Procedury planistyczne a strategiczne oceny oddziaływania na środowisko

Transkrypt

1 Dr Andrzej Tyszecki EKO-KONSULT Biuro Projektowo-Doradcze Gdańsk Procedury planistyczne a strategiczne oceny oddziaływania na środowisko Wstęp Od 2001 roku procedury ocen oddziaływania na środowisko zostały rozszerzone z inwestycji (przedsięwzięć) na projekty dokumentów strategicznych opracowywanych przez organy administracji publicznej: programy, polityki i strategie oraz plany zagospodarowania przestrzennego. W ten sposób oceny stały się najpowszechniej stosowanym instrumentem prewencyjnym w ochronie środowiska i kreowaniu rozwoju zrównoważonego w procesach planowania zagospodarowania. Istotą strategicznych ocen oddziaływania na środowisko (SOOS) jest bardzo wczesna, bo na etapie przeddecyzyjnym, kompleksowa analiza i ocena zamierzeń rozwojowych, uwzględniająca alternatywne rozwiązania oraz możliwości ograniczenia niekorzystnych oddziaływań. Strategiczne oceny dotyczące planów zagospodarowania są podstawowym narzędziem weryfikacji zamierzeń administracji rządowej i samorządowej pod kątem środowiska i spełnienia zasad rozwoju zrównoważonego. Wdrożenie ocen strategicznych, nazwanych w ustawie prognozami, zapewnia praktyczne powiązanie różnych aspektów ich funkcjonowania: politycznego, instytucjonalnego, proceduralnego oraz metodologicznego. Dopiero spojrzenie na rolę prognozy jako instrumentu podejmowania strategicznych decyzji na różnych poziomach zarządzania, tworzy warunki do sensownego ich wykorzystywania w procesach zagospodarowania kraju, regionów, miast i obszarów wiejskich oraz przy realizacji przedsięwzięć. Dokumenty planistyczne Procesy i procedury planowania przestrzennego prowadzone są na różnych szczeblach zarządzania na poziomach: krajowym, wojewódzkim i lokalnym miast i gmin wiejskich. Zasady opracowania i przyjmowania takich dokumentów planistycznych jak: koncepcja przestrzennego zagospodarowania kraju, plan zagospodarowania przestrzennego województwa, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego określa ustawa z dnia 27 marca 1

2 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U., 2012, poz. 647, z późn. zm.) zwana dalej ustawą pizp. Tezy o tym, że przestrzeń należy do nieodnawialnych zasobów środowiska oraz o prewencyjnej roli planowania przestrzennego w ochronie środowiska zyskały powszechne uznanie w Europie w latach 70. i 80. ubiegłego stulecia. Towarzyszyło temu zintegrowanie na różnych szczeblach wybranych zagadnień gospodarki przestrzennej z procedurami ochrony środowiska. Skojarzenie procedur planistycznych oraz ocen środowiskowych nastąpiło w Polsce z opóźnieniem w stosunku do większości państw europejskich. Nie zdołano przy tym w pełni wykorzystać prewencyjnego charakteru skojarzonych mechanizmów planistycznych oraz strategicznych ocen oddziaływania na środowisko w kreowaniu zrównoważonego rozwoju struktur przestrzennych, w tym na obszarach miejskich. Strategiczna ocena oddziaływania na środowisko Instytucja strategicznej oceny oddziaływania na środowisko, czyli postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko projektów nie tylko dokumentów planistycznych, ale również projektów niektórych programów, polityk i strategii, funkcjonuje w niezmienionym kształcie od kilkunastu lat. Procedurę strategicznej oceny oddziaływania na środowisko reguluje ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jednolity: Dz. U., 2013, 1235, ze zm.) zwana dalej ustawą ooś. Celem strategicznej oceny oddziaływania na środowisko jest zapewnienie integracji wymagań ochrony środowiska w opracowywanych dokumentach planistycznych. Istotą oceny strategicznej jest na wczesnym etapie planowania zagospodarowania, zidentyfikowanie oraz określenie charakteru i skali skutków środowiskowych realizacji planowanego zagospodarowania. Założeniem strategicznej oceny oddziaływania na środowisko jest możliwość porównania, oceny i wyboru wariantu najbardziej korzystnego lub najmniej niekorzystnego dla środowiska. Identyfikacja potencjalnych zagrożeń, na wczesnym etapie planowania zagospodarowania umożliwia również podjęcie skoordynowanych działań zmierzających do ograniczenia negatywnych oddziaływań na środowisko w wyniku realizacji ustaleń planu. 2

3 Poziom regionalny Planowanie przestrzenne realizowane przez samorząd wojewódzki integruje politykę przestrzenną państwa oraz województwa samorządowego. Chociaż dokument ten nie ma cech prawa lokalnego, jak np. miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, to jego ważną rolą jest spełnianie roli dokumentu koordynującego pomiędzy różnymi poziomami zarządzania i administrowania. Plan zagospodarowania przestrzennego obligatoryjnie uwzględnia ustalenia dokumentów przyjętych przez Sejm RP, rząd, ministerstwa. W planie wojewódzkim przesądza się również o rozmieszczeniu wybranych inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, takich jak np. autostrady, magistralne rurociągi, linie elektroenergetyczne najwyższych napięć oraz obiekty militarne. Strategiczną ocenę oddziaływania na środowisko do regionach opracowań planistycznych, opracowywanych przez zarząd województwa i uchwalonych przez sejmik samorządowy przeprowadza się z wykorzystaniem przepisów ustawy ooś oraz przepisów innych ustaw. W odniesieniu do podstawowych dokumentów planistycznych przyjmowanych na poziomie wojewódzkim znajdują zastosowanie przepisy różnych ustaw, m.in.: ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w odniesieniu do planu zagospodarowania przestrzennego województwa, ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w odniesieniu do strategii ponadregionalnej, ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa w odniesieniu do strategii rozwoju województwa. W przypadku każdego z tych projektów dokumentów planistycznych, strategiczna ocena oddziaływania na środowisko stanowi istotny i warunkujący zgodność z prawem element procesu ustawodawczego. Dokumentację prognozy do projektu dokumentu planistycznego sporządza się na podstawie przepisów ustawy ooś. Zakres i szczegółowość dokumentacji wymaga obligatoryjnego uzgodnienia z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska oraz Państwowym Wojewódzkim Inspektorem Sanitarnym. Prognoza wraz z projektem dokumentu strategicznego podlega konsultacjom społecznym oraz procedowaniu z udziałem wszystkich zainteresowanych. Obligatoryjnie dokumentacja prognozy podlega opiniowaniu przez RDOŚ i PWIS. Uchwalając dokument planistyczny sejmik wojewódzki uwzględnia rekomendacje i wnioski z procesu strategicznej oceny oddziaływania na środowisko. 3

4 Poziom lokalny Na poziomie lokalnym samorząd miasta/gminny opracowuje studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. W obu przypadkach postępowanie związane ze sporządzeniem dokumentacji oceny jest analogiczne jak w przypadku projektów dokumentów na poziomie wojewódzkim. Jedynym odstępstwem w przypadku miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego są uzgadniający: Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska oraz Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny. Szczegółowy zakres zagadnień, które powinna uwzględniać prognoza oddziaływania na środowisko określa art. 51 ust. 2 ustawy ooś. Dotyczy to wszystkich dokumentów planistycznych. Dodatkowe wymagania występują w przypadku, gdy realizacja ustaleń dokumentu planistycznego może znacząco oddziaływać na obszar Natura W prognozie oddziaływania na środowisko przede wszystkim dokonuje się analizy proponowanych ustaleń projektu dokumentu planistycznego, uwzględniając jego główne cele oraz powiązania z innymi dokumentami szczebla lokalnego i wojewódzkiego. Znacząca część prognozy oddziaływania na środowisko powinna uwzględniać charakter potencjalnych oddziaływań na środowisko wynikających z realizacji dokumentu. Dla realizacji procedury oceny oddziaływania na środowisko istotne znaczenie ma ta część prognozy, która określa działania zapobiegające i ograniczające lub kompensowanie niekorzystnych oddziaływań, wynikających z realizacji ustaleń dokumentu planistycznego. Szczególnym przypadkiem jest konieczność skompensowania negatywnych oddziaływań ze względu na cel i przedmiot ochrony obszaru Natura 2000 oraz integralność tego obszaru. Obszar Metropolitalny Aglomeracje miejsko-przemysłowe ukształtowane w drugiej połowie ubiegłego stulecia podlegają procesom przekształceń na różnych poziomach ich struktury funkcjonalnoprzestrzennej w kierunku obszarów metropolitalnych. Problemem obszarów metropolitalnych są m. in.: liberalny model rozwoju przestrzennego, brak ustaleń polityki miejskiej w planach zagospodarowania przestrzennego województw, rozlewanie się struktur miejskich (suburbanizacja), 4

5 problemy restrukturyzacji terenów zurbanizowanych (dzielnice mieszkaniowe, tereny poprzemysłowe), nieskuteczna koordynacja międzygminna, kreowanie podmiejskich wielkopowierzchniowych sieci handlowych, niska skuteczność planowania na poziomie lokalnym. Kompleksowe planowanie polityki równoważenia rozwoju przestrzennego obszarów metropolitalnych napotyka na różnego rodzaju przeszkody. Wśród najważniejszych należy wymienić brak regulacji prawnych odnoszących się do planowania zagospodarowania przestrzennego obszarów metropolitalnych oraz obowiązku opracowywania dla projektów tych dokumentów strategicznych ocen oddziaływania na środowisko. Konsultacje i udział społeczny Podstawę prawną konsultacji i udziału społecznego w procedurach strategicznych ocen oddziaływania na środowisko stanowią przepisy dwu ustaw: z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Konsultacje społeczne należą do kluczowych elementów procedury strategicznej oceny oddziaływania na środowisko. Udział ten zależy od poinformowania wszystkich zainteresowanych, niezależnie od ich sytuacji prawnej. Organ odpowiedzialny za opracowanie projektu dokumentu planistycznego oraz dokumentacji prognozy informuje najpierw o przystąpieniu do opracowywania projektu dokumentu wraz z prognozą, a po ich opracowaniu o możliwości zapoznania się z opracowaniami oraz opiniami właściwych organów administracyjnych. Organ administracyjny winien również poinformować o możliwości składania uwag i wniosków, o sposobie i miejscu ich składania oraz o wiążących terminach, organie właściwym do składania wniosków i odpowiedzialnym za ustosunkowanie się do wniosków (jest to organ odpowiedzialny za opracowanie projektu dokumentu wraz z prognozą). Przepisy ustaw nie regulują konkretnie terminu rozpoczęcia konsultacji społecznych. Konsultacje powinno się prowadzić na względnie wczesnych etapach prac planistycznych. Natomiast po opracowaniu prognozy oddziaływania na środowisko do opracowywanego projektu dokumentu planistycznego oraz po uzyskaniu opinii właściwych organów administracyjnych następuje etap konsultacji, na którym wszyscy zainteresowani dysponują 5

6 wiedzą o opracowywanym dokumencie i możliwych skutkach środowiskowych jego realizacji. Przyjęcie dokumentu W ostatecznej wersji dokumentu planistycznego uwzględnia się wnioski i opinie z procesu strategicznej oceny oddziaływania na środowisko. Organ odpowiedzialny na opracowanie projektu dokumentu planistycznego zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę ustaleń zawartych w prognozie oddziaływania na środowisko, opiniach właściwych organów administracyjnych oraz rozpatrzenia uwag i wniosków zgłoszonych podczas postępowania z udziałem społeczeństwa. Istotne obostrzenia występują w przypadku potencjalnego oddziaływania ustaleń projektu dokumentu planistycznego na obszar Natura W przypadku stwierdzenia znaczącego oddziaływania dokument może być przyjęty pod warunkiem, że przemawiają za tym wymogi nadrzędnego interesu publicznego, przy braku rozwiązań alternatywnych. Kilka refleksji zamiast podsumowania Procedury planowania przestrzennego wraz z procedurami strategicznych ocen oddziaływania na środowisko tworzą proces, którego głównym celem powinno być równoważenie rozwoju struktur funkcjonalno-przestrzennych. Istotą tego procesu jest gospodarowanie przestrzenią jednym z nieodnawialnych zasobów środowiska. Nie sposób w procesach podejmowania decyzji o charakterze i sposobach użytkowania przestrzeni pominąć negatywnych konsekwencji przekształcania środowiska i zagospodarowania jego zasobów. W tym przypadku nie sposób nie zauważyć roli procedur planistycznych oraz ocen strategicznych jako prewencyjnych instrumentów ochrony środowiska. Rola procedur planistycznych i ocen strategicznych jest nie do przecenienia z wielu względów, ponieważ: integrują wymagania prawa międzynarodowego, UE i krajowego, obejmują szerokie spektrum problemowe obszaru objętego procesem planistycznym, uwzględniają szeroki krąg interesariuszy, przewidują możliwość szerokiego udziału społecznego z zagwarantowanym dostępem do informacji, znajdują się w kompetencjach samorządów szczebla wojewódzkiego lub lokalnego. Mogłoby się wydawać, że wszystko, co niezbędne do zapewnienia kształtowania obszarów miejskich w kontekście zrównoważonego rozwoju jest w zasięgu naszych 6

7 możliwości. Czy tak jest rzeczywiście? Na to pytanie każdy powinien znaleźć własną odpowiedź. Ćwierć wieku po obradach Podzespołu ds. Ekologii Okrągłego Stołu w 1989 r., który m.in. wśród wielu istotnych ustaleń wprowadził do krajowego porządku prawnego oceny oddziaływania na środowisko, na realizację czeka jeden z zapisów ustaleń: Równocześnie proponuje się przygotowanie pogłębionego stanowiska w sprawie uznania planowania przestrzennego za ważny instrument ochrony i kształtowania środowiska oraz włączenia go do MOŚiZN (ówczesne: Ministerstwo Ochrony Środowiska i Zasobów Naturalnych). Piśmiennictwo: 1. Borzuchowska J Konsultacje społeczne w planowaniu przestrzennym potrzeba zmian? Problemy Ocen Środowiskowych, nr 4 (47), EKO-KONSULT, Gdańsk. 2. Florkiewicz E Strategiczna ocena oddziaływania na środowisko dla dokumentów planistycznych. Problemy Ocen Środowiskowych, nr 2 (45), EKO- KONSULT, Gdańsk. 3. Lorens P Równoważenie rozwoju przestrzennego miast polskich. Politechnika Gdańska, Wydział Architektury, Gdańsk. Tekst wykładu, wygłoszonego w UCBS dnia 3 kwietnia 2014 r. Niniejszy materiał został opublikowany dzięki dofinansowaniu Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej. Za jego treść odpowiada wyłącznie Uniwersytet Warszawski. 7