STAN I JAKOŚĆ ZAGOSPODAROWANIA PRZESTRZENNEGO W POLSCE W ŚWIETLE BADAŃ GEOGRAFICZNYCH

Transkrypt

1 STAN I JAKOŚĆ ZAGOSPODAROWANIA PRZESTRZENNEGO W POLSCE W ŚWIETLE BADAŃ GEOGRAFICZNYCH Przemysław Śleszyński Instytut Geografii i Przestrzennego Zagospodarowania PAN Konferencja System planowania przestrzennego i jego rola w systemie zarządzania strategicznego Kazimierz Dolny, 30 września 2010 roku

2 CELE (IDEALNE) 1) rozpoznanie, w tym uporządkowanie wiedzy na temat procesów rozwoju społeczno-gospodarczego, mających szczególne znaczenie dla zagospodarowania przestrzennego w różnych skalach (ponad- i ogólnokrajowej, regionalnej, lokalnej); 2) wykazanie ich specyfiki i prawidłowości w zakresie dynamiki, czasu trwania, wewnętrznych struktur oraz zróżnicowania przestrzennego; 3) objaśnienie związków zachodzących pomiędzy poszczególnymi zjawiskami i procesami; 4) wnioski praktyczne, propozycje działań i sugestie dla sektora decyzyjnego w zakresie kształtowania polityki regionalnej i przestrzennej oraz ogólnie polityki rozwoju. slajd 2 z 40

3 Rzetelna diagnoza podstawą prawidłowego wnioskowania praktycznego (truizm, ale jak to bywa z banałami, nie pamiętamy o nich) Pomimo rozwoju technologicznego żyjemy w coraz większej niepewności informacyjnej 1) Mało wiarygodna oficjalna rejestracja statystyczna (zwłaszcza dotycząca migracji, rynku pracy oraz przedsiębiorstw) 3) Brak rzetelnej, wiarygodnej i uporządkowanej informacji o zachodzących procesach społeczno-gospodarczych powoduje konstruowanie błędnych wniosków dotyczących polityki przestrzennej i regionalnej (typowym przykładem jest pogląd o dezurbanizacji kraju) 2) Brak dostępnych baz danych przestrzennych (urbanizacja i przekształcenia systemów osadniczych, suburbanizacja i urban sprawl, rozpraszanie zabudowy, wielkość i struktura inwestycji) 4) Brak danych powoduje też niemożność przeprowadzenia najbardziej potrzebnych analiz slajd 3 z 40

4 CELE (REALNE) I) powiązania funkcjonalne systemu transportowoosadniczego jako szkielet organizacji przestrzennej kraju i regionów; II) znaczenie zachodzących przemian demograficznoosadniczych dla zagospodarowania przestrzennego w skali krajowej, regionalnej i lokalnej; III) stan i zaawansowanie prac planistycznych w gminach w świetle powyższych uwarunkowań; 4) wnioski dla polityki przestrzennej i regionalnej oraz ogólnie dla polityki rozwoju, w tym najpilniejsze potrzeby monitorowania zachodzących zmian. slajd 4 z 40

5 POWIĄZANIA FUNKCJONALNE SYSTEMU OSADNICZO- TRANSPORTOWEGO - kwestia nadrzędna sieć osadnicza wraz z siecią transportową stanowi podstawowy szkielet organizacyjny na wszystkich poziomach geograficznych zmiany zachodzące w ich obrębie, głównie wskutek procesów demograficznoekonomicznych, powinny być nadrzędną przesłanką dla kształtowania zgodnego z zasadami efektywności i zrównoważonego rozwoju ponieważ są to elementy najwolniej zmieniające się, możliwości ich efektywnego kształtowania zgodnego ze stawianymi celami są najtrudniejsze i muszą być długofalowe powolność zmian i ograniczoność wpływu daje jednak pewną stabilność całego układu (systemu), niedocenianą w praktycznych studiach z zakresu gospodarki przestrzennej (długookresowa policentryczność) z punktu widzenia rozwoju społecznogospodarczego kształtowanie (tworzenie, stabilizowanie, podtrzymywanie, likwidowanie) efektywnych powiązań funkcjonalnych powinno być naczelnym priorytetem polityki przestrzennej SZKIELET ORGANIZACJI PRZESTRZENNEJ (---) POWOLNOŚĆ ZMIAN, NISKA ELASTYCZNOŚĆ (+++) STABILNOŚĆ UKŁADU slajd 5 z 40

6 ZNACZENIE POLICENTRYCZNOŚCI Zakłada się, że policentryczność systemu osadniczego i decentralizacja systemu silnie hierarchicznego na rzecz hierarchiczno-sieciowego są cechami korzystnymi, gdyż: 1. Nie występują rażące dysproporcje (a przez to systemy społecznogospodarczo-przestrzenne, w tym zagospodarowania przestrzennego, nie wykazują nadmiernych tendencji do koncentracji, efektów sprzężeń zwrotnych, itd.). 2. Jest większe prawdopodobieństwo wystąpienia synergii (możliwe uzyskanie korzyści dzięki połączeniu różnych części większego systemu, w tym przypadku osadniczego, poprzez sieci transportowe). 3. Obniżane są koszty działalności (a więc i konkurencyjność ośrodków miejskich). 4. Systemy policentryczne i hierarchiczno-sieciowe są zatem bardziej efektywne. slajd 6 z 40

7 POWIĄZANIA FUNKCJONALNE (teoretyczne) LUDNOŚĆ PKB slajd 7 z 40

8 POWIĄZANIA FUNKCJONALNE (rzeczywiste) C) POWIĄZANIA KAPITAŁOWE slajd 8 z 40

9 PODPORZĄDKOWANIE DESTRUKCJA WEWNĘTRZNYCH POWIĄZAŃ PRZESTRZENNO- GOSPODARCZYCH 1) Wiązki kontroli właścicielskiej (kolor niebieski) przychodzą do ośrodków pozawarszawskich w większym stopniu z zagranicy, niż z wyższych szczebli hierarchicznych, w tym z Warszawy 2) W przypadku gospodarczych funkcji kontrolnych oznacza to rozpad hierarchii i spójności wewnątrzkrajowej na rzecz powiąząń sieciowych w układzie międzynarodowym slajd 9 z 40

10 WNIOSKI 1. Wielką niedocenioną cechą polskiego systemu osadniczego jest jego policentryczność. 2. Z systemami miast Europy Zachodniej (ale również Wiedniem, Budapesztem i Pragą) mogłaby konkurować nie Warszawa, ale system miast (polski heksagon wg P. Korcellego) 3. Podstawą sukcesu jest efektywny system transportowy, zapewniający spójność przestrzenną i efekty synergiczne - tylko spójne i uzupełniające się systemy mogą być efektywne i konkurencyjne - zwłaszcza przy ich słabych odrębnych potencjałach. 4. Sieć powiązań infrastrukturalnych, zwłaszcza transportowych, zapewniająca jej maksymalną spójność i efektywność z punktu widzenia popytu wewnętrznego, a w drugiej kolejności zewnętrznego (międzynarodowego, tranzytowego) - nastawienie na model heksagonalny lub radiacyjno-koncentryczny, a nie szachownicowy ( kolonialny McLeana). slajd 10 z 40

11 PYTANIA 1. CZY POLSKA POLITYKA GOSPODARCZA I SPOŁECZNA DOCENIA PRZESTRZENNĄ POLICENTRYCZNOŚĆ? 2. JAKIE DZIAŁANIA W ZAKRESIE POLITYK SEKTOROWYCH I REGIONALNYCH SĄ POTRZEBNE, ABY UZYSKAĆ MAKSYMALNE EFEKTY SYNERGII POLICENTRYCZNOŚCI? 3. CZY PRIORYTEYTY INWESTYCYJNE W TRANSPORCIE NIE PETRYFIKUJĄ PODPORZĄDKOWANIA W UKŁADZIE MIĘDZYNARODOWYM? slajd 11 z 40

12 II. PRZEMIANY DEMOGRAFICZNO-OSADNICZE Depopulacja głównie peryferyjnie położonych obszarów wiejskich przy silnym starzeniu się pozostającej na miejscu ludności; Koncentracja młodszych i lepiej wyedukowanych roczników na obszarach metropolitalnych, zwłaszcza miast wielkiej piątki (Warszawa, Poznań, Trójmiasto, Wrocław, Kraków); Wewnętrzna relokacja, w tym dekoncentracja w obrębie obszarów metropolitalnych (suburbanizacja), powodująca narastające zjawisko polaryzacji demograficznej i segregacji społecznej; Niespotykany dotychczas wzrost roli emigracji zagranicznych, w tym cyrkulacyjnych Wzrost wielkości i zasięgów mobilności dziennej w postaci dojazdów do pracy, wskutek m.in. powszechności motoryzacji. slajd 12 z 40

13 Koncentracja i dekoncentracja demograficzno-osadnicza w ostatnich 50 latach rozwój demograficzny Ziem Odzyskanych industrializacja i urbanizacja osłabienie przyrostu ludności, wzrost mniejszych ośrodków pogłębienie depopulacji ograniczenie mobilności utrzymanie depopulacji różnicowanie wzrostu metropolii

14 Koncentracja i dekoncentracja demograficzno-osadnicza w najbliższych 20 latach Źródło: P. Śleszyński / KPZK 2030 modyfikacja prognozy GUS 2002/2009 slajd 14 z 40

15 MOBILNOŚĆ PRZESTRZENNA I MIGRACJE Kierunki zameldowań i wymeldowań (2005) Brak pełnych danych, niemniej trzy charakterystyczne tendencje: Wyraźne zmniejszenie się napływu ludności ze wsi do mniejszych miast. Dominacja migracji do dużych miast i aglomeracji miejskich i ich stref zewnętrznych, co jest związane z procesami suburbanizacji. Wzrost znaczenia migracji międzynarodowych, zwłaszcza cyrkulacyjnych (wg GUS, w 2008 roku 2,2 mln osób powyżej 3 miesięcy) Źródło: P. Śleszyński 2008/2009 niepublikowane materiały projektu badawczego MNiI (kierownik T. Komornicki). slajd 15 z 40

16 ZLEWNIE MIGRACYJNE - najsilniejsze związki społeczne Źródło: P. Śleszyński 2008/2009 niepublikowane materiały projektu badawczego MNiI (kierownik T. Komornicki). slajd 16 z 40

17 ZLEWNIA MIGRACYJNA (IMIGRACYJNA) WARSZAWY WARSZAWA: dominacja oddziaływania większe natężenie migracji z większych ośrodków model grawitacyjny, z wyjątkiem Pomorza Zachodniego i Środkowego Źródło: P. Śleszyński 2008/2009 niepublikowane materiały projektu badawczego MNiI (kierownik T. Komornicki). slajd 17 z 40

18 DYNAMIKA DEMOGRAFICZNA OBSZARÓW O RÓŻNEJ SPECYFICE FUJKCJONALNEJ ( ) zahamowanie wzrostu rdzeni miejskich przy kontynuacji wzrostu stref podmiejskich (zmiana stadium urbanizacji) depopulacja obszarów typowo rolniczych i cennych przyrodniczo brak aktywizacji demograficznej korytarzy transportowych (fiasko koncepcji węzłowopasmowej) charakterystyczna koincydencja dynamiki ludnościowej miast Wielkiej Piątki i Warszawy prawidłowości rozwoju policentrycznego slajd 18 z 40

19 URBANIZACJA 70% szacunek poziomu faktycznego (wersja realna) szacunek poziomu faktycznego (wersja ostrożna) "oficjalny" poziom urbanizacji według kryteriów administracyjnych Propozycja badań w kategoriach funkcjonalnych (funkcje gmin), ponieważ podział na kategorie administracyjne gmin (miejskie, wiejskie, miejskowiejskie) jest niewystarczający (nigdy nie był) - utrata specyfiki funkcjonalnej, decydującej o procesach demograficznych Wymownym przykładem jest poziom urbanizacji: gdyby polskie kryteria zastosować w USA, to poziom urbanizacji byłby tam niższy, niż w Polsce. slajd 19 z 40

20 WZROST MOBILNOŚCI I RUCHLIWOŚCI PRZESTRZENNEJ PRZY SPADKU DOSTĘPNOŚCI CZASOWO-TRANSPORTOWEJ DOJAZDY DO PRACY 1983 DOJAZDY DO PRACY 2006 wg A. Potrykowskiej, 1995 paradoksalnie - wzrost zasięgu oddziaływania metropolii (ciągle brak danych macierzowych) Jakie byłyby możliwości dyfuzji przy sprawniejszym transporcie wokół metropolii? Jakie są koszty społeczne tego wzrostu ruchliwości? slajd 20 z 40

21 WNIOSKI: KONSEKWENCJE ZACHODZĄCYCH PRZEMIAN DEMOGRAFICZNO- OSADNICZYCH NA SZEROKO ROZUMIANĄ JAKOŚĆ ŻYCIA 1. Różnicowanie obciążeń systemów zabezpieczeniowych (tylko w przypadku różnic w systemie w obrębie kraju, np. byłe kasy chorych). 2. Relokacja wykwalifikowanych zasobów pracy (wewnętrzny i zewnętrzny drenaż mózgów), konieczność równoważenia. 3. Różnicowanie popytu na określone dobra konsumpcyjne i inwestycyjne w regionach - zapewnienie dostępności do usług. 4. Różna efektywność zagospodarowania, wymagająca odmiennych polityk regionalnych o charakterze funkcjonalnym ( Karpaty, Ściana Zachodnia, Dolina Wisły, obszary metropolitalne - obligatoryjne studia planistyczne dla miast i stref podmiejskich). 5. Rola ekonomii lokalnej (samorządowej), podział na biednych i bogatych. slajd 21 z 40

22 2. Relokacja wykwalifikowanych zasobów pracy (wewnętrzny i zewnętrzny drenaż mózgów) procesy metropolizacji - istotą trwałych podstaw wzrostu ekonomicznego wielkich ośrodków miejskich jest przyciąganie ludzi młodych, dobrze wykształconych i przedsiębiorczych (metropolie są napędzane stałym dopływem wysokokwalifikowanej kadry, występują liczne sprzężenia zwrotne i efekty aglomeracyjne - korzyści skali) wskutek odpływu następuje polaryzacja kapitału ludzkiego, a dalej rynku pracy największy odpływ mieszkańców notuje się na obszarach o najwyższej stopie bezrobocia konieczność równoważenia poprzez zachęty osiedleńcze (vide: Podkarpackie, program dla doktorantów). koncentryczny cień wokół Warszawy i innych dużych ośrodków slajd 22 z 40

23 PYTANIA 1. CZY POLITYKA PRZESTRZENNA I REGIONALNA UWZGLĘDNIA ZACHODZĄCE PROCESY DEMOGRAFICZNO-OSADNICZE? 2. CZY DA SIĘ OGRANICZYĆ POLARYZACJĘ SPOŁECZNO- EKONOMICZNĄ KRAJU? 3. JAKIE KONKRETNE DZIAŁANIA MOGĄ BYĆ PODEJMOWANE W ZWIĄZKU Z DEOPOPULACJĄ, KONCENTRACJĄ I POGARSZANIEM DOSTĘPNOŚCI PRZESTRZENNEJ? slajd 23 z 40

24 III. PLANOWANIE PRZESTRZENNE NA SZCZEBLU LOKALNYM (według 5 Raportów IGiPZ PAN z lat dla Ministerstwa Infrastruktury) OBOWIĄZUJĄCE PLANY MIEJSCOWE Pokrycie planami jest bardzo zróżnicowane regionalnie i funkcjonalnie, brak jest nawiązania do intensywności użytkowania, pokrycie jest niewystarczające z punktu widzenia zabezpieczenia procesów inwestycyjnych na wielu obszarach węzłowych i strategicznych slajd 24 z 40

25 DYNAMIKA POKRYCIA PLANISTYCZNEGO % powierzchni kraju 17,2 19,7 22,0 24,2 26, ,5% rocznie 2 tys. ha/dzień 1 ha/40 sekund slajd 25 z 40

26 tempo zmian pokrycia planami jest niewielkie, zwłaszcza w miastach slajd 26 z 40

27 Warszawa, Łódź Kraków, Rzeszów slajd 27 z 40

28 KORYTARZE TRANSPORTOWE (wg T. Komornickiego, 2006) projekty obowiązujące A-1 A-2 A-4 A-18 S-3 S-5 S-6 S-7 S-8 S-10 S-11 S-12 S-17 S-19 S-22 S-69 OBSZARY TURYSTYCZNE (wg M. Więckowskiego, 2006)

29 PRESJA INWESTYCYJNA ZMIANY PRZEZNACZENIA GRUNTÓW POZWOLENIA NA BUDOWĘ slajd 29 z 40

30 WSKAZANIA DO OBJĘCIA PLANAMI MIEJSCOWYMI W STUDIACH UiKZP Polska duże i średnie miasta strefy podmiejskie małe miasta korytarze transportow e gminy turystyczne gminy rolnicze slajd 30 z 40

31 OCENA REALIZACJI PRAC PLANISTYCZNYCH W GMINACH Założenia: im większe znaczenie gminy, tym większy spodziewany procent pokrycia planami miejscowymi (obszary metropolitalne: 100%, gminy peryferyjne ~20%)

32 GŁÓWNE WNIOSKI z Raportów o stanie i uwarunkowaniach prac planistycznych w gminach 1) Bardzo duża rozpiętość przewidywań w studiach uikzp co do powierzchni mającej być pokrytą planami miejscowymi oraz co do kolejności tych prac. Nie ma tu związków pomiędzy specyfiką funkcjonalną, intensywnością użytkowania, położeniem geograficznym, sytuacją gospodarczą itd. 2) Podobnie plany miejscowe są przygotowywane w dosyć przypadkowej kolejności i strukturze. 3) Brak planów miejscowych w wielu jednostkach gminnych, niski stopień pokrycia planami w rejonach obecnej i potencjalnej działalności inwestycyjnej. 5) Rozdrobnienie, defragmentacja powierzchni objętych planami miejscowymi (zdarzają się plany o powierzchni poniżej 1 ha). 6) Chaos planistyczny, wynikający z licznych decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, podejmowanych wyłącznie w oparciu o mało precyzyjne studia uikzp. 7) Brak monitoringu zagospodarowania przestrzennego!!! (ATLAS PRZESTRZENNEGO ZAGOSPODAROWANIA KRAJU) slajd 32 z 40

33 UWARUNKOWANIA REALIZACJI PRAC PLANISTYCZNYCH W GMINACH (w świetle analiz empirycznych) FUNKCJONALNE ( GEOGRAFICZNE ) HIPOTEZY: samorządy prowadzą politykę przestrzenną w sposób racjonalny UWARUNKOWANIA SZCZEGÓŁOWE - HIPOTEZY CZĄSTKOWE (na pokrycie planistyczne mają wpływ:) lokalizacja względem korytarzy transportowych, dużych miast, w strefach podmiejskich, itd. EKONOMICZNE samorządy kierują się efektywnością ekonomiczną zasobność finansowa samorządów ze względu na wysokie koszty uchwalania planów SPOŁECZNE polityka przestrzenna jest związana z sytuacją demograficznospołeczną szybkie zmiany demograficzne wymuszają uchwalanie planów kapitał społeczny stymuluje ład przestrzenny PSYCHOLOGICZNE polityka przestrzenna jest zindywidualizowana na pokrycie planistyczne wpływ mają cechy lokalnych liderów slajd 33 z 40

34 KONFLIKTY PRZESTRZENNE głównie pomiędzy funkcjami przyrodniczymi, mieszkaniowymi, turystycznymi i komunikacyjnymi. Charakterystyczne jest współwystępowanie konfliktów pomiędzy więcej niż dwoma funkcjami slajd 34 z 40

35 KLASYFIKACJA KONFLIKTÓW PRZESTRZENNYCH 1025 gmin 41% powierzchni kraju 64% mieszkańców slajd 35 z 40

36 NATURA 2000 A ROZMIESZCZENIE LUDNOŚCI Liczba mieszkańców (tys.) według kategorii obszarów chronionych i jednostek osadniczych wraz ze strefami buforowymi 3 i 10 km Kategoria osadnicza Propozycja rządowa z 2004 roku OSOP (Dyrektywa Ptasia) SOOS (Dyrektywa Siedliskowa) Razem Propozycja SOOS organizacji ekologicznych z marca 2006 roku ( Shadow List SOOS razem (propozycja rządowa i organizacji ekologicznych Łącznie wszystkie propozycje 3 km 10 km 3 km 10 km 3 km 10 km 3 km 10 km 3 km 10 km 3 km 10 km Powierzchnia (tys. km 2 )* Liczba ludności ogółem wieś do 200 mieszkańców ponad miasto do 10 tys tys ponad 50 tys * obszary pokrywają się, stąd poszczególne kategorie nie sumują się. Włączono obszary morskie. slajd 36 z 40

37 Uwarunkowania i przyczyny występowania konfliktów przestrzennych (wg M. Bednarek 2010 / Studia KPZK PAN - w druku) wieloletnie zaniedbania w planowaniu przestrzennym, czego konsekwencją jest brak uporządkowania sytuacji planistycznej przy zwiększającej się konkurencji o przestrzeń pomiędzy funkcjami społeczno-gospodarczymi i ochrony przyrody; ograniczony zakres kadrowo-instytucjonalnych możliwości prognozowania konfliktów przestrzennych na poziomie samorządów lokalnych; często nieprzemyślane i krótkowzroczne wydawanie decyzji o warunkach zabudowy, niezgodnych ze studium uikzp, pod wpływem nacisków inwestorów; na obszarach zalewowych dodatkową, negatywną konsekwencją pochopnego wydawania decyzji uwz, a co za tym idzie, pozwoleń na budowę, mogą być dramatyczne skutki ewentualnych powodzi. istnienie poważnych rozbieżności pomiędzy obszarami presji na grunty (strefy podmiejskie, korytarze transportowe), a lokalizacją sporządzanych planów miejscowych (w skrajnych przypadkach, niestety nierzadkich, celowe unikanie prac planistycznych na terenach konfliktowych); częsta zmienność, brak precyzji i spójności wielu przepisów prawa związanego z planowaniem przestrzennym i ochroną przyrody, w tym wprowadzenie nowych regulacji związanych z obszarami NATURA 2000; niedoskonałość prawa pozwala na na jego dowolną interpretację przez różne podmioty; ustawowe unieważnienia w roku 2003 starych planów zagospodarowania, co miało negatywny wpływ na zachowanie rezerw terenowych dla inwestycji transportowych (centralnych i wojewódzkich), a także ograniczyło możliwości kontrolowania suburbanizacji i przeciwdziałania wkraczaniu turystyki na tereny przyrodniczo cenne; brak zarezerwowania obszarów z przeznaczeniem na niezbędną infrastrukturę w przypadku gmin o znacznym udziale powierzchni pokrytej planami przy jednoczesnej silnej presji urbanizacyjnej. slajd 37 z 40

38 PYTANIE CZY W OBECNYCH WARUNKACH PRAWNO-ADMINISTRACYJNYCH ISTNIEJE MOŻLIWOŚĆ ZAPROJEKTOWANIA OPTYMALNEJ ORGANIZACJI PRZESTRZENNO-FUNKCJONALNEJ KRAJU? ODPOWIEDŹ Pozytywna odpowiedź na to pytanie jest możliwa niezależnie od narzędzi realizacyjnych i kosztów takich przedsięwzięć, pod warunkiem prawidłowego rozpoznania i wyjaśnienia zjawisk oraz procesów przyrodniczych i społeczno-gospodarczych zachodzących w przestrzeni. Niedoceniana warstwa diagnostyczna gospodarki przestrzennej musi w Polsce znaleźć należne miejsce w postaci zintegrowanego monitoringu zagospodarowania przestrzennego. slajd 38 z 40

39 PYTANIE CO SIĘ JESZCZE MUSI WYDARZYĆ, ABY DO SFERY DECYZYJNO-POLITYCZNEJ DOTARŁO, ŻE ŁAD PRZESTRZENNY I PRAWIDŁOWA ORGANIZACJA PRZESTRZENNA SĄ PODSTAWOWYM UWARUNKOWANIEM JAKOŚCI ŻYCIA? slajd 39 z 40

40 Dziękuję za uwagę Wszystkie ryciny i tabele, jesli tego nie opisano inaczej, pochodzą z opracowań autora Kopiowanie i zamieszczanie w innych pracach dozwolone, pod warunkiem podania źródła Kontakt: psleszyn@twarda.pan.pl. tel. (22) ,