NOWA STRATEGIA AKTYWIZACJI BEZROBOTNYCH W NIEMCZECH

Transkrypt

1 NOWA STRATEGIA AKTYWIZACJI BEZROBOTNYCH W NIEMCZECH Krzysztof Nyklewicz Uniwersytet Warmińsko-Mazurski w Olsztynie WPROWADZENIE Większość nowoczesnych państw dobrobytu realizuje od lat 9. ubiegłego wieku aktywizującą politykę rynku pracy. Implementacja jej założeń stała się nowym paradygmatem w dziedzinie interwencji państwa i publicznych służb zatrudnieniowych na tym rynku. Konsekwencją tego faktu jest ograniczenie w wymiarze ilościowym i jakościowym stosowanych dotychczas instrumentów polityki rynku pracy z jednoczesnym zmniejszeniem wysokości i długości okresu wypłacania świadczeń transferowych dla osób potrzebujących wsparcia. W ten nurt przemian zachodzących w polityce rynku pracy w Europie i USA wpisuje się cykl reform przeprowadzonych w Republice Federalnej Niemiec noszących wspólną nazwę reformy Hartza (Hartz- Konzept) 1, pochodzącą od nazwiska polityka odpowiedzialnego za ich realizację i wdrażanych mimo panującego w tym kraju przekonania, że tego rodzaju działania mogą naruszyć granice państwa dobrobytu i są politycznie niepopularne oraz trudne do zaakceptowania przez większość społeczeństwa. Ich zadaniem było wprowadzenie nowoczesnych usług na rynku pracy (Moderne Dienstleistungen am Arbeistmarkt), w tym także polityki aktywizacji bezrobotnych. Jednakże celem podstawowym było stworzenie strategii dla zwiększenia efektywności polityki rynku pracy i zmodernizowanie państwowego pośrednictwa pracy, którego dotychczasowym symbolem był Federalny Urząd Pracy, poprzez powołanie Federalnej Agencji Pracy (BA). Wcielone w życie kolejne ustawy w latach (Gesetze zur Reform des Arbeitsmarktes Hartz I IV) dały podstawę prawną dla tak szeroko zakrojonych przemian i otworzyły tym samym nowy rozdział w powojennej historii Niemiec w zakresie polityki socjalnej. Celem artykułu jest ukazanie zmian, jakie nastąpiły w niemieckiej polityce rynku pracy pod wpływem przeprowadzonych reform Hartza, a mieszczących się w ramach nowej strategii aktywizacji bezrobotnych sformułowanej według zasady wspierać i wymagać (fördern und fordern). Sformułowana teza zakłada, że podstawowym zabiegiem w tym zakresie było ograniczenie mniej efektywnych programów na rzecz nowych, dających potencjalnie większe szanse na włączenie bezrobotnych do pracy. Przykładem tego rodzaju postępowania jest znaczna redukcja programów służących tworzeniu miejsc pracy (ABM) na rzecz programów dających sposobność do podjęcia pracy (AGH). ZMIANY W POLITYCE AKTYWIZACJI BEZROBOTNYCH Istotą przemian, które dokonują się w zakresie zwalczania bezrobocia, jest proces przechodzenia od aktywnej do aktywizującej polityki socjalnej i rynku pracy. Dotychczasowy cel, jakim było uniknięcie lub przynajmniej skrócenie okresu bezrobocia i stanu niedostatku wymagającego pomocy (Bernhard i in. 28), pozostaje w znacznej mierze aktualny, lecz zmienił się sposób postrzegania przyczyn bezrobocia. O ile aktywna polityka akcentuje, iż owe przyczyny leżą w niewłaściwej strategii poszukiwania pracy i niewystarczającej przydatności zatrudnieniowej (brak kompetencji), to aktywizująca polityka zakłada, że niewystarczająca motywacja i osobista sytuacja życiowa stanowią poważne bariery dla uwieńczonego sukcesem (ponownego) włączenia bezrobotnych do rynku pracy (Konle-Seidl 28). Aktywizacja w szerokim sensie oznacza zobowiązanie się bezrobotnego, pobierającego świadczenia w zamian za pracę lub świadczenia transferowe, do dyspozycyjności na rynku pracy, a więc do gotowości podjęcia pracy. Podstawowe jej cele można określić jako (Eichhorst, Konle-Seidl 28): aktywizowanie bezrobotnych zamiast ich alimentowania, zapewnienie społecznego uczestnictwa w pracy zarobkowej, stanowiącej dla osób będących w potrzebie podstawę ich egzystencji oraz środek zwalczania biedy i wykluczenia społecznego, przezwyciężenie trudności związanych z motywacją do pracy ( pułapka bezrobocia i pomocy socjalnej ) w państwach o rozbudowanych systemach socjalnych, realizacja specyficznych dla poszczególnych krajów zadań: zwalczanie długookresowego bezrobocia (Niemcy), uzależnienia od świadczeń transferowych (USA), mobilizacja osób nieaktywnych zawodowo (Wielka Brytania, Holandia, Dania, Szwecja). Programy aktywizujące są tak pomyślane, że obok wymiaru wertykalnego zdolny/niezdolny do pracy włączają również wymiar horyzontalny chętny/niechętny do pracy. Ogółem da się zdefiniować w ten sposób cztery grupy bezrobotnych pobierających pomoc: 1) zdolni i chętni do pracy, 2) zdolni, ale niechętni do pracy, 3) chętni, ale nie zdolni do pracy, 4) niezdolni i niechętni do pracy. Nakreślony w ten sposób podział bezrobotnych przedstawia schemat 1. Myślą przewodnią towarzyszącą powstaniu tego schematu było założenie, że osoby o silnej motywacji Polityka Społeczna nr 2/21 23

2 Schemat 1. Podstawowa koncepcja aktywizacji Źródło: (Konle-Seidl 28). do pracy potrzebują innych instrumentów aktywizujących niż osoby, u których indywidualne przeszkody, jak np. problemy uzależnienia lub zadłużenie, uniemożliwiają znalezienie pracy. Punkty ciężkości poszczególnych programów zmieniają się zależnie od zakwalifikowania bezrobotnego do jednej z grup (Konle-Seidl 28). Osoby z grup 2 i 4 wymagają wsparcia, natomiast zakwalifikowane do grupy 3 muszą być zaktywizowane. W wypadku grupy 1 szybka aktywizacja pozwoli uniknąć demotywującego i dekwalifikującego działania długotrwałego bezrobocia lub długookresowego pobierania świadczeń transferowych. O tyle aktywizacja ma również charakter prewencyjny (Castonguay, Sol 27). Źródeł koncepcji aktywizacji należy upatrywać w negatywnych doświadczeniach polityki rynku pracy w latach 8. i 9. minionego wieku oraz nowych impulsach, jakie pojawiły się w dziedzinie podstawowego zabezpieczenia społecznego, a których podstawę stanowią modelowe rozwiązania noszące nazwę workfare. Pod tym pojęciem najogólniej rozumie się sprzężenie świadczeń pomocowych, finansowanych z podatków, z wzajemną usługą osoby otrzymującej pomoc (Eichhorst, Schneider 28). Przy czym nie musi to być koniecznie praca użyteczna publicznie, lecz może być uznana jako aktywne (obowiązkowe) poszukiwanie pracy lub udział w programach szkoleń i przekwalifikowań zawodowych. W razie niedotrzymania powyższych zobowiązań, bezrobotnych dosięgają twarde sankcje (Konle-Seidl 28). Według poglądu I. Lǿdemela i H. Trickey a program zawarty w modelu workfare charakteryzuje się trzema właściwościami: ma charakter zobowiązaniowy, jest nastawiony na włączenie do pracy, dotyczy osób otrzymujących pomoc publiczną (Lǿdemel, Trickey 2). Model workfare opiera się więc na założeniu, że w zamian za pomoc osobom potrzebującym wsparcia należy oczekiwać od nich zobowiązania do intensywnych poszukiwań pracy pod groźbą restrykcji. Naprzeciw temu przekonaniu wychodzi koncepcja work first, która zakłada, że każdy bezrobotny posiada kompetencje, które dają się spożytkować na rynku pracy i dlatego celem aktywizującej polityki powinna być jak najszybsza ich (re)integracja ze wspomnianym rynkiem. Do tak sformułowanego poglądu stoją w znaczącej opozycji strategie zorientowane na teorię kapitału ludzkiego. Stawiają one na rozwój społecznych sposobów zachowania oraz kwalifikacji zawodowych jako podstawowych przesłanek racjonalizacji decyzji podejmowanych przez obie strony rynku pracy. Jeśli te właściwości zostają uznane w ramach work first, to są traktowane jedynie jako wzajemna usługa lub ważny środek dla utrzymania lub polepszenia zdolności zatrudnieniowej (Kondle-Seidl 28). Niemiecka wersja polityki aktywizującej bezrobotnych fördern und fordern zbliżona jest do realizowanego w krajach anglosaskich projektu określanego jako welfare-to-work, którego celem jest włączenie do pracy wszystkich tych, którzy korzystają z pomocy państwa. Zasadniczą kwestią projektu jest to, że wychodzi on poza dominujące w modelu workfare komponenty przymusu i mechanizmu selekcji wynikającego z systemu zabezpieczenia społecznego. Programy mające charakter zobowiązaniowy są połączone z elementami wspierającymi, jak: bodźce finansowe, doradztwo i pośrednictwo zawodowe oraz doskonalenie zawodowe. Głównym powodem wspierania bezrobotnych (fördern) jest zapewnienie świadczeń umożliwiających im włączenie się do rynku pracy. Zasada wymagać (fordern) określa, jak bezrobotny winien zabiegać o pracę i jakie środki dyscyplinujące przewidziane są w tym względzie. Szczegółowe ujęcie obu kategorii działań przedstawia tab. 1. Wprowadzone w ramach reformy Hartza rozwiązania przesunęły środki polityki rynku pracy w kierunku fordern. Ich racjonalizacja miała spowodować nie tylko zwiększenie ich skuteczności, ale także zmniejszenie zakresu stosowania wielu z nich. Celem nadrzędnym bowiem stało się jak najszybsze włączenie Tabela 1. Środki wykorzystywane do realizacji strategii fördern und fordern WSPIERAĆ 1. Finansowe bodźce przy przyjęciu pracy tworzenie możliwości dodatkowego zarobkowania subwencjonowanie nisko płatnej pracy najemnej (in-work-benefits) 2. Świadczenia na rzecz włączenia do rynku prac wparcie przy poszukiwaniu pracy poprzez zarządzanie przypadkiem, psychosocjalne oferty, pomoc mobilizacyjna oferty dotyczące wykształcenia i dokształcania subwencjonowanie otwierania działalności gospodarczej stanowiącej podstawę egzystencji lub wspieranie podjęcia nisko płatnej pracy z obowiązkowym ubezpieczeniem społecznym (Einstiegsgeld) świadczenia pieniężne i rzeczowe, np. dotacje integracyjne, dopłaty do uzyskania prawa jazdy WYMAGAĆ 3. Wysokość i okres wypłacania świadczeń państwowych obniżenie wysokości świadczeń z ubezpieczeń podstawowych ograniczenie okresu pobierania świadczeń (time limits) 4. Ostrzejsze (surowsze) kryteria możności wymagania od świadczeniobiorców niewielkie progi przy wymaganiu przyjęcia nowego zatrudnienia przez pracobiorcę finansowe sankcje przy naruszeniu obowiązków wynikających z programów 5. Usankcjonowane obowiązki współdziałania monitoring poszukiwania i przyjęcia pracy obowiązkowy udział w programach zatrudnienie na rzecz użyteczności publicznej (wokrfare w szerokim znaczeniu tego słowa) Źródło: (Kondle-Seidl 28). 24 Polityka Społeczna nr 2/21

3 bezrobotnych do otwartego rynku pracy. Oznacza to, że coraz mniejszą rolę powinien odgrywać tzw. drugi rynek pracy, na którym tworzone są dodatkowe zachęty dla pracodawców z pomocą państwowych środków wspierania, aby mogli zaoferować nowe miejsca pracy. REDUKCJA PROGRAMÓW SŁUŻĄCYCH TWORZENIU MIEJSC PRACY NA RZECZ INSTRUMENTÓW WSPIERAJĄCYCH ZATRUDNIENIE Uchwalona w 1969 r. ustawa o wspieraniu pracy (Arbeitsförderungsgesetz AFG) została później nieco zmieniona i w 1998 r. włączona do kodeksu socjalnego (Sozialgesetzbuch) jako jego trzecia księga (SGB III). Wspieranie pracy w ramach nowej ustawy ma charakter bardziej subsydiarny, przy czym nie powinno ono generować negatywnych skutków dla tworzenia i utrzymywania podlegających konkurencji miejsc pracy na otwartym rynku. Ponadto przepisy wyraźnie skierowane są do grup problemowych i umożliwiają większą elastyczność oraz decentralizację środków dla realizacji zadań przewidzianych prawem. W tym celu powołany został system elementów wspierania, stanowiący podstawowe instrumentarium polityki rynku pracy (Osikominu 25). Jednym z ważnych instrumentów, mającym ponad trzydziestoletnią tradycję, są programy służące tworzeniu miejsc pracy (Arbeitsbeschaffungs-maßnahmen ABM). Od 25 r. mogą z nich korzystać nie tylko bezrobotni pobierający zasiłek (Arbeitslosengeld I), ale także osoby korzystające z innej formy zasiłku (Arbeitslosengeld II) 2. Miejsca pracy tworzone dla bezrobotnych w ramach tego programu są finansowane przez Federalną Agencję Pracy w wysokości 9 13 miesięcznie, a zatrudnienie w tej formie może trwać od 6 do12 miesięcy i dotyczy głównie miejsc pracy dla osób bez kwalifikacji lub z niewielkimi kwalifikacjami, młodzieży, kobiet i osób starszych. Podmiotami odpowiedzialnymi za tworzenie miejsc pracy są komunalne kooperatywy, zrzeszenia, stowarzyszenia społeczne i instytucje publiczne oraz prywatni przedsiębiorcy. Tworzone nowe stanowiska pracy muszą odpowiadać interesowi publicznemu, a praca w ramach ABM powinna być wstępnym etapem prowadzącym do trwałego zatrudnienia. Osoby zatrudnione w ramach ABM podlegają obowiązkowemu ubezpieczeniu społecznemu, oprócz ubezpieczenia od bezrobocia. Składki na ten cel nie są wpłacane, aby nie powstało żadne roszczenie do zasiłku dla bezrobotnych po zakończeniu programu. Takie rozwiązanie pozwala uniknąć sytuacji, w której bezrobotny przechodzi z programu wsparcia do bezrobocia bez większych strat w dochodach. Główne cele programu ABM zostały odniesione do pięciu obszarów oddziaływania aktywizującej polityki rynku pracy. Są to (Bericht 25 26): tworzenie czasowego zatrudnienia i dochodów, bezpośrednio odciążających rynek pracy (Marktersatz), włączenie osób wymagających szczególnego wsparcia (Zielgruppeninklusion), osiągnięcie za pomocą subwencjonowanego zatrudnienia zamierzonych efektów na płaszczyźnie lokalnej, regionalnej i strukturalnej (Struktur-wirksamkeit), utrzymanie lub odzyskanie zdolności zatrudnieniowej bezrobotnych (Beschäftigungs-fähigkeit), integracja uczestników programu z otwartym rynkiem pracy i polepszenie ich kondycji socjalnej (Arbeitsmarktintegration) 3. W 2 r. ABM należały do najbardziej popularnych programów aktywizacji z 264 tys. dostępnych miejsc pracy. Ich liczba w 26 r. spadła poniżej 8 tys. (wykres 1). Wykres 1. Napływ i przeciętna liczba uczestników programów ABM w RFN w latach 2 26 (w tys.) Napływ osób do programu Przeciętna liczba uczestników w czasie trwania programu Źródło: (Bernhard i in. 28) Na szczególną uwagę zasługuje relatywnie wysoki odsetek mieszkańców landów wschodnich Niemiec biorących udział w ABM w porównaniu z grupami problemowymi rynku pracy: kobietami, osobami poniżej 25 lat, długotrwale bezrobotnymi i osobami w wieku 5+ (wykres 2). Uczestnictwo poszczególnych grup problemowych w ABM jest zróżnicowane przestrzennie i zdeterminowane poziomem bezrobocia, np. udział kobiet z wschodnich landów jest o wiele większy niż z zachodnich. Biorąc pod uwagę strukturę wieku, to częściej uczestnikami programów na zachodzie Niemiec są osoby młode do 25 lat, natomiast na wschodzie raczej osoby w wieku 5+. W wypadku osób starszych chodzi o pomostowanie okresu aktywności z momentem osiągnięcia emerytury, tymczasem osoby młode to najczęściej pracownicy o niewielkich lub żadnych kwalifikacjach zawodowych. Badania (Caliendo i in. 25a, 25b) na temat skutków udziału bezrobotnych w programach ABM wykazały (początek lutego 2 r.), że krótkookresowo (od 5 do 16 miesięcy) redukują one szanse ich uczestników na zatrudnienie w porównaniu z osobami, które w tym czasie nie korzystały z żadnego programu. W części zachodniej Niemiec szanse te były Wykres 2. Udział wybranych grup bezrobotnych w programie ABM w RFN w latach 2 26 (w %),8,7,6,5,4,3,2, Kobiety Osoby w wieku 5+ Długotrwale bezrobotni Źródło: jak w wykresie 1. Osoby poniżej 25 lat Mieszkańcy landów wschodnich Polityka Społeczna nr 2/21 25

4 mniejsze o około 2%, a we wschodniej o 9% dla kobiet i o 12% 14% ogółem (trudniejsza sytuacja na rynku pracy, a nieuczestniczący w programach ABM bezrobotni mieli jeszcze mniejsze możliwości znalezienia pracy). Długookresowo pojawiły się wprawdzie niewielkie, lecz pozytywne efekty zatrudnieniowe dla uczestników programów, ponieważ około 12% z nich uzyskało miejsce pracy, choć dotyczyło to tylko pojedynczych grup. Korzyści z ABM odnieśli długotrwale bezrobotni, wysoko wykwalifikowani mężczyźni oraz starsze kobiety (jedynie w części zachodniej). Jednak dla większości uczestników efekt ten był mało istotny lub nawet negatywny, stąd korzyści z programów ABM wydają się dość kontrowersyjne (Caliendo 26; Bernahrd i in. 28). Szczególnie trudnymi do przezwyciężenia barierami w uzyskiwaniu oczekiwanych efektów zatrudnieniowych w ramach ABM są dwa negatywne zjawiska. Pierwszym z nich jest tzw. efekt zamknięcia (Einsperreffekt, lock-in effect), który pojawia się, gdy długość programu i wysokość uzyskiwanych dochodów wpływają niekorzystnie na postawę osób w nim uczestniczących. Jeśli wszakże otrzymywane wynagrodzenie w ramach programu leży wyraźnie powyżej płac, które są możliwe do osiągnięcia na otwartym rynku bez pomocy państwa, to wówczas osłabiona zostaje motywacja bezrobotnych do poszukiwań regularnej pracy. Innym zjawiskiem, choć równie brzemiennym w skutki, jest stygmatyzacja. Bezrobotni, którym przyznano ABM, postrzegani są przez pracobiorców jako osoby o niewielkiej motywacji do pracy i mniej wydajne (Cichorek i in. 25). Ogółem stwierdzono, że ABM nie wnoszą znaczącego wkładu do integracji bezrobotnych z rynkiem pracy i dlatego należy się koncentrować na selektywnym ich wykorzystaniu w ramach polityki aktywizacji (Bernhard i in. 28). Ten postulat został uwzględniony zwłaszcza w zakresie finansowania i długości trwania ABM (wykres 3) Wykres 3. Wydatki na ABM i AGH w RFN w latach 2 26 (w euro) Źródło: jak w wykresie ABM AGH Wymienione wyżej niezadowalające skutki realizacji programu ABM mają być obecnie złagodzone wprowadzeniem okazji (sposobności) do pracy (Arbeitsgelegenheiten AGH) w ramach reformy Hartza. Są one instrumentem finansowanym przez państwo, celem którego jest włączanie bezrobotnych do pracy. Występują w dwóch wariantach: z odszkodowaniem za zwiększone nakłady (Mehraufwandsentschädigung), zwane również Ein-Euro-Job, Zusatzjobs lub Brückenjobs, oraz za odpłatnością (Entgeltvariante). W pierwszym wariancie prace muszą być dodatkowe i publicznie użyteczne, a uczestnicy programu obok zasiłku dla bezrobotnych II otrzymują odszkodowanie za zwiększone nakłady od 1 do 1,5 za każdą przepracowaną godzinę. Natomiast podmioty organizujące pracę otrzymują zwrot kosztów poniesionych na podnoszenie kwalifikacji oraz za ubranie robocze. Nie istnieje obowiązek ubezpieczenia społecznego, ponieważ prace trwają z reguły nie dłużej niż pół roku. W drugim wariancie za odpłatnością prace nie muszą mieć charakteru publicznie użytecznego i nie muszą być dodatkowe, natomiast uczestnicy otrzymują regularną płacę, która jest subwencjonowana przez BA. Zatrudnienie jest objęte obowiązkiem ubezpieczenia społecznego, w tym ubezpieczeniem od bezrobocia, co teoretycznie umożliwia uczestnikom nabycie prawa (lub jego odnowienie) do zasiłku dla bezrobotnych I, jednak na okres nie dłuższy niż 12 miesięcy. Kolejnym faktem przemawiającym za słusznością postawionej wyżej tezy o słabnącym znaczeniu ABM jest porównanie wysokości świadczeń i długości ich wypłacania osobom uczestniczącym w ABM. Wykres 4 stanowi potwierdzenie wspomnianej tendencji. Wykres 4. Wydatki na jednego uczestnika w euro i długość trwania ABM w RFN w latach 2 26 Euro Źródło: jak w wykresie 1. O ile efekty zatrudnieniowe programów ABM są raczej skromne, o tyle traktowanie ich jako instrumentu służącego utrzymaniu zdolności zatrudnieniowej bezrobotnych znajduje społeczne uzasadnienie ( 26 SGB III). W latach dokonano pomiaru tej zdolności, operacjonalizując ją za pomocą trzech wymiarów: zawodowego, psychospołecznego i zdrowotnego (Bericht 26 26). Tabela 2 przedstawia wymiary i wskaźniki, które wykorzystano do badań przeprowadzonych na próbie 161 byłych uczestników ABM. Tabela 2. Wymiary zdolności zatrudnieniowej i jej wskaźniki Badanie Sytuacja Konsekwencje Lata Wydatki na jednego uczestnika Długość trwania programu Wymiar zawodowy psychospołeczny zdrowotny poinformowany, kompetentny nabycie kwalifikacji zawodowych, rozwój nowych umiejętności Źródło: (Bericht 26 26). ufny, aktywny, zmotywowany dodawanie odwagi zdrowy, mobilny, odporny na stres poprawa samopoczucia Miesiące 26 Polityka Społeczna nr 2/21

5 Wskaźniki zdolności zatrudnieniowej zostały skonstruowane na podstawie pytań zadanych retrospektywnie, a dotyczących różnych momentów badania część z nich dotyczyła sytuacji przed, część w czasie trwania, a pozostałe po zakończeniu programów ABM. Drugi zestaw wskaźników został wygenerowany z pytań, które odnosiły się wyraźnie do konsekwencji wynikających z udziału w tych programach. Wskaźniki oparte na pytaniach dotyczących wybranej sytuacji pokazały jednoznacznie, że badane osoby oceniały swoje położenie pozytywniej w czasie trwania ABM niż przedtem, lecz nieco gorzej po ich zakończeniu. W szczególności spadła wyraźnie po zakończonym programie ufność u prawie jednej piątej uczestników. Tymczasem na pytanie dotyczące oceny konsekwencji ABM, odpowiedzi pozytywne udzieliło od 3% 55% uczestników. Stąd wynik nie jest jednoznaczny ani co do skutków zdolności zatrudnieniowej ABM ogółem, ani co do poszczególnych jej wymiarów (Bericht 26 26). PODSUMOWANIE Programy służące tworzeniu miejsc pracy są wykorzystywane jako instrument aktywnej polityki rynku pracy w sposób zróżnicowany, szczególnie jednak intensywnie w regionach wschodnich Niemiec. W ostatnich latach wyraźnie spada udział tej formy aktywizacji bezrobotnych z następujących powodów: 1) reformy zredukowały atrakcyjność ABM dla podmiotów organizujących te programy; połączenie zapomogi dla bezrobotnych i zasiłku socjalnego doprowadziło do tego, że duża część potencjalnych uczestników programów została wyjęta spod kurateli BA i przejęta przez wspólnoty pracy (Arbeitsgemeinschaften ARGEn) na szczeblu komunalnym (przeszła spod obszaru obowiązywania SGB III do SGB II); 2) istnieje znaczne niebezpieczeństwo powstania wtórnego rynku pracy, który funkcjonuje jedynie dzięki subwencjom państwowym; 3) efekty zatrudnieniowe po ustaniu programu są oceniane jako znikome, ponieważ w latach 2 25 pracę na regularnym rynku pracy w ciągu sześciu miesięcy od zakończenia ABM znalazło zaledwie około 1% osób uczestniczących w tym programie 5, co spowodowane było m.in. oddziaływaniem tzw. efektu zamknięcia i stygmatyzacji; 4) ważnym powodem ograniczenia tego instrumentu jest osłabienie konkurencyjności przedsiębiorstw na otwartym rynku, ponieważ praca subwencjonowana obniża koszty pracy (dumping) i stawia pracobiorców korzystających z niej w uprzywilejowanej sytuacji; ponadto dotowane miejsca pracy wypierają miejsca wolnorynkowe (efekt wypierania). Powyższe negatywne doświadczenia spowodowały zmianę strategii w ramach aktywnej polityki rynku pracy, według której winno się wspierać pracę (work first) i uczynić ją opłacalną (take work pay). Nawet społeczna funkcja, którą przypisuje się ABM, a polegająca na utrzymywaniu zdolności zatrudnieniowej bezrobotnych, nie jest oceniana przez zainteresowanych w sposób jednoznacznie pozytywny. 1 W sierpniu 22 r. tzw. komisja Hartza, składająca się z 15 osób wyłonionych ze świata polityki, gospodarki, związków zawodowych i nauki, pod przewodnictwem Petera Hartza wieloletniego menedżera Volkswagen AG, przedłożyła propozycje dotyczące reform niemieckiego rynku pracy. Nowa polityka miała być bardziej aktywna, a jej głównym celem stało się długotrwałe zwalczanie bezrobocia (Heinemman i in. 26). 2 Ustawa, która weszła w życie r. pod nazwą Viertes Gesetz für moderne Leistungen am Arbeitsmarkt nazywana Hartz IV, ustaliła warunki połączenia dotychczasowej zapomogi dla bezrobotnych (Abeitslosenhilfe) i zapomogi socjalnej (Sozialhilfe) dla osób mogących podjąć pracę w zasiłek dla bezrobotnych II (Arbeitslosengeld II). Obecnie istnieją więc: zasiłek dla bezrobotnych (Arbeitslosengeld I ALG I) wypłacany od r. przez 24 miesiące osobom, które przepracowały rok w ramach stosunku pracy objętym obowiązkowym ubezpieczeniem społecznym, zasiłek dla bezrobotnych II (Arbeitslosengeld II ALG II) ustalony na poziomie minimum egzystencji (wyznaczonym przez czynniki socjokulturowe), przysługuje on każdemu, kto spełnia wyznaczone prawem kryteria i jest zdolny do pracy. Osobom niezdolnym do pracy i nieotrzymującym żadnych świadczeń pomocowych przysługuje zapomoga socjalna (Sozialhilfe). Zgodnie z przyjętą linią zaostrzania warunków wypłacania świadczeń, wszedł w życie r. nowy, trzystopniowy system sankcji dla osób naruszających swoje obowiązki: 1) zmniejszenie świadczeń o 3% na trzy miesiące, 2) dalsza redukcja wysokości świadczeń o 6%, 3) pozbawienie dopłat do kosztów utrzymania mieszkania. 3 Przedstawiony zestaw celów czyni ocenę ABM, jako instrumentu polityki rynku pracy, szczególnie skomplikowaną, ponieważ pomiędzy pojedynczymi celami istnieją sprzeczności. Tak więc osiągnięcie pełnego celu w jednej dziedzinie prowadzi lub może prowadzić do niepełnej realizacji innych celów, np. rozszerzenie funkcji ABM jako substytutu rynku pracy zmniejsza szanse na integrację z tym rynkiem (Wagner 26). 4 Paragraf ten stanowi, że podmioty organizujące ABM mogą otrzymać dofinansowanie do zatrudnienia przydzielonych im pracobiorców, jeśli program służy ( ) redukcji bezrobocia i umożliwia bezrobotnym utrzymanie lub odzyskanie zdolności zatrudnieniowej (Beschäftigungsfähigkeit), która jest konieczna do włączenia do rynku pracy ( ). 5 Jako moment rozpoczęcia regularnego zatrudnienia (głównym kryterium była praca niewspierana środkami publicznymi) uznano: podjęcie pracy z ubezpieczeniem społecznym, zatrudnienie w ograniczonym wymiarze czasu (geringfügig), samodzielną działalność oraz rozpoczęcie szkolenia w przedsiębiorstwie. Stąd odsetek osób podejmujących faktycznie pracę (po wyłączeniu osób biorących udział w szkoleniach) mógł być więc nawet mniejszy niż 1%. O niewielkich efektach zatrudnieniowych ABM świadczyć może również fakt, że w tym samym czasie odsetek osób, którzy podjęli pracę, był wyższy w próbie kontrolnej aniżeli wśród uczestników programu. Sześciomiesięczny okres przyjęty do badania (jako kryterium trwałości zatrudnienia) spowodowany był koniecznością wyłączenia z badanej próby osób pracujących sezonowo i pozostających w okresie próbnym (Söstra i in. 26; Bernhard i in. 28; Bericht 26). LITERATURA Bericht 25 der Bundesregierung zur Wirksamkeit moderner Dienstleistungen am Arbeitsmarkt (25), Deutscher Bundestag, Drucksache 16/55. Bericht 26 der Bundesregierung zur Wirksamkeit moderner Dienstleistungen am Arbeitsmarkt (26), Deutscher Bundestag, Drucksache 16/3982. Bernhard S., Hohmeyer K., Jozwiak E., Koch S., Kruppe T., Stephen G., Wolf J. (28), Aktive Arbeitsmarktpolitik in Deutschland und ihre Wirkungen, IAB Forschungsbericht nr 2, s Caliendo M., Hujer R., Thomsen S. (25a), The Employment Effect of Job Creation Schemes in Germany, A Microeconometric Evaluation, IZA Discussion Paper nr 1512, s Polityka Społeczna nr 2/21 27

6 Caliendo M., Hujer R., Thomsen S. (25b), Individual Employment Effect of Job Creation Schemes in Germany with Respect to Sectoral Heterogenity, IAB Discussion Paper nr 13, s Caliendo M. (26), Microeconometric Evaluation of Labour Market Policies, Lecture Notes in Economics and Mathematical Systems, Berlin: Springer Verlag. Castonguay J., Sol E. (27), Is Work working? An Exploratory Study of the Work First Reintegration Strategy in the Netherland, ISSA, Warsaw, 5 7 March. Cichorek A., Koch S., Walwei U. (25), Erschweren Zusatzjobs die Aufnahme einer regulären Beschäftigung?, IAB Kurzbericht nr 8, s Eichhorst W., Schneider H. (28), Umsetzung des Workfare- Ansatzes im BMWi-Modell für eine existenzsichernde Beschäftigung, IZA Research Report nr 18, s Fromm S., Sproß C. (28a), Die Aktivierung erwerbsfähige Hilfeempfänger. Programme, Teilnehmer, Effekte im internationalen Vergleich, IAB Forschungsbericht nr 1, s Fromm S., Sproß C. (28b), Wie wirken Programme für erwerbsfähige Hilfeempfänger in andern Länder?, IAB Kurzbericht nr 4, s Heinemann S., Gartner H., Jozwiak E. (26), Arbeitsförderung für Langzeitarbeitslose, IAB Forschungsbericht nr 3, s Kruppe T. (28), Aktive Arbeitsmarktpolitik und ihre Auswirkungen: Aktuelle Forschungsergebnisse, Bielefeld. Lǿdemel I., Trickey H., red. (2), An offer you can t refuse. Workfare in international perspective, Bristol: The Policy Press. Osikominu A. (25), Eine Analyse der Teilnehmerselektion in die berufliche Weiterbildung auf Basis der Integrierten Erwerbsbiografien (IEB), IAB Forschungsbericht nr 23, s Söstra, IMU-Institut, PIW, COMPASS (26), Evaluation der Umsetzung der Vorschläge der Hatz-Kommission, Arbeitspaket 1, Modul 1c, Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen, Endbericht. Sproß C., Lang K. (28), Länderspezifische Ausgestaltung von Aktivierungspolitiken, IAB Forschungsbericht nr 9, s Wagner A. (26), Zusammenfassung und Kommentar zum Modul 1c der Evaluierung Hartz I bis III: Arbeistsbeschaffungs-maßnahmen, Projekt Monitor Arbeitsmarktpolitik Teilprojekt SOFI-FIA. SUMMARY In the last twenty years the majority of European states changed the strategies in reducing unemployment. The activation of long-term unemployed became the priority. This required an alteration of the previously valid instruments of the active labor market policy in order to separate its mostly effective forms. The reason for these undertakings is the changed formula of the functioning of programs that support the integration of unemployed into the open labor market. According to this formula unemployed people should be activated instead of supported through paying maintenance. Within the bounds of this concept some actions have been taken in the FRG, which effect are the changes in the use of previous means of activation of unemployed people. SYSTEM EMERYTALNY W TURCJI Jarosław Poteraj Państwowa Wyższa Szkoła Informatyki i Przedsiębiorczości w Łomży WPROWADZENIE Turcja od wielu lat posiada status kraju stowarzyszonego z Unią Europejską. Ze względu na dalszą bądź bliższą perspektywę akcesji tego państwa do Wspólnoty warto śledzić i analizować rozwiązania funkcjonujące w systemie zabezpieczenia społecznego tego państwa. Na wstępie należy przybliżyć kilka faktów historycznych, które tworzyły podstawy i rozwiązania tureckiego systemu zabezpieczenia społecznego. Początki tureckiego systemu emerytalnego 1 sięgają 1866 r. wraz z powstaniem pierwszego funduszu emerytalnego dla żołnierzy. W 188 r. założono fundusz dla administracji publicznej. W 199 r. oba te fundusze połączyły się, tworząc Fundusz Emerytalny Władz Wojskowych i Cywilnych. Dalej powoływano kolejne fundusze albo inne formy organizacyjne dla różnych grup zawodowych: w 1921 r. Fundusz Akumulacji i Solidarności Stowarzyszenia Pracowników Zagłębia Węglowego (Ereğli) i Związek Pracowniczy (Amele Birliği); w 1934 r. Fundusz Emerytalny Pracowników Publicznej Administracji Kolejowej i Portów; w 194 r. Fundusz Emerytalny Wiejskich Nauczycieli i Robotników Wiejskich; w 1943 r. Stowarzyszenie Zdrowia i Pomocy Społecznej Nauczycieli Szkół Podstawowych (İlko- kul Öğretmenleri Sağlık ve Sosyal Yardım Sandığı ILKSAN); w 195 r. Fundusz Emerytalny dla Urzędników Republiki Tureckiej (Emekli Sandığı); w 1961 r. Fundusz Emerytalny Sił Zbrojnych (Ordu Yardımlaşma Kurumu OYAK). Znaczącym elementem funkcjonowania tego systemu było powołanie 16 lipca 1945 r. dobrowolnego Zakładu Ubezpieczenia Pracowniczego (przekształconego później na Zakład Ubezpieczenia Społecznego SSK), który z początkiem 1946 r. rozpoczął swoją działalność. Cztery lata później ubezpieczenie w tym Zakładzie stało się obowiązkowe. Był to zalążek obowiązkowego publicznego systemu emerytalnego w Turcji (Social... 27, s. 197). Na mocy stosownych aktów prawnych z 1964 r. z uczestnictwa w obowiązkowym systemie ubezpieczeń społecznych turecki ustawodawca wykluczył pracowników banków, firm ubezpieczeniowych i reasekuracyjnych oraz firm będących członkami izb handlowych. Dla osób tych utworzono ich własny zawodowy plan emerytalny typu defined benefit, który był później powszechnie nazywany funduszem zastępującym I filar. Z kolei 1 października 1972 r. powstał Zakład Ubezpieczenia Społecznego dla Rzemieślników, Handlowców i Innych Osób Samozatrudniających się (Bağ-kur). 28 Polityka Społeczna nr 2/21