Gospodarowanie odpadami komunalnymi w świetle wyników kontroli NIK

Transkrypt

1 Gospodarowanie odpadami komunalnymi w świetle wyników kontroli NIK Departament Środowiska NAJWYŻSZA IZBA KONTROLI Legnica, 16 listopada 2017 r.

2 Kontrole gospodarowania odpadami komunalnymi Przygotowanie wybranych gmin do wprowadzenia nowego systemu gospodarki odpadami komunalnymi, grudzień 2013 r. dalej Przygotowanie gmin do wprowadzenia s.g.o.k. Wdrożenie w gminach nowego systemu gospodarki odpadami komunalnymi, czerwiec 2015 r. dalej Wdrożenie w gminach s.g.o.k. Zapewnienie przez organy administracji publicznej prawidłowego zagospodarowania odpadów komunalnych, marzec 2017 r. dalej Zapewnienie prawidłowego zagospodarowania o.k. 2

3 Przygotowanie gmin do wprowadzenia s.g.o.k. Uzasadnienie podjęcia kontroli Reforma gospodarki odpadami komunalnymi ustanowiła gminy właścicielem tych odpadów nakładając na nie obowiązek przygotowania i wdrożenia systemu, który zapewni selektywne zbieranie odpadów przez mieszkańców, doprowadzi do ograniczenia składowania odpadów i umożliwi jak największe ich zagospodarowanie, zapobiegając jednocześnie nielegalnemu pozbywaniu się odpadów. Z dniem 1 stycznia 2012 r. weszła w życie ustawa z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a rok później, w dniu 23 stycznia 2013 r. ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. 3

4 Przygotowanie gmin do wprowadzenia s.g.o.k. Organizacja kontroli Cel kontroli: ocena przygotowania gmin do wykonywania zadań dotyczących gospodarowania odpadami komunalnymi w świetle nowych wymagań przepisów prawa o odpadach. Jednostki objęte kontrolą: gminy miejskie, miejsko-wiejskie i wiejskie. Ponadto, w informacji o wynikach kontroli wykorzystano: dane dotyczące wprowadzania nowego systemu gospodarki odpadami komunalnymi uzyskane z Ministerstwa Środowiska, wyniki badań ankietowych, przeprowadzonych wśród interesantów urzędów gmin, dotyczących oceny wywiązywania się gmin z przygotowania do wdrożenia nowego s.g.o.k. Okres objęty kontrolą: r r. 4

5 Przygotowanie gmin do wprowadzenia s.g.o.k. Wyniki kontroli W zdecydowanej większości gmin objętych kontrolą podjęto działania w celu wprowadzenia nowego s.g.o.k. W szczególności: dostosowano struktury organizacyjne urzędów do zadań związanych z gospodarowaniem odpadami komunalnymi; przeprowadzono kampanie informacyjno-edukacyjne wśród mieszkańców na temat ich praw i obowiązków związanych z wprowadzaniem nowego s.g.o.k.; uchwalono akty prawa miejscowego dotyczące organizacji gospodarki odpadami komunalnymi w terminie umożliwiającym wprowadzenie nowego systemu od 1 lipca 2013 r.; zastosowano tryb przetargowy w celu wyłonienia podmiotu odbierającego lub odbierającego i zagospodarowującego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości. 5

6 Przygotowanie gmin do wprowadzenia s.g.o.k. Wyniki kontroli cd. Ważniejsze stwierdzone nieprawidłowości: niewykonanie obowiązku dokonania corocznej analizy stanu gospodarki odpadami komunalnymi (37,0% gmin); nieutworzenie punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych (48% gmin); opóźnienia w podejmowaniu przez rady gmin uchwał związanych z wprowadzeniem nowego s.g.o.k. (30% gmin); nieokreślenie przez organy wykonawcze gmin, w drodze decyzji, wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi należnej od właścicieli nieruchomości, którzy nie złożyli deklaracji o wysokości tej opłaty (85% gmin); późne organizowanie przetargów na wybór odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości lub wskazanie odbierającego bez postępowania przetargowego (11% gmin). 6

7 Przygotowanie gmin do wprowadzenia s.g.o.k. Wnioski W związku z ustaleniami kontroli, NIK wnioskowała do Rady Ministrów o podjęcie inicjatywy ustawodawczej w celu: 1) doprecyzowania pojęcia właściciela nieruchomości ; 2) zwolnienia właściciela nieruchomości z obowiązku składania nowej deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami w przypadku, kiedy rada gminy dokona zmiany stawki opłaty; 3) doprecyzowania formy i terminu opracowywania corocznej analizy stanu gospodarki odpadami komunalnymi; 4) doprecyzowania kwestii legalności powierzania odbioru odpadów komunalnych samorządowym zakładom budżetowym; 5) wskazania organu właściwego do nadzoru nad legalnością podejmowania przez rady gmin uchwał w zakresie gospodarki odpadami. Wnioskowane przez NIK regulacje zostały uwzględnione w ustawie z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o u.c.p.g. oraz niektórych innych ustaw (weszła w życie 1 lutego 2015 r.). 7

8 Wdrożenie w gminach s.g.o.k. Organizacja kontroli Cel kontroli: Prawidłowość funkcjonowania w gminach systemu gospodarki odpadami komunalnymi. Jednostki objęte kontrolą: gminy miejskie, miejsko-wiejskie i wiejskie; spółki gminne, którym gminy powierzyły wykonywanie zadań z zakresu gospodarki odpadami komunalnymi; Ministerstwo Środowiska. Ponadto, w kontroli wykorzystano: informacje o gospodarowaniu odpadami komunalnymi uzyskane od marszałków województw; wyniki badań ankietowych przeprowadzonych wśród prawie 400 mieszkańców i ponad 2000 urzędów gmin na temat funkcjonowania s.g.o.k. Okres objęty kontrolą: r r. 8

9 Wdrożenie w gminach s.g.o.k. Wyniki kontroli Prawie wszystkie objęte kontrolą gminy skutecznie wdrażały nowy s.g.o.k. W gminach m.in.: dostosowano struktury organizacyjne do nowych zadań i terminowo uchwalano stosowne akty prawa miejscowego; zapewniono wystarczającą infrastrukturę do selektywnej zbiórki odpadów komunalnych i ich zagospodarowania; zapewniono konkurencyjny wybór podmiotów odbierających odpady z terenu gminnych nieruchomości; zadbano o promocję proekologiczną i dostępność informacji o nowym s.g.o.k.; osiągnięto w 2013 r. wymagane poziomy recyklingu i przygotowania odpadów do ponownego użycia. Nie wyliczono jednak poziomu ograniczenia masy składowanych odpadów biodegradowalnych (z powodu niewskazania przez Ministra Środowiska metodologii obliczeń za pół roku). 9

10 Wdrożenie w gminach s.g.o.k. Wyniki kontroli cd. Ważniejsze nieprawidłowości stwierdzone w gminach dotyczyły: niezidentyfikowania właścicieli nieruchomości zobowiązanych do złożenia deklaracji o opłacie oraz nieustalenia lub nieegzekwowania należnych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi; nierzetelnego szacowania kosztów funkcjonowania s.g.o.k. (w 58% gmin uzyskano od 16% do 172 % nadwyżki dochodów nad wydatkami); braku stacjonarnych PSZOK (12,5% gmin); nierzetelnego przygotowywania sprawozdań dla marszałków województw i wojewódzkich inspektorów ochrony środowiska. Kontrola w Ministerstwie Środowiska wykazała niską jakość sprawozdań składanych przez marszałków województw oraz opieszałą i nierzetelną ich weryfikację w Ministerstwie. 10

11 Wdrożenie w gminach s.g.o.k. Wnioski Do organów wykonawczych gmin skierowano wnioski dotyczące m.in.: podjęcia lub kontynuowania działań zmierzających do utworzenia PSZOK, wprowadzenia rozwiązań umożliwiających właścicielom nieruchomości składanie deklaracji w formie elektronicznej; rzetelnego szacowania ilości wytwarzanych odpadów komunalnych; wyegzekwowania od właścicieli nieruchomości deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz zaległych opłat; rzetelnego sporządzania rocznych sprawozdań z realizacji zadań z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi. Do Ministra Środowiska wnioskowano o podjęcie działań na rzecz dostosowania rozporządzenia w sprawie poziomów ograniczenia masy odpadów komunalnych do art. 3c ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. wskazującego jako rozliczeniowy termin 16 lipca 2013 r., a potem 16 lipca 2020 r. 11

12 Cel i zakres kontroli Cel kontroli: ocena działań podejmowanych przez organy administracji publicznej dla zapewnienia przetwarzania odpadów w instalacjach spełniających wymagania przepisów o odpadach. Zakres kontroli: wyznaczanie regionów gospodarki odpadami komunalnymi oraz wskazanie regionalnych, ponadregionalnych lub zastępczych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych wytwarzanych w regionach; zapewnienie w gminach gospodarki odpadami zgodnej z postanowieniami wojewódzkich planów gospodarki odpadami (wpgo); przestrzeganie postanowień wpgo oraz wymagań przepisów i decyzji administracyjnych dotyczących gospodarki odpadami przez podmioty prowadzące instalacje do przetwarzania odpadów; stworzenie warunków do budowy i eksploatacji instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych wytwarzanych w gminach i w regionach; sprawowanie nadzoru i kontroli nad postępowaniem z odpadami komunalnymi. 12

13 Kontrolowane jednostki i okres objęty kontrolą Kontrolę przeprowadzono w urzędach marszałkowskich, urzędach gmin, podmiotach prowadzących regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych oraz w wojewódzkich inspektoratach ochrony środowiska. Badanie kontrolne wykonano w okresie od 25 kwietnia do 16 września 2016 r. Kontrolą objęto okres od 23 stycznia 2013 r. do 31 marca 2016 r. 13

14 Ocena ogólna i wyniki kontroli NIK oceniła jako niedostateczne i nieskuteczne działania organów administracji publicznej na rzecz prawidłowego zagospodarowania o.k. Nieprawidłowości stwierdzono na wszystkich szczeblach funkcjonowania systemu gospodarki odpadami, i tak: Zarządy województw z opóźnieniem przygotowywały aktualizacje wpgo, zarówno w 2012 r., jak i w 2016 r., a organy wykonawcze gmin nie zawsze dostosowywały do tych planów regulaminy utrzymania czystości i porządku w gminach. Opóźnienie aktualizacji planów w 2012 r. spowodowało opóźnienia we wdrażaniu nowego systemu gospodarowania odpadami komunalnymi w gminach. Opóźnienie aktualizacji planów w 2016 r. spowodowane zostało późnym uchwaleniem Krajowego planu gospodarki odpadami W ocenie NIK stwarzało to zagrożenie dla realizacji warunków ex-ante dla przyszłej perspektywy finansowej UE, według których zaktualizowane wpgo wraz z planami inwestycyjnymi powinny zostać przekazane Komisji Europejskiej do końca 2016 r. 14

15 Wyniki kontroli Uchwałami sejmików województw w sprawie wykonania wpgo, dość swobodnie nadawano status RIPOK nowym instalacjom, co spowodowało, że w 2013 r. na terenie 3 województw moce przerobowe RIPOK trzykrotnie przekroczyły ilość wytworzonych odpadów komunalnych, a w 2016 r. sześciokrotnie. Działania prowadzące do nadmiernego przyrostu mocy przerobowych RIPOK, NIK oceniła jako nieuzasadnione, mogące stwarzać zagrożenie dla zapewnienia wielkości strumienia odpadów wymaganego do funkcjonowania instalacji. W okresie liczba RIPOK, wskazanych w kolejno zmienianych uchwałach sejmików województw w sprawie wykonania planu gospodarki odpadami, wzrosła z 73 do 298. Ilość odebranych odpadów (mln Mg/rok) Moce przerobowe RIPOK (mln Mg/rok) ,9 1,6 7,0 11,2 15

16 Wyniki kontroli cd. Niedostateczny był nadzór marszałków województw i wojewódzkich inspektorów ochrony środowiska nad podmiotami prowadzącymi RIPOK, w zakresie przestrzegania decyzji administracyjnych i przepisów prawa o odpadach. 4 spośród 6 skontrolowanych podmiotów prowadzących RIPOK działały bez wymaganego pozwolenia zintegrowanego lub zezwolenia marszałka województwa na przetwarzanie odpadów komunalnych, przyjmowały do przetworzenia odpady w rodzaju lub ilościach niezgodnych z warunkami powyższych decyzji albo spoza regionu gospodarki odpadami komunalnymi, nielegalnie magazynowały na składowisku odpady ulegające biodegradacji, nierzetelnie prowadziły ewidencję odpadów. Działania powyższe stwarzały ryzyko nielegalnego pozbywania się odpadów i zanieczyszczenia środowiska, a także powodowały nierzetelne sporządzanie informacji dla gmin lub podmiotów, które przekazały odpady do przetworzenia, co z kolei utrudniało lub uniemożliwiało rzetelne przygotowanie przez organy wykonawcze gmin sprawozdań dla marszałków województw, opartych na informacjach od prowadzących instalacje. 16

17 Wyniki kontroli cd. W podmiotach prowadzących RIPOK, NIK stwierdziła występowanie trudności w zagospodarowaniu odpadów powstających w procesie mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych, tzw. frakcji kalorycznej, o cieple spalania powyżej 6 MJ/kg s.m. Odpady te, zgodnie z załącznikiem nr 4 do rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 16 lipca 2015 r. w sprawie dopuszczania odpadów do składowania na składowiskach, nie mogły być składowane, a zarządzający instalacją nie mieli możliwości innego ich zagospodarowania niż magazynowanie. NIK zwróciła uwagę na brak określenia sposobu postępowania z ww. odpadami, co skutkowało rosnącą ich masą, magazynowaniem na terenie instalacji i zagrożeniem nielegalnego pozbywania się tych odpadów. 17

18 Wyniki kontroli cd. Nierzetelnie i nieterminowo opracowywano sprawozdania i informacje z realizacji zadań dotyczących gospodarowania odpadami co powodowało, że w żadnym roku (w okresie objętym kontrolą) organy administracji publicznej nie dysponowały wiarygodną informacją o gospodarce odpadami na terenie gmin, województw i kraju. Podmioty prowadzące RIPOK nie przekazywały organom wykonawczym gmin informacji o odpadach przyjętych do przetworzenia, przekazywały informacje nierzetelne lub z opóźnieniem. Organy wykonawcze gmin z opóźnieniem składały marszałkom województw i wojewódzkim inspektorom ochrony środowiska roczne sprawozdania z realizacji zadań z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi. Weryfikacja tych sprawozdań w urzędach marszałkowskich trwała od 2 do 11 miesięcy, co w niektórych przypadkach spowodowało wydłużenie procesu przygotowywania sprawozdań gminnych do 2 lat. Marszałkowie województw, stosownie do poprawek i uzupełnień wprowadzanych do sprawozdań przez gminy, dokonywali korekt sprawozdań wojewódzkich przekazywanych Ministrowi Środowiska. 18

19 Wyniki kontroli cd. W pięciu województwach w 2014 r. znaczna liczba gmin nie osiągnęła wymaganych poziomów recyklingu i odzysku odpadów oraz ograniczenia masy odpadów biodegradowalnych przekazywanych do składowania. Prawie 5% gmin na terenie trzech województw nie osiągnęło wymaganego 14% poziomu recyklingu i przygotowania do ponownego użycia określonych frakcji odpadów komunalnych. Od 1,0% do 27,6% gmin nie osiągnęło wymaganego 38% poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami innych niż niebezpieczne odpadów budowlanych i rozbiórkowych. Od 8,6% do 84,3% gmin nie uzyskało ograniczenia do 50% masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania. W ocenie NIK stwarzało to zagrożenie dla wypełnienia przez Polskę celów w gospodarce odpadami komunalnymi określonych na 2020 r. i pozyskania środków pomocowych z funduszy UE w kolejnej perspektywie finansowej. 19

20 Wyniki kontroli cd. Stan prac nad przygotowaniem Bazy danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami elektroniczny system przekazu m.in. informacji objętych powyższymi sprawozdaniami w listopadzie 2016 r. był w fazie początkowej, pomimo przesunięcia terminu utworzenia Bazy o 2 lata, tj. do dnia 24 stycznia 2018 r. Centralna i wojewódzkie bazy danych, funkcjonujące na podstawie przepisów dotychczasowych, nie spełniają wymagań dla potrzeb monitorowania rynku odpadami komunalnymi. W ocenie NIK stan zaawansowania prac nad utworzeniem omawianej Bazy danych nie rokował ich zakończenia w styczniu 2018 r. 20

21 Wyniki kontroli cd. Niewystarczająca była skala kontroli gmin wykonywanych przez Inspekcję Ochrony Środowiska, która zgodnie z wytycznymi Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, obejmowała nimi corocznie tylko 10% gmin. W latach inspektorzy sześciu wioś skontrolowali 330 organów wykonawczych gmin i 10 związków międzygminnych. W działaniach 76% gmin stwierdzono nieprawidłowości, w następstwie czego wydano 365 decyzji o nałożeniu na gminy kar pieniężnych, w łącznej kwocie 8,9 mln zł. Płatność ok. 97% kar zawieszono lub umorzono wobec podjęcia przez gminy działań naprawczych lub wykonania tych działań i osiągnięcia efektu ekologicznego. 21

22 Wnioski Dla poprawy funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, poza realizacją wniosków zawartych w wystąpieniach pokontrolnych, NIK za niezbędne uznała: 1. Podjęcie działań przez Ministra Środowiska w celu: 1) wprowadzenia zmian w obowiązujących przepisach prawa dotyczących gospodarki odpadami komunalnymi, w zakresie: wyłączenia wojewódzkich inspektorów ochrony środowiska z procedury weryfikacji rocznych sprawozdań gmin z realizacji zadań z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi, w celu uproszczenia i skrócenia tego procesu, z jednoczesnym zobowiązaniem marszałków województw do niezwłocznego informowania wojewódzkich inspektorów ochrony środowiska o spóźnionych oraz nierzetelnie sporządzonych sprawozdaniach; 22

23 Wnioski do Ministra Środowiska cd. zobowiązania marszałków województw do zamieszczania w sprawozdaniach z realizacji zadań z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi, informacji o osiągniętych w województwie poziomach recyklingu i przygotowania do ponownego użycia odpadów komunalnych oraz ograniczeniu poziomu masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania; dokonania zmiany rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 12 grudnia 2014 r. w sprawie wzorów dokumentów stosowanych na potrzeby ewidencji odpadów; w zakresie ustalenia wymogu ważenia i ewidencjonowania masy odpadów komunalnych, odebranych, przekazanych i przyjętych w Mg, z dokładnością do drugiego miejsca po przecinku; 23

24 Wnioski do Ministra Środowiska cd. 2) wydania, na podstawie art. 33 ust. 3 uod, rozporządzenia w sprawie prowadzenia procesu przetwarzania odpadów w instalacji MBP; 3) uregulowania sposobu postępowania z odpadami powstającymi po procesie przetwarzania odpadów komunalnych w instalacji MBP, w celu stworzenia warunków dla innego niż składowanie zagospodarowania części tych odpadów o cieple spalania powyżej 6 MJ/kg s.m.; 4) zapewnienia terminowego utworzenia Bazy danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami, w celu ułatwienia nadzoru i kontroli nad funkcjonowaniem systemu gospodarowania odpadami komunalnymi; 5) przyspieszenia opiniowania projektów aktualizacji wojewódzkich planów gospodarki odpadami i uzgadniania załączonych do nich projektów planów inwestycyjnych. 24

25 Wnioski do marszałków województw 2. Podjęcie działań przez marszałków województw w celu: 1) spowodowania dokonania przez zarządy województw weryfikacji wojewódzkich planów gospodarki odpadami pod kątem wielkości zapotrzebowania na moce przerobowe RIPOK w odniesieniu do ilości odpadów komunalnych odbieranych i zbieranych w wyznaczonych regionach gospodarki odpadami komunalnymi; 2) wzmocnienia nadzoru nad przestrzeganiem warunków decyzji administracyjnych wydanych podmiotom prowadzącym instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych; 3) niezwłocznego powiadamiania wojewódzkich inspektorów ochrony środowiska o przypadkach przekazania przez gminy nierzetelnych sprawozdań z realizacji zadań z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi lub przekazania tych sprawozdań po terminie ustawowym. 25

26 Wnioski do organów wykonawczych gmin 3. Podjęcie działań przez organy wykonawcze gmin w celu: 1) egzekwowania od podmiotów odbierających odpady komunalne od właścicieli nieruchomości w gminie oraz od podmiotów prowadzących instalacje do przetwarzania tych odpadów, z którymi organ wykonawczy gminy zawarł umowy, rzetelnych i terminowych sprawozdań o odebranych odpadach i informacji o odpadach przekazanych przez gminy; 2) określania w umowach z prowadzącymi instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych, częstotliwości przywozu, ilości i rodzajów odpadów komunalnych przyjmowanych do przetworzenia w instalacji; 3) przeprowadzania kontroli podmiotów odbierających odpady komunalne od właścicieli nieruchomości w gminie i podmiotów prowadzących instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych, z którymi organ wykonawczy gminy zawarł umowy na świadczenie powyższych usług. 26

27 Wnioski do wojewódzkich inspektorów ochrony środowiska 4. Podjęcie działań przez wojewódzkich inspektorów ochrony środowiska w celu: 1) wzmocnienia kontroli organów wykonawczych gmin w zakresie rzetelności sporządzania sprawozdań z realizacji zadań z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi oraz kontroli prowadzących regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych w zakresie prawidłowości prowadzenia ewidencji odpadów; 2) egzekwowania nałożonych kar pieniężnych za nieprzestrzeganie przepisów o odpadach i warunków decyzji administracyjnych wydanych w tym zakresie. Departament Środowiska NAJWYŻSZA IZBA KONTROLI 27

28 Dziękuję za uwagę 28