Julita Łukomska Paweł Swianiewicz. Polityka podatkowa władz lokalnych w Polsce

Transkrypt

1 _Polityka_podatkowa_v10[K2]PRESS.indd :29

2 _Polityka_podatkowa_v10[K2]PRESS.indd :29

3 Julita Łukomska Paweł Swianiewicz Polityka podatkowa władz lokalnych w Polsce _Polityka_podatkowa_v10[K2]PRESS.indd :29

4 Raport powstał na podstawie badania prowadzonego dzięki grantowi NCN Polityka podatkowa polskich gmin jako instrument w konkurencji o rozwój, grant nr 2012/07/B/ HS4/00453 Projekt okładki Anna Młyniec Opracowanie typograficzne Sławomir Głuszak Copyright by MUNICIPIUM SA Warszawa 2015 ISBN Wydawca MUNICIPIUM SA ul. Konduktorska 18, Warszawa Dział Handlowy tel.: ; fax: handlowy@municipium.com.pl _Polityka_podatkowa_v10[K2]PRESS.indd :29

5 Spis treści Wprowadzenie Dotychczasowe badania lokalnej polityki podatkowej w Polsce Koncepcje teoretyczne i zagraniczne badania lokalnej polityki podatkowej Konkurencja podatkowa Koncepcja przeciętnego wyborcy Podatki a cykl polityczny Model partyjny i model środowiskowy zróżnicowania polityki podatkowej Lokalna polityka podatkowa w dotychczasowych badaniach zagranicznych Metoda i zakres badania Zakres badania i źródła danych Pytania badawcze i hipotezy Zakres przestrzenny analiz Polityczne uwarunkowania decyzji podatkowych w gminach Miejsce polityki podatkowej w lokalnych debatach publicznych Mechanizmy podejmowania decyzji o podatkach lokalnych Decyzje o polityce podatkowej jako zagadnienie teorii gier Podatki lokalne rola radnych Podatki lokalne kto rządzi? Podsumowanie Zróżnicowanie lokalnej polityki podatkowej w Polsce Zróżnicowanie polityk podatkowych wykorzystywane instrumenty Czynniki wyjaśniające zamożność gminy Czynniki wyjaśniające wielkość gminy Czynniki wyjaśniające lokalizacja gminy Podsumowanie znaczenia czynników wyjaśniających modele regresji Cykl polityczny (wyborczy) podatków lokalnych? _Polityka_podatkowa_v10[K2]PRESS.indd :29

6 Spis treści 6. Lokalna konkurencja podatkowa w Polsce? Wyniki badań empirycznych.. 85 Aneks. Modele regresji dla poszczególnych objętych analizą województw Wpływ obniżek stawek, ulg i zwolnień w podatkach lokalnych na wielkość dochodów budżetowych Motywy polityki podatkowej Motywy fiskalne dbałość o wpływy budżetowe i poprawa ściągalności podatków Motywy wiążące się z kapitałem politycznym Konkurencja podatkowa i stymulowanie lokalnego rozwoju gospodarczego Instrumenty polityki podatkowej: obniżki stawek podatkowych vs zwolnienia i ulgi podatkowe Skuteczność osiągania formułowanych przed polityką podatkową celów Podsumowanie System podatków lokalnych w oczach samorządowców Opinie o obecnym systemie podatków samorządowych Propozycje zmian opinie samorządowców Podsumowanie Lokalny system podatków lokalnych w Polsce quo vadis? Literatura Załącznik 1. Ankieta wójtów (burmistrzów), skarbników i radnych wykorzystana w badaniach terenowych Załącznik 2. Zagadnienia poruszane w trakcie wywiadów pogłębionych _Polityka_podatkowa_v10[K2]PRESS.indd :29

7 Wprowadzenie Podatki lokalne, które według wielu koncepcji teoretycznych powinny być podstawowym źródłem finansowania budżetów samorządowych, nie cieszą się należnym im zainteresowaniem ekspertów i polityków lokalnych w Polsce. Prowadząc dyskusje ze stroną rządową na temat systemu finansowania gmin, powiatów i województw, korporacje samorządowe nie eksponują wcale podatków lokalnych i swobody prowadzenia polityk w tym zakresie. Najczęściej postulowana zmiana po stronie dochodów dotyczy wzrostu udziału we wpływach z podatków państwowych. Postawę taką dość łatwo zrozumieć. Wzrost odpowiedzialności za zbieranie dochodów własnych łączy się z ryzykiem politycznym (zresztą właśnie dlatego jest to rozwiązanie pożądane, sprzyjające tak demokracji lokalnej jak i dyscyplinie finansów publicznych), a domaganie się większych transferów i pomocy ze strony budżetu państwa jest w pewnym sensie bezpieczniejszą i wygodniejszą postawą. Dobrą ilustracją dość częstej wśród samorządowców postawy jest wypowiedź niedawnego Przewodniczącego ZGW RP, wójta Mariusza Poznańskiego w dyskusji nad zmianami w podatku od nieruchomości: to szukanie dochodów u naszych mieszkańców. Zostaniemy zaraz przedstawieni jako ci źli, którzy chcą zwiększać podatki. Taka propozycja oznacza, że kapitulujemy przed rządem i nic już nie jesteśmy w stanie wywalczyć (cyt. za: Gniadkowski 2013). Podobne rozumowanie przejawia m.in. wójt Michałowa w woj. podlaskim, który kampanię promocyjną swojej gminy oparł na haśle gmina wolna od podatków (hasło takie widnieje na stronie internetowej gminy michalowo.eu 1, por. także Bukowski 2014). Pomijając nawet, że slogan ten nie całkiem odpowiada prawdzie (swoją zamożność gmina zawdzięcza wpływom podatkowym, tyle że od przedsiębiorstwa mającego swoją siedzibę poza terenem gminy), ale w swoim wyrazie może być uznane za bardzo kontrowersyjne. Wynika bowiem z niego, że brak podatków lokalnych jest zaletą, którą warto się chwalić. Jak w takim razie mają być finansowane potrzeby wspólno- 1 Dostęp: sierpień _Polityka_podatkowa_v10[K2]PRESS.indd :29

8 Wprowadzenie ty lokalnej (te których nie można sensownie zaspokajać z indywidulanych dochodów mieszkańców)? Za pomocą transferów (dotacji i subwencji)? Czy to jest faktycznie ideał struktury finansowania samorządów, do którego należy dążyć? Czy faktycznie podatki lokalne to coś z założenia złego co należy ograniczać, a najlepiej likwidować? Wydaje się, że jest wręcz przeciwnie. Istnienie podatków i to powszechnie płaconych przez mieszkańców-wyborców (co nie znaczy, że koniecznie wysokich) powinno być podstawą dochodów budżetowych samorządów. Taka struktura finansowania będzie zwiększała zainteresowanie mieszkańców polityką samorządową (sprzyjając pośrednio demokracji lokalnej), będzie także wzmacniać gospodarność i oszczędności lokalnych wydatków publicznych. Takie stanowisko prezentuje przynajmniej teoria federalizmu fiskalnego, chyba najczęściej przywoływana dla uzasadnienia potrzeby decentralizacji teoria ekonomiczna. Stosunek do polityki podatkowej polskich samorządowców jest często zniekształcony przez szeroko rozpowszechniony mit odnoszący się do wpływu przyjętych stawek, ulg bądź zwolnień na wysokość otrzymywanej subwencji wyrównawczej. Panuje bowiem dość powszechne przekonanie, że w przypadku obniżenia stawki maksymalnej dochody gminy cierpią dwukrotnie raz w wyniku zmniejszenia (przynajmniej w krótkiej perspektywie) dochodów własnych, a drugi, bo gmina karana jest w takim przypadku zmniejszeniem subwencji. W trakcie prowadzonych badań nie udało nam się jednak spotkać respondenta, który umiałby dokładnie wyjaśnić mechanizm tego karania. Najczęściej kwitowane to było stwierdzeniem mówiącym, że wynika to z bardzo skomplikowanego wzoru, którego nie umiem w tej chwili przedstawić, ale przecież wszyscy wiedzą, że tak jest. Tymczasem dokładna lektura zapisów ustawy o dochodach jst 2 nie potwierdza tego przekonania. Wynika z nich, że wielkość subwencji jest zawsze taka sama, bez względu na wysokość przyjętych stawek podatków lokalnych. Faktycznie, ustawa wspomina o uwzględnianiu przy obliczaniu tzw. wskaźnika G skutków zmniejszenia stawek, ulg czy umorzeń. Ale nie ma to nic wspólnego z karaniem samorządów za obniżki podatków. Gdyby skutki polityki podatkowej nie były uwzględnione w wyliczeniu (w sposób przewidziany w ustawie), samorządy byłyby wręcz nagradzane za swoje decyzje podatkowe (zmniejszenie wpływów własnych byłoby częściowo rekompensowane zwiększoną subwencją). Rozpowszechnienie tego błędnego przekonania jest jeszcze jed- 2 Ustawa z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. z 2003 r. nr 203, poz z późn. zm.) _Polityka_podatkowa_v10[K2]PRESS.indd :29

9 Wprowadzenie nym argumentem za tym, że badania nad praktyką polityki podatkowej w Polsce są warte podjęcia. Podatki lokalne to bardzo ważny element samorządności. Sporo miejsca poświęca im Europejska Karta Samorządu Lokalnego rodzaj nieoficjalnej konstytucji samorządów europejskich, przygotowanej i przyjętej przez Radę Europy. W art. 9.3 Karty czytamy, że przynajmniej część zasobów fi nansowych społeczności lokalnych powinna pochodzić z opłat i podatków lokalnych, których wysokość społeczności te mają prawo ustalać (podkr. autorów raportu), w zakresie określonym ustawą. O lokalnej polityce podatkowej mówi także wprost (bardzo podobnymi słowami) Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej w art. 168 (Jednostki samorządu terytorialnego mają prawo ustalania wysokości podatków i opłat lokalnych w zakresie określonym w ustawie). Ale w praktyce jakakolwiek autonomia podatkowa jest ograniczona do bardzo niewielkiej części dochodów samorządowych. Po pierwsze, dochodów w zakresie których można prowadzić samorządową politykę podatkową nie mają wcale powiaty i województwa. Po drugie, także na poziomie gminnym znaczenie tych dochodów jest bardzo ograniczone. Dostarczają one w sumie ok. 20% wszystkich dochodów budżetowych gmin (według danych za rok ,7% dochodów miast na prawach powiatu, 21,8% dochodów gmin miejskich i 16,4% dochodów gmin wiejskich). Wiemy także, że nawet w zakresie tej części dochodów swoboda prowadzenia polityki lokalnej jest mocno ograniczona tak przez liczne zwolnienia ustawowe, jak i przez obowiązujące stawki maksymalne (a czasami też minimalne np. podatek od środków transportowych). Niezadowalający udział autonomicznych dochodów podatkowych we wpływach budżetowych polskich gmin nie jest niczym unikalnym w skali samorządów europejskich. Zaledwie kilka krajów: Dania, Finlandia, Norwegia, Szwecja, Szwajcaria (a do zmian wprowadzonych kilka lat temu także Francja, w nieco odleglejszej perspektywie czasowej także Anglia), mają systemy finansowe, w których podatki o których mogą decydować samorządy stanowią dominantę dochodów budżetowych. W innych krajach, podobnie jak w Polsce, dominują różnego rodzaju transfery i dochody mające charakter udziałów w podatkach państwowych. Mimo tych ograniczeń polityka podatkowa polskich samorządów ma znaczenie i ma wpływ na stan finansów poszczególnych gmin. Według danych za rok 2013 łączne skutki obniżek i zaniechań pobierania podatków lokalnych wynosiły ponad 4,5 miliarda złotych, było to zatem ponad 10% możliwych do uzyskania z tych źródeł dochodów. Największe znaczenie miało tu stoso _Polityka_podatkowa_v10[K2]PRESS.indd :29

10 Wprowadzenie wanie stawek podatków niższych od maksymalnych (skutki finansowe tych obniżek to 3,57 miliarda złotych), ale istotne były także skutki ulg i zwolnień wprowadzanych przez rady gminne (787 milionów złotych), a także udzielane poszczególnym płatnikom umorzenia (176 milionów) i odroczenia płatności (158 milionów). Jeśli chodzi o ulgi i zwolnienia to tak opinie samorządowców jak i wyniki wcześniejszych badań są zróżnicowane. Według jednego z poglądów może to być ważny instrument pobudzania przedsiębiorczości czy tworzenia nowych miejsc pracy. Ale według innych opinii ulgi czy zwolnienia nie mają faktycznego znaczenia. Podatki lokalne są na tyle niewielkie, że nie wpływają istotnie na zachowania przedsiębiorców, a powstające nowe miejsca pracy zostałyby stworzone tak czy inaczej, nawet gdyby ulgi nie były udzielane. Zakres możliwych ulg, a zwłaszcza zwolnień został i tak ograniczony w wyniku dostosowywania prawa polskiego do regulacji unijnych na temat pomocy publicznej. Celem niniejszego raportu jest opis zróżnicowania oraz wyjaśnienie czynników różnicujących politykę podatkową polskich samorządów gminnych. Szczegółowy zakres badania i pytania badawcze przedstawione są w rozdziale 3. Pytamy więc o proces polityczny prowadzący do podejmowania określonych decyzji. Praca mieści się zatem w nurcie ekonomii politycznej, w rozumieniu tego terminu znanego od prac merkantylistów, a także studiów Adama Smitha czy Davida Ricarda. Wydaje nam się zatem naturalne, że sięgamy po metody właściwe tak ekonomii jak i naukom politycznym. Polityka podatkowa gmin w Polsce nie cieszyła się dotąd dużym zainteresowaniem badaczy samorządów (przykłady stosunkowo nielicznych prac na ten temat wymieniamy w rozdziale 1 raportu). Jeśli temat podatków lokalnych pojawia się w materiałach organizacji samorządowych to częściej odnosi się na przykład do skutków ulg ustawowych (por. np. stanowisko Unii Metropolii Polskich w tym zakresie Filipek 2011), albo do (wywołanych raczej przez ekspertów niż samorządowców) dyskusji na temat zmian systemu zasilania samorządów np. wprowadzenia lokalnego PIT lub gruntownej zmiany konstrukcji podatku od nieruchomości. Zagadnienia polityki podatkowej pojawiają się w dyskursie publicznym bardzo rzadko. Ta tematyka jest znacznie silniej niż w Polsce obecna w literaturze naukowej i w debatach publicznych wielu krajów europejskich. Chodzi tu nie tylko o kraje skandynawskie czy Szwajcarię (co jest w pełni zrozumiałe zważywszy na udział podatków lokalnych w finansowaniu tamtejszych samorządów, jak również na astronomiczną z polskiego punktu widzenia swobodę podejmowania lokalnych decyzji w tym _Polityka_podatkowa_v10[K2]PRESS.indd :29

11 Wprowadzenie zakresie), ale także Włochy, Hiszpanię, Francję czy Niemcy. Wydaje się, że decyzje dotyczące podatków lokalnych mają często istotne, a słabo jak dotychczas zbadane, znaczenie dla polityki samorządowej, a czasem także dla modelu lokalnego rozwoju gospodarczego. Wszystko to w naszym przekonaniu uzasadnia podjęcie badań, których wyniki prezentujemy w niniejszym raporcie. * * * Autorzy niniejszego raportu pragną wyrazić wdzięczność prof. Bernardowi Dafflonowi za lekturę wstępnej wersji raportu i przekazanie licznych uwag krytycznych i propozycji zmian. Wdzięczni jesteśmy także za uwagi dr. Jarosława Nenemana, który nie tylko komentował nasz raport, ale brał udział w badaniach terenowych i jest autorem jednego z rozdziałów, a także dwóch (zaznaczonych każdorazowo) mniejszych fragmentów tekstu. Dziękujemy także mgr Katarzynie Wójcickiej, która pomogła nam w stworzeniu baz danych potrzebnych dla analiz konkurencji podatkowej _Polityka_podatkowa_v10[K2]PRESS.indd :29

12 _Polityka_podatkowa_v10[K2]PRESS.indd :29

13 1. Dotychczasowe badania lokalnej polityki podatkowej w Polsce W Polsce badania empiryczne polityki podatkowej samorządów (w odróżnieniu od licznych prac wskazujących uwarunkowania prawne por. np. Ruśkowski 2004, Kosikowski, Ruśkowski 2008, Etel i in. 2009), jej zróżnicowania i skutków są bardzo rzadkie. Można tu wspomnieć typologię polityk podatkowych zaproponowaną na podstawie badań w woj. lubelskim przez Miszczuka (1995). Typologia ta została też wykorzystana (w zmodyfikowanej wersji) do testów empirycznych prowadzonych przez Swianiewicza (1996, 2011, podobne badania także Klimska 2003), w wyniku których zaproponował on model wyjaśniający zróżnicowanie polityk poprzez zmienne odnoszące się głównie do wielkości, struktury gospodarczej (przede wszystkim w odniesieniu do rolnictwa) gminy i poziomu legitymizacji władz lokalnych mierzonego przez frekwencję wyborczą. Wiemy z tych badań m.in. że systematycznie utrzymują się różnice w polityce stosowanej przez miasta i gminy wiejskie (tak jeśli chodzi o wysokość stawek, jak i o stosowane instrumenty polityki podatkowej). Brakuje jednak analiz pokazujących dokładniejsze zróżnicowania w tym zakresie (wiadomo np. że gminy wiejskie to bardzo silnie wewnętrznie zróżnicowana grupa, obejmująca m.in. bogate gminy podmiejskie, peryferyjnie położone gminy rolnicze z dominacją małych, prywatnych gospodarstw, gminy popgr-owskie itp. można oczekiwać, że polityki podatkowe będą w każdym z tych przypadków kształtowane przez inne czynniki). Na bardzo podstawowym poziomie zróżnicowanie podatku rolnego analizowali Podstawka i Rudowicz (2010). Podatkowi od środków transportowych i jego roli w stymulowaniu gospodarki lokalnej przyglądali się Skica i in. (2011, także Skica 2008). Wskazali, że tylko 15% ankietowanych przedsiębiorstw transportowych wskazało podatki lokalne jako ważny czynnik lokalizacji. Zauważyli także słaby związek statystyczny między stawkami podatków lokalnych i parametrami rozwoju gospodarczego. Podkreślali też, że gminy znane z dużej liczby inwestorów (np. Tarnowo Podgórne, Kobie _Polityka_podatkowa_v10[K2]PRESS.indd :29

14 1. Dotychczasowe badania lokalnej polityki podatkowej w Polsce rzyce, Niepołomice) mają wysokie stawki podatków. Również Łukomska (2012) stawiała pytanie o wpływ lokalnych polityk podatkowych na rozwój gospodarczy, dochodząc do wniosku, że w wymiarze statystycznym jest on nieuchwytny, co nie wyklucza istnienia związku przyczynowo-skutkowego w poszczególnych przypadkach. Do podobnego wniosku doszedł Domański (2001) badając zachowania inwestorów prywatnych. Brakuje jednak pogłębionych studiów lokalnych polityk podatkowych w Polsce, które nawiązywałyby do koncepcji teoretycznych stosowanych w badaniach prowadzonych w innych krajach. Niniejszy raport może przyczynić się do choć częściowego wypełnienia tej luki _Polityka_podatkowa_v10[K2]PRESS.indd :29

15 2. Koncepcje teoretyczne i zagraniczne badania lokalnej polityki podatkowej 2.1. Konkurencja podatkowa Uprawnienia poszczególnych samorządów do ustalania własnych zasad polityki podatkowej mogą prowadzić do zjawiska określanego mianem konkurencji podatkowej (tax competition). W dobie integracji europejskiej i globalizacji gospodarki zagadnienie to jest najczęściej dyskutowane w odniesieniu do rywalizacji między krajami obniżającymi podatki by przyciągnąć inwestorów. Ale równie interesujące mogą być rozważania odnoszące się do relacji stawek podatkowych w sąsiadujących (czy też konkurujących) ze sobą jednostkach samorządowych. Przez konkurencję podatkową rozumieć będziemy sytuację, w której polityka podatkowa w danej jednostce samorządowej jest zmieniana w reakcji (przy wzięciu pod uwagę) na politykę stosowaną w jednostkach sąsiednich, lub w innych samorządach postrzeganych jako główni konkurenci. Podejmowane działania mogą odnosić się do trzech sfer: 1. ustalania stawek podatku na poziomie konkurencyjnym wobec innych samorządów; 2. przyznawania ulg lub zwolnień konkretnym grupom podatników; 3. prowadzenia zazwyczaj poufnych negocjacji z konkretnymi podatnikami, na których przyciągnięciu, utrzymaniu lub też poparciu politycznym nam zależy. Dafflon i Rossi (2004) zauważają, że w niektórych przypadkach (przynajmniej w Szwajcarii) te negocjacje dotyczą nie tylko podatków płaconych przez firmy, ale również indywidualnie przez ich menadżerów. Twierdzą także, że w negocjacjach takich występuje zazwyczaj asymetria dostępu do informacji faworyzująca przedsiębiorstwa prywatne. Można wyróżnić dwa główne motywy konkurencji podatkowej: _Polityka_podatkowa_v10[K2]PRESS.indd :29

16 2. Koncepcje teoretyczne i zagraniczne badania lokalnej polityki podatkowej Konkurowanie o mobilną bazę podatkową, w której próbujemy przyciągnąć kapitał, przedsiębiorstwa lub mieszkańców do naszej jednostki samorządowej. Ma to prowadzić do wzrostu lokalnej bazy podatkowej, a w idealnym scenariuszu także do wzrostu dochodów budżetowych. Pozytywne oddziaływanie na budżet lokalny może mieć charakter bezpośredni (wzrost dochodów z podatków, których stawki są przedmiotem konkurencji) lub pośredni (np. miasto przyciąga nowych podatników dzięki konkurencyjnym stawkom podatku od nieruchomości. Migracje te wpływają pośrednio na dochody z innych podatków takich jak podatek dochodowy od osób fizycznych. Inny przykład takiej sytuacji to, gdy przedsiębiorstwa ściągnięte dzięki niskim stawkom podatku od środków transportowych zasilają budżet miasta zwiększonymi wpływami z podatku od nieruchomości); Utrzymanie lub zwiększanie kapitału politycznego stawki podatków lokalnych są analizowane z punktu widzenia stawek obowiązujących w sąsiednich jednostkach samorządowych, a głównym motywem jest zaspokojenie oczekiwań wyborców (będących równocześnie podatnikami), a pośrednio zapewnienie poparcia w wyborach. W tym przypadku mówimy nie o klasycznej konkurencji o bazę podatkową, a o koncepcji znanej z literatury pod nazwą konkurencji porównawczej (yardstick competition). Pomiędzy wymienionymi tu typami konkurencji podatkowej zachodzą istotne różnice. W pierwszym przypadku ( klasycznej konkurencji o bazę podatkową) samorządy oczekują, że obniżanie stawek będzie prowadzić do wzmocnienia gospodarki lokalnej i zwiększania dochodów budżetowych (choć czasem te oczekiwania są nierealistyczne). Ale w przypadku konkurencji porównawczej nie ma żadnego powodu by oczekiwać, iż redukcja stawek zostanie zrekompensowana przez wzrost bazy podatkowej. W takiej sytuacji mamy raczej do czynienia z wymianą między kapitałem finansowym i politycznym (koncepcję tę dokładnie opisuje Mouritzen 1992). Blöchliger (2013) w swojej interpretacji reakcji podatników na stawki podatkowe odwołuje się do klasycznej Hirshmanowskiej (1970) koncepcji dwóch strategii zachowań. Przeniesienie działalności (i bazy podatkowej) można łączyć ze strategią wyjścia (exit), w której członkowie rezygnują ze swojej obecności w organizacji, z której korzyści postrzegają jako niezadowalające. Zakłada bowiem głosowanie nogami podatników, w wyniku którego baza podatkowa przenosi się z jednej jednostki do drugiej. Natomiast polityczne motywy konkurencji odnoszą się do strategii głosu (voice), w której członkowie organizacji podejmują próbę naprawy poprzez komunikację swojego niezadowolenia _Polityka_podatkowa_v10[K2]PRESS.indd :29

17 Konkurencja podatkowa lub propozycję naprawy. Blöchliger sugeruje także, że podatnik w razie braku zadowolenia z przyjętych stawek może wybrać jedną z trzech potencjalnych reakcji: wyprowadzka do innej jednostki (ucieczka), zmniejszenie wysiłku (nie podejmowanie wysiłku by zwiększyć dochody, rozwinąć prowadzoną działalność) oraz próba uniknięcia podatku (oszustwa podatkowe). Opinie na temat skutków lokalnej konkurencji podatkowej nie są jednoznaczne. Wśród podstawowych argumentów za lokalną autonomią podatkową i dopuszczeniem konkurencji podatkowej wymienia się zazwyczaj tezy odnoszące się także do dyskusji o pożądanej strukturze dochodów lokalnych. Mówi się więc o tym, że swoboda lokalnych decyzji o strumieniu dochodów pozwala na lepsze dopasowanie podaży usług świadczonych przez samorząd do lokalnych preferencji. Konieczność podejmowania przy otwartej przyłbicy decyzji o wysokości podatków sprzyja także wzrostowi odpowiedzialności władz samorządowych wobec mieszkańców. Jest też motywacją do poszukiwania oszczędności w wydatkach publicznych (wzrost podatku lokalnego niesie zawsze za sobą istotny koszt polityczny dla podejmujących decyzje władz). Ale same skutki konkurencji podatkowej, mogącej być wynikiem przestrzennego zróżnicowania stawek, nie są już oceniane tak jednoznacznie. Najważniejsze argumenty sporu w tym zakresie podsumowuje Rattsø (2005). Przeciwny takiemu współzawodnictwu jest m.in. Oates (1972) przestrzegający, że konkurencja między samorządami może być wyniszczająca i prowadzić do nadmiernie zaniżonych dochodów (poprzez zjawisko tzw. wyścigu do zera race to the bottom), a w konsekwencji niedostatecznej podaży dóbr lokalnych. Argument ten nie odbiega więc od częstego tonu dyskusji na temat ulg podatkowych stosowanych przez rządy. Podobne stanowisko prezentuje OECD (1998) pisząc w swoim raporcie (koncentrującym się głównie na poziomie krajowym, ale sięgającym też do przykładów regionalnych) o szkodliwej konkurencji podatkowej. Z przeciwstawnego założenia wychodzi Buchanan (Buchanan and Musgrave 1999) sugerujący, że konkurencja podatkowa stanowi znakomitą równowagę do opisywanej w modelach teorii wyboru publicznego tendencji do nadmiernego rozrostu sektora publicznego (por. także Pommerehne et al. 1996). Podobnie Kalb i in. (2012, cyt. za: Blöchliger 2013) argumentuje, że autonomia podatkowa i konkurencja podatkowa wspomagają produktywność i zmniejszenie zakresu sektora publicznego. Dafflon (2014) przy swoim dość krytycznym stosunku do konkurencji podatkowej, uznaje, że motywuje ona polityków do zabiegania o bardziej efektywne wydawanie środków publicz _Polityka_podatkowa_v10[K2]PRESS.indd :29

18 2. Koncepcje teoretyczne i zagraniczne badania lokalnej polityki podatkowej nych. Garry Becker sformułował tezę, że konkurencja różnych grup interesu prowadzi do optymalizacji polityk (cyt. za: Baur 2010). Niektórzy autorzy podkreślają też pozytywny wpływ konkurencji podatkowej na relacje między władzą i obywatelami, w szczególności na wzrost troski by dostosować prowadzone polityki do preferencji mieszkańców. Persyn (2009, cyt. za: Blöchliger 2013) uważa, że autonomia podatkowa przyczynia się do bardziej równomiernej alokacji zamożności pomiędzy lokalnymi jednostkami samorządowymi. Z kolei King (1984) zwraca uwagę na przestrzenne konsekwencje, ostrzegając, że zbyt daleko idąca konkurencja podatkowa może wywoływać niepożądane (nie wpływające na poprawę efektywności alokacji zasobów) migracje podatników (należałoby dodać: a czasem nawet fikcyjne migracje bazy podatkowej, wiążące się np. z fikcyjnym przeniesieniem siedziby przedsiębiorstwa do jednostki stosującej niższe stawki). Argument Kinga wspierają Dafflon i Rossi (2004), którzy utrzymują, że w konkurencji podatkowej nie tylko mamy do czynienia z grą o sumie zerowej (przeciąganie bazy podatkowej z jednej gminy do drugiej nie poprawia sytuacji całej gospodarki), ale jest ona najczęściej nieskuteczna poszczególne samorządy angażują się w konkurencję w podobny sposób i w rezultacie brakuje dowodów na poprawę relatywnej pozycji jednych samorządów względem drugich w wyniku działań związanych z polityką podatkową. Korzyści odnoszone przez poszczególne jednostki lokalne lub regionalne w wyniku konkurencji podatkowej mają ich zdaniem charakter krótkookresowy. Podsumowanie pojawiających się w literaturze teoretycznej argumentów za i przeciw konkurencji podatkowej zawiera tabela 2.1. Warunkiem pojawienia się opisanych wyżej pozytywnych skutków jest by konsekwencje konkurencji podatkowej nie mogły być eksternalizowane (Dafflon 2014). Ujmując ten warunek bardziej szczegółowo: (1) Utrata dochodów podatkowych nie może być rekompensowana transferami (np. subwencją wyrównawczą). Sytuacja taka ma miejsce w krajach, w których formuła alokacji subwencji odnosi się do wielkości dochodów z podatków lokalnych, a nie wielkości bazy podatkowej 3. (2) Utrata dochodów podatkowych nie może być rekompensowana zaciąganiem długu przeznaczanego na wydatki bieżące. W takiej sytuacji koszty przerzucalibyśmy na następne pokolenia. 3 Wybiegając nieco do przodu można zauważyć, że wielu samorządowców w Polsce owe odnoszenie subwencji do bazy podatkowej, a nie do wielkości wpływów z podatku, nazywa podwójnym karaniem za obniżanie podatków. Zjawisko to opisujemy i wyjaśniamy szerzej w dalszych rozdziałach _Polityka_podatkowa_v10[K2]PRESS.indd :29

19 Konkurencja podatkowa Tabela 2.1. Argumenty za i przeciw lokalnej konkurencji podatkowej ZA Stanowi przeciwwagę dla naturalnej tendencji biurokracji do nadmiernego rozrostu sektora publicznego Samorządy bardziej starają się dostosować swoje polityki do preferencji mieszkańców Sprzyja efektywności wykorzystania środków finansowych Stanowi zachętę dla polityk prorozwojowych Może prowadzić do zmniejszania różnic w poziomie rozwoju, bo słabsze gospodarczo samorządy zyskują instrument przyciągania inwestycji/mieszkańców Umożliwia innowacyjne rozwiązania w polityce podatkowej i rozprzestrzenianie się tych innowacji PRZECIW Może prowadzić do zaniżania dochodów publicznych i niedostatecznej podaży lokalnych usług publicznych Może zachęcać do nieefektywnych lub fikcyjnych migracji bazy podatkowej Utrudnia polityki prorozwojowe ze względu na zjawisko race to the bottom (prowadzące do zaniżania dochodów publicznych). Ponadto mamy do czynienia z grą o sumie zerowej wzrost bazy podatkowej w jednej gminie zmniejsza bazę podatkową w innym miejscu, bez k orzyści odnoszonych przez całą gospodarkę Może zwiększać różnice w poziomie rozwoju, bo bogate samorządy mają większą swobodę manewru w ustalaniu polityki podatkowej Źródło: opracowanie własne na podstawie Rattsø (2005), Moisio (2010), Baur (2010), François (2010), King (1984). Dafflon (2014) zwraca też uwagę na zjawisko rekompensowania obniżki podatków równoczesnym zwiększaniem opłat za usługi. Towarzyszy temu często argument efektywności zmniejszanie budżetowych dotacji do usług lokalnych służy ograniczeniu iluzji darmowych lunchów, a pośrednio sprzyja efektywności wykorzystania zasobów. W rzeczywistości jednak zdaniem Dafflona chodzi o to, że porównywanie wysokości opłat jest dużo rzadsze, więc zastępowanie dochodów z podatków dochodami z opłat pozwala władzom lokalnym na pokazanie się podatnikom w lepszym świetle 4. O istnieniu konkurencji podatkowej między samorządami będzie decydowało kilka czynników (Baur 2010, Tiebout 1956): 4 Argument ten Dafflon buduje w oparciu o doświadczenia szwajcarskie. Nie wydaje się by był on równie prawdziwy w Polsce. Podnoszenie opłat (np. za wodę, komunikację miejską, czynsze w mieszkaniach komunalnych) wywołuje w Polsce często gwałtowniejsze nawet reakcje niż zmiany w stawkach podatków lokalnych _Polityka_podatkowa_v10[K2]PRESS.indd :29

20 2. Koncepcje teoretyczne i zagraniczne badania lokalnej polityki podatkowej Swoboda przyznana samorządom w zakresie decydowania o podatkach. Im szerszy zakres uprawnień władz lokalnych tym prawdopodobieństwo pojawienia się konkurencji podatkowej jest większe; Struktura podatków lokalnych. Prawdopodobieństwo konkurencji jest wyższe w przypadku podatków, których baza jest bardziej mobilna. Istotna jest na przykład różnica między podatkiem od dochodów przedsiębiorstw i podatkiem od nieruchomości (w tym pierwszym przypadku prawdopodobieństwo pojawienia się konkurencji jest znacznie większe). Żeby uniknąć fikcyjnej migracji bazy podatkowej postuluje się często by podatki, których baza odznacza się wysoką mobilnością były podatkami ogólnopaństwowymi, a nie samorządowymi (Baur 2010); Organizacja terytorialna. Konkurencji sprzyja fragmentacja terytorialna (podział terytorium na małe jednostki przestrzenne). Zmniejsza ona bariery dla migracji mieszkańców i kapitału, a także ułatwia porównania stóp podatkowych w sąsiednich jednostkach samorządowych. Zagadnienie to stało się jednym z punktów centralnych modelu głosowania nogami (voting by feet) sformułowanego przez Tiebout (1956). Autor modelu dostrzegał przede wszystkim pozytywne strony konkurencji podatkowej i formułował w oparciu o swoje rozważania postulat fragmentacji administracyjno-terytorialnej obszarów aglomeracji miejskich; Konkurencja podatkowa z większym prawdopodobieństwem pojawiać się będzie w mniejszych jednostkach samorządowych, których gospodarki są bardziej otwarte i zależne od zewnętrznych inwestorów. Założenie takie jest dyskutowane przede wszystkim w odniesieniu do konkurencji między krajami (Elschner, Vanborren 2009), ale koncepcja ta jest czasem stosowana także w odniesieniu do jednostek samorządowych. Z kolei Groenwegen (1990) zwraca uwagę na rolę innych (niż wielkość płaconych podatków) czynników decydujących o gotowości mieszkańca czy też przedsiębiorstwa do zmiany miejsca zamieszkania (działalności). Mogą to być czynniki społeczne, rodzinne, krajobrazowe i wiele innych. W związku z ich istnieniem, w przypadku konkurencji podatkowej można przyjąć pewien margines różnicy stawek podatkowych, który nie będzie miał wpływu na mobilność bazy podatkowej. A zatem wzrost podatków w warunkach konkurencji jest możliwy aż do momentu, w którym różnica w stosunku do innych gmin (regionów) przekroczy znaczenie tych innych (pozafiskalnych czynników). Warto jednak zwrócić uwagę, że rozumowanie Groenwegena dotyczy tylko klasycznej konkurencji o bazę podatkową (strategii wyjścia w rozu _Polityka_podatkowa_v10[K2]PRESS.indd :29

21 Konkurencja podatkowa mieniu Hirschmanna). Nie ma jednak bezpośredniego wpływu na przebieg konkurencji porównawczej i strategię głosu wyborcy mogą nie zagłosować na władze samorządowe jeśli są niezadowoleni z polityki podatkowej, nawet jeśli stopień tego niezadowolenia nie jest tak duży by prowokować decyzje migracyjne. Wychodząc z obserwacji asymetrii informacji pomiędzy wyborcami (podatnikami) i politykami lokalnymi, Reulier i Rocaboy (2009) sugerują, że decyzje o stawkach będą zależne także od zróżnicowania stawek w jednostkach sąsiednich. Im większe to zróżnicowanie tym łatwiej jest politykom lokalnym zastosować wyższe stawki we własnej gminie (regionie). Wyborcom trudniej bowiem potraktować otaczające jednostki jako skalę porównawczą w dyskusjach o polityce podatkowej Koncepcja przeciętnego wyborcy Zdaniem wielu politologów znaczna część decyzji podejmowanych przez władze samorządowe daje się wyjaśnić za pomocą koncepcji przeciętnego wyborcy (median voter) (Downs 1957). Zgodnie z tą teorią, politycy lokalni nie tyle próbują wprowadzić w życie wyznawane idee, co walcząc o głosy wyborców starają się dopasować podejmowane decyzje do poglądów mieszkańców. Koncepcja median voter opiera się na założeniach identycznych jak teorie wyboru publicznego, które głoszą, że decyzje aktorów w życiu publicznym (w tym przypadku wyborców, kandydatów na radnych i radnych) można traktować jako wybory podejmowane w oparciu o racjonalne kryteria. W szczególności, decyzje wyborcze podejmowane są na podstawie porównania własnych poglądów z opiniami prezentowanymi przez kandydatów 5. Z kolei decyzje polityków opierają się na racjonalnej analizie potencjalnego zysku lub straty w poparciu elektoratu. Zgodnie z tym rozumowaniem, głosujemy na tego kandydata (ugrupowanie), który jest nam (pod względem programu) najbliższy. Załóżmy, że preferencje wyborców dotyczące jakiejś sprawy dyskutowanej w kampanii wyborczej można uporządkować liniowo na pewnej skali. Da się wykazać, że zgodnie z tym modelem optymalne jest reprezentowanie poglądu odpowiadającego medianie rozkładu preferencji wyborców. W związku z tym 5 Więcej o tych i alternatywnych modelach wyjaśniających zachowania wyborców patrz np. Zarycki _Polityka_podatkowa_v10[K2]PRESS.indd :29

22 2. Koncepcje teoretyczne i zagraniczne badania lokalnej polityki podatkowej różnice programowe między rywalizującymi ze sobą grupami politycznymi stopniowo zmniejszają się, równocześnie upodobniając się do preferencji przeciętnego wyborcy. Według Downsa: Rządy kontynuują wzrost wydatków tak długo, aż krańcowy zysk w postaci liczby dodatkowych głosów wyborczych wynikający ze zwiększania zakresu świadczonych usług jest równy krańcowej stracie wyborczej związanej ze wzrostem opodatkowania (s.73). Jeśli tak jest w istocie, to sytuacja władz samorządowych w Polsce jest nie do pozazdroszczenia. Z punktu widzenia politycznego decyzje dotyczące podatków lokalnych przypominają bowiem kwadraturę koła. Problem ten bardzo trafnie i lakonicznie ujęty został we fragmencie wspomnień wójta jednej z gmin wiejskich nadesłanego w 1994 na konkurs Pierwsza kadencja : 22 Większość radnych walczy o swoje: rolnicy chcą obniżyć cenę kwintala żyta do ustalenia wymiaru podatku rolnego, kupiec obniża stawkę podatku od nieruchomości. Zmniejszają [stawki podatków lokalnych] całą sesję, a na koniec w wolnych wnioskach zwracają się do wójta o budowę dróg, wodociągów itp. Danuta Kawecka wójt gminy Stare Juchy (II nagroda w konkursie) Fragment ten pokazuje, że podobna gra, jak między wyborcami i politykami, toczy się czasem między radnymi i zarządami gmin. Z jednej strony zdecydowana większość burmistrzów, radnych, a także wyborców oczekuje zwiększania poziomu wydatków. Argumenty o zmniejszaniu roli sektora publicznego nie mają (przynajmniej w Polsce) licznych zwolenników, w powszechnej opinii rozwiązywanie większości problemów lokalnych wymaga szerokiego angażowania środków pochodzących z budżetu gminy (Swianiewicz 1994). Finansowanie zadań bezpośrednio z budżetu wydaje się bardziej kuszące niż pobieranie wyższych opłat od bezpośrednich użytkowników usług. Patrząc z tego punktu widzenia możemy oczekiwać, że przy decydowaniu o wysokości podatków lokalnych występuje pokusa ustawiania ich na możliwie wysokim poziomie. Równocześnie jednak zrozumienie związku między poziomem wydatków, a wysokością podatków jest zazwyczaj niewielkie. Zjawisko to dotyczy nie tylko Polski, ale także krajów o rozwiniętej i ugruntowanej demokracji lokalnej. Winter i Mouritzen (1992) podają, że w Danii większość wyborców charakteryzuje się bardzo niekon _Polityka_podatkowa_v10[K2]PRESS.indd :29

23 Podatki a cykl polityczny sekwentnymi poglądami. Wśród tych, którzy uważają, że podatki lokalne są za wysokie (52% ogółu) aż 59% domaga się zwiększania wydatków gminnych, a tylko 23% sugeruje ograniczenia budżetu. Tylko 1% respondentów uważa, że podatki lokalne powinny być podniesione, choć aż 68% postuluje zwiększenie poziomu wydatków. Przykład podobnej niekonsekwencji w jednym z hrabstw Kalifornii podaje Baldassare (1989). W hrabstwie tym planowane było podniesienie podatku od wartości sprzedaży. Uzyskane w ten sposób dochody chciano przeznaczyć na poprawę jakości dróg i transportu publicznego. O ile jednak mieszkańcy zdecydowanie poparli zwiększenie wydatków na ten projekt, to równocześnie opowiedzieli się przeciwko wyższym podatkom. Indagowani na temat tej niekonsekwencji tłumaczyli, że są w ogóle przeciwni podatkom, a także że na projekt ten należałoby zdobyć dodatkowe dotacje od władz federalnych Podatki a cykl polityczny Koncepcja ta zwraca uwagę na dość oczywisty fakt, że decyzje wyborcze są silnie uzależnione od percepcji sytuacji gospodarczej. Władze starają się by ocena ta wypadała jak najlepiej w chwili wyborów sprzyja to re-elekcji grupy rządzącej, której przypisuje się ewentualne sukcesy. Przy czym pamięć wyborców jest krótka. Jak stwierdza Nordhaus (1975, s. 182): wyborcy nie biorą pod uwagę średniej wskaźników wyborczych z całego okresu po poprzednich wyborach [ale koncentrują się na najświeższych odczuciach]. W dniu wyborów pamięć nieco wcześniejszych wydarzeń nie jest bardziej dojmująca od wspomnienia epidemii, które miały miejsce w starożytności. Zestawienie krótkiej pamięci wyborców z downsowskim rozumieniem polityka będącego politycznym homo oeconomicus szukającym maksymalizacji poparcia wyborców zachęca do specyficznych zachowań w okresie przedwyborczym. Zgodnie z tą koncepcją wyborcy nie będą głosować w oparciu o to co politycy im obiecują, ale odnosząc się do tego co robili w trakcie ostatnich miesięcy przed wyborami (Houlberg 2007). Oczywiście władze lokalne mają tu znacznie bardziej ograniczone pole działalności niż władze na szczeblu centralnym. Omawiana tu koncepcja została zresztą sformułowana w odniesieniu do wyborów parlamentarnych (Nordhaus 1975, Tufte 1978), ale istnieją badania wskazujące na podobne zjawiska w poli _Polityka_podatkowa_v10[K2]PRESS.indd :29

24 2. Koncepcje teoretyczne i zagraniczne badania lokalnej polityki podatkowej tyce lokalnej (Mouritzen 1989, Houlberg 2007, Geys 2007). Przy czym cykl polityczny na poziomie lokalnym przybiera znacznie prostsze formy niż w polityce krajowej, nie obejmuje bowiem prób krótkookresowego oddziaływania na parametry makroekonomiczne (Houlberg 2007). Mouritzen (1989) na przykładzie badań prowadzonych w sześciu krajach wykazał, że w latach wyborczych władze samorządowe: starają się jak najbardziej zwiększać poziom wydatków budżetowych; unikają podnoszenia podatków czy opłat lokalnych. Większe wydatki muszą być zatem w znacznym stopniu finansowane za pomocą krótko- i długoterminowych pożyczek. Można się więc spodziewać, że stawki podatków lokalnych, zwłaszcza tych obciążających większość wyborców, będą wyraźnie niższe w latach wyborczych. Mouritzen sugeruje, że zjawisko cyklu wyborczego zaznacza się tym wyraźniej im większą swobodę mają samorządy w wyborze własnej polityki finansowej (na przykład im większa część środków pochodzi z podatków lokalnych i im większa jest swoboda w ustalaniu ich stawek). Houlberg (2007) w swej analizie samorządów duńskich rozszerza nieco katalog obserwowanych zmiennych poddających się cyklowi politycznemu. Wymienia w tym kontekście stawki podatków, opłat za usługi, zadłużenie i podaż usług publicznych. Wykazuje, że zgodnie z założeniami teorii w latach wyborczych następuje spadek notowanej nadwyżki operacyjnej oraz wzrost zadłużenia. Co ciekawe, uważa, że po stronie wydatkowej cykl polityczny odbija się bardziej na wydatkach bieżących, a nie inwestycyjnych. Argumentuje to w następujący sposób: Nawet jeśli politycy samorządowi próbowaliby wprowadzić cykl polityczny wydatków inwestycyjnych, nie jest jasne czy osiągnęliby w ten sposób wzrost poparcia wyborców. Tylko nieliczni mieszkańcy uznaliby bowiem wysokie inwestycje za przejaw dobrej polityki lokalnej ( dlaczego mamy budować drogi i centrum kultury, jeśli nie możemy sobie pozwolić na odpowiedni poziom opieki w domu nad chorymi i mieszkańcami w podeszłym wieku? ). Trudno o lepszą ilustrację różnicy priorytetów w polityce lokalnej między Polską (gdzie polityka inwestycyjna stanowi często główny temat kampanii wyborczych) i wieloma krajami Europy Zachodniej. Niemniej jednak samo zjawisko cyklu politycznego może być zauważalne _Polityka_podatkowa_v10[K2]PRESS.indd :29

25 Model partyjny i model środowiskowy zróżnicowania polityki podatkowej 2.4. Model partyjny i model środowiskowy zróżnicowania polityki podatkowej W odróżnieniu od przedstawionych dotąd w znacznym stopniu deterministycznych koncepcji, niektórzy autorzy uważają, że o lokalnej polityce podatkowej decyduje w znacznym stopniu ideologia wyznawana przez polityków, znajdująca wyraz w kolorze reprezentowanej partii politycznej. W tym nurcie punktem odniesienia bywa klasyczne studium Sharpe a i Newtona (1984). Trzeba jednak zauważyć, że większość badań wpływu koloru politycznego na politykę lokalną skupia się na stronie wydatkowej, a nie na podatkach lokalnych (badania takie były szczególnie częste w Wielkiej Brytanii, por. np. Barnett 1990, Page, Goldsmith, Kousgaard 1990, ale także we Francji por. Balme 1989). Nieliczne analizy lokalnej polityki podatkowej nie prowadzą do jednoznacznych konkluzji. Rose i Karran (1987) uważają, że bez względu na ideologię w lokalnej polityce podatkowej zaznacza się inercja, bo polityków paraliżuje strach przed politycznymi kosztami decyzji. Liczne, ale kończące się zróżnicowanymi konkluzjami, badania cytują Blom-Hansen, Monkerud i Sørensen (2006). W swoim modelu testowanym w Danii i Norwegii znajdują pozytywny związek między udziałem partii socjalistycznych w radzie i wysokością stawek podatkowych, ale brak takiego związku w odniesieniu do opłat za usługi. Wyliczają, że w skali roku zmiana władz samorządowych na socjalistyczne skutkuje w Danii łącznym rocznym wzrostem podatków i opłat statystycznie o DKK na osobę. Podobny efekt w Norwegii wynosi tylko 100 NOK per capita, ale trzeba pamiętać, że samorządy norweskie mają znacznie mniejszą autonomię polityki podatkowej. Wydaje się jednak, że w Polsce przydatność modelu partyjnego jest nieduża. Trudno go nawet testować, bo zdecydowana większość rad gminnych oraz burmistrzów/wójtów nie identyfikuje się z żadną z partii politycznych. Jedyną kategorią samorządów, gdzie można by próbować szukać tego rodzaju zależności jest stosunkowo wąska grupa największych miast. Z kolei na poziomie regionalnym, gdzie obecność partii w sejmikach teoretycznie pozwalałaby na testowanie modelu, samorządy nie mają żadnej autonomii w zakresie polityk podatkowych. Mówiąc o koncepcjach teoretycznych wyjaśniających zróżnicowanie polityki podatkowej należy jeszcze wspomnieć o modelach odwołujących się do środowiska społeczno-ekonomicznego, w którym przyszło działać władzom _Polityka_podatkowa_v10[K2]PRESS.indd :29

26 2. Koncepcje teoretyczne i zagraniczne badania lokalnej polityki podatkowej samorządowym. W jednym z klasycznych opracowań w tym nurcie Fried (1972) pisze, że: Charakter środowiska społeczno-ekonomicznego wywiera większy niż zachodzące w gminie procesy polityczne wpływ na wybór polityki lokalnej... uwarunkowania społeczno-ekonomiczne są na tyle ważne... że dla polityki gminnej niewielkie znaczenie ma, która grupa polityczna posiada dominującą pozycję we władzach lokalnych, jakie są wartości wyznawane przez tę grupę, jakiego rodzaju są jej preferencje polityczne. Jednym z najgłośniejszych opracowań mieszczących się w tym nurcie (który można określić mianem determinizmu środowiskowego) jest praca Paula Petersona City Limits (1981). W interesującym nas tutaj aspekcie odnoszącym się do polityki podatkowej Peterson uważa, że ze względu na przymus konkurowania wszystkie miasta będą ustalały podatki na zbliżonym poziomie, obawiając się utraty potencjalnych inwestorów i mieszkańców (pośrednio więc Peterson odwołuje się do koncepcji konkurencji podatkowej). W konsekwencji na wydatki o charakterze redystrybucji związanej z polityką społeczną stać tylko miasta najbogatsze (o wysokiej bazie podatkowej). Jak pisze sam Peterson, ironią redystrybucji jest, że pojawia się głównie tam gdzie jest najmniej potrzebna. W wielu innych opracowaniach przyjmuje się jednak, że podatki lokalne są zróżnicowane, a ogólna zasada wyjaśniająca odnosi się do wysokości lokalnej bazy podatkowej. W miejscowościach bogatszych częściej obniża się stawki podatków, bo wysoka baza podatkowa i tak zapewnia wpływy odpowiednie do dostarczania usług publicznych na odpowiednim poziomie. Najwyższe stawki podatkowe spotykamy najczęściej w gminach uboższych, w których wpływy z podatków są niższe, a potrzeby wydatkowe większe. Koncepcje te odnoszą się głównie do miast amerykańskich, ale można wskazać analogiczne przykłady także w krajach europejskich, szczególnie w tych państwach, w których samorządy w większym stopniu finansowane są przez własne dochody podatkowe. Na przykład opracowanie Dafflona (2004, s. 4) przytacza dane dotyczące poziomu podatków w kantonach szwajcarskich. Wynika z nich, że korelacja między poziomem zamożności kantonu i wysokością stawek podatkowych wynosi -0,68. Jak zobaczymy dalej, sytuacja w Polsce bardzo znacząco odbiega od tego modelu _Polityka_podatkowa_v10[K2]PRESS.indd :29

27 Lokalna polityka podatkowa w dotychczasowych badaniach zagranicznych 2.5. Lokalna polityka podatkowa w dotychczasowych badaniach zagranicznych Koncepcja lokalnej konkurencji podatkowej była stosunkowo często testowana w prowadzonych w różnych krajach europejskich badaniach empirycznych. Koncepcja ta jest częściej stosowana w analizach potencjalnego wpływu na mobilność firm, chociaż klasyczny model głosowania nogami (Tiebout 1956) odnosił się do mobilności mieszkańców. Empiryczna weryfikacja modelu Tiebout od wielu lat jest przedmiotem kontrowersji. Dowding i Feiock (2012) konkludują swój przegląd literatury odnoszącej się do tego zagadnienia stwierdzeniem, że: dowody na mobilność w rozumieniu modelu Tiebout zostały odnalezione, ale wątpliwe jest by sygnały wysyłane w ten sposób były wystarczająco silne by samodzielnie wpływać na zmiany polityk podatkowych (s. 33). Niektóre prace empiryczne wskazują na pojawianie się konkurencji podatkowej między samorządami w poszczególnych krajach europejskich. Moisio (2010) pokazuje, że w obszarach podmiejskich dużych aglomeracji występuje zjawisko naśladownictwa statystycznie rzecz biorąc zmiana lokalnego podatku dochodowego o 1 punkt procentowy wywołuje zmianę w gminach sąsiednich o 0,3 punktu procentowego. Gérard, Jayet i Paty (2009) stwierdzili, że zachodzą związki między polityką podatkową stosowaną przez sąsiadujące gminy w Belgii. Co ciekawe, związek ten jest silniejszy jeśli mieszkańcy obu sąsiadujących gmin posługują się tym samym językiem (francuskim bądź flamandzkim). Baur (2010) opisuje dość rozbudowaną konkurencję między kantonami szwajcarskimi, choć podkreśla, że jest ona ograniczana działaniami na szczeblu federalnym mającymi na celu harmonizację polityk lokalnych w tym zakresie. François (2010) wskazuje, że we Francji konkurencja w większym stopniu odnosi się do podatków nakładanych na firmy (taxe profesionelle) niż na mieszkańców (taxe d habitation) podobna jest konkluzja badania Reulier i Rocaboy (2009). Konkurencję podatkową w Niemczech analizowali Janeba i Osterloch (2012), którzy odkryli, że presja konkurencyjna jest większa w obszarach wielkich aglomeracji niż na prowincji. Buettner (2001) także badający samorządy niemieckie znalazł dowody na efekty zewnętrzne wynikające z konkurencji podatkowej wzrost stawki podatku lokalnego prowadzi do zmniejszenia bazy podatkowej, podczas gdy wzrost stawek w samorządach sąsiednich prowadzi do wzrostu bazy podatkowej. Z kolei Buglione i Mare (2010) doszli do wnio _Polityka_podatkowa_v10[K2]PRESS.indd :29