Odpowiedzialność majątkowa urzędników Rewolucja czy ewolucja? Mariusz Śron, Partner Karol Ciszak, Starszy Prawnik Marta Jóźwiak, Prawnik

Transkrypt

1 Odpowiedzialność majątkowa urzędników Rewolucja czy ewolucja? Mariusz Śron, Partner Karol Ciszak, Starszy Prawnik Marta Jóźwiak, Prawnik Warszawa, 11 sierpnia 2011

2 Agenda Gdzie szukać informacji? Odpowiedzialność urzędnika w stosunku do pracodawcy Odpowiedzialność urzędnika w stosunku do interesanta Nowa regulacja prawna kto i za co może odpowiadać? Nowa regulacja prawna całkiem nowa procedura Granice kwotowe odpowiedzialności majątkowej urzędnika Studium przypadku kiedy urzędnik rażąco narusza prawo? Jak robią to inni? Wady i zalety nowej regulacji Jak będzie funkcjonować nowa regulacja w praktyce? Rewolucja czy ewolucja? 2

3 Gdzie szukać informacji?

4 Gdzie szukać informacji? Odpowiedzialność urzędników uregulowana jest w: Kodeksie pracy Kodeksie cywilnym Ustawie o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa 4

5 Urzędnik jako pracownik

6 Wyrządzenie szkody swojemu pracodawcy Podstawy odpowiedzialności pracowniczej Kodeks pracy: Ustawa o pracownikach samorządowych - pracownicy samorządowi zatrudniani są na podstawie wyboru, powołania lub umowy o pracę. Szkoda wyrządzona pracodawcy (np. gmina, powiat, województwo) przez pracownika: Kodeks pracy stanowi iż pracownik, który wskutek niewykonania lub nienależytego wykonania obowiązków pracowniczych ze swej winy wyrządził pracodawcy szkodę ponosi odpowiedzialność materialną w granicach straty poniesionej przez pracodawcę. 6

7 Kluczowe elementy odpowiedzialności pracownika / urzędnika Wina Wina umyślna świadome dążenie do wyrządzenia szkody lub sprawca przewiduje możliwość wyrządzenia szkody i godzi się na jej ewentualne wystąpienie (Przykład: pracownik świadomie niszczy mienie (komputer) należący do pracodawcy) Wina nieumyślna niedbalstwo, zaniedbanie, niedochowanie należytej staranności (Przykład: pracownik mimo obowiązku nie śledzi zmian w prawie i działa na podstawie starych przepisów) 7

8 Zasady odpowiedzialności i szkoda wyrządzona osobie trzeciej Ograniczenie odpowiedzialności pracowniczej urzędników: Przy winie nieumyślnej odpowiedzialność pracownika nie może przekraczać kwoty trzymiesięcznego wynagrodzenia Odpowiedzialność tylko za szkodę wyrządzoną w granicach rzeczywiście poniesionej przez pracodawcę straty. Przy winie umyślnej odpowiedzialność pracownika w pełnej wysokości. Szkoda wyrządzona osobie trzeciej przez pracownika: W razie wyrządzenia przez pracownika przy wykonywaniu jego obowiązków pracowniczych szkody osobie trzeciej do naprawienia szkody zobowiązany jest wyłącznie pracodawca. 8

9 Odpowiedzialność urzędnika wobec interesanta

10 Szkoda wyrządzona przy okazji wykonywania obowiązków pracowniczych Podstawa regulacji Kodeks cywilny Szkoda wyrządzona przez pracownika pracodawcy lub osobie trzeciej przy okazji wykonywania obowiązków pracowniczych zastosowanie mają przepisy kodeksu cywilnego; Za szkodę spowodowaną przez pracownika pracodawcy z winy pracownika w zakresie niewynikającym z obowiązków wynikających z łączącego ich stosunku pracy pracownik odpowiada na podstawie kodeksu cywilnego a nie na podstawie kodeksu pracy, Sąd Najwyższy, IV PR 49/76. Przykład: Urzędnik przy okazji kontroli uderza samochodem w materiały składowane przez przedsiębiorcę na placu Ogólna zasada odpowiedzialności kto z winy swej wyrządził szkodę obowiązany jest do jej naprawienia - czyn niedozwolony będący źródłem odpowiedzialności pracownika musi mieć charakter bezprawny 10

11 Nowa regulacja prawna

12 Odpowiedzialność majątkowa - po co nam nowa regulacja prawna? Ustawa z dnia 20 stycznia 2011 roku O odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (weszła w życie 17 maja 2011 r.) Geneza uchwalenia ustawy: Prewencja - wprowadzenie skutecznego i sprawnie działającego mechanizmu zapobiegającego rażącym naruszeniom prawa przez osoby reprezentujące jego majestat; Działanie post factum - wprowadzenie jednolitej, zobiektywizowanej, opartej na jasnych kryteriach procedury dochodzenia zwrotu wypłaconych odszkodowań z tytułu wyrządzonych szkód przy wykonywaniu władzy publicznej. Zakres przedmiotowy ustawy za co odpowie funkcjonariusz publiczny? Ustawa reguluje zasady odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych oraz zasady postępowania w przedmiocie odpowiedzialności, wobec Skarbu Państwa jednostek samorządu terytorialnego i innych podmiotów ponoszących odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną przy wykonywaniu władzy publicznej za działania lub zaniechania prowadzące do rażącego naruszenia prawa lub za wykonywanie władzy publicznej bez podstawy prawnej. 12

13 Nowa regulacja prawna - kto i kiedy poniesie odpowiedzialność? Pojęcie funkcjonariusza publicznego przyjęte przez ustawę Funkcjonariusz publiczny to osoba działająca w charakterze organu administracji publicznej lub z jego upoważnienia albo jako członek kolegialnego organu administracji publicznej lub osoba wykonującą w urzędzie organu administracji publicznej pracę w ramach stosunku pracy, stosunku służbowego lub umowy cywilnoprawnej, biorąca udział w prowadzeniu sprawy rozstrzyganej w drodze decyzji lub postanowienia przez taki organ. Aby pociągnąć do odpowiedzialności materialnej urzędnika niezbędne jest łączne spełnienie następujących 3 warunków: + Rażące naruszenie prawa zostało spowodowane zawinionym działaniem lub zaniechaniem funkcjonariusza publicznego; + Rażące naruszenie prawa zostało stwierdzone zgodnie z przypadkami wyliczonymi w Ustawie; + Na mocy prawomocnego orzeczenia sądu lub na mocy ugody zostało wypłacone przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego (tzw. podmioty odpowiedzialne) odszkodowanie za szkodę wyrządzoną przy wykonywaniu władzy publicznej z rażącym naruszeniem prawa. 13

14 Etapy postępowania: Urząd Interesant ETAP I Powstanie szkody majątkowej przy wykonywaniu władzy publicznej i z rażącym naruszeniem prawa Wydanie prawomocnego orzeczenia lub zawarcie ugody o przyznaniu odszkodowania Wypłata odszkodowania. 14

15 Etapy postępowania: Urząd Urzędnik ETAP II Wniosek o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego - składany do prokuratora okręgowego (obligatoryjnie - pod rygorem odpowiedzialności karnej) Termin: 14 dni od dnia wypłaty odszkodowania przez kierownika podmiotu odpowiedzialnego, który wypłacił odszkodowanie, albo kierownika jednostki organizacyjnej podmiotu odpowiedzialnego, która wypłaciła odszkodowanie Przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego - prokurator przeprowadza postępowanie wyjaśniające zmierzające do ustalenia przesłanek uzasadniających wytoczenie na rzecz podmiotu odpowiedzialnego powództwa o odszkodowanie przeciwko funkcjonariuszowi publicznemu z tytułu szkody wyrządzonej przy wykonywaniu władzy publicznej z rażącym naruszeniem prawa Prokurator stwierdza istnienie podstaw do wytoczenie powództwa lub ich brak 15

16 Etapy postępowania: Urząd Urzędnik ETAP II ciąg dalszy Stwierdzenie istnienia podstaw do wytoczenia powództwa Wezwanie do dobrowolnego spełnienia świadczenia - prokurator przed wytoczeniem powództwa wzywa na piśmie funkcjonariusza publicznego do dobrowolnego spełnienia świadczenia w określonym terminie, nie krótszym jednak niż 7 dni od dnia otrzymania wezwania Brak stwierdzenia podstaw do wytoczenia powództwa Prokurator odmawia podjęcia czynności wytoczenia powództwa Spełnienie świadczenia lub wytoczenie powództwa 16

17 Ograniczenie odszkodowania Odszkodowanie Co do zasady ustalane w wysokości wypłaconej przez podmiot odpowiedzialny, ale nie może przekroczyć kwoty dwunastokrotności miesięcznego wynagrodzenia przysługującego funkcjonariuszowi publicznemu przy winie nieumyślnej; Przy winie umyślnej odpowiedzialność do wysokości wypłaconego odszkodowania (brak limitu), ale udowodnienie winy umyślnej urzędnikowi jest niezwykle trudne; Wielość funkcjonariuszy obowiązuje zasada przyczynienia się i stopnia winy poszczególnych funkcjonariuszy publicznych; każdy z nich ponosi odpowiedzialność do kwoty określonej w ustawie (przy winie umyślnej odpowiedzialność solidarna). 17

18 Ograniczenie kwotowe odszkodowania - trochę matematyki Symulacja maksymalnej kwoty odszkodowania, które będzie musiał zapłacić urzędnik - na podstawie danych opublikowanych przez GUS za 2010 r.: Przeciętne miesięczne wynagrodzenie w naczelnych i centralnych organach administracji 4818,38 zł X 12 = ,56 zł Średnie wynagrodzenie brutto w urzędach wojewódzkich 3701,25 x 12 = ,00 zł Średnie wynagrodzenie brutto w gminach wyniosło 3612,31 zł x 12 = ,52 zł Różnice zarobków w administracji pomiędzy województwami: Mazowieckie administracja samorządowa 4326,98 x 12 = ,76 zł Podlaskie administracja samorządowa 3331,09 x 12 = ,08 zł 18

19 Przykład z życia

20 Kiedy urzędnik rażąco narusza prawo? Jan Kowalski jest stroną w postępowaniu przed organami władzy skarbowej w zakresie ustalenia wysokości zobowiązania podatkowego. Razem z Janem Kowalskim zobowiązany do zapłaty jest również wspólnik Jana Kowalskiego Piotr Iksiński. Urzędnik wydający decyzję w zakresie wymiaru kwoty do zapłaty sporządził odpowiedni dokument i ręcznie wpisał datę wydania decyzji. W egzemplarzu decyzji skierowanym do Jana Kowalskiego dokument został opatrzony jedynie miesiącem i rokiem wydania, zaś w przypadku Piotra Iksińskiego dokument zawierał pełną datę (łącznie z dniem wydania). Pytania i wątpliwości Czy urzędnik dopuścił się rażącego naruszenia prawa? Czy działanie urzędnika było zawinione? Czy Jan Kowalski może wystąpić o stwierdzenie nieważności tej decyzji? Czy Jan Kowalski może wystąpić z żądaniem naprawienia szkody? 20

21 Porównanie

22 Jak robią to Brytyjczycy? The Civil Service Code Kodeks Służby Cywilnej oparty na 4 filarach obowiązujących każdego urzędnika państwowego: integralności, uczciwości, obiektywizmu i niezależności; Doktryna odpowiedzialności zastępczej pracodawcy w przypadku szkody wyrządzonej przez pracownika osobie trzeciej, poszkodowany ma rozszerzony krąg osób od których może dochodzić naprawienia szkody może skierować swoje roszczenie zarówno przeciwko pracodawcy jak i pracownikowi; w praktyce będzie to głównie pracodawca jako podmiot bardziej wiarygodny przy naprawieniu szkody (przerzucenie odpowiedzialności za szkody na urzędy nie zaś na jednostkę (urzędnika); Służba cywilna - system uprzednich obowiązkowych notyfikacji do przełożonych oraz ustanowionej na poziomie monarchii Komisji Służby Cywilnej lub Komisji Audytu i Ryzyka w razie wątpliwości co do sposobu postępowania w danej sprawie; Komisja Służby Cywilnej nie rozpatruje skarg na poszczególnych urzędników państwowych; 22

23 Jak robią to Brytyjczycy? Rozwiązania brytyjskie vs. polskie na czym się wzorować? System Wielkiej Brytanii oparty jest na zasadzie lepiej zapobiegać niż leczyć powoduje to w praktyce nacisk na prewencję; Powszechny system polis ubezpieczeniowych od odpowiedzialności cywilnej oraz programów odpowiedzialności cywilnej zawodowej (odpowiedzialności profesjonalnej) skierowanych indywidualnie do urzędników państwowych jak również do urzędów o szerokim zakresie ochrony rozciąga się ona na straty poniesione przez niezadowolonych interesantów jak również na ewentualne koszty związane ze sporem sądowym; wadą jest dość wysoki koszt ubezpieczenia; 23

24 Plusy i minusy nowej Ustawy

25 Plusy i minusy nowej Ustawy Plusy + Zamknięty katalog naruszeń prawa + Udział prokuratora / sądu jako jednostek niezależnych w postępowaniu zwiększenie obiektywizmu (obligatoryjne postępowanie wyjaśniające) + Całościowe ujęcie złożonego zagadnienia 25

26 Plusy i minusy nowej Ustawy Minusy Rażące naruszenie prawa klauzula generalna doprecyzowywana w doktrynie i orzecznictwie na tle konkretnego stanu faktycznego; przyjmuje się, że jest to postać naruszenia prawa o charakterze oczywistym, wyraźnym, bezspornym, widocznym na pierwszy rzut oka ; Przykłady rażącego naruszenia prawa to głównie uchybienia o charakterze proceduralnym naruszenie przepisów o właściwości urzędów, brak opinii biegłego, brak informacji dla uczestnika czy też uzupełnienie treści decyzji bez wniosku osoby zainteresowanej; Konieczność przejścia długotrwałej procedury w celu uzyskania orzeczenia / ugody zasądzającej wypłatę odszkodowania, a następnie procedury przewidzianej w ustawie. 26

27 Jak Ustawa będzie funkcjonować w praktyce? Podsumowani

28 Jak Ustawa zadziała w praktyce? Biorąc pod uwagę: Odsetek spraw w których doszło do rażącego naruszenia prawa jest niewielki i błędy urzędnicze o tym ciężarze gatunkowym mają charakter wyjątkowy i rzadki; Konieczność uzyskania wstępnego orzeczenia lub ugody na podstawie, których dojdzie do wypłaty odszkodowania na rzecz poszkodowanego interesanta co może trwać nawet latami; Wieloetapowość procedury wprowadzonej przez nową regulację oraz; Ograniczenie kwotowe ewentualnego odszkodowania (dla Skarbu Państwa); Cel regulacji - przyczynienie się do usprawnienia pracy funkcjonariuszy publicznych głównie z punktu widzenia merytorycznego, spadku liczby decyzji dotkniętych błędami i wadami formalnymi; Obawy, że skutkiem nowych przepisów będzie paraliż decyzyjny w urzędach spowodowany strachem przez pociągnięciem autorów rozstrzygnięć do odpowiedzialności majątkowej. 28

29 Jak Ustawa zadziała w praktyce? Spodziewamy się, że: Procedura w zakresie odpowiedzialności majątkowej urzędników nie będzie powszechnie stosowana; Ustawa ma większe szanse na osiągnięcie efektu prewencji, niż skutecznego pociągania funkcjonariuszy publicznych do odpowiedzialności osobistej; Ustawa przyczyni się do weryfikacji i precyzyjnego definiowania zakresu obowiązków poszczególnych urzędników oraz usprawnienia procesów nadzoru przy wykonywaniu władzy publicznej; Na rynku pojawi się nowy produkt w postaci ubezpieczeń od odpowiedzialności cywilnej skierowany do pracowników urzędów. 29

30 Jak Ustawa zadziała w praktyce? Naszym zdaniem: Nowa regulacja w istocie nie stanowi rewolucji w zakresie odpowiedzialności urzędników samorządowych. Przyjęte rozwiązanie stanowi bowiem kompilację elementów znanych już polskiemu prawu i funkcjonujących w praktyce, takich jak zasada winy, ograniczenie kwotowe odszkodowania, czy formuła rażącego naruszenia prawa ; Ustawę można uznać za krok naprzód z uwagi na całościowe ujęcie regulacji i wprowadzenie do procedury elementów, które mają zapewnić maksymalizację obiektywizmu. Co jeszcze można zrobić? Doprecyzowanie roli prokuratora i postępowania wyjaśniającego; Regulacja ubezpieczeń cywilnych urzędników. 30

31 Dane kontaktowe Mariusz Śron Partner, Radca Prawny, Deloitte Legal Karol Ciszak Starsz Prawnik, Deloitte Legal Marta Jóźwiak Prawnik, Deloitte Legal 31

32 Nazwa Deloitte odnosi się do jednej lub kilku jednostek Deloitte Touche Tohmatsu Limited, prywatnego podmiotu prawa brytyjskiego z ograniczoną odpowiedzialnością i jego firm członkowskich, które stanowią oddzielne i niezależne podmioty prawne. Dokładny opis struktury prawnej Deloitte Touche Tohmatsu Limited oraz jego firm członkowskich można znaleźć na stronie Member of Deloitte Touche Tohmatsu 2011 Deloitte Poland