Grupa Robocza Art. 29 ds. Ochrony Danych Osobowych

Transkrypt

1 Grupa Robocza Art. 29 ds. Ochrony Danych Osobowych 02318/09/PL WP167 Opinia 8/2009 w sprawie ochrony danych pasażerów gromadzonych i przetwarzanych przez sklepy wolnocłowe na lotniskach i w portach przyjęta w dniu 1 grudnia 2009 r. Grupa robocza została powołana na mocy art. 29 dyrektywy 95/46/WE. Jest ona niezależnym europejskim organem doradczym w zakresie ochrony danych i prywatności. Zadania grupy określa art. 30 dyrektywy 95/46/WE i art. 15 dyrektywy 2002/58/WE. Obsługę sekretariatu zapewnia Dyrekcja D (Prawa Podstawowe i Obywatelstwo) Dyrekcji Generalnej ds. Sprawiedliwości, Wolności i Bezpieczeństwa Komisji Europejskiej, B-1049 Bruksela, Belgia, Biuro nr LX-46 01/190. Strona internetowa:

2 Grupa robocza ds. ochrony osób fizycznych w zakresie przetwarzania danych osobowych powołana na mocy dyrektywy 95/46/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 24 października 1995 r., uwzględniając art. 29 i 30 ust. 1 lit. a) i ust. 3 tej dyrektywy oraz art. 15 ust. 3 dyrektywy 2002/58/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 lipca 2002 r., uwzględniając art. 255 Traktatu WE i rozporządzenie (WE) nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji, uwzględniając własny regulamin wewnętrzny, przyjmuje niniejszą opinię Opinia 8/2009 w sprawie ochrony danych pasażerów gromadzonych i przetwarzanych przez sklepy wolnocłowe na lotniskach i w portach Wprowadzenie Prawo wspólnotowe zezwala na zwolnienie z podatku akcyzowego towarów zakupionych przez pasażerów w sklepach wolnocłowych na lotniskach i w portach. Konieczne jest jednak spełnienie określonych warunków. W celu ich spełnienia większość sklepów w państwach członkowskich UE przy sprzedaży towarów gromadzi i przetwarza określone dane, w tym dane pasażerów. Jednakże praktyka stosowana w tym zakresie przez sklepy wolnocłowe w różnych częściach Europy różni się znacznie. Pasażerowie nie uzyskują żadnej informacji na temat gromadzenia danych, w tym ich danych osobowych, ani też na temat celu tej czynności, przysługujących im praw oraz sposobu korzystania z tych informacji przez organy publiczne, jeżeli dane takie są im przekazywane. Zgodnie z art. 30 dyrektywy 95/46/WE Komisja Europejska zwróciła się do Grupy Roboczej Art. 29 o zbadanie tej sprawy oraz dokonanie przeglądu obecnych praktyk w państwach członkowskich UE w kontekście zagadnień związanych z ochroną danych ogólnych zasad ochrony danych, które powinny być przestrzegane w sklepach wolnocłowych na lotniskach i w portach. W niniejszej opinii przeanalizowano zagadnienia praktyczne i prawne dotyczące gromadzenia i przetwarzania danych osobowych w sklepach wolnocłowych ma ona na celu udzielenie właścicielom sklepów i organom celnym odpowiedzialnym za nadzorowanie egzekwowania prawa wspólnotowego wytycznych mających doprowadzić do bardziej zharmonizowanego stosowania obowiązujących przepisów i przedstawienia, w razie potrzeby, zaleceń dotyczących jednolitego stosowania -2-

3 Ramy regulacyjne Zwolnienie z podatku akcyzowego opiera się na niżej wymienionych wspólnotowych aktach prawodawczych, które zostały transponowane i wprowadzone w życie przez wszystkie państwa członkowskie: a) dyrektywa Rady nr 92/12/EWG z dnia 25 lutego 1992 r.; która zostanie zastąpiona b) dyrektywą Rady 2008/118/WE z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie ogólnych zasad dotyczących podatku akcyzowego, uchylająca dyrektywę 92/12/EWG (dyrektywę w sprawie podatku akcyzowego). Termin transpozycji tej dyrektywy przez państwa członkowskie to 1 kwietnia 2010 r. W dyrektywie 92/12/EWG nie przewidziano przypadków zwolnienia z podatku akcyzowego, natomiast dyrektywa 2008/118/WE zawiera wyraźną podstawę prawną zwolnienia towarów w tzw. sklepach wolnocłowych w Unii Europejskiej. Artykuł 14 dyrektywy w sprawie podatku akcyzowego ustanawia warunki, na jakich kwalifikowalni pasażerowie mogą być zwolnieni z obowiązku zapłaty akcyzy od wyrobów akcyzowych. Regulacja ta dotyczy towarów sprzedawanych przez sklepy wolnocłowe, przewożonych w osobistym bagażu podróżnych udających się drogą powietrzną lub morską na terytorium trzecie lub do państwa trzeciego. Do celów wspomnianej dyrektywy obowiązuje następująca definicja z art. 14 ust. 5 lit. b): podróżujący na terytorium trzecie lub do państwa trzeciego oznacza każdego pasażera posiadającego dokument podróży uprawniający do podróży lotniczej lub morskiej, stwierdzający, że ostatecznym celem podróży jest port lotniczy lub morski usytuowany na terytorium trzecim lub w państwie trzecim. W świetle tych przepisów jedynie dość ograniczona ilość towarów może zostać zwolniona z podatku akcyzowego, skoro podróżny musi posiadać dokument podróży, taki jak karta pokładowa lub bilet na prom, a oprócz tego wyjeżdżając z Unii Europejskiej, musi się kierować do portu znajdującego się poza Wspólnotą. Nie ma natomiast obowiązku, by zamieszkiwał on poza terytorium UE. Aby zapobiec nadużywaniu zwolnienia, art. 14 ust. 3 dyrektywy stanowi, że państwa członkowskie podejmują konieczne środki w celu zagwarantowania, by zwolnienia stosowane były w taki sposób, by zapobiec wszelkim możliwym przypadkom uchylania się od opodatkowania, unikania opodatkowania lub nadużyć. Ani dyrektywa 92/12/EWG, ani dyrektywa 2008/118/WE nie zawierają żadnych przepisów dotyczących ochrony danych. Dlatego też należy stosować ogólne przepisy dyrektywy 95/46/WE. -3-

4 Zróżnicowane praktyki w Europie W odpowiedzi na wezwanie Komisji Europejskiej, w lecie 2009 r. Grupa Robocza Art. 29 zaczęła wyjaśniać, w jaki sposób sklepy wolnocłowe gromadzą dane pasażerów oraz w jaki sposób dane te są przetwarzane przez same sklepy oraz inne podmioty. Obraz, jaki wyłania się w wyniku podjętych czynności ukazuje znaczne zróżnicowanie praktyk stosowanych w sklepach wolnocłowych w różnych częściach Europy, co wynikać może z odmiennej wykładni prawa wspólnotowego lub prawodawstwa krajowego, albo z faktu, że termin transpozycji dyrektywy w sprawie podatku akcyzowego upływa w dniu 1 kwietnia 2010 r. W toku swojej analizy Grupa Robocza Art. 29 ustaliła wymienione poniżej cztery ogólne modele postępowania, które mogą różnić się w niektórych państwach członkowskich: 1 Zakup towarów zwolnionych z akcyzy nie jest możliwy bez podania numeru lotu. W celu sprawdzenia, czy pasażer kwalifikuje się do skorzystania ze zwolnienia z podatku akcyzowego i uniknięcia nieporozumień lub dyskusji z pasażerami, wszyscy podróżni muszą okazać kasjerowi swoją kartę pokładową, która jest elektronicznie skanowana w celu ustalenia, czy dany lot spełnia warunki zwolnienia. Żadne inne dane, takie jak imię i nazwisko czy numer paszportu, nie są gromadzone ani przechowywane. Jeżeli lot faktycznie odbywa się do miejsca przeznaczenia poza UE, kasa podaje cenę zapłaty obniżoną o podatek akcyzowy. Dane dotyczące lotu oraz nabytych towarów zabranych na pokład przechowywane są przez okres 10 lat, na potrzeby późniejszych kontroli sklepu wolnocłowego przez właściwe organy celne. 2 W innym państwie członkowskim sklepy wolnocłowe w portach lotniczych gromadzą znaczną ilość informacji o pasażerach. Odnośne przepisy celne przewidują, że w przypadku sprzedaży towarów zwolnionych z podatku akcyzowego, by umożliwić kontrolę, wszyscy sprzedawcy muszą zachować szczegółowy rachunek, na którym widnieje m.in. pierwsze pięć liter nazwiska, pierwsze pięć liter lub cyfr numeru lotu, cel lotu oraz data transakcji. Sklepy w portach lotniczych gromadzą te dane poprzez skanowanie kart pokładowych czytnikami optycznymi lub wpisując je ręcznie. Dodatkowo gromadzą one jeszcze dalsze dane, takie jak rodzaj, liczba i wartość nabytych towarów oraz tożsamość nabywców (piętnaście liter), przechowując wszystkie te informacje elektronicznie w centralnej bazie danych przez całe trzy lata. Nie gromadzi się jednakże żadnych danych szczególnie chronionych. Dzięki zebranym informacjom można łatwo zidentyfikować niektórych pasażerów oraz stworzyć bazę towarów zwolnionych z podatku akcyzowego zakupionych przez poszczególnych podróżnych w danym okresie. 3 W innych państwach członkowskich sklepy wolnocłowe gromadzą jedynie informacje na temat celu lotu (numer lotu), by sprawdzić, czy chodzi o lot odbywający się w obszarze UE lub poza ten obszar, nie rejestrując przy tym samego numeru lotu. Nie gromadzi się ani nie przechowuje żadnych innych danych. We wszystkich tych przypadkach Grupa Robocza Art. 29 odnotowała, że żaden sklep wolnocłowy nie udzielał pasażerom jakichkolwiek informacji, ani też nie wyjaśniał, dlaczego numery lotów są gromadzone oraz w jaki sposób dane są przechowywane. -4-

5 4 W jednym państwie członkowskim sklepy wolnocłowe nie gromadzą żadnych danych pasażerów, niezależnie od tego czy kupują oni towary zwolnione z podatku akcyzowego oraz czy ich loty odbywają się poza obszar UE. Podane przykłady jasno wskazują, że w Europie stosuje się obecnie niejednolite praktyki, oraz że pomimo wyraźnych przepisów dyrektywy w sprawie podatku akcyzowego w państwach członkowskich wykształciły się różne metody postępowania w zakresie sprzedaży towarów zwolnionych z podatku akcyzowego. Podczas gdy w niektórych przypadkach, jak wskazano powyżej, nie pobierane są żadne dane, w innych państwach członkowskich podróżni muszą dostarczyć szeregu informacji, które są następnie przechowywane. Również okresy przechowywania danych są bardzo zróżnicowane. Obok kwestii związanych z ochroną danych, zróżnicowanie tych praktyk nasuwa pytanie o ich zgodność z przepisami dyrektywy w sprawie podatku akcyzowego, która wyraźnie nakazuje państwom członkowskim podjęcie wszystkich środków niezbędnych do zapobieżenia nadużyciom oraz uchylaniu się od opodatkowania. Zasady ochrony danych Jak wspomniano powyżej, dyrektywy nie zawierają żadnych przepisów w przedmiocie ochrony danych, dlatego też należy stosować ogólne zasady z dyrektywy 95/46/WE, jako że może dochodzić do przetwarzania danych osobowych przez sklepy wolnocłowe oraz organy celne, co należy uznać za działalność należącą do pierwszego filaru. Do tych ogólnych zasad należą między innymi: legalność; zasada celowości; zasada głosząca, że dane nie mogą być nadmierne, natomiast muszą być adekwatne i poprawne; zakaz dalszego przetwarzania w niezgodnych celach; proporcjonalny okres przechowywania; udzielenie osobom, których dane dotyczą, wystarczających informacji. Ponadto w niektórych państwach członkowskich konieczne może być zastosowanie procedury wcześniejszego zgłoszenia. Prawa osób, których dane dotyczą Prawa osób, których dane dotyczą ustanowione w art. 10, 11, 13 i 14 dyrektywy muszą mieć również zastosowanie w odniesieniu do pasażerów nabywających towary w sklepach wolnocłowych, których dane są gromadzone i przetwarzane. W przypadku gromadzenia danych szczególnie chronionych zastosowanie znajduje art. 8 dyrektywy. Stosowanie zasad ochrony danych Praktyki wymienione w pkt 3, polegające na gromadzeniu ograniczonego zakresu informacji na temat celu lotów oraz w pkt 4, polegające na tym, że sklepy wolnocłowe w jednym państwie członkowskim w ogóle nie gromadzą danych osobowych, należy z pewnością uznać, z perspektywy ochrony danych, za najbardziej sprzyjające prywatności. Zasługują one na poparcie, o ile faktycznie pozwalają efektywnie stosować -5-

6 dyrektywę w sprawie podatku akcyzowego. Dyrektywa w istocie zobowiązuje państwa członkowskie do podjęcia niezbędnych środków w celu zapobieżenia nadużyciom i uchylaniu się od opodatkowania, jak również zwalczania tych zjawisk. Wszelkie takie środki mogą wiązać się z gromadzeniem pewnych danych, co stanowi właściwy i niezbędny środek realizacji tych celów. W przypadku wymienionym w pkt 2, dotyczącym państwa członkowskiego gromadzącego znaczny zakres danych osobowych, Grupa Robocza Art. 29 poddaje w wątpliwość zgodność takiej praktyki z zasadami ograniczenia danych do minimum oraz proporcjonalności. Ilość gromadzonych danych wydaje się nadmierna, nie wydają się też one potrzebne do ustalenia, czy dany pasażer kwalifikuje się do skorzystania ze zwolnienia z podatku akcyzowego. W przypadkach, w których nie gromadzi się bezpośrednich informacji osobowych (pkt 1 i 3), pasażera można zidentyfikować jedynie pośrednio. Praktyka ta jest zgodna z przyjętymi zasadami ochrony danych, ponieważ gromadzony jest jedynie wąski zakres danych, tzn. numer/cel lotu, a informacja ta, jeżeli podlega utrwaleniu, jest przechowywana jedynie przez ograniczony okres, mający umożliwić rządowi przeprowadzenie kontroli w celu zapobieżenia nadużyciom. Również w odniesieniu do okresów przechowywania występują znaczne różnice w podanych przykładach. Podczas gdy w przypadkach wymienionych w pkt 3 i 4 dane nie są w ogóle przechowywane, w przypadkach opisanych w pkt 1 i 2 okres przechowywania sięga odpowiednio trzech i dziesięciu lat. Zgodnie z art. 6 lit. e) dyrektywy 95/46/WE dane powinny być przechowywane przez czas nie dłuższy niż jest to konieczne do celów, dla których zostały zgromadzone. Biorąc pod uwagę, że państwa członkowskie mają obowiązek podjęcia środków niezbędnych do zapobieżenia nadużyciom oraz uchylaniu się od opodatkowania, konieczne może być przechowywanie pewnych danych w celu umożliwienia kontroli i analizy sposobu prowadzenia działalności przez sklepy wolnocłowe. Podczas gdy niektórym organom wystarcza trzyletni okres przechowywania, inne potrzebują okresu dziesięcioletniego, co budzi wątpliwości. Należy rozpatrzyć możliwość skrócenia tego okresu, który w każdym razie nie powinien być dłuższy niż inne okresy przechowywania w podobnych okolicznościach, np. dotyczące faktur do celów podatkowych. Należałoby również zharmonizować okresy przechowywania w całej Europie, ponieważ dotyczą one wszystkich podróżnych, podlegających tej samej dyrektywie 2008/118/WE. Dalsze przetwarzanie danych osobowych zgromadzonych przez organy celne w toku ich prawnej działalności jest zgodne zarówno z dyrektywą 2008/118/WE oraz zasadami ochrony danych. Wszelkie inne przypadki przetwarzania danych osobowych zgromadzonych podczas sprzedaży towarów zwolnionych z podatku akcyzowego powinny podlegać ścisłym ograniczeniom, zgodnie z zasadami dyrektywy 95/46/WE. -6-

7 Wnioski i zalecenia Sklepy wolnocłowe na lotniskach i w portach gromadzą i przetwarzają dane, w tym dane osobowe, w celu sprawdzenia, czy ich klienci kwalifikują się do skorzystania ze zwolnienia z podatku akcyzowego. W większości przypadków przechowują te dane dla organów celnych, na dowód właściwego postępowania. Organy celne mogą również przetwarzać i przechowywać te dane dla swoich własnych celów, także statystycznych. Wyżej wymienione dyrektywy przewidują wyraźną podstawę prawną gromadzenia, przetwarzania i przechowywania niektórych danych zawartych w dokumentach podróży pasażerów, nie zawierając przy tym szczególnych przepisów w zakresie ochrony danych, w związku z czym należy stosować zasady dyrektywy 95/46/WE. Niezależnie od tego sklepy i organy celne powinny mieć świadomość, że gromadzenie danych należy ograniczyć do ściśle niezbędnego zakresu, zgodnie z zasadą minimalizacji danych. W przykładzie opisanym w pkt 2 zasady niezbędności i proporcjonalności nie są przestrzegane. W większości przypadków sklepom do ustalenia odpowiedniego podatku akcyzowego powinno wystarczyć gromadzenie numeru/celu lotu wymienionych w karcie pokładowej, tak jak w przykładzie z pkt 3 w niniejszej opinii. Taki zakres danych byłby proporcjonalny i nie wykraczałby ponad właściwą miarę. Szerszy zakres danych gromadzić powinno się tylko w określonych przypadkach, w których wyraźnie zachodzi taka potrzeba. Dane nie powinny być wykorzystywane przez organy ścigania, chyba że są potrzebne jako dowód nadużyć w konkretnych sprawach (nie należy dokonywać masowych transferów danych do policji). Dane nie powinny być wykorzystywane do innych celów niezgodnych z pierwotnym celem (ujawnianie danych osobom trzecim bez poinformowania lub zgody, np. przewoźnikom), chyba że są one wykorzystywane do celów statystycznych. Nie powinno także dochodzić do systematycznej kompilacji danych dotyczących zakupów dokonywanych przez klientów, w celu analizowania ich zachowania i nawyków zakupowych. Okres przechowywania powinien być ograniczony do ściśle niezbędnego czasu i powinien zostać zharmonizowany w całej Europie. Jednym z głównych rezultatów badania przeprowadzonego przez Grupę Roboczą Art. 29 jest ustalenie, że informacje udzielane pasażerom są niewystarczające. Nawet jeśli sklepy wolnocłowe jedynie gromadzą, ale nie przechowują tych danych, klienci powinni być o tym informowani. Tym bardziej, jeżeli dane są nie tylko gromadzone, lecz także przechowywane, należy udzielać informacji o tym, jakie dane są przechowywane, w jakim celu, przez jaki okres oraz w jaki sposób można uzyskać bliższe informacje na ten temat. W tej dziedzinie większe wysiłki mogłyby poczynić zainteresowane podmioty, np. zamieszczając oznaczenia w sklepach wolnocłowych lub dystrybuując ulotki. Sposoby udzielania takich informacji pasażerom opisano w opinii WP 100 i załącznikach do niej, przyjętych przez Grupę Roboczą Art. 29 w listopadzie 2004 r

8 Obecne, zróżnicowane praktyki opisane w niniejszej opinii budzą obawy niejednolitego stosowania i przestrzegania zarówno przepisów dyrektywy w sprawie podatku akcyzowego, jak i przepisów dotyczących ochrony danych przez sklepy wolnocłowe w różnych częściach Europy. Wydaje się zachodzić potrzeba dalszej harmonizacji obecnie stosowanych praktyk oraz podniesienia stanu wiedzy podróżnych na temat gromadzenia i przetwarzania danych podczas nabywania towarów zwolnionych z podatku akcyzowego. Organy ochrony danych państw członkowskich UE zachęca się do podjęcia wysiłków wspólnie z właścicielami sklepów i organami zarządzającymi portami lotniczymi w celu zaradzenia występującym brakom oraz doprowadzenia do stanu, w którym stosowane praktyki będą zgodne z obowiązującym prawem i przepisami dotyczącymi ochrony danych. Informacje przekazywane pasażerom w dziedzinie zakupu towarów zwolnionych z podatku akcyzowego mogą i powinny zostać poprawione. Sklepy, lotniska i porty, organizacje konsumenckie i inne zainteresowane podmioty powinny dążyć do dostarczenia podróżnym właściwych informacji, by mogli oni korzystać z przysługujących im praw podczas dokonywania zakupu towarów zwolnionych z akcyzy. Sporządzono w Brukseli dnia 1 grudnia 2009 r. W imieniu grupy roboczej Przewodniczący Alex Türk -8-