SYTUACJA RODZIN I POLITYKA RODZINNA

SYTUACJA RODZIN I POLITYKA RODZINNA W WYMIARZE LOKALNYM BoŜena Balcerzak-Paradowska (red.) Danuta Graniewska, Dorota Głogosz, Aneta Wójcik WARSZAWA 2009

SPIS TREŚCI WSTĘP... 15 BoŜena Balcerzak-Paradowska Rozdział I POLITYKA SPOŁECZNA I RODZINNA W WYMIARZE LOKALNYM PODSTAWY KONCEPCYJNE... 19 1. Miejsce polityki rodzinnej w polityce społecznej... 19 2. Lokalizm w polityce społecznej i rodzinnej podstawy teoretyczne i koncepcyjne... 21 2.1. Teoria rozwoju alternatywnego... 21 2.2. Koncepcja społeczeństwa obywatelskiego... 22 2.3. Teoria kapitału społecznego... 23 2.4. Koncepcja rozwoju lokalizmu jako następstwo zmian w modelu państwa opiekuńczego... 24 3. Przesłanki przemawiające za prowadzeniem polityki rodzinnej na szczeblu lokalnym... 25 4. Relacje między krajową i lokalną polityką rodzinną... 27 5. Zasady polityki rodzinnej... 28 6. Funkcje lokalnej polityki rodzinnej... 29 7. Miejsce rodziny w lokalnej polityce rodzinnej... 30 Rozdział II PODMIOTY LOKALNEJ POLITYKI RODZINNEJ PODSTAWY PRAWNO-INSTYTUCJONALNE. FUNKCJONOWANIE PODMIOTÓW POLITYKI RODZINNEJ W ŚWIETLE DOTYCHCZASOWYCH BADAŃ... 33 1. Samorząd terytorialny jako podstawowy podmiot lokalnej polityki społecznej i rodzinnej... 33 1.1. Podstawy prawne funkcjonowania podmiotów lokalnej polityki rodzinnej... 35 2. Wyspecjalizowane jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego... 44 2.1. Rola regionalnych ośrodków polityki społecznej... 44 2.2. Rola powiatowych centrów pomocy rodzinie... 45 2.3. Rola ośrodków pomocy społecznej... 45 3. Organizacje pozarządowe jako podmioty lokalnej polityki rodzinnej... 46 4. Zakład pracy jako podmiot lokalnej polityki rodzinnej (BoŜena Balcerzak-Paradowska, )... 48 5. Dotychczasowe doświadczenia w zakresie funkcjonowania podmiotów polityki rodzinnej w świetle badań... 58 5.1. Samorząd powiatowy i jego instytucje... 58

6 Spis treści 5.2. Samorząd gminny... 60 5.3. Organizacje pozarządowe... 60 5.4. Rodzina a samorząd i organizacje pozarządowe... 61 5.5. Oceny decentralizacji... 63 Danuta Graniewska, BoŜena Balcerzak-Paradowska, Dorota Głogosz Rozdział III ZRÓśNICOWANIE WARUNKÓW śycia RODZIN... 66 1. ZróŜnicowanie sytuacji demograficznej i społeczno-ekonomicznej rodzin w Polsce. Uwarunkowania i konsekwencje (Danuta Graniewska, BoŜena Balcerzak-Paradowska)... 66 1.1. Typy rodzin. Kryteria demograficzne i społeczne... 66 1.2. Demograficzne czynniki zróŝnicowania sytuacji materialnej rodzin w Polsce... 68 1.3. Gospodarstwa domowe. Kryteria demograficzne i społeczne. Sytuacja mieszkaniowa... 71 1.4. Status społeczno-ekonomiczny gospodarstwa domowego jako czynnik zróŝnicowania sytuacji materialnej... 73 1.5. Miejsce zamieszkania jako czynnik róŝnicujący sytuację materialną rodzin... 78 2. Regionalne zróŝnicowanie sytuacji społeczno-ekonomicznej województw (Dorota Głogosz)... 81 2.1. Wielkość i struktura administracyjna... 81 2.2. Ludność... 83 2.3. Dochody i wydatki jednostek administracyjnych... 87 2.4. Dochody ludności... 89 2.5. Rynek pracy... 90 2.6. Wynagrodzenia i świadczenia emerytalne... 93 2.7. Warunki mieszkaniowe... 95 2.8. Edukacja... 95 2.9. Stan zdrowia mieszkańców i opieka zdrowotna... 97 2.10. Kultura... 99 2.11. Podsumowanie... 100, Dorota Głogosz Rozdział IV REGIONALNE ZRÓśNICOWANIA ZASIĘGU WSPARCIA UDZIELANEGO RODZINOM PRZEZ SAMORZĄDOWĄ POMOC SPOŁECZNĄ (W ŚWIETLE STATYSTYKI ŚWIADCZEŃ POMOCY SPOŁECZNEJ)... 102 1. Zasięg wsparcia udzielanego rodzinom... 102 2. Wydatki na świadczenia pomocy społecznej w gminach... 109 Danuta Graniewska Rozdział V BELGIJSKIE PAŃSTWOWE CENTRA AKCJI SOCJALNEJ W ŚWIETLE BADAŃ NAD INTEGRACJĄ SPOŁECZNO-ZAWODOWĄ. PRZYKŁAD DOBREJ PRAKTYKI... 113

Spis treści 7 Rozdział VI CHARAKTERYSTYKA BADANIA LOKALNEJ POLITYKI RODZINNEJ. UZASADNIENIE PODJĘCIA BADAŃ, CEL, ZAKRES I METODY BADAWCZE. ORGANIZACJA BADAŃ... 125 Aneta Wójcik, Rozdział VII PROBLEMY SPOŁECZNE W STRATEGIACH SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO W WOJEWÓDZTWACH OBJĘTYCH BADANIEM... 131 1. Zakres analizy... 131 2. Podstawy prawne strategii... 133 3. Diagnoza głównych problemów społecznych w strategiach... 134 4. Cele i kierunki działań prezentowane w strategiach... 137 4.1. Strategie wojewódzkie... 138 4.2. Strategie powiatowe... 142 4.3. Strategie gminne... 147 5. Ocena strategii samorządowych oraz uwagi końcowe... 150 BoŜena Balcerzak-Paradowska, Dorota Głogosz Rozdział VIII ROLA SAMORZĄDU W LOKALNEJ POLITYCE RODZINNEJ (W ŚWIETLE BADAŃ)... 152 1. Charakterystyka badanych terenów monografie wybranych powiatów i gmin... 152 2. Charakterystyka badanych jednostek samorządowych... 157 3. NajwaŜniejsze problemy społeczne na terenie działania samorządu... 161 4. Strategie i programy polityki rodzinnej... 162 5. Zaspokojenie potrzeb na usługi społeczne... 169 6. Współpraca z lokalnymi podmiotami... 176 7. Organizacje pozarządowe jako podmiot polityki rodzinnej... 182 8. Rola rodziny i środowiska lokalnego w rozwiązywaniu problemów socjalnych... 185 9. Ocena skuteczności działalności samorządu na rzecz rodzin... 187 10. Podsumowanie... 194 Rozdział IX OŚRODKI POMOCY SPOŁECZNEJ (OPS)... 198 1. Charakterystyka ośrodków pomocy społecznej... 198 1.1. Teren działania... 198 1.2. Kadry... 198 2. NajwaŜniejsze problemy rodzin na terenie gmin... 200 3. Świadczeniobiorcy skala zjawiska... 202 4. Realizacja zadań ośrodków pomocy społecznej... 205 4.1. Realizacja zadań ustawowych z zakresu pomocy społecznej... 205

8 Spis treści 4.2. Świadczenia rodzinne jako zadanie zlecone gminom... 209 4.3. Ocena katalogu zadań ustawowych... 213 4.4. Zadania własne... 214 4.5. Gminne programy rozwiązywania problemów rodzin... 216 5. Strategie i programy polityki rodzinnej... 219 6. Współpraca ośrodków pomocy społecznej z innymi instytucjami. Przykłady działań... 222 6.1. Zakres i charakter współpracy... 222 6.2. Ocena współpracy ośrodków pomocy społecznej z róŝnymi instytucjami... 234 7. Aktywność rodzin w rozwiązywaniu problemów swoich i środowiska lokalnego... 235 7.1. Postawy rodzin i działania aktywizujące. Rola kontraktu socjalnego... 235 7.2. Zinstytucjonalizowane formy działania rodzin... 240 8. Rola samorządów i ośrodków pomocy społecznej w rozwiązywaniu problemów społecznych w opinii respondentów... 242 9. Podsumowanie... 244 Dorota Głogosz Rozdział X POWIATOWE CENTRA POMOCY RODZINIE (PCPR)... 249 1. Charakterystyka instytucji... 249 1.1. Teren działania... 249 1.2. Kadry... 249 1.3. Finanse... 250 2. Diagnoza sytuacji społecznej i materialnej. NajwaŜniejsze problemy rodzin na terenie powiatu... 251 3. Świadczeniobiorcy... 253 4. Realizacja zadań PCPR... 257 4.1. Realizacja zadań ustawowych... 257 4.2. Priorytety... 258 5. Strategie i programy polityki rodzinnej... 260 5.1. Strategie rozwiązywania problemów społecznych... 260 5.2. Powiatowe programy rozwiązywania problemów rodziny... 262 6. Współpraca PCPR z innymi instytucjami... 263 7. Rola rodzin w rozwiązywaniu problemów własnych i środowiska lokalnego... 268 7.1. Postawy rodzin i działania aktywizujące... 268 7.2. Zinstytucjonalizowane formy działania rodzin... 270 7.3. Rodziny zastępcze... 270 8. Rola samorządów i PCPR w realizacji celów polityki rodzinnej opinie respondentów... 274 9. Podsumowanie... 275 Danuta Graniewska, BoŜena Balcerzak-Paradowska Rozdział XI SYTUACJA I PROBLEMY RODZIN W ŚWIETLE PRZEPROWADZONEGO BADANIA... 279 1. Charakterystyka respondentów i ich rodzin... 279 2. Materialne i pozamaterialne skutki bezrobocia... 285

Spis treści 9 3. Sytuacja materialna respondentów i ich rodzin... 287 4. Strategie działań na rzecz poprawy sytuacji... 292 4.1. Działania własne respondentów... 292 4.2. Korzystanie z pomocy społecznej formy pomocy i ich ocena... 293 5. Rola lokalnej polityki rodzinnej w rozwiązywaniu problemów rodzin... 298 5.1.Pomoc instytucji... 298 5.2. Pomoc organizacji społecznych i środowiskowa... 301 5.3. Korzystanie z usług społecznych... 303 6. Podsumowanie... 304 BoŜena Balcerzak-Paradowska PODSUMOWANIE I WNIOSKI... 307 1. NajwaŜniejsze problemy rodzin... 309 2. Skala i zróŝnicowanie potrzeb oraz stopień ich zaspokojenia... 312 3. Podmioty lokalnej polityki rodzinnej. Stan normatywny i rzeczywistość... 313 3.1. Rola samorządów w polityce rodzinnej... 313 3.2. Rola ośrodków pomocy społecznej (OPS) i powiatowych centrów pomocy rodzinie (PCPR) w realizacji polityki rodzinnej... 315 3.3. Instytucje wspomagające realizację celów polityki rodzinnej... 315 4. Formy pomocy i ich skuteczność... 317 5. Diagnozowanie problemów i wyznaczanie kierunków działań... 320 6. Współpraca podmiotów polityki rodzinnej wypełnianie zadań ustawowych czy początek systemu?... 322 7. Aktywność rodzin w rozwiązywaniu problemów własnych i środowiska lokalnego... 325 7.1. Strategie aktywności rodziny... 325 7.2. Aktywizujące formy pomocy... 326 7.3. Udział rodzin w rozwiązywaniu lokalnych problemów społecznych... 327 8. Polityka rodzinna w opinii samorządowców. Czym jest, a czym być powinna?... 329 ANEKS TABELARYCZNY... 331 BIBLIOGRAFIA... 348 Literatura... 348 Uregulowania prawne i inne materiały źródłowe... 352 WaŜniejsze strony internetowe... 354 STRESZCZENIE... 355 ABSTRACT... 357

TABLE OF CONTENTS INTRODUCTION... 15 BoŜena Balcerzak-Paradowska Chapter I SOCIAL AND FAMILY POLICIES IN LOCAL DIMENSION CONCEPTUAL GROUNDS... 19 1. Position of family policy in social policy... 19 2. Localism of social and family policies theoretical and conceptual grounds... 21 2.1. Theory of alternative development... 21 2.2. Civil society concept... 22 2.3. Social capital theory... 23 2.4. Concept of localism development as aftermath of changes in the welfare state model... 24 3. Factors speaking in favour of running family policy on a local level... 25 4. Relations between national and local family policy... 27 5. Family policy principles... 28 6. Functions of local family policy... 29 7. Family position in local family policy... 30 Chapter II ACTORS IN LOCAL FAMILY POLICY LEGAL AND INSTITUTIONAL FRAMEWORK. OPERATIONS OF FAMILY POLICY ACTORS IN THE LIGHT OF SURVEYS CARRIED OUT TO DATE... 33 1. Local government as major actor in local social and family policies... 33 1.1. Legal grounds for operations of local family policy actors... 35 2. Specialised organisational units of local government... 44 2.1. Role of regional social policy centres... 44 2.2. Role of county family assistance centres... 45 2.3. Role of social aid centres... 45 3. Non-governmental organisations as actors of local family policy... 46 4. Employer as an actor of local family policy (BoŜena Balcerzak-Paradowska, )... 48 5. Experience to date related to the operations of family policy actors, in the light of surveys... 58 5.1. County government and its institutions... 58

Table of Contents 11 5.2. Municipality government... 60 5.3. Non-governmental organisations... 60 5.4. Family vs. local government and non-governmental organisations... 61 5.5. Assessment of decentralisation... 63 Danuta Graniewska, BoŜena Balcerzak-Paradowska, Dorota Głogosz Chapter III VARIED LIVING STANDARDS OF FAMILIES... 66 1. Varied demographics and socio-economic circumstances of families in Poland. Determinants and consequences (Danuta Graniewska, BoŜena Balcerzak-Paradowska)... 66 1.1. Types of families. Demographic and social criteria... 66 1.2. Demographic drivers of varied financial positions of families in Poland... 68 1.3. Households. Demographic and social criteria. Housing situation... 71 1.4. Socio-economic status of the household as a differentiator of financial position... 73 1.5. Place of residence as a differentiator of financial position of families... 78 2. Regional diversity of socio-economic position of provinces (Dorota Głogosz)... 81 2.1. Size and administrative structure... 81 2.2. Population... 83 2.3. Revenues and expenditures of administrative units... 87 2.4. Population income... 89 2.5. Labour market... 90 2.6. Wages and pension benefits... 93 2.7. Housing standards... 95 2.8. Education... 95 2.9. Health condition of population and health care... 97 2.10. Culture... 99 2.11. Recapitulation... 100, Dorota Głogosz Chapter IV REGIONAL DIVERSITY OF FAMILY SUPPORT COVERAGE BY LOCAL GOVERNMENT SOCIAL AID (IN THE LIGHT OF STATISTICS ON SOCIAL AID BENEFITS)... 102 1. Family support coverage... 102 2. Expenditures on social aid benefits by municipalities... 109 Danuta Graniewska Chapter V BELGIUM STATE SOCIAL ACTION CENTRES IN THE LIGHT OF RESEARCH ON SOCIO-OCCUPATIONAL INTEGRATION. EXAMPLE OF GOOD PRACTICE... 113

12 Table of Contents Chapter VI CHARACTERISTICS OF LOCAL FAMILY POLICY SURVEY. RATIONALE FOR THE SURVEY, OBJECTIVE, SCOPE AND METHODOLOGY. SURVEY ORGANISATION... 125 Aneta Wójcik, Chapter VII SOCIAL ISSUES IN LOCAL GOVERNMENT STRATEGIES IN PROVINCES COVERED BY THE SURVEY... 131 1. Scope of analysis... 131 2. Legal grounds of strategy... 133 3. Diagnosis of major social issues in the strategies... 134 4. Objectives and directions of activities presented in the strategies... 137 4.1. Provincial strategies... 138 4.2. County strategies... 142 4.3. Municipal strategies... 147 5. Assessment of local government strategies and closing remarks... 150 BoŜena Balcerzak-Paradowska, Dorota Głogosz Chapter VIII ROLE OF LOCAL GOVERNMENT IN LOCAL FAMILY POLICY (IN THE LIGHT OF SURVEYS)... 152 1. Characteristics of surveyed areas monographs on selected counties and municipalities.. 152 2. Characteristics of surveyed local government units... 157 3. Major social issues in the operational area of local government... 161 4. Family policy strategies and schemes... 162 5. Satisfaction of demand for social services... 169 6. Co-operation with local entities... 176 7. Non-governmental organisations as family policy actor... 182 8. Role of family and local community in addressing social issues... 185 9. Assessment of operational efficiency of family-oriented activities taken by local government... 187 10. Recapitulation... 194 Chapter IX SOCIAL AID CENTRES... 198 1. Characteristics of social aid centres... 198 1.1. Operational area... 198 1.2. Human resources... 198 2. Major problems of families in the territories of municipalities... 200 3. Beneficiaries scale of phenomenon... 202 4. Implementation of tasks by social aid centres... 205 4.1. Execution of statutory tasks in the field of social aid... 205

Table of Contents 13 4.2. Family benefits as a task delegated to municipalities... 209 4.3. Evaluation of catalogue of statutory tasks... 213 4.4. Own tasks... 214 4.5. Municipal schemes addressing family issues... 216 5. Strategies and family policy schemes... 219 6. Co-operation of social aid centres with other institutions. Exemplary activities... 222 6.1. Scope and nature of co-operation... 222 6.2. Assessment of co-operation of social aid centres with various institutions... 234 7. Activity of families in addressing their own and local community issues... 235 7.1. Family attitudes and motivational measures. Role of social contract... 235 7.2. Institutionalised forms of family activities... 240 8. Role of local governments and social aid centres in addressing social issues according to respondents... 242 9. Recapitulation... 244 Dorota Głogosz Chapter X COUNTY FAMILY ASSISTANCE CENTRES... 249 1. Institutional profile... 249 1.1. Operational area... 249 1.2. Human resources... 249 1.3. Finances... 250 2. Diagnosis of social and financial position. Major family-related issues in the territory of county... 251 3. Beneficiaries... 253 4. Implementation of County Family Assistance Centre's tasks... 257 4.1. Implementation of statutory tasks... 257 4.2. Priorities... 258 5. Strategies and family policy schemes... 260 5.1. Strategies for addressing social issues... 260 5.2. County schemes addressing family issues... 262 6. Co-operation of County Family Assistance Centres with other institutions... 263 7. Role of families in addressing their own and local community issues... 268 7.1. Family attitudes and motivational measures... 268 7.2. Institutionalised forms of family activities... 270 7.3. Foster families... 270 8. Role of local governments and County Family Assistance Centres in the implementation of family policy objectives respondents' opinions... 274 9. Recapitulation... 275 Danuta Graniewska, BoŜena Balcerzak-Paradowska Chapter XI SITUATION AND PROBLEMS OF FAMILIES IN THE LIGHT OF CARRIED OUT SURVEY... 279 1. Profiles of respondents and their families... 279 2. Financial and non-financial impact of unemployment... 285

14 Table of Contents 3. Financial standing of respondents and their families... 287 4. Strategies to improve situation... 292 4.1. Own measures taken by respondents... 292 4.2. Utilisation of social aid forms of aid and their assessment... 293 5. Role of local family policy in addressing family issues... 298 5.1.Institutional aid... 298 5.2. Aid provided by social organisations and community... 301 5.3. Utilisation of social services... 303 6. Recapitulation... 304 BoŜena Balcerzak-Paradowska EXECUTIVE SUMMARY AND CONCLUSIONS... 307 1. Major issues of families... 309 2. Scale and diversity of needs and degree of their satisfaction... 312 3. Actors of local family policy. Standards vs. reality... 313 3.1. Role of local governments in family policy... 313 3.2. Role of Social Aid Centres and County Family Assistance Centres in the implementation of family policy... 314 3.3. Institutions supporting the implementation of family policy objectives... 315 4. Forms of aid and their efficiency... 316 5. Diagnosis of issues and setting activity directions... 320 6. Co-operation of family policy actors implementation of statutory responsibilities or beginning of systemic approach?... 322 7. Activity of families in solving own and local community issues... 325 7.1. Family activity strategies... 325 7.2. Motivating forms of assistance... 326 7.3. Involvement of families in addressing local social issues... 327 8. Family policy according to local government officials. What is it and what should it be like?... 329 TABULAR ANNEX... 331 BIBLIOGRAPHY... 348 Literature... 348 Legal regulations and other reference materials... 352 Major Web sites... 354 ABSTRACT (POLISH)... 355 ABSTRACT (ENGLISH)... 357