WNIOSKI I REKOMENDACJE:

Transkrypt

1 Opinia Państwowej Rady Ochrony Środowiska w sprawie komunikatu Komisji Europejskiej z lipca 2014 r. Ku gospodarce o obiegu zamkniętym oraz propozycji zmian w dyrektywach odpadowych (sygn. COM(2014)397 i 398 final/2). Przedstawione w lipcu 2014 r. przez Komisję Europejską (KE) wnioski mają zapewnić gospodarce europejskiej lepsze wykorzystanie zasobów w ramach gospodarki o obiegu zamkniętym, jak również wzmocnić znaczenie recyklingu w państwach członkowskich. KE wskazuje, że zrealizowanie nowych celów dla gospodarowania odpadami pozwoli stworzyć setki tysięcy nowych miejsc pracy, zwiększyć konkurencyjność Europy oraz zmniejszyć zapotrzebowanie na dostępne w ograniczonych ilościach zasoby. Propozycje Komisji mają również na celu zmniejszenie obciążeń dla środowiska oraz obniżenie emisji gazów cieplarnianych. Zważywszy jednak na znaczne różnice rozwojowe w ramach krajów członkowskich UE, w tym uwzględniając dotychczasowe dokonania w sektorze środowiska i aktualną sytuację gospodarczą nowych krajów członkowskich, a w szczególności Polski Rada przyjmuje następujące stanowisko. STANOWISKO OGÓLNE: Rada uważa za kierunkowo właściwe propozycje KE dotyczące gospodarki w obiegu zamkniętym, czyli opartej na oszczędnym gospodarowaniu zasobami, ograniczaniu ilości odpadów i mniejszej zależności od surowców pierwotnych, w tym program określający ogólne kierunki działań sprzyjających lepszemu wykorzystaniu zasobów oraz cele związane z gospodarką odpadami, efektywnym wykorzystaniem odpadów oraz ograniczeniem ich ilości do roku 2030, z zastrzeżeniem, że będzie to wymagać głębokich zmian w systemach produkcji oraz zachowaniach konsumentów. Rada uznaje za zasadną propozycję zakazu składowania odpadów nadających się do ponownego przetworzenia począwszy od 2025 roku oraz dążenie do dalszego zmniejszenia udziału składowania po kolejnej rewizji w 2025 roku. Rada stoi na stanowisku, że w przypadku Polski zbiórka selektywna odpadów, recykling materiałowy oraz odzysk energii z odpadów powiązany z maksymalną redukcją składowania powinny być strategicznymi działaniami dla budowy efektywnego systemu gospodarki odpadami w najbliższych latach. Za niezbędne uznajemy również szeroko zakrojone działania informacyjne i edukacyjne w celu uzyskania akceptacji społecznej dla takich działań. Rada popiera rozpoczęcie prac nad przeglądem i nowelizacją dyrektyw w zakresie gospodarki odpadami, pozytywnie oceniając znaczną część jej elementów, w tym dążenie do ujednolicenia definicji i pojęć używanych w różnych dyrektywach, rezygnację z obowiązku przygotowywania przez państwa członkowskie 3-letnich sprawozdań dotyczących transpozycji i implementacji poszczególnych dyrektyw, uproszczenie i ujednolicenie zapisów prawa, ułatwienia dla małych i średnich przedsiębiorców, jak również dążenie do ograniczenia składowania odpadów i wzrostu recyklingu. Rada wskazuje jednak, że niektóre z propozycji budzą poważne wątpliwości i w przypadku Polski będą trudne, a nawet niemożliwe do wykonania. W szczególności dotyczy to: 1) zaproponowanych poziomów przygotowania odpadów do ponownego użycia i recyklingu przy jednoczesnej zmianie sposobu obliczania stopnia realizacji już ustanowionych celów. Rada stoi na stanowisku, że na obecnym etapie nie powinno się określać celów ilościowych wykraczających poza rok Zaproponowane wysokie poziomy celów ilościowych należy poddać szczegółowej analizie i

2 weryfikacji pod kątem możności ich długoterminowego wykonania i utrzymania z uwzględnieniem aspektów technologicznych i ekonomicznych, jak również wpływu wysokich poziomów recyklingu na zwiększenia emisji CO 2 ; 2) zaproponowane nowe cele w zakresie składowania odpadów sformułowano w sposób dość niejasny, co może utrudniać ich wykonanie ze względu na niską efektywność ekonomiczną; 3) niewłaściwa jest zmiana definicji odpadów komunalnych, które powinny być identyfikowane na podstawie typu odpadu, a nie podmiotu, który je zbiera. Definicja odpadów komunalnych nie powinna obejmować odpadów z handlu. Rada zwraca uwagę na niektóre rekomendacje szczegółowe Komisji Europejskiej, które nie uwzględniają zróżnicowania warunków w poszczególnych krajach członkowskich. Dotyczy to np. rekomendowania wprowadzenia opłat za spalanie odpadów w sytuacji, gdy niektóre kraje członkowskie mają jedynie minimalną infrastrukturę w tym zakresie i dopiero powstają pierwsze spalarnie odpadów komunalnych. Może to uniemożliwić takim krajom wdrożenie tych technologii do odpadów resztkowych lub paliw produkowanych z odpadów. Rada wskazuje na ogromne znaczenie dobrze funkcjonujących systemów rozszerzonej odpowiedzialności producentów (EPR), które powinny być ukierunkowane na rynek i powiązane z faktycznymi kosztami procesów związanych z odpadami. Pozwoli to w pełni wykorzystać ich potencjał w budowaniu gospodarki o zamkniętym obiegu, jednak państwa członkowskie realizując te cele powinny mieć możliwość elastycznego wdrażania konkretnych rozwiązań. Rada uznaje za ważne dążenie do zmniejszenia różnic pomiędzy państwami członkowskimi w stopniu wdrożenia dorobku prawnego UE, jednak należy przewidzieć uzasadniony czas na dochodzenie do standardów przodujących krajów UE przez kraje mniej zaawansowane np. Polskę. WNIOSKI I REKOMENDACJE: Wniosek 1 Zważywszy na nowe cele polityki UE oraz poważne wyzwania dla krajowej gospodarki odpadami w najbliższych latach niezbędne jest sporządzenie rzetelnego raportu o stanie gospodarki odpadami w Polsce. Na konieczność wykonania rzetelnych analiz w tym zakresie wskazuje m.in. projekt stanowiska RP z 20 sierpnia 2014 r. Obecnie w kraju brakuje kompleksowych i wiarygodnego rozpoznania stanu gospodarki odpadami, pozwalającego ocenić realne możliwości i skutki realizacji nowych celów UE w perspektywie najbliższych lat. Taki raport powinien być podstawą do opracowania mapy drogowej dochodzenia do ustalonych celów, jak również powinien odegrać kluczową rolę przy podejmowaniu niezbędnych decyzji przez odpowiedzialne organy administracji. Obecnie w kraju brakuje baz danych o odpadach, a stwierdzane nieprawidłowości w systemie nakazują daleko idącą ostrożność w odniesieniu do publikowanych sprawozdań i danych. Raport ten powinien również uwzględniać ocenę możliwości realizacji celów przyjętych na rok 2020 oraz określać niezbędne koszty, które będzie trzeba ponieść. Ostateczny kształt raportu może być przedmiotem dalszych prac, ale powinien on powstać najpóźniej do końca 2015 roku (optymalnie do końca III kwartału 2015 r.). Wniosek 2 Biorąc pod uwagę problemy krajowej gospodarki odpadami oraz rekomendowane w dokumentach KE działania prewencyjne i monitorujące, jak również uspołecznienie nadzoru i informacji o środowisku na poziomie krajowym, należy wspierać inicjatywy obywatelskie, w tym organizacji przedsiębiorców, jako ważnych partnerów dla administracji. Społeczne centrum analiz i dialogu w gospodarce odpadam mogłoby w sposób niezależny i profesjonalny publikować cyklicznie raporty o stanie gospodarki odpadami oraz własne rekomendacje dla rynku. Działania takie zostały już zainicjowane przez organizacje przedsiębiorców.

3 Wniosek 3 Niezwykle ważne dla budowy efektywnego systemu gospodarowania odpadami jest skuteczne wdrażanie i egzekwowanie prawa oraz sprawny system monitorowania i kontroli. Funkcjonowanie administracji w wymienionych zakresach budzi obecnie wiele zastrzeżeń. Uznajemy za niezwykle ważne i pilne podjęcie prac nad reformą służb ochrony środowiska w kierunku zwiększenia skuteczności i spójności instytucji tak, aby zapewnić wiarygodny monitoring, wnikliwą analizę i efektywną kontrolę systemu, aby w możliwie pełnym stopniu sprostać potrzebom sprawnego sterowania systemem z uwzględnieniem współczesnych wyzwań rynku. U Z A S A D N I E N I E D O O P I N I I 1. Główne wyzwania związane z nowymi kierunkami polityki UE. Zgodnie z planami KE do 2030 r. mieszkańcy Europy mają poddać recyklingowi 70 proc. odpadów komunalnych oraz 80 proc. odpadów opakowaniowych, a począwszy od 2025 r. obowiązywać będzie zakaz składowania odpadów przydatnych do recyklingu. Wyznaczono również nowe cele w zakresie ograniczania marnotrawienia żywności i odpadów morskich. Program zero odpadów dla Europy określa kierunki działań, na rzecz zwiększenia efektywności wykorzystania zasobów, m.in. przedstawia zarys zmian legislacyjnych, jakie Komisja Europejska zamierza promować, w tym nowe cele, usuwanie barier rozwojowych oraz ustanowienie celu kierunkowego w zakresie produktywności i zasobooszczędności. Zaproponowane działania winny prowadzić m.in. do pełnego i efektywnego wdrożenia hierarchii sposobów postępowania z odpadami we wszystkich państwach członkowskich, zmniejszenia ilości wytwarzanych odpadów ogółem oraz opracowania kompleksowej strategii na rzecz ograniczenia marnowania żywności. Obecnie w krajach członkowskich trwa dyskusja w zakresie kierunków zaproponowanych zmian i nowych celów oraz możliwości realizacyjnych, przy czym jest widoczna różnica ocen i stanowisk poszczególnych krajów członkowskich. Należy oczekiwać, że KE uwzględni część krytycznych opinii i nieznacznie złagodzi niektóre wymagania i cele, ale nie będzie to oznaczało rezygnacji z przedstawionego programu i głównych kierunkowych zmian. W przypadku Polski wdrożenie nowej polityki UE wymagać będzie w krótkim czasie wykonania ogromnej pracy w zakresie rozwoju zbiórki selektywnej, bardzo istotnego wzrostu faktycznie realizowanych poziomów odzysku, w tym recyklingu, ograniczenia składowania, co przełoży na poważne obciążenia i koszty na płaszczyźnie społecznej, gospodarczej i ekonomicznej. Dzisiejsze wyniki krajowej gospodarki odpadami w tym zakresie są dalece niewystarczające, a faktyczna realizacja celów roku 2020 budzi wiele zastrzeżeń i obaw. Należy również wskazać na istniejące obecnie poważne problemy, braki i bariery rozwojowe w gospodarce odpadami, które mogą uniemożliwić skuteczną implementację zmian i ich efektywne wdrożenie, w tym osiągnięcie nowych celów ilościowych UE. 2. Główne problemy konstruowania, wdrażania i egzekwowania regulacji prawnych dotyczących postępowania z odpadami w Polsce Porządkowanie systemów prawnych dotyczących postępowania z odpadami. Systemy przepisów dotyczących postępowania z odpadami są obecnie bardzo rozbudowane i skomplikowane. Brakuje integracji i spójności systemowej istniejących i tworzonych aktów, z których część powstaje w oderwaniu od innych bez rzetelnej analizy skutków i wzajemnych powiązań. Perspektywicznie koncepcją idącą najdalej jest pełna unifikacja wszystkich przepisów dotyczących odpadów w jednym akcie,

4 swoistym kodeksie odpadowym. Dałoby to szereg niewątpliwych korzyści, poczynając od ułatwienia interpretacji i stosowania tych regulacji w oparciu o pewne wspólne zasady, wynikające zresztą z prawa unijnego. Do takiego stanu droga wydaje się jednak być daleka, na dziś programem minimum jest zadbanie o to, aby ogólne postanowienia ustawy o odpadach mogły rzeczywiście pełnić rolę wiodącą w całym systemie. Wymaga to wyraźnego podporządkowywania aktów szczegółowych ustawie o odpadach i konsekwentnego uznawania, zwłaszcza przez orzecznictwo sądowe i administracyjne, ogólnych zasad ustawy o odpadach za ogólne zasady całego systemu. Wymaga to również konstruowania przepisów szczegółowych w oparciu o wspólny aparat pojęciowy oraz przy uwzględnianiu ogólnych zasad postępowania z odpadami Pełna i terminowa transpozycja prawa unijnego do prawa wewnętrznego. Obowiązek ten wiąże Państwo członkowskie na podstawie przepisów Traktatu o Unii Europejskiej, w praktyce jednak zdarzają się istotne opóźnienia. Pomijając kwestię odpowiedzialności Państwa wobec UE trzeba podkreślić, że opóźnienia takie stawiają w trudnej sytuacji podmioty działające w kraju, bardzo często bowiem faktycznie skracają okresy dostosowawcze do nowych wymagań; wymagania te bowiem muszą być wdrożone w terminach określanych na szczeblu prawa unijnego Problem egzekucji wymagań stanowionego prawa. Truizmem jest twierdzenie o konieczności egzekwowania pełnego przestrzegania obowiązujących regulacji prawnych, jednakże skuteczność egzekucji przepisów dotyczących postępowania z odpadami jest obecnie poważnie kwestionowana. Skutkuje to osłabieniem zaufania do prawa, stawianiem w niekorzystnej sytuacji podmiotów działających w zgodzie z obowiązującymi wymaganiami (w działalności gospodarczej naruszenie wymagań równych warunków konkurencji), rozwojem nieprawidłowości i szarej strefy oraz powstawaniem uciążliwości dla ludzi i środowiska. Do najważniejszych przyczyn tego zjawiska należy zaliczyć słabość organów administracji wynikającą z ich niedoposażenia kadrowego, organizacyjnego i finansowego, brak przemyślanej koncepcji zorganizowania aparatu nadzorczo-kontrolnego i związane z tym rozproszenie kompetencji, jak również brak zrozumienia problemów i wsparcia ze strony organów ścigania, skarbowych i innych. Należy rozważyć obowiązek analizy i oceny obciążeń i kosztów związanych z zapewnieniem skutecznego wdrożenia, w tym egzekucji wymagań każdego aktu prawnego w momencie jego tworzenia. Poważne braki w tym zakresie skutkują również uszczupleniem wpływów do budżetu. 3. Ważne bariery utrudniające rozwój krajowego systemu gospodarki odpadami i realizację celów wynikających z polityki unijnej w sektorze odpadów. Dokonane w kraju w ostatnich kilku latach zmiany prawa wprowadziły lub utrzymały zasady określające prawidłowe postępowanie z odpadami, w tym z odpadami komunalnymi: hierarchię postępowania z odpadami, zasadę bliskości, zasadę zanieczyszczający płaci, zasadę przezorności, rozszerzoną odpowiedzialność producenta. Zasady te obecnie nie są w pełni respektowane praktyce rynkowej. Jednym z ważnych problemów dla prawidłowego rozwoju gospodarki odpadami komunalnymi jest ograniczenie składowania odpadów, w tym odpadów biodegradowalnych. Obecnie w zbyt dużych ilościach odpady są nadal składowane, w tym również w sposób niezgodny z wymaganiami prawa. System t.zw. opłat marszałkowskich wymaga pilnych zmian w kierunku skutecznego zniechęcania do składowania odpadów. O kilku lat obserwowane są poważne problemy z faktycznym stosowaniem zasady rozszerzonej odpowiedzialności producentów, w tym w szczególności w odniesieniu do kosztów związanych ze zbieraniem i recyklingiem odpadów z opakowań. Znaczny udział nieprawidłowości w gospodarce odpadami, niestabilne prawo i warunki działania skutecznie

5 zniechęcają przedsiębiorców do podejmowania ryzyka związanego z inwestowaniem w branżę, co może w najbliższych latach być przyczyną poważnych problemów rozwojowych całej branży, w tym wykorzystania funduszy UE. Główne braki utrudniające budowę efektywnego systemu oraz osiągnięcie ustalonych celów: brak zapewnienia faktycznego stosowania hierarchii postępowania z odpadami, brak w wielu regionach wystarczającej infrastruktury zgodnej z wymaganiami prawa i BAT (najlepsza dostępna technika) do przetwarzania i unieszkodliwiania odpadów, generalnie niska jakość wojewódzkich planów gospodarki odpadami, w tym wpisanie niektórych instalacji niespełniających wymaganych standardów jako regionalne, jakość i krótki horyzont czasowy organizowanych przetargów publicznych na odbiór i zagospodarowanie odpadów w gminach, braki w zakresie skutecznego oraz wydolnego systemu monitoringu i kontroli, brak krajowej bazy danych o odpadach, rozwój groźnych zjawisk patologicznych i szarej strefy w odpadach, w tym przekodowywania i przemieszczania odpadów poza określone w planach regiony oraz ich nielegalnego składowania lub magazynowania, brak właściwego nadzoru nad miejscami zagospodarowania lub unieszkodliwiania odpadów powstających w regionalnych i zastępczych instalacjach po procesach obróbki, poważne braki w zakresie informowania i edukowania społeczności lokalnych. Poważny niepokój budzi zbyt niska skuteczność wdrażania uchwalonych rozwiązań prawnych, jak również podejście odpowiedzialnych organów do eliminowania groźnych nieprawidłowości i patologii, które istotnie uszczuplają wpływy do budżetu z tytułu należnych opłat. Poważnej dyskusji i zmian wymaga również słabo obecnie wykorzystany system instrumentów ekonomicznych w gospodarce odpadami, w tym wdrożenie zachęt ekonomicznych dla inwestowania i stosowania najlepszych dostępnych praktyk. Ważną barierą rozwojową na poziomie gmin i mieszkańców jest nadal niska świadomość w zakresie ekologii, środowiska i odpowiedzialnych wyborów konsumenckich. Należy również wskazać na braki w zakresie rzetelnej wiedzy o stanie gospodarki odpadami w kraju wynikające z problemów w zakresie ewidencji, monitoringu i kontroli, co może być w przyszłości kolejną barierą uniemożliwiającą rzetelne weryfikowanie danych krajowych przez audytorów KE. Podobnie rzecz się ma w wielu przypadkach z kompetencjami, wiedzą i przygotowaniem pracowników zajmujących się w różnych instytucjach i samorządach środowiskiem, w tym gospodarką odpadami. Należy wesprzeć te grupy pracowników poprzez szkolenia, warsztaty i materiały informacyjne, a ich kwalifikacje winny być potwierdzane odpowiednim certyfikatem. Podobne praktyki są z powodzeniem realizowane w różnych krajach UE od lat. Warszawa, grudzień 2014 r.