życia społecznego lub gospodarczego celem ograniczenia praw podmiotów, w tym podmiotów wykonujących i podejmujących działalność gospodarczą. c) Reglamentacja oznacza przede wszystkim objęcie regulacją publicznoprawną (administracyjnoprawną) pewnych dziedzin życia społecznego (np. sfera działalności gospodarczej), d) Reglamentacja działalności gospodarczej obok policji gospodarczej to współcześnie jedna z podstawowych funkcji wykonywanych przez organy państwa pozwalających zapewnić łagodzenie niekorzystnych skutków samoistnego działania w gospodarce obiektywnych praw rynkowych. Pozostawiony samemu sobie rynek ulega pewnej degeneracji i okazuje się, iż choćby podstawowy mechanizm rynku, czyli konkurencja, musi być chroniony za pomocą regulacji prawnych stanowionych przez państwo e) Reglamentacja w ujęciu szerokim oznacza ograniczanie swobody działalności gospodarczej poprzez ustanowienie ram prawnych podejmowania i prowadzenia tej działalności, które przejawia się w regulacji publicznoprawnej przewidującej system wymogów i ograniczeń dotyczących podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej jako następstwa konieczności realizacji preferowanego celu publicznego. f) Jest to wyraźna ingerencja państwa w sferę gospodarki w celu wywołania w niej skutków uznanych przez organy państwa za pożądane z punktu widzenia interesu publicznego, determinowanego przez inne cele niż ochrona porządku i bezpieczeństwa publicznego. Działania te mają zapewnić funkcjonowanie gospodarki zgodnie z interesem publicznym preferującym cele społeczne i socjalne. g) Reglamentacja gospodarcza jest formą interwencjonizmu państwowego sprowadzającą się do władczego oddziaływania organów państwa na procesy gospodarcze (i społeczne). Oddziaływanie to dokonywane będzie za pomocą i w granicach prawa; h) Jest to forma interwencjonizmu państwowego w rozumieniu oddziaływania państwa na procesy gospodarcze, motywowanego dążeniem do osiągnięcia określonych celów wyznaczonych w polityce gospodarczej państwa. Ma na celu wywołanie skutków uznanych przez państwo za pożądane z punktu widzenia interesu publicznego, determinowanego przez inne cele niż ochrona bezpieczeństwa i porządku publicznego;
i) Reglamentacja w ujęciu szerokim jest formą interwencjonizmu państwowego i oznacza ograniczenie swobody działalności gospodarczej przez ustanowienie norm prawnych podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej jako wyjątek od zasady swobody działalności gospodarczej, uzasadniany ważnym interesem publicznym z uwzględnieniem zasady proporcjonalności. ZASADA PROPORCJONALNOŚCI Zasada proporcjonalności nakazuje organom państwowym użycie jedynie takich środków, które są niezbędne dla osiągnięcia konkretnego celu. Oznacza to, że organy państwowe mają osiągać cel, który służy społeczeństwu, jak najmniejszym jego oraz poszczególnych jednostek kosztem. Zasada proporcjonalności w orzeczeniach Trybunału Konstytucyjnego dotyczących publicznego prawa gospodarczego: W przypadku ograniczenia czy pozbawienia praw nabytych ustawodawca powinien wyważyć interes publiczny i prywatny, konstruując przepisy w taki sposób, aby ochrona interesu publicznego nie powodowała nadmiernego uszczerbku dla interesu prywatnego - Wyrok TK z dnia 8 kwietnia 1998 r., Sygn. akt K10/97 Trzeba podkreślić, iż rzeczą ustawodawcy jest wybór celu i środków określonej regulacji ustawowej. Ten cel jednak powinien znajdować uzasadnienie w konstytucyjnej aksjologii, a środki powinny pozostawać w odpowiedniej proporcji do zamierzonego rezultatu Wyrok TK z dnia 26 kwietnia 1999 r. Syng. Akt K 33/98 Dopuszczalność ograniczenia wolności gospodarczej rozpatrywać należy z punktu widzenia zasady proporcjonalności, a więc ze względu na ochronę innych wartości konstytucyjnych, a w szczególności bezpieczeństwa państwa, porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej oraz wolności i prawa innych osób. Te bowiem wartości dookreślają ogólniejsze pojęcie interesu publicznego. Wyrok TK z dnia 17 grudnia 2003 r. Sygn. akt SK 15/02 2. CEL REGLAMENTACJI GOSPODARCZEJ Działania reglamentacyjne mają zezwolić na realizację w gospodarce celów społecznych i socjalnych, które są niemożliwe do osiągnięcia wyłącznie przy zastosowaniu mechanizmów rynkowych sprzyjających realizacji egoistycznych interesów indywidualnych podmiotów podejmujących i prowadzących działalność gospodarczą. Reglamentacja gospodarcza jest immanentnie związana z ustrojem gospodarczym kraju, tj. ze społeczną gospodarką rynkową, gdyż wykorzystując swoje mechanizmy pozwala zabezpieczyć (ochronić) społeczne czynniki występujące w ramach wolnego rynku. Ograniczenia typu reglamentacyjnego wprowadzane są bowiem dla ochrony pewnych interesów ogólnych (publicznych) oraz dóbr istotnych z punktu widzenia tego interesu, a mających znaczenie dla pewnych większych zbiorowości, niekiedy zaś istotnych dla całego państwa, takich jak:
1) interesy zewnętrzne (polityczne) państwa, różnego rodzaju embarga i ograniczenia obrotu towarowego z zagranicą wynikające z celów politycznych kraju; 2) prawidłowe funkcjonowanie rynku wewnętrznego oraz rynku wspólnotowego (zakazy, kontyngenty, plafony i ich zamknięcia, automatyczna rejestracja obrotu, nieautomatyczna rejestracja obrotu, ceny, ograniczenia antymonopolowe); 3) wyczerpywalne zasoby naturalne kraju, ograniczenia w zakresie rybołówstwa czy kontyngenty upraw; 4) zasady współżycia społecznego oraz interesy producentów i konsumentów, ograniczenia w publicznym obrocie papierami wartościowymi, ceny, normalizacja, ocena zgodności, certyfikacja, a także ograniczenia antymonopolowe, ograniczenia w działalności ubezpieczeniowej, bankowej, maklerskiej, turystycznej, obrotu nieruchomościami itp.; 5) interesy gospodarcze państwa, wprowadzanie monopolu prawnego, zakazy transferu technologii, ograniczenia w publicznym obrocie papierami wartościowymi, ograniczenia w nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, 6) wolna konkurencja, zakazy koncentracji kapitałowej i organizacyjnej, zakazy działań antykonkurencyjnych, ograniczenia antymonopolowe, ograniczenia w możliwości prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne. Celem wprowadzanych ograniczeń reglamentacyjnych będzie więc takie oddziaływanie na zachodzące procesy gospodarcze, które pozwoli państwu zapewnić realizację określonych zadań publicznych o charakterze gospodarczym, społecznym, a niekiedy także socjalnym 3. STANY I DOBRA PODLEGAJĄCE OCHRONIE Wśród stanów i dóbr podlegających ochronie w ramach reglamentacji działalności gospodarczej wskazać więc można takie stany i dobra chronione, jak: dobro wspólne, sprawiedliwość społeczna, strategiczne zasoby naturalne państwa, żywe zasoby morza, zasoby złóż kopalin, rynek, wolność gospodarcza, wolna i uczciwa konkurencja, efektywność rozwoju struktur gospodarczych, efektywność produkcji i obrotu, różnorodnie personifikowane interesy. Ochronie podlegają przede wszystkim interesy związane z państwem i jego gospodarką. Ochronie podlega bowiem: interes publiczny Rzeczypospolitej Polskiej, interes państwa, w ważny interes gospodarki narodowej, interes narodowy lub podstawowy interes gospodarczy kraju, interes gospodarczy państwa, interes ekonomiczny państwa,
interes kultury narodowej, które stanowią pierwszą grupę chronionych interesów. Drugą grupę stanowią interesy podmiotów zbiorowych. Podlegają bowiem ochronie: interesy przedsiębiorców i konsumentów, zbiorowe interesy konsumentów, interesy uczestników gier hazardowych, interesy uczestników gier lub zakładów wzajemnych, interesy przedsiębiorstw energetycznych i odbiorców paliw i energii, interes odbiorców końcowych, ważny interes uczestników rynku kapitałowego, interes zleceniodawców, interes inwestorów. 4. ISTOTA REGLAMENTACJI GOSPODARCZEJ Możliwość ograniczania przez państwo interesów (wolności i praw) podmiotów indywidualnych w sferze gospodarczej wynika z istoty społecznej gospodarki rynkowej. Społeczna gospodarka rynkowa oznacza bowiem przyjęcie współodpowiedzialności państwa za stan gospodarki w postaci wymogu podejmowania działań, w tym także działań władczych, których celem jest łagodzenie społecznych skutków funkcjonowania gospodarki rynkowej. 5. ZAKRES PRZEDMIOTOWY Należy zaznaczyć, że choć reglamentacja związana jest z bezpośrednią ingerencją państwa w gospodarkę, to nie obejmuje ona swym zasięgiem tej ingerencji, która związana jest z ustalaniem podatków i innych danin publicznych. Tych działań państwa, które mają na celu gromadzenie środków niezbędnych do jego prawidłowej działalności poprzez ustanawianie i egzekwowanie podatków i innych danin publicznych, nie zaliczamy do działalności reglamentacyjnej, choć metodą regulacji stosunków podatkowych jest metoda administracyjna oparta na władztwie i podporządkowaniu. 6. REGLAMENTACJA A POLICJA GOSPODARCZA Zarówno funkcja policyjna, jak i reglamentacyjna mają jedną wspólną cechę, której występowanie utrudnia rozróżnienie obu tych funkcji. Zarówno policja, jak i reglamentacja polegają na stanowieniu przez organy państwa warunków (wymogów ustawowych), których konieczność spełnienia przez przedsiębiorców powoduje ograniczenie korzystania z wolności i praw podmiotowych będących udziałem tych jednostek. W konsekwencji w literaturze przedmiotu rozróżnienie policji i reglamentacji nie jest do końca pełne. Choć zarówno w przypadku realizacji funkcji policji, jak i reglamentacji mamy do czynienia z ograniczeniami formułowanymi w interesie publicznym oraz stosowaniem władczych form działania, to jednak w pewnym stopniu przedmiot, a przede wszystkim cel, jaki ma być osiągnięty przez realizację obu tych funkcji, jest mimo wszystko różny.
Policja gospodarcza (administracyjna) ma zagwarantować nienaruszalność dotychczasowego stanu porządku prawnego oraz niektórych poddanych ochronie administracyjnoprawnej dóbr osobistych człowieka, takich jak życie, zdrowie i mienie. Jest to więc głównie działalność o charakterze ochronnym. Reglamentację gospodarczą od policji gospodarczej odróżniać będzie cel, który przyświeca wprowadzaniu ograniczeń praw i wolności przynależnych jednostkom, w tym przedsiębiorcom prowadzącym działalność gospodarczą. W przypadku reglamentacji celem wprowadzanych ograniczeń będzie niewątpliwie zapewnienie funkcjonowania procesów gospodarczych zgodnie z interesem publicznym determinowanym koniecznością osiągnięcia celów wyznaczonych aktualną polityką gospodarczą państwa, a na pewno różnych od potrzeby ochrony stanów porządku i bezpieczeństwa publicznego, ochrony środowiska oraz ochrony takich dóbr, jak życie, zdrowie i mienie czy moralność publiczna. Celem wprowadzanych ograniczeń reglamentacyjnych będzie więc takie oddziaływanie na zachodzące procesy gospodarcze, które pozwoli państwu zapewnić realizację określonych zadań publicznych o charakterze gospodarczym, społecznym, a niekiedy także socjalnym. 7. INSTRUMENTY PRAWNE REGLAMENTACJI GOSPODARCZEJ Mówiąc o reglamentacji gospodarczej mamy na myśli ograniczenie swobody działalności gospodarczej, a zatem będziemy mówić także o reglamentacji działalności gospodarczej. Jej realnym i głównym przejawem jest wprowadzenie przez ustawodawcę: koncesjonowania działalności gospodarczej; zezwoleń i licencji na wykonywanie działalności konkretnego rodzaju; regulowanej działalności gospodarczej. Przygotowane na podstawie: - A. Borkowski et. al., Administracyjne prawo gospodarcze, Wrocław 2009 r. - K. Strzyczkowski, Prawo gospodarcze publiczne, Warszawa 2011 r. - System Prawa Administracyjnego, t. 8A, (red.) Houser, Warszawa 2018 r., s. 21 i nast.