Analiza ekonomiczna projektu dyrektywy

Transkrypt

1 Analiza ekonomiczna projektu dyrektywy Opinia na temat opracowanego przez Komisję Europejską projektu Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady zmieniającego Dyrektywę 97/67/WE w sprawie pełnego otwarcia rynku wewnętrznego usług pocztowych Wspólnoty dr Tomasz Sondej dr Anna Drab-Kurowska

2 Główne cele do osiągnięcia na rynku usług pocztowych zwiększenie konkurencji zapewnienie powszechnego dostępu na obszarze całego kraju zapewnienie współpracy międzyoperatorskiej

3 Zwiększenie konkurencji Zadaniem państwa jest stworzenie takich impulsów, aby podmioty uczestniczące w rynku sprzyjały rozwojowi wolnej konkurencji oraz wspierały realizację celów ogólnospołecznych. W warunkach polskich celowe jest dotrzymanie terminu pełnej liberalizacji rynku usług pocztowych zgodnie z harmonogramem Dyrektywy pocztowej, co powinno zdynamizować poczynania polskiego operatora publicznego zmierzające do doskonalenia jego struktur i działalności.

4 Zwiększenie konkurencji c.d. Pożądane jednak byłoby zapewnienie wsparcia operatorowi publicznemu ze strony właściciela w procesie restrukturyzacji przedsiębiorstwa. Poczta Polska dysponuje rozwiniętą infrastrukturą techniczną, która daje podstawy do funkcjonowania tego podmiotu na zliberalizowanym rynku, zarówno w obszarach będących w polu zainteresowania konkurencji, jak i pozostałych obszarach. Spowolnienie tempa liberalizacji negatywnie odczują przede wszystkim klienci postawieni wobec braku możliwości wyboru operatora pocztowego oferującego usługi po konkurencyjnych cenach w niektórych segmentach rynku.

5 Zapewnienie powszechnego dostępu na obszarze całego kraju Liberalizacja i przejęcie części rynku przez operatorów konkurencyjnych w stosunku do Poczty Polskiej spowoduje niewątpliwie perturbacje w zakresie wyników finansowych operatora publicznego, aż do możliwości utraty płynności co będzie konsekwencją przede wszystkim utraty atrakcyjnych obszarów rynku jak i ewentualnej konieczności obniżenia cen. Tereny peryferyjne najprawdopodobniej nie będą interesować w najbliższym czasie konkurentów Poczty Polskiej, co w kontekście przewidywanego pogorszenia kondycji tego podmiotu może spowodować zakłócenia w określonym prawem dostępie do pocztowych usług powszechnych.

6 Zapewnienie współpracy międzyoperatorskiej W kontekście otwarcia rynku pocztowego pożądane są regulacje dotyczące dostępu do infrastruktury operatora świadczącego usługę powszechną dla innych operatorów. Dostęp do infrastruktury może być nadzorowany: w drodze porozumień między operatorami, przez Regulatora rynku pocztowego.

7 Pierwsze rozwiązanie wymaga ścisłej współpracy między operatorami. Ze względu na silną pozycję publicznych operatorów pocztowych może być problem z osiągnięciem porozumienia co do opłat za korzystanie z sieci. Drugie rozwiązanie wydaje się bezpieczniejsze dla podmiotów starających się o dostęp do sieci operatora publicznego, gdyż w tym przypadku Regulator rynku dokonuje kontroli cen i taryf związanych z dostępem do rynku.

8 Natomiast pojawienie się innej formuły współpracy polegającej na nawiązaniu współpracy między lokalnymi operatorami pocztowymi działającymi na różnych obszarach, w celu stworzenia sieci ogólnokrajowej, wydaje się w polskich uwarunkowaniach mało prawdopodobne. Wymagałoby by to bowiem: ponoszenia znacznych, trudno odwracalnych inwestycji branżowych, związanych na przykład z tworzeniem węzłów ekspedycyjno-rozdzielczych, pokonywania trudności związanych z niezbędnością integrowania różnych systemów technicznych oraz rozwiązań informacyjnych i organizacyjnych, ponoszenia nakładów niezbędnych dla budowania reputacji tworzonej firmy.

9 Rozwiązania proponowane w projekcie z punktu widzenia świadczenia usług o charakterze powszechnym na polskim rynku pocztowym

10 W uzasadnieniu propozycji Dyrektywy wskazano, że państwa członkowskie Unii Europejskiej nie są w stanie osiągnąć samodzielnie następujących celów: liberalizacji (pełnego otwarcia) usług pocztowych i zapewnienia nieskrępowanego rozwoju konkurencji, zagwarantowania świadczenia na jednakowym poziomie usługi powszechnej w całej UE, zharmonizowanych zasad regulacji rynku usług pocztowych, które zniosłyby lub ograniczyły przeszkody funkcjonowania wspólnego rynku wewnętrznego usług pocztowych. Dlatego osiągnięcie zbliżonych warunków działania na rynku w całej Wspólnocie w proponowanym terminie wymaga odgórnej interwencji, której formą jest proponowana Dyrektywa.

11 Analiza proponowanych rozwiązań powinna zdaniem zespołu Uniwersytetu Szczecińskiego obejmować sześć podstawowych dla sprawności funkcjonowania rynku usług pocztowych obszarów: regulowanie usług powszechnych, regulowanie cen, regulowanie kosztów, regulowanie dofinansowania działalności operatora wyznaczonego do świadczenia usługi powszechnej, regulowanie obowiązkowej sprawozdawczości, niezależność Regulatora.

12 Regulowanie zakresu usług powszechnych

13 Brak sprecyzowanych przepisów rodzi pytanie, czy państwa członkowskie będą miały większą swobodę, dotyczącą np. ograniczenia podmiotów korzystających z usług powszechnych.

14 Zapisy propozycji nowej Dyrektywy wyposażają państwa członkowskie w możliwości działania na rzecz zagwarantowania usługi powszechnej m.in. poprzez wyznaczanie jednego lub więcej operatorów do świadczenia tego typu usług. Na państwach członkowskich spoczywa obowiązek powierzania świadczenia usługi powszechnej oparty na zasadach obiektywizmu, niedyskryminacji, proporcjonalności i minimalizacji zniekształcenia rynku oraz informowania o tożsamości wyznaczonych operatorów świadczących usługę powszechną.

15 Należy zwrócić uwagę, iż obowiązek państwa w zakresie przejrzystego i niedyskryminacyjnego zapewnienia dostępu do wybranych elementów infrastruktury będzie wymagać czasu na przygotowanie do tego dotychczasowego operatora publicznego. Ponadto należy zwrócić uwagę na procedury reklamacyjne. W przypadku, gdy usługę wykonywać będzie jeden operator, przejrzystość reklamacji będzie prosta do realizacji, natomiast w przypadku większej liczby operatorów mogą pojawić się duże problemy z szybkim i precyzyjnym rozpatrzeniem reklamacji. Wskazuje się także na konieczność informowania użytkowników o świadczonych usługach powszechnych.

16 Zapisy nowej Dyrektywy dają państwom członkowskim możliwość ustalania najbardziej efektywnych i najwłaściwszych mechanizmów gwarantujących dostępność usługi powszechnej. Do mechanizmów tych można zaliczyć: zapewnienie usługi powszechnej przez siły rynku, wyznaczenie jednego lub kilku przedsiębiorstw obsługujących różne elementy usługi powszechnej lub różne części terytorium, zamówienia publiczne na usługi.

17 Przyjęcie założenia, że zapewnienie usług powszechnych można pozostawić mechanizmowi rynkowemu można podbudować przykładami dobrego funkcjonowania takiego mechanizmu w Szwecji, jak też Nowej Zelandii. Sytuacja polskiego operatora publicznego nie prezentuje się tak korzystnie. W tych uwarunkowaniach wydaje się jednak, iż najbardziej praktycznym rozwiązaniem byłoby wyznaczenie Poczty Polskiej jako operatora zobowiązanego do świadczenia usług powszechnych.

18 Niezbędne jest jednak równoległe zachęcanie innych firm do świadczenia usług powszechnych i rozwijania tego świadczenia w kierunku oferowania ich na zasadzie powszechnej dostępności chociażby na terenie województwa bądź powiatu. Z chwilą osiągnięcia takiej sytuacji można by na danym terenie: wyznaczyć dwa (lub więcej) podmioty świadczące usługi powszechne, bądź też rozpisać przetarg na obsługę tego obszaru w zakresie usług powszechnych.

19 Wydaje się jednak, że nie jest to sprawa najbliższej przyszłości. Dlatego obecnie należy skoncentrować uwagę na dwóch scenariuszach, które można realizować równolegle.

20 Pierwszy scenariusz Sprowadza się do wspierania rozwoju operatorów alternatywnych w obszarze świadczenia usług powszechnych, a główną linią tego wspierania powinno być zapewnienie im dostępu do infrastruktury operatora publicznego, w celu możliwości odpłatnego korzystania z tzw. usług cząstkowych (np. usług doręczania). Przy opracowywaniu warunków dostępu do sieci potrzebny jest udział Regulatora, gdyż operator posiadający sieć może innym narzucać niekorzystne i dyskryminacyjne warunki dostępu.

21 Drugi scenariusz Zakłada, że mimo wspierania operatorów alternatywnych, jedynie operator publiczny będzie w stanie zapewnić świadczenie usług na zasadzie powszechności. Zdając sobie sprawę z tej monopolistycznej pozycji, może to wykorzystać do domagania się znaczącego dofinansowywania świadczenia usług powszechnych. Przyjmując prawdopodobieństwo takiego scenariusza, sprawami wysokiej pilności staje się: przeanalizowanie pakietu i norm usług powszechnych z punktu widzenia możliwości ich zawężenia i obniżenia (co pozwoliłoby zmniejszyć ewentualne dofinansowanie), zobowiązanie operatora publicznego do wypracowania analitycznego rachunku kosztów, który pozwoliłby Regulatorowi rozpoznać poprawność ustalanych przez operatora kosztów własnych świadczenia usług powszechnych.

22 Regulowanie cen

23 W odniesieniu do cen zapisy nowej Dyrektywy wskazują na konieczność podjęcia działań zapewniających ich zgodność z zasadami taryfowymi. Przede wszystkim wskazywano na: przystępność i zapewnienie dostępu do świadczonych usług; sposób ustalenia cen, który powinien uwzględniać koszty. Ponadto wskazywano na możliwość ustalenia przez Państwa Członkowskie jednolitej taryfy; możliwość zawierania przez operatora świadczącego usługi powszechne indywidualnych umów o cenach z klientami; wzrostu wydajności jako kryterium ustalania ceny, obok uwzględnienia kosztów; przejrzystość i niedyskryminujący charakter.

24 Sformułowania te nie tylko dopuszczają, ale wręcz zalecają elastyczność cen usług powszechnych. Należy to potraktować jako podejście poprawne, gdyż: w warunkach rynku otwartego stosowanie cen jednolitych nie powinno być nakazywane, stosowanie cen niezależnych od odległości przy obowiązywaniu szerokiego pakietu usług powszechnych mogłoby prowadzić do niezbędności dofinansowywania tych usług.

25 By uzyskać pełny obraz co do niezbędności dofinansowywania usług powszechnych konieczne jest: pozyskanie rzetelnych informacji na temat wyniku ekonomicznego uzyskiwanego przez operatora w wyniku świadczenia usług powszechnych, posiadanie dobrego analitycznego rachunku kosztów, pozwalającego na wyizolowane analizowanie świadczenia usług powszechnych.

26 Jeśli w następstwie wyliczeń przeprowadzonych w oparciu o taki rachunek kosztów okaże się, że świadczenie usług powszechnych przez operatora publicznego wymaga dofinansowania, to konieczne będzie: przeprowadzenie głębszego rachunku kosztów, służącego wykryciu ewentualnych kosztów zbędnych, jak też nieuzasadnienie wysokich, ustalenie sposobów dofinansowania świadczenia usług powszechnych, rozważenie i ustalenie nowego podejścia do usług powszechnych, przez ich ograniczenie przedmiotowe (ograniczenie usług zaliczanych do powszechnych), jakościowe (np. ograniczenie częstotliwości doręczania tych usług), jak też podmiotowe (np. zaliczenie do powszechnych tylko usług zlecanych przez podmioty fizyczne).

27 Biorąc pod uwagę, że: ceny usług powszechnych nie powinny być cenami wygórowanymi, pełne uelastycznienie cen prowadziłoby przede wszystkim do wzrostu cen przesyłek kierowanych do obszarów peryferyjnych i przesyłek nadawanych z tych obszarów, nie ma ekonomicznego uzasadnienia stosowania jednolitych cen wobec przesyłek nadawanych przez podmioty prawne, należy rozważyć ograniczenie usług powszechnych do przesyłek nadawanych przez podmioty fizyczne.

28 Można przyjąć, że ruch ten nie spotka się z aprobatą podmiotów prawnych (mimo, że podmioty te często korzystają z rabatów), jednak jego zaletą byłoby: zapewnienie usług powszechnych podmiotom względnie najsłabszym ekonomicznie i posiadającym najsłabszą pozycje rynkową; ograniczenie ewentualnej potrzeby dofinansowywania usług powszechnych, bądź nawet spowodowanie braku potrzeby takiego dofinansowywania.

29 Regulowanie kosztów

30 Nowa Dyrektywa stanowi, że aby krajowe organy regulacyjne mogły wypełniać swoje obowiązki regulacyjne w tym obszarze, włącznie z narzuceniem jakichkolwiek regulacji cenowych, konieczny jest dostęp do informacji o właściwym rachunku kosztów.

31 Zapisy nowej Dyrektywy wskazują na konieczność prowadzenia odrębnych rachunków kosztów. Rachunki takie powinny być stosowane wobec usług i produktów: a) w odniesieniu do których otrzymywana jest rekompensata finansowa z tytułu kosztów netto usługi powszechnej; b) w odniesieniu do których wnoszony jest wkład na rzecz takiego funduszu, od usług i produktów, których to nie dotyczy. Prowadzenie odrębnych rachunków kosztów umożliwi państwom członkowskim obliczenie kosztu netto usługi powszechnej

32 Trzeba jednak pamiętać, że wypracowanie analitycznego rachunku kosztów dla operatora pocztowego jest skomplikowane i pracochłonne. Dlatego przyjmując zapisy propozycji nowej Dyrektywy jako właściwe wytyczne, należy: narzucić publicznemu operatorowi termin przygotowania takiego rachunku, zobowiązać publicznego operatora do zweryfikowania tego rachunku przez niezależnego audytora (bądź zlecić operatorowi wspólne z audytorem wypracowanie takiego rachunku), wyznaczyć operatorowi termin przekazania analitycznego rachunku kosztów do Regulatora w celu jego zatwierdzenia.

33 Regulowanie dofinansowania

34 Przepisy art. 7 wskazują możliwe sposoby finansowania świadczenia usług powszechnych (z formy zapisu wynika jednak, że nie należy ich traktować jako katalog zamknięty). Wśród sposobów tych wymieniono: rekompensatę ze środków publicznych poprzez bezpośrednie subsydia państwowe, finansowanie przy wykorzystaniu procedur zamówień publicznych, podział kosztów świadczenia usług powszechnych między operatorów i/lub użytkowników, który to sposób można urzeczywistnić przez ustanowienie funduszu kompensacyjnego.

35 Ponadto wskazuje się, że państwa członkowskie mogą stosować inne sposoby finansowania na jakie zezwala prawo wspólnotowe, takie jak podjęcie decyzji o przeznaczeniu całości lub części zysków pochodzących z innych rodzajów działalności operatorów świadczących usługę powszechną poza zakresem usługi powszechnej na finansowanie kosztów netto usługi powszechnej, jeżeli są one zgodne z niniejszą Dyrektywą. Istnieje obawa, że dopuszczenie subsydiowania krzyżowego pomoże zachować pozycję rynkową silnym operatorom pocztowym, którzy mają duże zyski z innych dziedzin, a jednocześnie pochłonie środki na rozwój słabych operatorów (np. Poczty Polskiej).

36 Teoretycznie dla dofinansowania świadczenia usług powszechnych możliwe jest także wykorzystanie: środków budżetowych, niższego opodatkowania usług powszechnych.

37 Regulowanie obowiązkowej sprawozdawczości

38 Regulator chcący sprawnie realizować nałożone na niego zadania musi dysponować aktualnymi informacjami od uczestników rynku. Dotychczasowa sytuacja w tym względzie nie wygląda najlepiej. Można się zastanowić, czy przy braku sankcji przepis ten będzie skuteczny.

39 Proponowane w projekcie Dyrektywy zapisy dotyczące sprawozdawczości są nie tylko potrzebne, ale także logicznie sformułowane. Opierając się na tych zapisach Regulator powinien jedynie: określić informacje, które chce pozyskiwać od operatorów w sposób cykliczny; określić terminy otrzymywania tych informacji.

40 Niezależność Regulatora

41 Zagadnienia dotyczące niezależności Regulatora rynku pocztowego obowiązek wyznaczania przez państwa członkowskie jednego lub więcej krajowych organów regulacyjnych dla sektora pocztowego. rozdzielenie funkcji organu regulacyjnego oraz operatora. zgodnie z zasadą rozdziału funkcji regulacyjnych i operacyjnych, państwo powinno zapewnić niezależność krajowych organów regulacyjnych, w szczególności w odniesieniu do funkcji związanych z własnością, gdzie zachodzić może wyraźny konflikt interesów w rządzie, zapewniając w ten sposób bezstronność ich decyzji.

42 Kolejną istotną kwestią jest przejrzystość w podziale funkcji regulacyjnych i współpraca między jednostkami krajowymi sprawującymi funkcje regulacyjne. Konieczne jest czytelne i przejrzyste określenie zadań, a co za tym idzie jasności, w ich podziale. Proponuje się wprowadzenie wymogu współdziałania między tymi jednostkami.

43 Zakres zmian proponowany w Dyrektywie jest spójny i logiczny gdyż: ograniczeniu możliwości finansowania świadczenia usług powszechnych przychodami z obszaru zastrzeżonego (likwidacja obszarów zastrzeżonych) towarzyszy wprowadzenie wielu nowych możliwości finansowania usług powszechnych (według uznania państwa) rozszerzeniu możliwości finansowania strat ze świadczenia usług powszechnych towarzyszy rozwinięcie regulacji dotyczących rachunku kosztów świadczenia tych usług dążeniu do ustalenia jednolitego zakresu usługi powszechnej w całej wspólnocie towarzyszy zakaz finansowania z funduszu kompensacyjnego ewentualnych innych usług, które poszczególne państwa mogłyby zaliczyć do usługi powszechnej (np. w Polsce przekazów pocztowych).

44 Możliwość świadczenia usługi powszechnej przez kilka przedsiębiorstw oraz konieczność zagwarantowania równych szans w dostępie do rynku potwierdzono rozdzielnością regulatorów od operatorów (rozwiązanie znane już wcześniej, ale bardziej je uszczegółowiono) oraz możliwością wprowadzenia obowiązku udostępniania - niezbędnych dla zapewnienia sprawnego przebiegu przesyłki elementów infrastruktury pocztowej. Pełne otwarcie rynku wymaga elastyczności polityki cenowej operatora co potwierdzono ograniczonym zastosowaniem taryfy jednolitej. Dążenie do utworzenia rynku wewnętrznego usług pocztowych jako cel ma być poparte monitorowaniem działań państw członkowskich i wyznaczonych przez nie regulatorów rynku, co zobiektywizuje działalność tych podmiotów.

45 Dziękuję za uwagę