Ministrowie UE mało ambitnie o efektywności energetycznej

Transkrypt

1 Ministrowie UE mało ambitnie o efektywności Dyrektywa 2012/27/EU o efektywności oraz Dyrektywa 2010/31/EU o charakterystyce budynków są istotnym elementem unijnej polityki energetycznoklimatycznej. W grudniu ubiegłego roku Komisja Europejska przekazała projekty zmian do obu dyrektyw do Parlamentu Europejskiego oraz Rady Unii Europejskiej. Projekty te są częścią pakietu klimatyczno-energetycznego (tzw. "zimowego"), dzięki któremu Unia Europejska ma wywiązać się z zobowiązań podjętych na szczycie klimatycznym w Paryżu oraz zrealizować własne cele polityki klimatycznej, związane w szczególności z budowaniem Unii. Ostateczny kształt legislacji będzie wynikiem kompromisu pomiędzy trzema instytucjami: Komisją Europejską, Radą Europejską oraz Parlamentem Europejskim. 26 czerwca 2017 r. jedna z instytucji unijnych - Rada Unii Europejskiej ds. Transportu, Telekomunikacji i Energii przyjęła swoje stanowisko w odniesieniu do obu aktów prawnych. Poniżej przedstawiona analiza prezentuje główne wnioski przyjętego przez unijnych ministrów stanowiska wraz z porównaniem pomysłów europosłów, którzy swoje jednolite stanowisko uchwalą w październiku 2017 r. 1 Wnioski Propozycje unijnych ministrów są zachowawcze, niektóre przepisy są nawet mniej ambitne niż aktualnie obowiązujące. Jednak należy pamiętać, że przyjęte rozwiązania nie tylko odzwierciedlają kompromisowe stanowisko 28 państw członkowskich, ale są także punktem wyjścia do negocjacji z pozostałymi instytucjami, więc zostały przygotowane w taki sposób, by wkalkulować dalsze zmiany i dalej idące kompromisy, tj. nadać tym przepisom bardziej ambitny charakter. Ministrowie chcą mało ambitnego celu na 2030 r. osiągnięcie 30% efektywności jako cel nieobowiązujący zarówno na poziomie Unii jak i państw członkowskich; Parlament Europejski wzywa do 40% celu; Ministrowie obniżają roczny obowiązkowy poziom oszczędności energii z 1,5% na 1% od 2025 r. pod warunkiem zgody Komisji Europejskiej potwierdzonej oceną, że 1% redukcji rocznie wystarczy do osiągnięcia poziomu 30% efektywności w 2030 r.; 1

2 Europoseł sprawozdawca dyrektywy o efektywności Adam Gierek przedstawił projekt sprzeczny z celami pakietu energetyczno-klimatycznego, przewidując możliwość zwiększonej konsumpcji energii. Projekt nie ma szans na poparcie w Parlamencie Europejskim; Na podstawie projektu unijnych ministrów efektywność energetyczna w budynkach, pomimo ogrmonego potencjału, nie ma szansy stać się motorem oszczędności energii w Unii. 2 Uwagi szczegółowe 2.1 Niejasny i mało ambitny cel efektywności Unijni ministrowie zgodzili się na 30% cel efektywności w 2030 r. 1 Jest to nieznacznie więcej niż pierwotna deklaracja państw członkowskich z października 2014 r., kiedy to rządy zgodziły się tylko na 27%. Wprawdzie materiały prasowe deklarują, że cel ten jest wiążący na poziomie Unii, jednak analiza zaproponowanego tekstu dyrektywy nie pozwala na taką jednoznaczną ocenę. Punkt 4 preambuły dyrektywy wyraźnie mówi, że osiągnięcie przez Unię w 2030 r. 30% celu jest wiążące. Natomiast artykuł 1 dyrektywy stwierdza, że cel 30% jest niewiążący, wskaźnikowy ( indicative ) dla Unii. Ogólne zasady interpretacji dają pierwszeństwo artykułom, podczas gdy preambuła ułatwia głównie ich interpretację, jednak odnosi się to do przypadku, gdy obie części są spójne. A tego brak w zaproponowanej przez ministrów zmianie do dyrektywy. Z dyskusji na Radzie wynika, że słowo obowiązkowy zostało wykreślone w tekście dyrektywy w ostatnim momencie na skutek jasnego sprzeciwu grupy państw członkowskich (Polska, Wielka Brytnia, Słowacja, Rumunia, Bułgaria, Słowenia). Państwa członkowskie będą dowolnie decydowały, w jaki sposób zamierzają się przyczynić do osiągnięcia celu. Te dwa czynniki niski poziom celowy oraz jego niewiążący charakter dla państw członkowskich, a nawet na poziomie Unii są wysoce niesatysfakcjonujące. Z dokumentów analizujących wpływ propozycji pakietu zimowego na gospodarkę i inne dziedziny wynika, że cel 40% bardziej harmonijnie współgra z innymi celami pakietu klimatycznoenergetycznego na 2030 r., mianowicie: osiągnięciem 27% energii ze źródeł odnawialnych oraz 40% ograniczeniem gazów cieplarnianych, a przede wszystkim byłoby zgodne ze sztandarowym hasłem pakietu "efficency first". Dodatkowo, Parlament Europejski, a więc trzeci organ unijny biorący udział w procesie legislacyjnym, trzykrotnie uchwalał oficjalne rezolucje wzywające do 40% celu efektywności w 2030 r. Na tym tle co najmniej dziwnie prezentuje się propozycja dyrektywy o efektywności posła sprawozdawcy z grupy Europejskich Socjalistów i Demokratów, Adama Gierka. Zaproponował on 35% cel, ale jedynie na poziomie konsumpcji energii pierwotnej, zezwalając jednocześnie na wzrost dostaw energii pierwotnej. Wydaje się jednak, że jego pomysły na efektywność energetyczną (nie tylko cel, ale wszelkie zmiany) nie znajdą poparcia wśród 1 Cel efektywności mierzony jest w odniesieniu do prognozowanego zużycia energii w 2030 r. W odniesieniu do energii zużytej w UE w 2005 r. cel ten oznacza 23% spadek energii pierwotnej oraz 17% spadek energii końcowej. 2

3 europarlamentarzystów wszystkich ugrupowań, łącznie z jego partią, którzy opowiadają się negatywnie za zmianami zaproponowanymi przez Gierka. 2.2 Niski roczny poziom oszczędzania energii Propozycja dyrektywy o efektywności w wersji zaproponowanej przez Komisję Europejską zakłada 1,5% roczną oszczędność energii końcowej, co jest kontynuacją aktualnej sytuacji. Dodatkowo, chcąc zapewnić stabilność i przewidywalność unijnego kierunku dla efektywności, Komisja zaproponowała identyczny roczny poziom oszczędności przez następne 10 lat po 2030 r. z zastrzeżeniem, że kontynuacji 1,5% celu nie będzie, jeżeli rewizja przeprowadzona przez Komisję w 2027 r., i po kolejnych 10 latach, wykaże, że dalsze oszczędności na tym samym poziomie nie są konieczne dla osiągnięcia celów dekarbonizacyjnych Unii na 2050 r. Tymczasem, propozycja ministrów energii państw członkowskich obniża poziom obowiązkowej redukcji zużycia energii w stosunku do propozycji Komisji. Ministrowie zgodzili się, aby obowiązek obniżania zużycia energii o 1,5% rocznie obowiązywał do 2024 r. Natiomiast od 2025 r. miało to by być już tylko 1%, chyba że na podstawie oceny Komisji, przeprowadzonej do kwietnia 2024 r., okaże się, że poziom 1,5% powinien być kontynuowany. Ponadto propozycje zmian do dyrektywy, poparte zarówno przez Komisję jak i państwa członkowskie, przewidują szereg wyłączeń tak, by osiągnięcie rocznego celu było łatwiejsze, np. państwa członkowskie mogą nie brać pod uwagę energii zużytej na potrzeby transportu. Akurat to wyłączenie jest bardzo niekorzystne i zniekształca dane, które państwa członkowskie będą raportować, ponieważ transport, w przeciwieństwie do innych energochłonnych sektorów, jest tym, w którym zużycie energii i związane z tym emisje pierwotne i emisje CO 2 rosną z roku na rok. W zmianach dyrektywy zaproponowanych przez Gierka, roczny obowiązek ograniczania energii o 1,5% miałby dotyczyć tylko poziomu generowania energii pierwotnej, a nie końcowej, jak to ma miejsce aktualnie. Jest to jeden z przepisów odzwierciedlających stanowisko Gierka bardzo odbiegające od jednej z fundamentalnych zasad pakietu zimowego, że konsument jest uczestnikiem rynku energii, jest w jego centrum i na równi z profesjonalnymi uczestnikami kształtuje swój udział w rynku i wpływa na ten rynek. Może to zrobić tylko po stronie użytkowania energii końcowej oraz poprzez swoją oszczędność energii (rzadziej także poprzez jej wytwarzanie). Przy wyłączeniach Gierek z kolei proponuje, aby sektory gospodarki objęte zarówno ETS jak i podlegające obowiązkowi 1,5% rocznej redukcji zużycia energii, zostały spod ETS wyłączone, gdy koszt ograniczenia zużycia energii przekracza koszt nabycia jednostek CO 2. Jakkolwiek trudno sobie wyobrazić, aby oszczędzanie energii generowało koszty, to jednak propozycja posłużenia się takim miernikiem jako usprawiedliwieniem dla omijania zobowiązań wynikających z emisji CO 2 (objętych 40% celem redukcyjnym pakietu zimowego) jest nieracjonalna i sprzeczna z celam Unii na 2030 r. 3

4 2.3 Charakterystyka energetyczna budynków Działania w państwach członkowskich, mające na celu zwiększanie efektywności w budynkach, są najistotniejszym elementem osiągnięcia celu efektywności w 2030 r., ponieważ to własnie budynki odpowiadają za konsumpcję 40% energii w Unii. Z tego 70% przeznacza się na ogrzewanie w większości starych i nieizolowanych budynków. W Polsce dane te prezentują się podobnie, z tymże udział starych i nieefektywnych energetycznie budynków jest jeszcze większy. Mianowicie, około 75% polskich domów mieszkalnych zostało wybudowanych przed 1985 r. i ich standard energetyczny jest bardzo niski. Z tego względu pochłaniają bardzo dużo energii, która w większości jest przeznaczona na cele grzewcze. Niedocieplone domy w 76% ogrzewane są kotłami na węgiel: kotły węglowe ogrzewają ponad 90% domów jednorodzinnych na wsiach, w miastach jest to prawie 26%. W sposób oczywisty odpowiedają one za katastrofalną jakość powietrza w Polsce w sezonie grzewczym. Z tego względu jak najbardziej ambitne przepisy o efektywności, zmuszające rząd polski do działania, są w interesie społeczeństwa polskiego. Niestety zarówno Komisja Europejska jak i unijni ministrowie podeszli mało ambitnie do dyrektywy o charakterystyce budynków, osłabiając nawet oddziaływanie niektórych przepisów obowiązujących dzisiaj. Natomiast Parlament Europejski jest na drodze wypracowania wspólnego stanowiska, które będzie można uznać za bardzo dobry krok na drodze realnego zwiększania efektywności w budynkach. Ani Komisja Europejska ani Rada Unii Europejskiej nie wprowadziły znaczących zmian do długoterminowych strategii termomodernizacyjnych. Są to aktualizowane co trzy lata dokumenty, w których rządy państw członkowskich prezentują własne pomysły na termomodernizację budynków w kraju. Nowym elementem, zgodnie z projektami, ma być pokazanie w strategii, jak przyczyni się ona do osiągnięcia dekarbonizacji zero-energetycznego sektora budynków w 2050 r. oraz jak odniesie się do problemu ubóstwa energetycznego. Z kolei propozycje w Parlamencie Europejskim słusznie zauważają, że strategia powinna adresować problemy, których źródłem jest niska efektywność energetyczne budynków, takie jak np. poprawa jakości powietrza wewnętrznego i zewnętrzego. Przepisy dotyczące świadectw charakterystyki budynków oraz rejestrów ich gromadzenia i udostępniania zostały osłabione przez przedstawicieli państw członkowskich. Informacje ze świadectw gromadzone w systemach będą mogły być jedynie udostępniane instytucjom publicznym. Unijni ministrowie zachowawczo podeszli także do propozycji Komisji Europejskiej dotyczącej promocji elektromobilności. Koncepcja Komisji Europejskiej zmierzała do zapewnienia właściwej infrastruktury dla samochód elektrycznych poprzez zapewnienie właściwego okablowania budynków nowo budowanych i remontowanych oraz punktów ładowania, a także włączenia baterii samochodowej do systemu technicznego budynku. Bateria mogłaby działać jako magazyn energii, ładować się i oddawać tę energię w odpowiednim czasie, odpowiednio kiedy sieć jest odciążona albo przeciążona. Prawdopodobnie Parlament Europejski poprze takie podejście, co wynika z propozycji zgłoszonych do dyrektywy przez sprawozdawcę Bendta Bendtsena z Europejskiej Partii Ludowej oraz popieranych przez innych europosłów sprawozdawców z partii socjalistów i zielonych. Natomiast unijni ministrowie odrzucili takie rozwiązania, pozostawiając 4

5 jedynie obowiązek zapewnienia minimalnej ilości punktów ładowania i przygotowania rowów służących do ewentualnego przyszłego okablowania budynku. Najbardziej jednak niepokojące w projekcie dyrektywy przyjętęj przez ministrów jest umożliwienie odliczenia energii ze źródeł odnawialnych produkowanej nie na miejscu z obliczania całkowitej energii pierwotnej budynku. Będzie to oznaczać, że biomasa spalana w piecu, ale zakupiona na rynku, będzie miała współczynnik energochłonności "0", co jest oczywistym błędem i nie odzwierciedla rzeczywistości. Innym niepokojącym rozwiązaniem przyjętym przez państwa członkowskie są zmiany dotyczące kontroli efektywności oraz adekwatności mocy grzewczej kotłów. Do tej pory, przynajmniej teoretycznie (w Polsce przepis ten nie jest egzekwowany), kotroli podlegały kotły o mocy 20 kw, a więc także te znajdujące się w indywidualnych domach. Teraz państwa członkowskie chcą, aby kontrola dotyczyła tylko kotłów o mocy wyższej 70 kw, a więc takich działających w kotłowniach osiedlowych lub większych. W przypadku Polski, gdzie ostatnie zimy uwidoczniły wielki problem smogu pochodzącego ze spalania paliw stałych niewiadomej jakości głównie w piecach domowych, należałoby zwiększyć efektywność przepisu o kontroli, a nie usuwać go z dyrektywy. Jest jednak nadzieja, że kwestia ta powróci w dyskusji z Parlamentem Europejskim, który proponuje pozostawienie istniejących przepisów bez zmian. 5

6 Urszula Szałkowska Prawnik, Klimat i Energia ul. Żurawia Warszawa uszalkowska@clientearth.org ClientEarth jest nienastawioną na zysk organizacją pozarządową skupiającą prawników zajmujących się ochroną środowiska. Ma biura w Londynie, Brukseli i Warszawie. Łącząc prawo, naukę i politykę publiczną, tworzy strategie i narzędzia, które pomagają mierzyć się z największymi problemami środowiska naturalnego. Działalność ClientEarth nie byłaby możliwa bez hojnego wsparcia innych fundacji, instytucji publicznych oraz osób prywatnych. Brussels Rue du Trône 60 5ème étage 1050 Bruxelles Belgique London 274 Richmond Road London E8 3QW UK Warsaw ul. Żurawia Warszawa Polska ClientEarth is a company limited by guarantee, registered in England and Wales, company number , registered charity number , registered office 10 Queen Street Place, London EC4R 1BE, with a registered branch in Belgium, N d'enterprise , and with a registered foundation in Poland, Fundacja ClientEarth Prawnicy dla Ziemi, KRS