Aukcja 800 MHz - aspekty ekonomiczne

Aukcja 800 MHz - aspekty ekonomiczne Warszawa Maj 2014

Spis treści Wprowadzenie... 3 1. Uwarunkowania rozwoju Internetu mobilnego w Polsce... 4 1.1. Trendy rynkowe... 4 1.2. Europejska Agenda Cyfrowa i Narodowy Plan Szerokopasmowy... 6 1.3. Przewaga częstotliwości z zakresu 800 MHz nad innymi zakresami... 11 2. Aukcja na pasmo 800 MHz... 14 3. Scenariusz negatywny (2x20+2x10 lub 2x20+2x5+2x5)... 18 4. Koncepcja wspólnej sieci... 21 5. Rekomendacje zmian prawnych... 25 6. Podsumowanie... 27 2

Wprowadzenie Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową prezentuje raport dotyczący planowanego podziału częstotliwości pasma 800 MHz w sektorze telefonii komórkowej pomiędzy działających na rynku operatorów. W raporcie poruszone zostały zarówno najważniejsze aspekty prawne związane z planowanym rozdziałem częstotliwości w drodze aukcji, jak i przedstawiona została ocena skutków ekonomicznych (rynkowych) rozdziału częstotliwości w zależności od wybranej przez regulatora metody przeprowadzenia tego procesu. W ostatniej części raportu znalazły się rekomendacje IBnGR dotyczące najbardziej efektywnego sposobu przydziału częstotliwości. Nowoczesna gospodarka w XXI wieku to gospodarka oparta na informacji. Szybki dostęp do informacji i szybki przepływ informacji są obecnie najważniejszymi czynnikami tworzenia przewag konkurencyjnych krajów i wzrostu gospodarczego. W obszarze tym kluczową rolę odgrywa sektor telekomunikacyjny. Efektywność sektora telekomunikacyjnego, mierzona między innymi powszechnością dostępu do Internetu, jest więc dzisiaj ważnym czynnikiem warunkującym konkurencyjność gospodarki. Można więc powiedzieć, że rynek telekomunikacyjny jego sprawność i efektywność ma obecnie kluczowe znaczenie z punktu widzenia rozwoju społecznego i gospodarczego. Między innymi dlatego Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową podjął się przeprowadzenia analizy dotyczącej przyszłego kształtu rynku telekomunikacyjnego w Polsce, a konkretnie jednego z jego elementów, jakim jest dostęp do szybkiego mobilnego Internetu (LTE). W 2014 roku zapadną bowiem w Polsce decyzje, które na wiele lat ukształtują ten segment rynku telekomunikacyjnego i zdecydują o tym, czy będzie się on rozwijał na zasadach konkurencyjnych, gwarantujących możliwie największą efektywność ekonomiczną. W ocenie Instytutu, zaplanowany przez Urząd Komunikacji Elektronicznej sposób podziału częstotliwości 800 MHz nie zapewnia efektywnego wykorzystania tej częstotliwości i rodzi szereg zagrożeń dla konkurencji na rynku telekomunikacyjnym w najbliższej przyszłości. Proponowane obecnie rozwiązania nie są także optymalne z punktu widzenia realizacji przez Polskę założeń Europejskiej Agendy Cyfrowej oraz Narodowego Planu Szerokopasmowego. Obowiązująca obecnie koncepcja przydziału częstotliwości poprzez aukcję wymaga pewnych istotnych modyfikacji, bez których nie będzie możliwe zapewnienie efektywnego funkcjonowania rynku telekomunikacyjnego w Polsce. 3

23,0% 27,4% 32,7% 33,3% 34,7% 35,2% 36,9% 39,7% 40,0% 41,1% 41,2% 43,6% 44,8% 44,9% 47,4% 52,1% 53,5% 54,1% 54,5% 61,5% 74,1% 76,0% 78,1% 82,4% 84,0% 97,6% 105,9% 107,1% Aukcja 800 MHz - aspekty ekonomiczne 1. Uwarunkowania rozwoju Internetu mobilnego w Polsce 1.1. Trendy rynkowe Mobilny dostęp do Internetu w Polsce jest usługą bardziej popularną, niż w innych krajach Unii Europejskiej. Wynika to z tego, że dostęp mobilny w Polsce jest traktowany jako substytucyjny wobec stałych łączy, a nie komplementarny względem nich. Z poniższego wykresu wynika, że pod względem wykorzystywania mobilnego dostępu do Internetu Polska z wynikiem 74,1 procent populacji, znacząco przekracza średnią unijną, która wynosi 54,5 procent 1. Wykres 1.1. Udział wszystkich aktywnych użytkowników mobilnego dostępu do Internetu w populacji, styczeń 2013 120% 100% 80% 60% 40% 20% 0% HU RO PT BE LT MT SI BG LV DE SK FR EL CZ CY IT AT ES EU NL PL EE IE LU UK DK SE FI Źródło: https://ec.europa.eu/digital-agenda/node/782 W Raporcie o stanie rynku telekomunikacyjnego w Polsce (za rok 2012) przygotowanym przez Urząd Komunikacji Elektronicznej wskazano, że ogólny wskaźnik nasycenia usługami dostępowymi w 2012 roku wyniósł 83,5 procent (w przeliczeniu na gospodarstwo domowe). Uwzględniając jednak podział na usługi stacjonarnego dostępu do internetu i dostępu mobilnego, zauważyć należy, iż w stosunku do roku 2011 wzrost w przypadku usług 1 http://ec.europa.eu/information_society/newsroom/cf/dae/document.cfm?action=display&doc_id=2375 4

mobilnych wyniósł 21 procent, podczas gdy usługi stacjonarne wzrosły o 8 procent. Ogółem spośród 2,7 miliona nowych użytkowników przybyłych w okresie 2010-2012, więcej niż połowa korzysta z modemów mobilnych. O ile w 2010 roku funkcjonowało 2,8 mln odbiorców usług w technologii mobilnej i 6,2 mln w technologii stacjonarnej, to w roku 2012 liczby te wynosiły odpowiednio 4,1 i 7,6 mln. Co więcej, korzystanie z modemów mobilnych stanowiło najbardziej popularną formę dostępu do internetu (blisko 35 procent wszystkich odbiorców usług dostępowych). W efekcie wskaźnik polskiej penetracji usług mobilnych wyróżnia się na tle państw członkowskich Unii Europejskiej, podczas gdy wskaźnik dotyczący usług stacjonarnego dostępu do internetu znajduje się znacząco poniżej średniej europejskiej. Spośród czterech największych uczestników rynku tylko jeden nie świadczy jeszcze usług w technologii LTE (T-Mobile), choć i ten operator zapowiada ich uruchomienie na połowę 2014 roku. Według danych za rok 2012, największy udział na rynku mobilnego dostępu do Internetu miał Polkomtel (27,4 procent), przy czym udział czwartego gracza (T-Mobile Polska) wyniósł 20,4 procent 2, co pokazuje stosunkowo niewielkie różnice udziałów pomiędzy poszczególnymi graczami rynkowymi. Wykres 1.2. Udziały operatorów w rynku mobilnego Internetu 30% 25% 20% 27,4% 24,9% 22,5% 20,3% 15% 10% 5% 4,9% 0% Polkomtel Orange P4 T-Mobile Inni Źródło: Raport Prezesa UKE o stanie rynku telekomunikacyjnego w Polsce w 2012 roku, Warszawa, czerwiec 2013 2 Raport Prezesa UKE o stanie rynku telekomunikacyjnego w Polsce w 2012 roku, Warszawa, czerwiec 2013 5

1.2. Europejska Agenda Cyfrowa i Narodowy Plan Szerokopasmowy Europejska Agenda Cyfrowa (EAC) jest jednym z siedmiu projektów przewodnich strategii Europa 2020. Swym zakresem skupia się na osiągnięciu trwałych korzyści gospodarczych i społecznych dzięki wykorzystaniu technologii informacyjno-komunikacyjnych. 26 sierpnia 2010 roku w komunikacie Komisji Europejskiej przedstawiono cele i założenia EAC, zdefiniowane w siedmiu odrębnych filarach 3 : 1) Filar I Jednolity rynek cyfrowy; 2) Filar II Stworzenie skutecznej interoperacyjności produktów i usług informatycznych; 3) Filar III Zaufanie i bezpieczeństwo w zakresie korzystania z informacji cyfrowych; 4) Filar IV Szybki i bardzo szybki Internet; 5) Filar V Badania i innowacje; 6) Filar VI - Zwiększenie umiejętności wykorzystywania technologii cyfrowych i włączenia społecznego; 7) Filar VII Korzyści z technologii cyfrowej dla społeczeństwa UE. Wśród powyższych celów, kluczowy z punktu widzenia sektora usług telekomunikacyjnych jest filar IV zakładający budowę sieci szerokopasmowych umożliwiających szybki dostęp do Internetu. Komunikat KE precyzuje, że celem agendy cyfrowej jest: zapewnienie, aby do 2020 r. (i) wszyscy Europejczycy mieli dostęp do wiele szybszego internetu, o przepustowości przekraczającej 30 Mb/s i (ii) przynajmniej połowa europejskich gospodarstw domowych miała dostęp do połączeń o przepustowości przekraczającej 100 Mb/s 4. W styczniu 2014 roku Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji ogłosiło dokument zatytułowany Narodowy Plan Szerokopasmowy 5. Dokument ten jest rozwinięciem zadań zawartych w Strategii Rozwoju Kraju 2020 przyjętej przez Radę Ministrów we wrześniu 2012 roku. Wśród głównych celów Narodowego Planu Szerokopasmowego wskazuje się: 1) szybki dostęp do globalnej sieci Internet; 2) bezpieczny i szybki dostęp do elektronicznych usług publicznych oraz sprawną komunikację między instytucjami publicznymi, obywatelami i biznesem; 3) rozwój społeczeństwa cyfrowego; 4) rozwój nowoczesnej edukacji; 5) rozwój badań i innowacji; 6) tworzenie jednolitego rynku cyfrowego 3 Szczegółowe informacje na temat agendy cyfrowej i jej wykonania są dostępne na stronie: https://ec.europa.eu/digital-agenda/. 4 http://eur-lex.europa.eu/lexuriserv/lexuriserv.do?uri=com:2010:0245:fin:pl:pdf. 5 https://mac.gov.pl/files/narodowy_plan_szerokopasmowy_-_08.01.2014_przyjety_przez_rm.pdf 6

Narodowy Plan Szerokopasmowy wskazuje na możliwość realizacji celów EAC z wykorzystaniem kilku technologii obejmujących technologie przewodowe (FTTx, VDSL, HFC) oraz technologii bezprzewodowych (LTE oraz HSPA), a koszty realizacji agendy cyfrowej szacuje na poziomie pomiędzy 17,3 mld złotych (przy realizacji agendy cyfrowej w różnych technologiach), a 42 mld złotych (przy realizacji w technologii FTTH, czyli z użyciem światłowodów. Jednocześnie finansowanie realizacji tych celów, w kwocie 21,1-31,7 mld złotych, ma pochodzić ze środków unijnych (5,1-8,7 mld złotych), ze środków otwartych funduszy emerytalnych (7-10 mld złotych), z programu Inwestycje Polskie (1 mld zł) oraz ze środków prywatnych (8-12 mld złotych) 6. Narodowy Plan Szerokopasmowy zakłada bardzo ambitne cele, których realizacja pozwoli Polsce zrealizować założenia Europejskiej Agendy Cyfrowej. Niemniej jednak wydaje się, że ze względu na opóźnienia w rozwoju szybkiego Internetu oraz ograniczone możliwości inwestycyjne państwa, pełna realizacja planu będzie stanowić prawdziwe wyzwanie. Wykres 1.3. Usługa dostępu do sieci Internet z podziałem na prędkości dostępu w sieciach stacjonarnych w Polsce >=30 Mbps, <100 Mbps 6% >=100 Mbps 1% >=144 Kbps, <2 Mbps 22% >=10 Mbps, <30 Mbps 24% Źródło: https://ec.europa.eu/digital-agenda/node/782. >=2 Mbps, <10 Mbps 47% Przede wszystkim należy zauważyć, że szybkość dostępu do Internetu w sieciach stacjonarnych w Polsce odbiega znacząco od wymogów unijnych (dane z 2012 roku) 6 Narodowy Plan Szerokopasmowy, str 54 https://mac.gov.pl/files/narodowy_plan_szerokopasmowy_-_08.01.2014_przyjety_przez_rm.pdf 7

93 procent rynku stanowią usługi o przepływności mniejszej niż 30 Mbit/s. Usługi o przepływności przekraczającej 30 Mbit/s stanowiły 5,9 procent rynku, a o przepływności 100 Mbit/s zaledwie 1 procent. Dalsza analiza danych pokazuje, iż to nie szybkość dostępu w sieci stacjonarnej stanowi najważniejszy problem dla realizacji Europejskiej Agendy Cyfrowej. Jak pokazuje roboczy raport KE z 18 lutego 2013 roku, na koniec 2011 roku 9,1 miliona gospodarstw w UE nie znajdowało się w zasięgu żadnej ze standardowych technologii dostępu szerokopasmowego, z czego ponad 90 procent domostw znajdowało się w obszarach wiejskich. Niestety raport KE precyzuje, iż większość domostw pozbawionych dostępu do sieci Internet znajduje się w Polsce 7. Ponad 3,7 mln gospodarstw domowych w Polsce jest wykluczonych cyfrowo i znajduje się poza zasięgiem sieci szerokopasmowych. Wykres 1.4. Liczba gospodarstw domowych w UE pozbawiona dostępu do Internetu Rest 14% CZ 3% HU 3% BG 2% IT 4% PL 41% ES 6% RO 7% DE 20% Źródło: Raport KE Broadband lines in the EU: situation at 1 July 2012 W konsekwencji główny problem i wyzwanie jakie stoi przed Polską jest zapewnienie dostępu do Internetu dla gospodarstw domowych, które znajdują się całkowicie poza zasięgiem działających sieci telekomunikacyjnych. Jednym z głównych powodów takiego stanu jest niekorzystna z tego punktu widzenia struktura geograficzna ludności Polski i jej 7 Raport KE Broadband lines in the EU: situation at 1 July 2012, s. 10. 8

duże rozdrobnienie, zwłaszcza na obszarach wiejskich. Skutkuje to brakiem ekonomicznej opłacalności budowy przewodowej sieci dla przedsiębiorców telekomunikacyjnych. Oznacza to jednak również, iż w najbliższej perspektywie nie wydaje się realne zrealizowanie na tych obszarach inwestycji ze środków prywatnych. Oczywiście należy zakładać, iż część tych gospodarstw znajdzie się w zasięgu sieci szerokopasmowych na skutek realizacji programów operacyjnych prowadzonych z wykorzystaniem środków unijnych. Analizując jednak stopień absorpcji środków unijnych z programów operacyjnych na lata 2007-2013 można wskazać, iż jest on daleki od potencjału jaki te programy stwarzały. Z danych MAiC z listopada 2013 r. wynika, że na 26 tysięcy kilometrów planowanych sieci szerokopasmowych powstało zaledwie 2,24 tys. km, czyli zaledwie 8,62 procent zakładanej sieci. W konsekwencji istnieje ryzyko, iż wszystkie zakładane w poprzedniej perspektywie finansowej środki nie zostaną wykorzystane, co z kolei może oznaczać, że poziom dofinansowania z UE na sieci szerokopasmowe z nowej perspektywy finansowej 2014-2020 będzie niższy. W konsekwencji takiego scenariusza udział środków publicznych w realizacji agendy cyfrowej może być znacznie niższy niż zakładany w Narodowym Planie Szerokopasmowym. Reasumując, realizacja Europejskiej Agendy Cyfrowej w Polsce jest daleka od wykonania, a jednocześnie trudno uznać, że realizowane i zakładane działania zarówno państwa, jak i inwestorów prywatnych pozwolą osiągnąć wymóg zapewnienia usług o przepływności 30 Mbit/s dla wszystkich obywateli oraz 100 Mbit/s dla co najmniej 50 procent. Poniższy rysunek przedstawia poziom szybkości oferowany w sieciach stacjonarnych w UE. Wynika z niego, że realizacja celów Agendy Cyfrowej jest odległa we wszystkich krajach UE. 9

Wykres 1.5. Szybkość dostępu do sieci Internet w krajach UE według wymogów EAC 100,0% 90,0% 80,0% 70,0% 60,0% 50,0% 40,0% 30,0% 20,0% 10,0% 0,0% BE BG CZ DK DE EE EL ES FR IE IT CY LV LT LU HU MT NL AT PL PT RO SI SK FI SE UK EU Powyżej 144 Kbps i poniżej 30 Mbps pomiędzy 30 Mbps a 100 Mbps 100 Mbps i więcej Źródło: Raport KE Broadband lines in the EU: situation at 1 July 2012 10

1.3. Przewaga częstotliwości z zakresu 800 MHz nad innymi zakresami Usługi mobilnego dostępu do sieci internetowej mogą być świadczone z wykorzystaniem różnych zakresów częstotliwości. Najpopularniejszymi zasobami częstotliwości wykorzystywanymi do tego celu w sieciach ruchomych są zakresy 900 MHz, 1800 MHz, 2,1 GHz oraz 2,6 GHz. Najatrakcyjniejszym pasmem jest jednak zakres 800 MHz, który wymaga relatywnie niższych nakładów inwestycyjnych dzięki możliwości rzadszego lokowania stacji bazowych. W poniższej tabeli przedstawiono zakresy poszczególnych zasobów oraz technologie możliwe do wykorzystania w każdym z nich. Tabela 1.1. Częstotliwości wykorzystywane do świadczenia usług dostępu do sieci Internet w sieciach ruchomych Pasmo (MHz) 800 900 1800 2100 2600 Zasób pasma dla FDD Technologie możliwe do wykorzystania w danym paśmie Czy pasmo zostało rozdysponowane 2 x 30 2 x 35 2 x 75 2 x 60 2 x 70 3G/UMTS/ HSPA 4G/LTE i WiMax częściowo (1/6) Źródło: Opracowanie własne 2G/GSM 3G/UMTS/ HSPA 4G/LTE i WiMax 2G/GSM 4G/LTE i WiMax 3G/UMTS/ HSPA 4G/LTE i WiMax 3G/UMTS/ HSPA 4G/LTE i WiMax w całości w całości w całości nie Jak wynika z powyższej tabeli większość częstotliwości przeznaczonych dla ruchomych publicznych sieci telekomunikacyjnych została już rozdysponowana na rzecz firm telekomunikacyjnych. Do rozdysponowania pozostały jedynie częstotliwości z zakresu tzw. dywidendy cyfrowej, czyli zasoby częstotliwości uwolnione na skutek wyłączenia telewizji analogowej, co w Polsce miało miejsce w lipcu 2013 roku, oraz zasoby z zakresu 2600 MHz. Powstałe w ten sposób zasoby zostały uwolnione dla potrzeb usług świadczonych w sieciach ruchomych, co pozwoliło wykorzystać te zasoby dla usług świadczonych w technologii LTE. Kluczowe znaczenie związane z wykorzystaniem pasma 800 MHz dla usług mobilnego Internetu wiążą się przede wszystkim z zasięgiem stacji bazowych pracujących w tym paśmie. Im niższy zakres częstotliwości tym rozprzestrzenianie się fal radiowych jest lepsze, zaś zasięg stacji bazowych większy. 11

Wykres 1.6. Zasięg stacji bazowych w kilometrach 8 16,00 14,00 12,00 10,00 8,00 6,00 4,00 2,00 0,00 800 MHz 900 MHz 1800 MHz 2100 MHz 2600 MHz Obszar zurbanizowany Obszar podmiejski Obszar wiejski Źródło: PA Consulting Group, Study on comparability of frequency bands in different business models. W paśmie 800 MHz zasięg stacji bazowych jest znacznie lepszy aniżeli zasięg dla innego rodzaju pasma (przy czym różnice dla pasma powyżej 1 GHz są niewielkie, a rosną dla pasma poniżej 1 GHz). Oznacza to, iż przy takiej samej liczbie stacji bazowych, operator wykorzystujący pasmo 800 MHz będzie posiadał najlepszy zasięg swojej sieci. Zważywszy na koszty budowy stacji bazowych, oznacza to także, iż operator ten osiągnie najlepszy zasięg i poniesie najniższe koszty. Co więcej, w przypadku klientów korzystanie z częstotliwości w paśmie 800 MHz pozwala im także na osiągnięcie lepszych parametrów usługi wewnątrz budynków, co jest związane z lepszym wnikaniem fal radiowych z tego zakresu do budynków. W efekcie koszty budowy sieci w paśmie powyżej 1800 i 2100 MHz są znacznie wyższe ze względu na liczbę stacji bazowych, jakie niezbędne są dla uzyskania takiego samego zasięgu swojej sieci, jaki zagwarantuje taka sama liczba stacji bazowych działająca w oparciu o pasmo 800 i 900 MHz. 8 Wykres obrazuje potencjalny maksymalny zasięg stacji bazowych według modelu Hata, na podstawie raportu PA Consulting Group, Study on comparability of frequency bands in different business models. 12

Poniższa tabela pokazuje różnicę w liczbie użytkowanych stacji bazowych dla uzyskania takiego samego zasięgu sieci, jak sieć zrealizowana w paśmie 800 MHz. Tabela 1.2. Porównanie liczby stacji bazowych w poszczególnych pasmach dla osiągnięcia takiego samego zasięgu sieci. Multiplikacja liczby stacji 800 MHz 900 MHz 1800 MHz 2100 MHz 2600 MHz bazowych w stosunku do pasma 800 MHz Obszary zurbanizowane 1,0 x 1,2 x 5,9 x 7,9 x 10,9 Obszary podmiejskie 1,0 x 1,1 x 14,7 x 19,7 x 27,4 Obszary wiejskie 1,0 x 1,1 x 1,9 x 2,2 x 2,4 Ogólne koszty 1,0 x 1,2 x 8,4 x 11,18 x 15,4 Źródło: Dane na podstawie raportu PA Consulting Group, Study on comparability of frequency bands in different business models. Zakładając budowę dwóch sieci z których jedna wykorzystuje pasmo 800 MHz, a druga pasmo 1800 MHz, operator wykorzystujący pasmo 1800 MHz musiałby liczyć się z koniecznością poniesienia ośmiokrotnie wyższego kosztu dla osiągnięcia takiego samego zasięgu sieci, jak sieć wybudowana w paśmie 800 MHz. Technologia LTE pozwala łączyć pasmo w celu uzyskania ciągłych bloków o pojemności 1,4 MHz, 3 MHz, 5 MHz, 10 MHz oraz 20 MHz. W konsekwencji parametry usług świadczonych w sieciach o pojemności 2 x 5 MHz (1 blok) oraz 2 x 20 MHz (4 bloki) będą się znacząco różnić, co pokazano w tabeli 1.3. Tabela 1.3. Warunki świadczenia usług w sieci w zależności od posiadanego pasma. Parametr Sieć 2 x 5 MHz Sieć 2 x 20 MHz Technologia LTE LTE Advanced Maksymalna szybkość dla użytkownika 35 Mbit/s 150 Mbit/s Możliwa maksymalna szybkość przy 50 klientach korzystających z danej komórki 0,7 Mbit/s 3 Mbit/s Możliwość broadcastingu Nie Tak Źródło: Opracowanie własne Jak widać z powyższej tabeli jakość usług świadczonych w obu tych sieciach znacząco się różni, a wyłączną przyczyną tego stanu jest wielkość zasobów pasma posiadanych przez dane podmioty. 13

2. Aukcja na pasmo 800 MHz Działania związane z gospodarką częstotliwościami stanowiącymi szczególne dobro publiczne o ograniczonych zasobach, wymagają dokładnej analizy. Planowana w Polsce aukcja częstotliwości, obejmująca zakres 800 MHz i 2600 MHz to prawdopodobnie ostatnia możliwość wykorzystania technologii bezprzewodowych do realizacji celów EAC 9. Z uwagi na szczególny charakter częstotliwości, stosowne przepisy prawa wymagają, by ich przyznawanie następowało z uwzględnieniem kryteriów przejrzystości, obiektywizmu, niedyskryminacji i proporcjonalności. Jak wspomniano w poprzednim rozdziale pozostałe częstotliwości służące do świadczenia usług szeroko rozumianej telefonii komórkowej tj. w zakresach 900, 1800 i 2100 MHz zostały już rozdysponowane. Niedostosowanie polskiego prawa do specyfikacji aukcji Zasadnicza przewaga aukcji na przetargiem polega na stopniowym odkrywaniu w trakcie procesu aukcyjnego rzeczywistej rynkowej ceny licytowanego dobra, w tym przypadku rynkowej wartości bloków pasma z zakresu 800 MHz. Składane przez uczestników aukcji oferty muszą być jednak wiążące, gdyż w przeciwnym wypadku oferenci będą mogli składać oferty spekulacyjne, czyli takie, które nie będą prowadziły do uzyskania przez nich rzeczywistego prawa do dysponowania pasmem, a jedynie do podbicia cen oferowanych przez innych uczestników. W polskim prawie nie ma obecnie regulacji, która by zapobiegła takiemu scenariuszowi. Uczestnik aukcji, który wylicytuje jeden lub dwa bloki, w praktyce bez żadnych dotkliwych konsekwencji, będzie mógł zrezygnować z prawa do nich, jeśli uzna, że zaoferowana przez niego kwota jest jednak zbyt wysoka. Podobna sytuacja miała miejsce w Czechach gdzie aukcja na częstotliwości z zakresów 800 MHz, 1800 MHz i 2,6 GHz nie została rozstrzygnięta, gdyż jej uczestnicy w nieskończoność podbijali ceny do poziomów znacznie przekraczających rynkową wartość licytowanych bloków. Organizator aukcji, czyli Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej nie ma także możliwości zabezpieczenia się przed takimi sytuacjami poprzez uprzednią weryfikację wiarygodności oferentów, bądź zniechęcenie nierzetelnych uczestników do udziału w aukcji. Przewidziane przepisami wadium jest bowiem zbyt niskie w relacji do wartości rynkowej oferowanych bloków częstotliwości. Ponadto przewidziany zasadami aukcji depozyt jest zwracany w każdym przypadku, nawet gdy uczestnik wycofuje złożoną ofertę lub rezygnuje z wygranego bloku częstotliwości przed formalnym jego objęciem. Jednocześnie pojawiają się opinie, że zastosowanie instytucji depozytu nie ma właściwego umocowania prawnego, co 9 Obecnie nie jest znane przeznaczenie częstotliwości z tak zwanej drugiej dywidendy cyfrowej w paśmie 470-790 MHz. 14

dodatkowo może skutkować koniecznością wycofania tego instrumentu z dokumentacji aukcyjnej 10. Powyższe ułomności aukcji na bloki częstotliwości z zakresu pasma 800 MHz powodują, że aukcja może okazać się nieefektywna. Brak odpowiednich zabezpieczeń może doprowadzić do zachowań spekulacyjnych części uczestników, co w rezultacie spowoduje nierozstrzygnięcie aukcji. Powtórzenie całego procesu rozdysponowania bloków oznaczałoby opóźnienie rozwoju rynku telekomunikacyjnego na czym straciłaby cała gospodarka. Brak ograniczeń w zakresie wtórnego obrotu częstotliwościami Kolejną słabością dokumentacji aukcyjnej jest brak ograniczeń w zakresie wtórnego obrotu częstotliwościami, mogący skutkować pozyskaniem przez określone podmioty zasobu częstotliwości wyłącznie w celu wtórnego ich wykorzystania we współpracy z operatorem infrastrukturalnym, z którym danym podmiot zadeklaruje współpracę. Oznacza to, że możliwa jest sytuacja w której łączny blok 2x20 MHz zostanie wylicytowany przez operatora oraz współpracujący z nim podmiot, co pozwoliłoby temu operatorowi zgromadzić 80 procent zasobów przewidzianych w aukcji i samodzielnie świadczyć usługi w technologii LTE Advanced uzyskując trwałą przewagę konkurencyjną nad pozostałymi operatorami. W Polsce możliwa jest sprzedaż częstotliwości. Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej podejmuje w takim wypadku decyzję o zmianie rezerwacji lub zakazaniu wykorzystywania częstotliwości przez podmiot nabywający, na przykład gdy wykorzystywanie tych częstotliwości przez ten podmiot mogłoby doprowadzić do zakłócenia konkurencji, w szczególności poprzez nadmierną koncentrację częstotliwości w rękach jednego podmiotu gospodarczego. Zapewnienie równych warunków rozwoju Dokumentacja aukcyjna powinna również prowadzić do takiego podziału rynku, który będzie zapewniał równe warunki rozwoju wszystkim podmiotom, które będą oferować usługi w paśmie 800 MHz. Niezwykle istotna w tym względzie jest zależność między posiadanymi zakresami częstotliwości, a liczbą stacji bazowych jaka jest potrzebna do osiągnięcia określonej jakości usług. Z wykresu 2.1. wynika, że zwiększenie prędkości Internetu może być osiągnięte na dwa sposoby: a) poprzez zwiększenie ilości posiadanego ciągłego pasma, b) poprzez zwiększenie liczby stacji bazowych. 10 http://www.telko.in/aukcja-800-2600-mhz-jeszcze-okazja-do-targow-o-depozyt 15

Koszty zwiększenia przepustowości sieci są znacząco wyższe przy mniejszym zakresie posiadanego pasma. W przypadku zasobu 2x5 MHz linia (niebieska) jest niemal pionowa, co oznacza że rozbudowując sieć poprzez zwiększanie liczby stacji bazowych osiągnie się stosunkowo niewielki wzrost przepustowości. Wykres 2.1. Wpływ posiadanego pasma na liczbę stacji bazowych (oś Y) oraz jakość usług 35000 30000 25000 20000 15000 10000 5MHz 10 MHz 15 MHz 20 MHz 5000 0 1 Mbit/s 2 Mbit/s 4 Mbit/s 6 Mbit/s 8 Mbit/s 10 Mbit/s Źródło: Opracowanie własne Przy ciągłym zasobie 2x20 MHz linia jest bardziej płaska, co w praktyce oznacza, że możliwe jest znaczące zwiększenie przepustowości sieci przy niewielkiej rozbudowie stacji bazowych. Podmiot lub podmioty ze sobą współpracujące, które będą dysponowały tak dużą częścią pasma 800 MHz będą więc mogły przeznaczyć na budowę infrastruktury telekomunikacyjnej relatywnie mniej środków niż konkurenci, którzy będą dysponować dwoma blokami 2x5 MHZ lub jednym 2x10 MHz. Powyższa zależność pokazuje, jak ważny jest wpływ ilości posiadanych zasobów na jakość świadczonych usług, a co za tym idzie na konkurencję na rynku. Ważne więc jest aby dokumentacja aukcyjna zabezpieczała przed takim podziałem rynku, który mógłby prowadzić do negatywnych konsekwencji dla konkurencji, a tym samym i dla konsumentów. 16

Obecny kształt aukcji może oczywiście doprowadzić do sytuacji, w której rynek podzieli się na dwie sieci 2x15 MHz. Bardziej prawdopodobne są jednak scenariusze, niegwarantujące tak równomiernego rozkładu zasobów, jak na przykład 2x20+2x10 MHz, czy też 2x20+2x5+2x5 MHz. W obu sytuacjach pojawiłoby się ryzyko skumulowania przez niektóre współpracujące ze sobą podmioty zbyt dużej ilości bloków, co w rezultacie miałoby negatywne konsekwencje dla konkurencji rynkowej. Ekonomicznym skutkom takiego scenariusza został poświęcony rozdział 3. Powyższe ryzyko jest związane z tym, iż Prezes UKE w istocie bez jakichkolwiek ograniczeń dopuszcza współpracę pomiędzy operatorami zamierzającymi współdzielić pozyskane w aukcji zasoby. Nie nałożono bowiem żadnych skutecznych ograniczeń co do możliwości nabycia określonej ilości pasma na uczestników aukcji współpracujących ze sobą, lub deklarujących taką współpracę na przyszłość (np. w celu uzyskania sąsiadujących ze sobą bloków częstotliwości, co istotnie ułatwia ich współużytkowanie). Co więcej, szczegółowa analiza zapisanych w proponowanej dokumentacji ograniczeń współużytkowania częstotliwości i infrastruktury prowadzi do wniosku, że co prawda na poziomie wybranej lokalizacji ograniczone jest stosowanie współdzielenia MOCN (Multi-Operator Core Network) do efektywnie trzech bloków pasma 800 MHz, to już w skali kraju, oraz przez zastosowanie alternatywnego modelu współdzielenia sieci (MORAN), ograniczenie to da się bez trudu obejść. Tym samym decyzja Prezesa UKE o tak sformułowanych ograniczeniach mających teoretycznie zapobiegać monopolizacji rynku infrastruktury mobilnej wydaje się być wydana bez głębszej analizy aspektów związanych z konkurencyjnością rynku i interesem konsumentów. 17

3. Scenariusz negatywny (2x20+2x10 lub 2x20+2x5+2x5) Jak już zostało wskazane, charakterystyka właściwości częstotliwości radiowych wykorzystywanych do świadczenia usług mobilnego dostępu do sieci sprawia, że korzystne jest łączenie ich w jak największe bloki. Zgodnie z obecnie stosowaną technologią, blok 2x5 MHz pozwala na zaoferowanie prędkości około 40 Mb/s, podczas gdy sieć zbudowana na dwóch blokach 2x5 MHz przylegających do siebie, pozwala na uzyskanie prędkości 80 Mb/s. Ponadto, łączenie pasma poprawia pojemność sieci, czyli zwiększa liczbę użytkowników, którzy mogą z niej korzystać w tym samym czasie. Oczywiste jest więc, że modele współpracy, które zostaną wdrożone po aukcji w oparciu o nabyte w jej wyniku rezerwacje częstotliwości, wpływać będą zarówno na jakość usług oferowanych klientom, jak i na ogólny kształt tego segmentu rynku. Uwzględniając aktualny stan prawny, towarzyszące mu stanowisko Prezesa UKE oraz rzeczywistość rynkową (współpraca T-Mobile i Orange), nie można wykluczyć sytuacji w której dwaj operatorzy, z których każdy uzyska po dwa bloki 2x5 MHz, podejmą współpracę w zakresie wzajemnego wykorzystywania należących do nich przylegających bloków częstotliwości. W tym scenariuszu, podmioty takie będą w stanie stworzyć w praktyce wspólną sieć pozwalającą na prędkość transferu około 150 Mb/s. Pozostali dwaj uczestnicy rynku, z których każdy będzie posiadał jeden blok 2x5 MHz, w najlepszym razie decydując się na współpracę będą w stanie stworzyć sieć, w której transfer będzie dwukrotnie wolniejszy. Rynek podzielony będzie więc według schematu 2x20+2x10 (dwaj mniejsi operatorzy współpracują) lub 2x20+2x5+2x5 (dwaj mniejsi operatorzy nie współpracują). W ocenie Instytutu, powyższy wariant byłby niezwykle niekorzystny, zarówno z punktu widzenia klientów na rynku telekomunikacyjnym, jak i perspektyw rozwojowych całego polskiego rynku mobilnego Internetu. W wariancie tym, na rynku szybkiego mobilnego Internetu znajdowałyby się bowiem w praktyce dwa podmioty (dwie grupy współpracujących podmiotów), wśród których jeden miałby zdecydowanie bardziej uprzywilejowaną pozycję niż drugi. Uprzywilejowanie to byłoby warunkowane czynnikami technologicznymi, o których była mowa powyżej cztery bloki częstotliwości 2x5 MHz połączone w jedną sieć umożliwiają bowiem oferowanie klientom usługi dostępu do mobilnego Internetu na znacznie korzystniejszych warunkach niż dwa połączone bloki częstotliwości. Przewaga podmiotów dysponujących siecią złożoną z czterech bloków częstotliwości polegałaby przede wszystkim na możliwości oferowania klientom szybszego transferu. Szybkość transferu jest dla większości klientów mobilnego Internetu czynnikiem decydującym o wyborze dostawcy i głównym kryterium satysfakcji klientów ze świadczonych przez operatorów usług. Wskazują na to badania przeprowadzone przez brytyjski organ 18

regulacyjny OFCOM, według których szybkość dostępu do sieci jest najważniejszym kryterium decydującym o satysfakcji dla 34 procent klientów. Szybszy transfer umożliwia operatorom oferowanie większej liczby bardziej zróżnicowanych usług telekomunikacyjnych. Ponadto sieć zbudowana z czterech bloków częstotliwości ma większą pojemność, a zatem może z niej korzystać w tym samym czasie większa liczba użytkowników. Zmniejsza to ryzyko przeciążenia sieci i okresowego odcięcia części abonentów od dostępu do mobilnego Internetu. Sieć złożona z większej liczby bloków częstotliwości zapewnia więc użytkownikom większy komfort i podnosi ich poziom zadowolenia z oferowanych usług. Jest to kolejny element uprzywilejowania technologicznego podmiotu (podmiotów) będących w posiadaniu i wspólnie korzystających z czterech bloków częstotliwości w stosunku do operatorów posiadających tylko dwa bloki. Uwarunkowania technologiczne sprawiają też, że posiadanie czterech sąsiadujących bloków częstotliwości powoduje, że liczba stacji bazowych potrzebna do uzyskania określonej jakości usług jest znacznie mniejsza niż w przypadku posiadania dwóch bloków częstotliwości. Oznacza to, że nakłady inwestycyjne, które należy ponieść w celu dostarczenia usługi mobilnego Internetu na częstotliwości w paśmie 800 MHz w odpowiedniej jakości są znacznie niższe w przypadku gdy operator (grupa współpracujących operatorów) posiada cztery bloki częstotliwości, niż w przypadku gdy posiada tylko dwa takie bloki. Niższe nakłady inwestycyjne oznaczają oczywiście niższe koszty, co także stawia w sytuacji uprzywilejowanej podmioty posiadające cztery sąsiadujące bloki 2x5 MHz. Niższe koszty inwestycji umożliwiają bowiem oferowanie usług klientom po niższych cenach, co istotnie poprawia konkurencyjność względem pozostałych operatorów. W ocenie Instytutu, różnice w ofercie skierowanej do klientów na korzyść sieci 2x20 MHz w stosunku do sieci 2x10 MHz byłyby na tyle istotne, że zaburzony zostałby normalny mechanizm konkurencyjny. Uwarunkowania technologiczne uniemożliwiłyby w tym przypadku działanie mechanizmu konkurencji, w którym podmioty rywalizują między innymi przy pomocy takich elementów jak jakość oferty, warunki świadczenia usług czy cena. Można przypuszczać, że istotne różnice w warunkach dostępu do mobilnego Internetu w krótkim czasie doprowadziłyby do sytuacji, w której na rynku pozostałby jeden liczący się podmiot (formalnie dwa podmioty, ale ściśle współpracujące). Trudno bowiem oczekiwać, aby klienci wybierali ofertę operatora oferującego znacznie gorsze, niż rynkowi konkurenci, warunki dostępu do Internetu. Mielibyśmy więc w takiej sytuacji do czynienia z praktyczną monopolizacją tego segmentu rynku telekomunikacyjnego, co należy oczywiście uznać za scenariusz niepożądany. Negatywne skutki monopolu rynkowego na rynku mobilnego Internetu byłyby podobne jak w przypadku innych działalności z dominującą pozycją jednego podmiotu. Straty ponieśliby przede wszystkim klienci, którzy utraciliby w praktyce możliwość wyboru spośród różnych 19

ofert rynkowych. Brak rzeczywistej konkurencji szybko doprowadziłby do wzrostu cen usług dostępu do mobilnego Internetu oraz skutkowałby gorszą jakością oferty. Kolejnym znanym efektem monopolu jest spowolnienie postępu technologicznego brak presji konkurencyjnej powoduje bowiem, że monopolista ma mniejszą skłonność do podejmowania działań mających na celu poprawę swojej oferty od strony technicznej. Ogranicza więc wydatki na badania i rozwój oraz wydatki inwestycyjne mające na celu na przykład modernizację i poprawę jakości infrastruktury technicznej. W przypadku sektora telekomunikacyjnego ma to szczególnie istotne znaczenie, bowiem rozbudowa sieci, zwiększanie liczby nadajników oraz ich pojemności są ważnym elementem rozwoju całego rynku. Rozwój ten jest z kolei niezbędny dla wypełnienia przez Polskę, omówionych już wcześniej, celów wskazanych w Europejskiej Agendzie Cyfrowej oraz Narodowym Planie Szerokopasmowym. W opinii Instytutu, przyjęcie rozwiązań prawnych umożliwiających praktyczną monopolizację rynku mobilnego Internetu znacznie utrudni wypełnienie przez Polskę celów nakreślonych w tych dokumentach. Negatywnym aspektem wariantu podziału bloków częstotliwości 800 MHz według schematu 2x20+2x10 lub 2x20+2x5+2x5 jest także brak optymalnego wykorzystania całej częstotliwości. Efektywność (pojemność, zasięg, szybkość transferu) świadczenia usług dostępu do mobilnego Internetu w tym wariancie byłaby bowiem mniejsza niż w przypadku stworzenia jednej wspólnej sieci, z której korzystaliby na takich samych zasadach wszyscy operatorzy lub stworzenia dwóch konkurencyjnych sieci 2x15 MHz, z których każda złożona byłaby z trzech bloków 2x5 MHz. Podział rynku według schematu 2x20+2x10 lub 2x20+2x5+2x5 oznaczałby więc nieefektywne wykorzystanie rzadkiego zasobu jakim są częstotliwości radiowe, co byłoby szkodliwe dla rozwoju rynku mobilnego Internetu w Polsce. Podsumowując, należy ponownie podkreślić wagę sektora telekomunikacyjnego, a szczególnie segmentu związanego z dostępem do Internetu, dla rozwoju gospodarczego oraz społecznego. W ocenie Instytutu, instytucje nadzorujące rynek telekomunikacyjny powinny podjąć działania, aby zapobiec praktycznej monopolizacji tego segmentu rynku telekomunikacyjnego oraz zapewnić w tym obszarze działanie mechanizmów konkurencji. Tylko mechanizmy konkurencyjne są bowiem w stanie doprowadzić do efektywnego wykorzystania dostępnych zasobów technologicznych oraz zapewnić wdrożenie rozwiązań najlepszych dla klientów. Tylko w warunkach konkurencji rynkowej Polska będzie w stanie wypełnić cele stawiane w Europejskiej Agendzie Cyfrowej i Narodowym Planie Szerokopasmowym. 20