SAMORZĄD FINANSE NADZÓR I KONTROLA

Transkrypt

1

2 SAMORZĄD FINANSE NADZÓR I KONTROLA XX-LECIE REGIONALNYCH IZB OBRACHUNKOWYCH redakcja naukowa Ryszard Paweł Krawczyk Mirosław Stec Warszawa 2013

3 Stan prawny na 1 stycznia 2013 r. Wydawca Izabella Małecka Redaktor prowadzący Ewa Fonkowicz Opracowanie redakcyjne Agata Walkowska Łamanie Kamila Tomecka Układ typograficzny Marta Baranowska Ta książka jest wspólnym dziełem twórcy i wydawcy. Prosimy, byś przestrzegał przysługujących im praw. Książkę możesz udostępnić osobom bliskim lub osobiście znanym, ale nie publikuj jej w internecie. Jeśli cytujesz fragmenty, nie zmieniaj ich treści i koniecznie zaznacz, czyje to dzieło. A jeśli musisz skopiować część, rób to jedynie na użytek osobisty. SZANUJMY PRAWO I WŁASNOŚĆ Więcej na POLSKA IZBA KSI KI Copyright by Wolters Kluwer Polska SA, 2013 ISBN ISSN Wydane przez: Wolters Kluwer Polska SA Redakcja Książek Warszawa, ul. Płocka 5a tel , fax ksiazki@wolterskluwer.pl księgarnia internetowa

4 Spis treści Wykaz skrótów / 9 Teresa Dębowska-Romanowska Na dwudziestolecie powstania regionalnych izb obrachunkowych... / 13 Leon Kieres Prawo europejskie wobec samorządu terytorialnego / 20 Bogdan Cybulski Od Głównej Izby Obrachunkowej Księstwa Warszawskiego do regionalnych izb obrachunkowych / 37 Mirosław Stec, Adam Krzywoń Zasada adekwatności finansowania samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego / 70 Krystyna Piotrowska-Marczak Istota podziału finansów sektora publicznego na rządowy i samorządowy (założenia i rzeczywistość) / 90 5

5 Spis treści Wiesława Miemiec, Przemysław Pest Normatywne kryteria wyrównywania poziomego dochodów gmin i powiatów / 105 Jadwiga Glumińska-Pawlic Czy nadzór i kontrola nad gospodarką finansową jednostek samorządu terytorialnego ograniczają ich samodzielność? / 128 Joanna M. Salachna Założenia i realia nadzoru regionalnych izb obrachunkowych w zakresie wieloletniego prognozowania finansowego jednostek samorządu terytorialnego / 153 Krystyna Sawicka Akty prawa miejscowego w sprawie dotacji udzielanych z budżetu jednostkom samorządu terytorialnego jako przedmiot nadzoru regionalnych izb obrachunkowych / 166 Grzegorz Czarnocki, Klaudia Stelmaszczyk Kształtowanie się prawnych instrumentów zaciągania przez gminę zobowiązań wykraczających poza ramy roku budżetowego na przestrzeni dotychczasowej działalności regionalnych izb obrachunkowych / 200 Wojciech Gonet Nadzór regionalnej izby obrachunkowej nad procesem restrukturyzacji finansów jednostki samorządu terytorialnego zarys problematyki / 218 Andrzej Borodo Z problematyki prawnej środków nadzorczych stosowanych przez regionalne izby obrachunkowe / 233 Małgorzata Ofiarska, Zbigniew Ofiarski Opinie regionalnych izb obrachunkowych jako narzędzie oddziaływania na organy jednostek samorządu terytorialnego / 246 6

6 Spis treści Piotr Walczak Funkcja kontrolna regionalnych izb obrachunkowych stan obecny i perspektywy przekształceń / 272 Ryszard P. Krawczyk Funkcja informacyjna Krajowej Rady Regionalnych Izb Obrachunkowych oraz regionalnych izb obrachunkowych w latach / 283 Maciej Barczyński, Tadeusz Dobek, Agnieszka Wolny Regionalne izby obrachunkowe w statystyce / 328 Aneks 1 / 351 Aneks 2 / 369 Autorzy / 451

7

8 Wykaz skrótów Akty prawne EKSL Konstytucja RP Mała Konstytucja pr. budż. p.u.n. TFUE u.d.j.s.t. u.d.j.s.t. w latach Europejska Karta Samorządu Lokalnego sporządzona w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607 ze sprost.) Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ustawa konstytucyjna z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 84, poz. 426 ustawa z dnia 5 stycznia 1991 r. Prawo budżetowe (Dz. U. Nr 4, poz. 18 ustawa z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe i naprawcze (Dz. U. z 2012 r. poz. 1112) Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/2 ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2010 r. Nr 80, poz. 526 ustawa z dnia 26 listopada 1998 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach (Dz. U. Nr 150, poz

9 Wykaz skrótów 10 u.f.p. u.f.p. z 2005 r. u.o.a.n. u.o.n.d.f.p. u.o.z.o.z. u.p.p.w. u.r.i.o. u.s. u.s.g. u.s.o. u.s.p. u.s.w. ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 197, poz ustawa z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. z 2005 r. Nr 14, poz. 114 ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2010 r. Nr 234, poz ustawa z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2012 r. poz. 1113) ustawa z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (Dz. U. Nr 127, poz. 857 ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590

10 Wykaz skrótów Organy ETS EWG GIO GKO INO KR RIO NIK NSA RIO TK UE Europejski Trybunał Sprawiedliwości (Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej) Europejska Wspólnota Gospodarcza Główna Izba Obrachunkowa Księstwa Warszawskiego Główna Komisja Orzekająca Izba Najwyższa Obrachunkowa Królestwa Polskiego Krajowa Rada Regionalnych Izb Obrachunkowych Najwyższa Izba Kontroli Naczelny Sąd Administracyjny regionalne izby obrachunkowe Trybunał Konstytucyjny Unia Europejska Publikatory i czasopisma AUWr CBOSA Dz. Pr. KP Dz. U. Dz. Urz. UE FK FP ONSAiWSA OSNC OTK OTK-A OwSS Acta Universitatis Wratislaviensis Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl Dziennik Praw Królestwa Polskiego Dziennik Ustaw Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej Finanse Komunalne Finanse Publiczne Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Izba Cywilna Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego; zbiór urzędowy, Seria A Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych 11

11 Wykaz skrótów PiP RPEiS ST Zb. Orz. ZN PTE Państwo i Prawo Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny Samorząd Terytorialny Zbiór Orzeczeń Zeszyty Naukowe Polskiego Towarzystwa Ekonomicznego Inne j.s.t. WPF jednostki samorządu terytorialnego wieloletnie prognozy finansowe

12 Teresa Dębowska-Romanowska Na dwudziestolecie powstania regionalnych izb obrachunkowych... Trudno w momentach rocznicowych uniknąć uroczystej frazeologii oraz okolicznościowych laurek. Jednak świadoma jestem, że ani same izby, ani członkowie ich kolegiów, inspektorzy i inni pracownicy, ani wreszcie same samorządy poddane ich nadzorowi i kontroli nie zasługują na takie zdawkowe i powierzchowne potraktowanie. Wszystko to zmusiło mnie do podjęcia się pewnej próby uświadomienia, czym są regionalne izby obrachunkowe dla ustroju całej Rzeczypospolitej. Próbę tę chciałabym zacząć od rozważań na temat tego, ile zależy od zrozumienia litery ustawy, a ile od jej ducha. Inaczej mówiąc, chodzi o skonfrontowanie tego, co wynika z postanowień Konstytucji RP i ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, a ile zależy od postaw ludzi, którzy te regionalne izby obrachunkowe swym działaniem kreują. W dzisiejszych czasach czasach naiwnie, żeby nie powiedzieć prostacko rozumianego legalizmu dominuje przekonanie, że to ustawy kreują życie społeczne, nie zaś na odwrót, że to życie społeczne ze swymi nadziejami i niezwerbalizowanymi lękami kreuje ustawy. Tymczasem zwłaszcza w materii dotyczącej tak newralgicznej kwestii jak kontrola i nadzór nad prowadzeniem gospodarki finansowej przez samorząd terytorialny sukces pewnej koncepcji w większym stopniu zależy od zrozumienia celu i służebnej roli kontroli i nadzoru, niż od samego brzmienia ustawy. Istotą każdego nadzoru i kontroli jest przecież niezmiernie inwazyjna ingerencja w sferę samodzielnego działania organów wyłonionych w demokratycznych wyborach i mających z tego tytułu legitymację. Organ sprawujący nadzór i kontrolę w jednej chwili może 13

13 Teresa Dębowska-Romanowska zamienić się we współkierującego, a nawet wyłącznie kierującego cudzymi sprawami finansowymi. Kierowanie zastępcze następuje bez żadnej odpowiedzialności politycznej, zaś odpowiedzialność prawna (sądowo-administracyjna) organu nadzoru jest co najmniej wątpliwa. Dzieje się tak w dużej mierze dlatego, że od momentu ustalenia budżetu zastępczego jest on już podstawą prowadzenia gospodarki finansowej, czyli pobierania dochodów i dokonywania wydatków w samorządzie. To jest siła faktów dokonanych. Toteż należy stwierdzić, iż największym osiągnięciem regionalnych izb obrachunkowych jest zrozumienie i twórcze rozwinięcie w codziennym działaniu ducha ustawy i jej pierwszej choć niewysłowionej zasady zasady powściągliwości i precyzji w oddziaływaniu kontrolnym i nadzorczym. Zasada owa, którą można by nazwać również zasadą proporcjonalności w oddziaływaniu regionalnych izb obrachunkowych oraz w stosowaniu instrumentów represyjnych i nadzorczych jako środków ostatecznych, wywodzi się z art. 2 Konstytucji RP w zakresie, w jakim mówi on o Polsce jako o państwie prawa. Trzeba jednak pamiętać, iż zwrot państwo prawa używany jest dzisiaj w świecie dość powszechnie. W zakresie standardów minimalnych rozumiany jest mniej więcej tak samo lub podobnie we wszystkich państwach. Natomiast w zakresie badanym, a więc w zakresie nadzoru nad finansami publicznymi w każdym z państw oznacza co innego i inne wartości tożsamościowe wyraża. W Polsce moim zdaniem owa zasada powściągliwości i precyzji najlepiej wyraża naszą ideę ustrojową, jaką jest idea rzeczywistej samodzielności samorządu w granicach jednak ustroju zdecentralizowanego, a zarazem jednolitego. Cechą tożsamościową takiego ustroju jest uznanie, iż regionalne izby obrachunkowe nie mają sprawować kurateli zastępczej nad samorządem w imię interesu władz i organów centralnych, lecz przeciwnie mają być pomocnikiem i partnerem samorządów, jednak po to, by rozumiały one, szanowały i zachowywały ład prawny w państwie, z którego to ładu korzystają i pod ochroną którego pozostają. W świetle takiej zasady inaczej przedstawia się instytucja ustalenia zastępczego budżetu lokalnego lub jego części przez regionalne izby obrachunkowe. Ustalenie owo nie ma być bowiem przede wszystkim środkiem represywnym, lecz środkiem pomocowym pozwalającym zapewnić nieprzerwalność podstaw planistycznych dla prowadzenia 14

14 Na dwudziestolecie powstania regionalnych izb obrachunkowych gospodarki finansowej przez samorząd oraz zapobiegającym powstaniu tzw. próżni budżetowej. To zaś prowadzi do wniosku, iż ustalenie owo powinno być możliwie najbliższe (w sposób uprawdopodobniony) woli politycznej mieszkańców danego samorządu. Delegitymizacja polityczna organów samorządu, które nie uchwaliły budżetu w terminie lub uchwaliły go w sposób niezgodny z prawem w całości lub w części, nie unicestwia przecież i nie może niszczyć samego samorządu rozumianego jako ogół mieszkańców. Nie może też niweczyć ich uprawnionych oczekiwań i żądań. Toteż upoważnienie do ustalenia budżetu zastępczego to kompetencja będąca nie prawem regionalnych izb obrachunkowych, lecz ich obowiązkiem. Istotą tego obowiązku jest po pierwsze rozważenie konieczności stosowania środka tak ostatecznego i radykalnego, po wtóre zastosowanie go w taki sposób, by jak najmniej działać autorytarnie; nie niszczyć, nie przekreślać inicjatywy i woli społeczności lokalnej. Budżet samorządu terytorialnego jest przecież najważniejszym wyrazem demokratycznego zwierzchnictwa lokalnego. Wyrazem tej zasady jest art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2012 r. poz. 1113) dalej u.r.i.o. Dlatego też praktyka odwoływania się przy ustaleniu zastępczym budżetu lokalnego do projektu uchwały budżetowej (skonsumowanego lub nie) wydaje się być głęboko uzasadniona tym, że projekt budżetu ma legitymację władzy lokalnej. Cały ustrój Polski opiera się na uznaniu wartości, jaką jest ciągłość i nieprzerwalność podstaw planistycznych prowadzenia gospodarki finansowej przez wspólnoty polityczno-terytorialne. Zasada proporcjonalności i precyzji oddziaływania kontrolno- -nadzorczego regionalnych izb obrachunkowych wsparta jest, jak już wspomniałam, zasadą pomocniczości w stosunku do samorządów terytorialnych, którą to zasadę wyraża m.in. art. 1 ust. 4 u.r.i.o. Owa pomocniczość to jednak nie tylko obowiązek prowadzenia działalności informacyjnej, instruktażowej i szkoleniowej. To tylko część służby w sprawach samorządowych, jaka spoczywa na regionalnych izbach obrachunkowych. Warto w tym zakresie skonfrontować art. 1 ust. 1 z regulacją art. 1 ust. 4 u.r.i.o. Brzmienie ust. 1 art. 1 u.r.i.o. bez odniesienia do art. 171 ust. 1 i 2 Konstytucji RP mogłoby prowadzić do mylnego wniosku, że oto mamy do czynienia z jeszcze jednym państwowym organem nadzoru i kontroli, którego głównym celem jest władcze oddziaływanie zmieniające działalność podmio- 15

15