ZMIANY CEN GRUNTÓW ROLNYCH W POLSCE PO WEJŚCIU W ŻYCIE NOWEJ USTAWY O KSZTAŁTOWANIU USTROJU ROLNEGO

Transkrypt

1 Zmiany cen gruntów STOWARZYSZENIE rolnych w Polsce EKONOMISTÓW po wejściu w życie ROLNICTWA nowej ustawy o I kształtowaniu AGROBIZNESU ustroju... Roczniki Naukowe tom XVIII zeszyt 6 29 Barbara Gołębiewska, Joanna Stefańczyk Szkoła Główna Gospodarstwa Wiejskiego w Warszawie ZMIANY CEN GRUNTÓW ROLNYCH W POLSCE PO WEJŚCIU W ŻYCIE NOWEJ USTAWY O KSZTAŁTOWANIU USTROJU ROLNEGO CHANGES IN THE PRICES OF ARABLE LAND IN POLAND AFTER THE ENTRY INTO FORCE OF THE ACT ON FORMATION OF THE AGRICULTURAL SYSTEM Słowa kluczowe: rolnictwo, grunty rolne, obrót ziemią, ceny ziemi, Key words: agriculture, agricultural land, trade in agricultural land, agriculture land prices JEL codes: Q15, Q18 Abstrakt. Przedstawiono zainteresowanie nabywaniem ziemi rolniczej w Polsce przed i po rozpoczęciu obowiązywania nowej ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego z dnia 14 kwietnia 2016 roku. Analiza dotyczyła także średnich cen gruntów rolnych w Polsce w latach oraz zmian w ostatnich kwartałach w poszczególnych województwach. Dane o średnich cenach ziemi uzyskano z ARiMR. Stwierdzono, że w badanym okresie ceny gruntów rolnych systematycznie wzrastały, a informacje o nadchodzących zmianach w przepisach o zakupie ziemi rolnej spowodowały niewielki spadek cen na okres jednego kwartału. Wstęp Ziemia w rolnictwie, jako czynnik produkcji charakteryzuje się pewną specyfiką. Jest zarówno czynnikiem, jak i środkiem produkcji, czyli miejscem, w którym odbywa się proces produkcji. Jak wskazuje Wojciech Ziętara, ten szczególny czynnik bierze udział w procesie wytwarzania w pewnej części jako przedmiot pracy [Ziętara 1998]. Jej specyficzny charakter polega także na tym, że jest wytworem przyrody, jest bogactwem naturalnym i charakteryzuje się z tego punktu widzenia specyficznymi cechami. Zaliczamy do nich własny potencjał produkcyjny, nieprzemieszczalność, niezniszczalność i niepomnażalność [Encyklopedia 1984]. Cechy te niewątpliwie wpływają na warunki obrotu ziemią, gdyż oznaczają pewne ograniczenia 1. Rozwój cywilizacji spowodował m.in., że ziemia dla rolnictwa jest zasobem, którego ciągle ubywa, gdyż przeznaczana jest także na inne cele 2. Te ograniczenia mają bezpośredni wpływ na obrót ziemią. Handel ziemią, w odróżnieniu od pozostałych czynników produkcji, musi więc odbywać się w danym miejscu i dotyczy ograniczonych zasobów. W okresie gospodarki centralnie planowanej obrót gruntami rolnymi odbywał się z reguły na niewielką skalę w ramach społeczności lokalnej. Wynikało to z istniejącego, specyficznego interwencjonizmu państwowego, który powodował, że relacje cen środków produkcji do cen produktów rolnych były korzystne dla małych gospodarstw zapewniając im parytet dochodowy. Rynek ziemi rolniczej w Polsce od roku 1990 składa się z rynku prywatnego, na którym zarówno kupującymi jak i sprzedającymi są rolnicy, zwanego również rynkiem międzysąsiedzkim, oraz z rynku, na którym dokonuje się obrotu ziemią z Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa (ZWRSP) tzw. nierynkowy (rodzinny) obrót ziemią [Przychodzeń 2015]. 1 Na przykład ziemi jako czynnika produkcji nie przeniesiemy w inne miejsce, tam gdzie z ekonomicznego punktu widzenia efektywność jej wykorzystania jest wyższa. Pozostałe czynniki produkcji (praca i kapitał) są pod tym względem mobilne. 2 Odnosi się to do wszystkich zasobów gruntów na Ziemi, pomijając takie przypadki, jak Holandia poldery. Nie ma również w zasadzie możliwości powiększania powierzchni ziemi przez wycinanie lasów, jak to odbywało się w początkowym okresie rozwoju rolnictwa. Dodatkowo rozwój miast, terenów inwestycyjnych itp. spowodował przeznaczanie znacznych powierzchni gruntów rolnych na cele nierolnicze.

2 30 Barbara Gołębiewska, Joanna Stefańczyk W roku 1992 powołano Agencję Własności Rolnej Skarbu Państwa (obecnie od 2003 roku Agencja Nieruchomości Rolnych ANR), której głównym zadaniem było przejęcie państwowych nieruchomości rolnych do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa i gospodarowanie nimi zgodnie z zasadami określonymi w Ustawie z dnia 19 października z 1991 roku o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Obrót ziemią rolniczą w Polsce do maja 2016 roku odbywał się zgodnie z zasadami tej ustawy oraz Ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego [Dz.U. 2003, nr 64, poz. 592]. Od 1 maja 2016 roku przestał obowiązywać okres przejściowy. W celu zmniejszenia spekulacyjnego nabywania nieruchomości rolnych zaplanowano wprowadzenie nowych obostrzeń. Ustawa z 27 kwietnia 2016 roku ma na celu ukrócenie spekulacji ziemią, ochronę przed wykupem przez cudzoziemców i zapobiegnięciu sytuacji, w które zgodnie z nieoficjalnymi doniesieniami kupowaliby w Polsce obywatele Unii Europejskiej (UE) przy pomocy podstawionych osób, czyli na tzw. słupy. Wskazują na ten problem m.in. Andrzej Czyżewski i Sebastian Stępień twierdząc, że sprzedaż ziemi, przede wszystkim państwowej, jest jak najbardziej uzasadniona. Świadczy o tym zbyt rozdrobniona struktura agrarna polskiego rolnictwa, negatywne konsekwencje koncentracji ziemi i polaryzacji wsi, głód ziemi w niektórych regionach kraju o intensywnym rolnictwie, a także dynamiczny wzrost cen gruntów rolnych, mający charakter spekulacyjny [Czyżewski, Stępień 2010]. Materiał i metodyka badań Celem opracowania jest próba oceny zmian w cenach ziemi w Polsce po transformacji systemowej. Szczególną uwagę zwrócono na zagadnienie zmiany uwarunkowań zakupu ziemi po wejściu w życie nowej Ustawy z dnia 27 kwietnia 2016 roku o wstrzymaniu sprzedaży nieruchomości Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw [Dz.U. 2016, poz. 585]. Podjęto próbę odpowiedzi na pytanie, czy nowa ustawa spowodowała, że ceny gruntów rolnych w Polsce uległy zmianie w ujęciu przestrzennym. Zaprezentowano kształtowanie się cen ziemi w okresie przed wejściem Polski do UE, po roku 2004 oraz po wejściu w życie ustawy z 27 kwietnia 2016 roku. Mimo upływu krótkiego okresu od wprowadzenia ustawy wiele zapowiedzi i ocen ekspertów wskazywało, że istnieje realne zagrożenie, że ceny gruntów rolnych drastycznie się zmienią (obniżą się). Skłoniło to do poszukiwania informacji, czy prognozowane zmiany miały miejsce. W analizie wykorzystano dane GUS, Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) oraz ANR, dotyczące zmian średnich cen gruntów rolnych. Zmiany cen gruntów rolnych w Polsce w latach maja 2016 roku upłynął dwunastoletni okres przejściowy na zakup ziemi rolnej przez obcokrajowców. W okresie tym wymagane było posiadanie zezwolenia na nabywanie nieruchomości rolnych i leśnych w Polsce przez obywateli i przedsiębiorców z państw Europejskiego Obszaru Gospodarczego (EOG) oraz Konfederacji Szwajcarskiej. Okres ten Polska wynegocjowała wchodząc do UE i od dnia wejścia do UE mogła być ograniczana sprzedaż ziemi rolniczej i leśnej firmom i nie rolnikom z innych państw Wspólnoty. Okres 12-letni, począwszy od daty uzyskania członkostwa w UE, dotyczył nabywania nieruchomości rolnych i leśnych przez obywateli UE. Okres przejściowy nie obejmował rolników indywidualnych osiedlających się i prowadzących działalność rolniczą na zasadach samozatrudnienia w Polsce, pod warunkiem dzierżawy i uprawiania przez nich ziemi przez okres co najmniej 3 lat, a w województwach warmińsko-mazurskim, kujawsko-pomorskim, zachodniopomorskim, pomorskim, lubuskim, wielkopolskim, dolnośląskim i opolskim przez okres 7 lat przed nabyciem nieruchomości [Rada Ministrów 2003]. W tym okresie cudzoziemcy z terenu EOG musieli uzyskiwać zezwolenia na nabywanie nieruchomości rolnych, definiowanych w Ustawie z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego jako te: które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej,

3 Zmiany cen gruntów rolnych w Polsce po wejściu w życie nowej ustawy o kształtowaniu ustroju sadowniczej i rybnej, z wyłączeniem nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele inne niż rolne [Dz.U. 2003, nr 64, poz. 592]. Od 1 maja 2016 roku uzyskanie takich zezwoleń nie miało być konieczne. Mieszkańcy państw EOG mieliby możliwość nabywania nieruchomości bez ograniczeń. W celu zmniejszenia spekulacyjnego nabywania takich nieruchomości zaplanowano wprowadzenie nowych obostrzeń związanych z ziemią rolną. Dotyczą one nie tylko cudzoziemców, ale wszystkich obywateli i wszystkich podmiotów gospodarczych działających na terenie Polski, bez względu na kraj pochodzenia. Jak stwierdziły Renata Marks-Bielska i Wiesława Lizińska, regulacje w tym zakresie są konieczne ze względu na nadzór nad transakcjami kupna-sprzedaży, w których biorą udział również cudzoziemcy [Marks- -Bielska, Lizińska 2015]. Zgodnie z treścią ustawy nabywcą nieruchomości rolnej może być tylko rolnik indywidualny (z wyjątkami) [Dz.U. 2016, poz. 585]. Za rolnika indywidualnego uważa się osobę fizyczną będącą właścicielem, użytkownikiem wieczystym, samoistnym posiadaczem lub dzierżawcą nieruchomości rolnych, których łączna powierzchnia użytków rolnych nie przekracza 300 ha, posiadającą kwalifikacje rolnicze oraz co najmniej od pięciu lat zamieszkałą w gminie, na obszarze której jest położona jedna z nieruchomości rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego i prowadzącą przez ten okres osobiście to gospodarstwo [Dz.U poz. 1433]. Jest to przepis wyłączający z możliwości zakupu bardzo wiele osób, jak np. mieszkańców miast, którzy w obecnej sytuacji mogą kupić nieruchomość rolną tylko za zgodą prezesa ANR. Obywatele Polski korzystając z obowiązującego do maja 2016 roku wolnego obrotu ziemią rolną mogli bez problemu dokonać takiego zakupu. Przed wejściem w życie ustawy pojawiły się nawet na rynku oferty sprzedaży ziemi typu last minute [Krzyżanowska 2015]. Było to związane częściowo z działaniami spekulacyjnymi. Spodziewając się ograniczeń w sprzedaży ziemi część właścicieli gruntów postanowiła dokonać szybkiej transakcji. Trend zwyżkowy na tym rynku obserwowany jest od przemian ustrojowych, a w szczególności od 2004 roku, czyli przystąpienia Polski do UE. W 1992 roku za hektar gruntów państwowych płacono średnio 500 zł, a w 2015 roku około zł [GUS 1996, Raport 2016] (rys. 1). Średnie ceny gruntów w obrocie prywatnym w całym analizowanym okresie były wyższe niż ceny uzyskiwane przez ANR o około 20-30%. W latach różnice sięgały 50-60% (w roku 1992 nawet ponad 100%). Było to wynikiem m.in. zmiany podawania przez GUS cen. Do 2005 roku ceny GUS obejmowały tylko grunty orne, natomiast w ANR średnia cena gruntu obejmowała grunty orne, trwałe użytki zielone oraz nieużytki [Raport 2015]. Ostatnie miesiące obrotu ziemią przed wejściem w życie ustawy, która na nowo reguluje zasady kupna i sprzedaży rolniczych gruntów rolnych przyniosły niewielkie spadki cen (tab. 1) zł/pln cena za 1 ha gruntów Agencji/ price per 1 ha of land Agency cena w obrocie między rolnikami/ price traded between farmers Rysunek 1. Średnie ceny gruntów rolnych sprzedawanych przez ANR oraz w obrocie sąsiedzkim w latach Figure 1. Average prices of agricultural land sold by the ANR and traded neighbors in the years Źródło/Source: [GUS 1996, 2000, 2005, 2010, Raport z działalności 2015]

4 32 Barbara Gołębiewska, Joanna Stefańczyk Najwyższe ceny od stycznia do marca 2016 roku, zanotowano w województwach kujawsko-pomorskim zł/ha i wielkopolskim zł/ha. W czwartym kwartale 2015 roku w pierwszym z podanych regionów hektar ziemi kosztował zł, a w drugim zł. Średnia cena ziemi rolnej w kraju w IV kwartale 2015 roku w porównaniu do I kwartału 2016 roku również uległa obniżeniu. W ostatnich trzech miesiącach 2015 roku średnia cena za hektar ziemi w Polsce wynosiła zł, natomiast w I kwartale 2016 roku było to zł, co oznaczało spadek o 2,41%. Obniżenie cen ziemi nastąpiło również w większości województw w II kwartale 2016 roku (rys. 2). Tylko w 6 województwach odnotowano wzrost ceny, jaką trzeba było zapłacić za hektar gruntu rolnego. W pozostałych 10 województwach były niewielkie tendencje spadkowe (między 2 a 5%). Największy spadek wystąpił w województwie warmińsko-mazurskim (o ponad 5%), o tyle samo wzrosły ceny w województwie opolskim. Takie zróżnicowanie w poszczególnych województwach może świadczyć o tym, że wpływ na zmiany cen mogły mieć również inne czynniki, nie tylko zmiana ustawy. Generalnie, jak wskazuje Jacek Maśniak, przyczyną zmian w obrocie ziemią, może być dobra koniunktura ogólnogospodarcza, która przyspiesza przepływ ziemi do gospodarstw rolnych najbardziej produktywnych. Wtedy też następuje likwidowanie gospodarstw nieproduktywnych, co się łączy ze zwiększoną Tabela 1. Ceny zakupu/sprzedaży użytków rolnych średnio w 2015 roku, w IV kwartale 2015 roku oraz I i II kwartale 2016 roku według województw Tabela 1. Changes in the prices of agricultural land in the fourth quarter of 2015 and the first quarter of 2016 by province Województwo/ Province Cena [zł/ha]/price [PLN/ha] kwartał/quarter 2015 ogółem/ total * IV 2015 I 2016 II 2016 Dolnośląskie Kujawskopomorskie Lubelskie Lubuskie Łódzkie Małopolskie Mazowieckie Opolskie Podkarpackie Podlaskie Pomorskie Śląskie Świętokrzyskie Warmińskomazurskie Wielkopolskie Zachodniopomorskie * brak danych za III kwartał 2015 roku według województw/no data for the third quarter of 2015 by province Źródło/Source: [ARiMR 2016] % Dolnośląskie Kujawsko - pomorskie Lubelskie Lubuskie Łódzkie Małopolskie Mazowieckie Opolskie Podkarapackie Podlaskie Pomorskie Śląskie Świętokrzyskie Warmińsko - mazurskie Wielkopolskie Zachodniopomorskie Rysunek 2. Zmiany cen użytków rolnych w I i II kwartale 2016 roku Figure 2. Changes in the prices of agricultural land in the first and second quarter of 2016 Źródło: obliczenia własne na podstawie [ARiMR 2016] Source: own calculations based on [ARiMR 2016]

5 Zmiany cen gruntów rolnych w Polsce po wejściu w życie nowej ustawy o kształtowaniu ustroju Rysunek 3. Zmiany cen ziemi w Polsce w latach w ujęciu kwartalnym Figure 3. Changes in land prices in Poland in the years on a quarterly basis Źródło: jak na rys. 2 Source: see fig zł/pln IV kw I kw II kw r III kw IV kw I kw II kw III kw IV kw I kw II kw III kw IV kw I kw II kw IV kw I kw II kw podażą ziemi rolniczej [Maśniak 2009]. Mogło to dotyczyć również poszczególnych województw, w których wzrastała podaż. Średnia cena ziemi w Polsce natomiast wzrosła z zł w I kwartale 2016 roku do zł w II kwartale, czyli ogólnie nastąpił wzrost ceny o 1,08%. Taką tendencję wzrostową w Polsce zaobserwowano w latach (rys. 3). Od czwartego kwartału 2011 roku ceny ziemi rosły aż do czwartego kwartału 2012 roku, gdy odnotowano spadek o 4,17%, trwający do II kwartału 2013 roku. Następnie ceny gruntów rolnych systematycznie rosły do końca 2015 roku. Można również domniemywać, że zanotowany spadek cen w I kwartale 2016 roku spowodowany był tym, że wielu właścicieli gruntów decydowało się na sprzedaż ziemi, często zmniejszając oczekiwania cenowe, tak aby zdążyć z transakcją przed wejściem w życie ustawy. Podsumowanie Obowiązywanie nowej ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego od 1 maja 2016 roku było tematem budzącym zainteresowanie, w związku z tym odbiorcy komunikatów o nadchodzących znacznych zmianach w obrocie ziemią mogli działać szybko i nieracjonalnie. Jednak udostępnione dane o cenach ziemi rolnej z okresu bezpośrednio przed wejściem w życie nowej ustawy oraz z okresu już jej obowiązywania wskazują, że co prawda wystąpił niewielki spadek cen przed majem 2016 roku, ale był on na tyle nieznaczny, że w następnym kwartale ceny z powrotem wróciły do tych z przed pojawienia się informacji o nadchodzących zmianach w obrocie gruntami rolnymi. Generalnie, ceny ziemi w Polsce wzrastały od początku lat 90. ubiegłego wieku i w większości przypadków rozwój prywatnego rynku ziemi w dużym stopniu powiązany był z sytuacją makroekonomiczną. Wydaje się także, że trudno określać wpływ wprowadzenia w kwietniu 2016 roku nowej ustawy. Nie wystąpiły bezpośrednio po jej wprowadzeniu znaczące zmiany cen ziemi. Być może będzie to miało znaczenie dopiero w perspektywie długookresowej. Obecnie można jedynie stwierdzić, że nie spełniły się przewidywania odnośnie drastycznego spadku cen na grunty rolne w Polsce. Należy wskazać na znaczne regionalne zróżnicowanie cen ziemi w Polsce. W ujęciu województw najwyższe ceny od wielu lat utrzymują się w rejonach, w których występują gospodarstwa większe obszarowo. Są to województwa kujawsko-pomorskie i wielkopolskie. Ceny gruntów w tych rejonach były ponaddwukrotnie wyższe niż np. w województwie podkarpackim, gdzie występują głównie małe gospodarstwa. Jest to uwarunkowane historycznie i taka specyfika jest związana, jak wskazują Alina Sikorska i zespół, z nierównowagą popytowo-podażową w skali lokalnej [Sikorska i in. 2015]. Przyczyną wzrostu cen gruntów mogła być także zmiana kierunku ich wykorzystywania, nie tylko na potrzeby produkcji rolnej.

6 34 Barbara Gołębiewska, Joanna Stefańczyk Literatura ARiMR Średnie ceny gruntów wg GUS. dostęp Czyżewski Andrzej, Sebastian Stępień Gospodarowanie gruntami rolnymi w Polsce; propozycje zmian. Roczniki Ekonomiczne Kujawsko-Pomorskiej Szkoły Wyższej w Bydgoszczy 3: Encyklopedia ekonomiczno-rolnicza Warszawa: PWRiL. GUS Rocznik statystyczny rolnictwa i obszarów wiejskich. Warszawa: GUS. GUS. 1996, 2000, Roczniki statystyczne. Warszawa: GUS. Krzyżanowska Anna Grunty last minute: Od 2016 r. zakup ziemi nie przez rolników będzie niemożliwy? dostęp Master Beata Teorie i koncepcje zjednoczeniowe Unii Europejskiej w założeniach programowych oraz w praktyce polskiej polityki integracyjnej. Praca doktorska. Uniwersytet Śląski w Katowicach. Marks-Bielska Renata, Wiesława Lizińska Kształtowanie się cen ziemi w Polsce z uwzględnieniem okresu przejściowego nabywania nieruchomości rolnych przez cudzoziemców. Roczniki Naukowe Ekonomii Rolnictwa i Rozwoju Obszarów Wiejskich 102 (3): Maśniak Jacek Makroekonomiczne uwarunkowania rozwoju rynku ziemi rolniczej w Polsce. [W] Makroekonomiczne uwarunkowania rozwoju gospodarki żywnościowej, red. A. Borowska, A. Daniłowska, Warszawa: Wydawnictwo SGGW. Rada Ministrów Polska w Unii Europejskiej, Nasze warunki członkostwa. Warszawa: Kancelaria Prezesa Rady Ministrów, X/XU/polska_w_unii.pdf [dostęp: ]. Przychodzeń Mirosław Rynek ziemi rolnej przed i po wstąpieniu Polski do Unii Europejskiej. Praca dyplomowa na Uniwersytecie Warszawskim. Raport z działalności ANR na Zasobie Własności Rolnej Skarbu Państwa w 2014 i 2015 roku, sejm.gov.pl/druki7ka.nsf, dostęp Sikorska Alina (red.). 2015: Rynek ziemi rolniczej. Stan i perspektywy. Analizy Rynkowe 18: Ustawa z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego. Dz.U. 2003, nr 64, poz Ustawa z dnia 14 kwietnia 2016 r. o wstrzymaniu sprzedaży nieruchomości Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw. Dz.U. 2016, poz Ustawa z dnia 5 sierpnia 2015 r. o kształtowaniu ustroju rolnego. Dz.U poz Ziętara Wojciech Ekonomika i organizacja przedsiębiorstwa rolniczego. Warszawa: FAPA. Summary The new Act on Formation of the Agricultural System, which entered into force on 1 May 2016, has sparked some interest. Therefore, those who heard about major incoming changes in land trade may have acted quickly and unreasonably. Granted, according to the data on the prices of arable land immediately before and after the entry into force of the said act, there may had been some price decrease prior to May 2016, but it was not a considerable one and prices soon went up to the previous level. Adres do korespondencji dr hab. Barbara Gołębiewska, prof. SGGW, mgr Joanna Stefańczyk Szkoła Główna Gospodarstwa Wiejskiego w Warszawie Wydział Nauk Ekonomicznych Warszawa, ul. Nowoursynowska joanna_stefanczyk@sggw.pl