WYSTĄPIENIE POKONTROLNE

Transkrypt

1 PREZES NAJWYŻSZEJ IZBY KONTROLI Krzysztof Kwiatkowski KBF /2014 P/14/002 WYSTĄPIENIE POKONTROLNE

2 I. Dane identyfikacyjne kontroli Numer i tytuł kontroli Jednostka przeprowadzająca kontrolę P/14/002 Wykonanie założeń polityki pieniężnej w 2013 roku Najwyższa Izba Kontroli Departament Budżetu i Finansów Kontrolerzy 1. Roman Sulej, doradca ekonomiczny, legitymacja służbowa nr 11371, 2. Jan Werenowski, główny specjalista kp., upoważnienie do kontroli nr z dnia 2 stycznia 2014 r., (dowód: akta kontroli str. 3-4) 3. Adam Durski, główny specjalista kp., upoważnienie do kontroli nr z dnia 2 stycznia 2014 r. (dowód: akta kontroli str. 1-2) Jednostka kontrolowana Narodowy Bank Polski, Warszawa, ul. Świętokrzyska 11/21 Kierownik jednostki kontrolowanej Marek Belka, Prezes Narodowego Banku Polskiego (dowód: akta kontroli str. 6) Ocena ogólna II. Ocena kontrolowanej działalności Narodowy Bank Polski nie zrealizował celu polityki pieniężnej, ustalonego w Założeniach polityki pieniężnej na rok , jakim było utrzymanie inflacji na poziomie 2,5% z dopuszczalnym przedziałem odchyleń ± 1 punkt procentowy. Przez 11 miesięcy wskaźnik wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych kształtował się na poziomie od 0,2% do 1,3%, tj. poniżej dolnej granicy przedziału odchyleń. Jedynie w styczniu inflacja wyniosła 1,7% i mieściła się w dopuszczalnych granicach wahań. Brak skuteczności w osiąganiu celu inflacyjnego był przede wszystkim wynikiem nieprzewidzianego, silnego spadku cen nośników energii, paliw oraz niskiego wzrostu cen żywności przetworzonej, tj. czynników pozostających poza sferą oddziaływania polityki pieniężnej. Niemniej decyzje Rady Polityki Pieniężnej o wysokości stóp procentowych, podejmowane w latach ubiegłych pod wpływem przeszacowanych prognoz inflacji, także przyczyniły się do spadku tego wskaźnika poniżej celu. W 2013 r. RPP dokonała sześciu obniżek stóp procentowych. Jednocześnie Zarząd NBP, zgodnie z Założeniami, stabilizował płynność sektora bankowego, efektywnie wykorzystując do tego operacje otwartego rynku, operacje depozytowo-kredytowe oraz system rezerwy obowiązkowej. Dzięki temu zapewnił w 2013 r. kontrolę rynkowych stóp procentowych na poziomie ustalonym przez RPP. Rynkowa 1 Uchwała Rady Polityki Pieniężnej z dnia 18 września 2012 r. w sprawie ustalenia założeń polityki pieniężnej na rok 2013 (M.P. z 2012 r. poz. 736). 2

3 krótkoterminowa stawka POLONIA 2 kształtowała się w pobliżu stopy referencyjnej NBP. Z uwagi jednak na opóźnienia w mechanizmie transmisji impulsów polityki pieniężnej podjęte działania nie przełożyły się w sposób istotny na kształtowanie się inflacji w 2013 r. 3 NIK ocenia pozytywnie podjęte przez NBP działania w celu stabilizacji kursu złotego. W czerwcu 2013 r. bank centralny przeprowadził skuteczną interwencję na rynku walutowym, która spowodowała ograniczenie wahań kursu polskiej waluty. III. Opis ustalonego stanu 1. Realizacja celu inflacyjnego w 2013 r. na tle uwarunkowań gospodarczych Rada Polityki Pieniężnej w Założeniach polityki pieniężnej na rok 2013 postanowiła o kontynuacji polityki pieniężnej, nakierowanej na osiąganie celu inflacyjnego na poziomie 2,5% z dopuszczalnym przedziałem odchyleń o szerokości ± 1 punkt procentowy. Cel ten ma charakter ciągły, co oznacza, że odnosi się do inflacji mierzonej zmianą cen towarów i usług konsumpcyjnych w każdym miesiącu w stosunku do analogicznego miesiąca roku poprzedniego. W okresie od lutego do grudnia 2013 r. stopa inflacji pozostawała poniżej dolnej granicy odchyleń od celu inflacyjnego NBP. Spadek rocznego tempa wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych utrzymywał się od stycznia (1,7%) do czerwca (0,2%). W lipcu i sierpniu inflacja wzrosła do 1,1%, by w kolejnych miesiącach ulec obniżeniu do 0,7% w grudniu. (dowód: akta kontroli str. 30, , 819) Na niski poziom inflacji w 2013 r. oddziaływały m.in. decyzje RPP o wysokości stóp procentowych NBP, podjęte w szczególności w roku poprzednim, w tym decyzja o podwyżce stopy referencyjnej NBP do wysokości 4,75% w maju 2012 r. oraz utrzymywanie jej na tej wysokości do listopada 2012 r. Na decyzję o pozostawieniu od maja do listopada stóp na niezmienionym poziomie wpływ miała podnoszona przez Radę niepewność co do zakresu i długości spowolnienia gospodarczego w kraju i zagranicą oraz jego wpływu na inflację. Rada wstrzymała się ze zmianami stóp procentowych do listopadowych wyników projekcji inflacji, ograniczając się do informowania we wrześniu i październiku 2012 r. o możliwości złagodzenia polityki pieniężnej w miesiącach kolejnych. Pomimo rozpoczęcia cyklu obniżek stóp procentowych NBP w listopadzie 2012 r. spadek inflacji w pierwszym kwartale 2013 r. był znacznie większy od oczekiwań Rady i szacunków NBP. Projekcja inflacji z modelu NECMOD 4 z listopada 2012 r. przewidywała w pierwszym kwartale 2013 r. wzrost inflacji CPI o 2,8%, przeszacowując o 1,5 pkt proc. rzeczywiste tempo wzrostu inflacji, które wyniosło 1,3%. Projekcja ta przewidywała również na I i II kwartał 2013 r. tempo wzrostu popytu krajowego w wysokości 0,4% i 0,2%, tj. przeszacowała je na I kwartał o 0,5 pkt proc. i na II kwartał o 1,9 pkt proc. Spadkowi inflacji sprzyjało niespodziewanie głębsze tempo spadku popytu krajowego w pierwszym i drugim kwartale roku odpowiednio do -0,9% i -1,7%. Należy zaznaczyć, że prognozy NBP istotnie nie odbiegały od prognoz ośrodków zewnętrznych. (dowód: akta kontroli str , 418) 2 Stawka POLONIA (ang. Polish Overnight Average) stanowi rzeczywiste średnie oprocentowanie krótkoterminowych niezabezpieczonych lokat międzybankowych na termin jednodniowy (overnight). 3 Według opracowania Instytutu Ekonomicznego pt. Mechanizm transmisji polityki pieniężnej, co wiemy w 2013 r. (grudzień 2013 r.) dotychczas wpływ zmiany stóp procentowych NBP na inflację najsilniej uwidaczniał się po upływie 4-6 kwartałów. 4 Model NECMOD jest modelem ekonometrycznym wykorzystywanym przez NBP do przygotowania projekcji inflacji i PKB, który prezentuje szerokie spektrum danych makroekonomicznych przyszłego rozwoju gospodarki polskiej. 3

4 Ocena cząstkowa Spadek inflacji w 2013 r. był także spowodowany silnym obniżeniem tempa wzrostu cen nośników energii i paliw oraz żywności przetworzonej, tj. czynników inflacji pozostających poza bezpośrednim wpływem polityki pieniężnej NBP. Ceny nośników energii i paliw w 2013 r. spadły, obniżając roczny wskaźnik inflacji ogółem w poszczególnych miesiącach II półrocza 2013 r. o 0,3-0,4 pkt. proc. Wzrost cen żywności przetworzonej w tym okresie wynosił tylko 0,4-0,6 pkt. proc., co także hamowało wzrost inflacji ogółem. Wzrost cen towarów i usług importowanych do Polski był ujemny w pierwszym i drugim kwartale (-2,4% r/r, -0,9% r/r), natomiast dodatni w trzecim i czwartym kwartale (2,4% r/r, 2,3% r/r). Zmiany kursu złotego w całym 2013 r. nie miały istotnego wpływu na inflację. Inflacja bazowa 5 po wyłączeniu cen żywności i energii utrzymywała się w trakcie całego roku wyraźnie poniżej celu inflacyjnego NBP. Średniorocznie obniżyła się z 2,2% w 2012 r. do 1,2% w 2013 r. Jej wpływ na obniżenie inflacji CPI wynosił średnio w roku 0,7 pkt. proc. Do spadku inflacji bazowej najbardziej przyczyniło się obniżenie rocznego tempa wzrostu cen usług do 2,0% w 2013 r. z 3,0% w 2012 r., w tym szczególnie obniżenie cen usług telekomunikacyjnych na skutek wprowadzenia przez operatorów telekomunikacyjnych promocji cenowych. W projekcji NBP do Założeń przyjęto prognozę inflacji bazowej na 2013 r. w wysokości 2,2%. Spadek inflacji bazowej był większy w stosunku do prognoz na etapie Założeń ze względu na spowolnienie gospodarcze. (dowód: akta kontroli str ) Rada Polityki Pieniężnej, jak co roku w Założeniach polityki pieniężnej, podkreśliła, że cel inflacyjny NBP ma charakter średniookresowy, stąd możliwe jest przejściowe odchylanie się inflacji od celu. Pojęcie średniego okresu nie zostało zdefiniowane w oficjalnych dokumentach NBP. Pozwala to na szeroką interpretację pomiaru czasu trwania zjawisk inflacyjnych w gospodarce, na które RPP powinna reagować (od kilku kwartałów do ponad ośmiu lat). Rada wskazała w Założeniach na możliwość elastycznego określenia długości horyzontu powrotu inflacji do celu inflacyjnego w zależności od oddziaływania niekorzystnych czynników wpływających na gospodarkę, jednak w ostatnich trzech latach inflacja pozostawała w przedziale 1,5-3,5% tylko przez 11% czasu. Obecne prognozy NBP przewidują trwałe osiągnięcie celu inflacyjnego dopiero w końcu 2015 r. Silny spadek inflacji w 2013 r. był spowodowany zarówno polityką pieniężną NBP, jak i czynnikami pozostającymi poza wpływem polityki pieniężnej. Skala obniżek cen była wyższa niż oczekiwana, zarówno przez NBP, jak i ośrodki zewnętrzne. Odsunięcie w czasie decyzji RPP o obniżce stóp do listopada 2012 r. spowodowało, że Rada dysponowała bardziej aktualnymi danymi na temat sytuacji gospodarczej, jednak przesuwała w czasie efekty tych decyzji. 2. Polityka stóp procentowych W pierwszej połowie 2013 r. Rada Polityki Pieniężnej kontynuowała rozpoczęty w listopadzie 2012 r. cykl ośmiu obniżek stóp procentowych NBP, podążając za obniżającą się stopą inflacji. W styczniu, lutym, maju, czerwcu i lipcu 2013 r. Rada obniżyła wszystkie stopy procentowe NBP po 0,25 pkt. proc., natomiast w marcu obniżyła stopy o 0,50 pkt. proc. Kończąc w lipcu łagodzenie polityki pieniężnej przy stopie referencyjnej 2,5% Rada zadeklarowała utrzymanie jej na tym samym poziomie do końca roku. W okresie od stycznia do lipca 2013 r. stopy procentowe NBP zostały obniżone o 1,75 pkt. proc. i znalazły się na najniższym 5 Inflacja bazowa jest miarą prezentującą kształtowanie się inflacji po wyłączeniu zmian cen uznawanych za pozostające poza oddziaływaniem polityki pieniężnej. 4

5 poziomie w historii. Stopa depozytowa wyniosła 1%, stopa referencyjna 2,5%, stopa redyskonta weksli 2,75% a stopa lombardowa 4%. (dowód: akta kontroli str ) Przy inflacji kształtującej się poniżej dolnej granicy odchyleń od celu inflacyjnego, na decyzje Rady o stopniowym obniżaniu poziomu stopy referencyjnej NBP wpływ miały dane bieżące, które wskazywały jednoznacznie na utrzymywanie się spowolnienia aktywności gospodarczej w pierwszej połowie roku oraz brak presji inflacyjnej w horyzoncie kolejnych projekcji z modelu NECMOD. Członkowie Rady różnili się jednak w poglądach co do skali obniżki stóp, wyrażając z jednej strony obawy o negatywny wpływ spadku aktywności inwestycyjnej sektora prywatnego i publicznego na popyt krajowy, a z drugiej możliwy spadek skłonności do oszczędzania w sektorze bankowym. Członkowie wnioskujący o silniejsze obniżenie stóp nawet o 1 pkt proc. (w lutym) wskazywali na relatywnie wysoki poziom realnych stóp procentowych w Polsce. O utrzymaniu do końca roku wysokości stóp procentowych NBP na poziomie ustalonym w lipcu przesądziły informacje sygnalizujące stopniowe ożywienie aktywności gospodarczej w krajach najbardziej rozwiniętych oraz prognozowana niska inflacja w horyzoncie kolejnych projekcji NBP. W II półroczu 2013 r. tempo wzrostu produkcji przemysłowej wykazywało tendencję rosnącą, osiągając 4,5% w IV kwartale. Rosła sprzedaż detaliczna do 4,2% w IV kwartale 2013 r. r/r. Większość wskaźników koniunktury monitorowanych przez NBP w II półroczu 2013 r. wykazywało tendencję do wzrostu. W horyzoncie lipcowej i listopadowej projekcji NECMOD (do IV kw r.) prognozowana inflacja kształtuje się na poziomie dolnej granicy odchylenia od celu, luka popytowa pozostawała ujemna z tendencją do jej zmniejszania się. Długookresowe oczekiwania inflacyjne podmiotów gospodarczych kształtowały się w pobliżu celu inflacyjnego 2,5% +/- 0,3 pkt. proc. (dowód: akta kontroli str ) Po zakończeniu w lipcu 2013 r. cyklu obniżek stóp procentowych NBP Rada zdecydowała się na wprowadzenie w komunikacji polityki pieniężnej prezentowania swoich deklaracji co do horyzontu, w którym prawdopodobne będzie utrzymanie stóp procentowych na niezmienionym poziomie (tzw. forward guidance) 6. W lipcu na konferencji prasowej po posiedzeniu decyzyjnym Rady, a następnie we wrześniu i październiku w informacji po posiedzeniu Rady wskazano, że stopy procentowe NBP powinny zostać utrzymane na niezmienionym poziomie przynajmniej do końca 2013 r. Natomiast od listopada Rada zapowiedziała utrzymanie na niezmienionym poziomie stóp, co najmniej do końca pierwszego półrocza 2014 r. Ta warunkowa deklaracja uzależniona była od kształtowania się przyszłej presji inflacyjnej i skali ożywienia gospodarczego. Wprowadzenie tej formy komunikacji, zgodnie z intencjami Rady, ograniczyło niepewność rynku dotyczącą prawdopodobnych zmian wysokości stóp procentowych NBP. Sprzyjało to utrzymaniu stabilnych krótkoterminowych stóp procentowych. (dowód: akta kontroli str. 273, , ) W prowadzeniu przez RPP polityki pieniężnej istotnym czynnikiem niepewności były przyszłe decyzje Zarządu Rezerwy Federalnej w Stanach Zjednoczonych, dotyczące ograniczenia luzowania ilościowego polityki pieniężnej. Rada podejmowała poszczególne decyzje wpływające na kształtowanie się inflacji kierując 6 Forward guidance (ang.) oznacza komunikowanie otoczeniu jaką politykę pieniężną zamierza prowadzić bank centralny w czasie dłuższym niż do następnego posiedzenia ciała decyzyjnego. W ostatnim okresie stosował to narzędzie FED i EBC. 5

6 Ocena cząstkowa się przeszacowanymi prognozami inflacji NBP, które były zbieżne z prognozami instytucji zewnętrznych. Prognozy średniorocznej inflacji CPI z modelu NECMOD stanowiące jedną z przesłanek decyzji Rady, przeszacowały rzeczywistą inflację w 2013 r. o 1,6 pkt proc. w projekcji z listopada 2012 r. i 0,7 pkt proc. w projekcji z marca 2013 r. Prognozy te przewidywały utrzymanie się inflacji w 2014 r. w pobliżu dolnej granicy odchyleń od celu inflacyjnego NBP i wynosiły odpowiednio 1,5% i 1,6%. (dowód: akta kontroli str , ) Pomimo cyklu obniżek stóp procentowych w 2013 r. inflacja pozostawała poniżej dolnej granicy odchyleń od celu inflacyjnego, wzrost gospodarczy pozostawał spowolniony. Popyt krajowy się obniżył, akcja kredytowa niewiele wzrosła szczególnie dla przedsiębiorstw (0,2%), przy wzroście marży kredytowej ogółem o 0,2 pkt. proc., co można przypisać pogarszającej się sytuacji makroekonomicznej i utrzymującemu się ryzyku kredytowemu. (dowód: akta kontroli str ) Rada Polityki Pieniężnej prowadziła politykę pieniężną z uwzględnieniem oceny przebiegu procesów gospodarczych na podstawie informacji i prognoz dostępnych na etapie podejmowania decyzji. W sytuacji nieprzewidzianego i silnego obniżenia inflacji, RPP obniżała stopy procentowe. Ostrożność RPP dotycząca skali łagodzenia polityki pieniężnej w 2013 r. była spowodowana obawami, że nie przełoży się to na istotne wsparcie słabego popytu w gospodarce, którego źródłem były słabe nastroje podmiotów gospodarczych i niska dynamika popytu zewnętrznego. W ocenie NIK skala łagodzenia restrykcyjnej polityki pieniężnej uwzględniając opóźnienia w mechanizmie transmisji polityki pieniężnej na sferę realną nie miała istotnego znaczenia dla dynamiki wzrostu gospodarczego w 2013 r. 3. Realizacja celów operacyjnych polityki pieniężnej 3.1. Stawka POLONIA i operacje otwartego rynku W Założeniach polityki pieniężnej na 2013 r. RPP przyjęła, że bank centralny będzie przeprowadzał operacje otwartego rynku w skali umożliwiającej kształtowanie się stawki POLONIA w pobliżu stopy referencyjnej. W okresie objętym kontrolą cel ten był realizowany. Rynkowa stawka POLONIA kształtowała się w pobliżu ustalonej przez RPP stopy referencyjnej. W 2013 r. średnie odchylenie stawki POLONIA od stopy referencyjnej wyniosło 0,18 pkt. proc. i zmniejszyło się w stosunku do roku 2012 o 0,03 pkt. proc. Skala tego odchylenia była zbliżona do jego wartości w okresie styczeń-wrzesień 2008 r., tj. przed wystąpieniem kryzysu na światowych rynkach finansowych. Zmienność stawki POLONIA w 2013 r. mierzona odchyleniem standardowym dziennej różnicy pomiędzy stawką POLONIA a stopą referencyjną NBP nie zmieniła się w porównaniu do 2012 r. i wyniosła 0,21 pkt. proc. (dowód: akta kontroli str. 844, 862, 865, 1026, 1309) Osiągnięcie powyższego celu operacyjnego polityki pieniężnej było efektem absorbowania przez NBP płynności sektora bankowego za pomocą operacji otwartego rynku, ograniczających środki do dyspozycji banków ponad rezerwę obowiązkową banków w NBP oraz poprzez operacje depozytowo-kredytowe. Średni poziom operacji otwartego rynku w 2013 r., absorbujących większość nadpłynności sektora bankowego, wyniósł mln zł był wyższy w stosunku do 2012 r. o mln zł, tj. o 31,5%. W ujęciu średniomiesięcznym w grudniu 2013 r. nadpłynność sektora bankowego, mierzona średnim poziomem emisji bonów pieniężnych NBP, wyniosła mln zł i była wyższa o mln zł, tj. o 5,2% 6

7 w porównaniu do średniego poziomu w grudniu 2012 r. Przyrost nadpłynności spowodowany był czynnikami niezależnymi od decyzji banku centralnego. Głównym czynnikiem zwiększającym płynność w skali roku (w ujęciu średniomiesięcznym) była przewaga skupu walut obcych na ich sprzedażą przez NBP, która wyniosła mln zł. (dowód: akta kontroli str. 873) Głównym instrumentem wykorzystywanym do zarządzania płynnością sektora bankowego były regularne podstawowe operacje otwartego rynku w formie 52 emisji bonów pieniężnych NBP o okresie zapadalności 7 dni i rentowności równej stopie referencyjnej NBP. Średnioroczna wartość tych operacji wyniosła mln zł. Określając poziomy odpowiednich operacji NBP dążył do utrzymania zbilansowanych warunków płynnościowych w sektorze bankowym w trakcie utrzymywania rezerwy obowiązkowej. W ostatnim dniu wspomnianego okresu bank centralny dążył do pozostawienia w sektorze bankowym niewielkiej nadwyżki środków na rachunkach bieżących banków ponad poziom rezerwy wymagalnej. Odchylenie to wyniosło w 2013 r. 30,1 mln zł i było niewiele wyższe niż w 2012 r. (25 mln zł). W 2013 r. NBP oprócz podstawowych operacji otwartego rynku, przeprowadził również 25 dodatkowych nieregularnych krótkoterminowych operacji dostrajających o terminie zapadalności od 1 do 4 dni. Operacje dostrajające podejmowane były w celu ograniczenia wpływu nagłych zmian w warunkach płynnościowych w sektorze bankowym na wysokość odchyleń krótkoterminowych stawek rynkowych w szczególności stawki POLONIA od stopy referencyjnej NBP. Średnia wartość operacji dostrajających wyniosła mln zł i wzrosła o 16,7% w stosunku do 2012 r. (dowód: akta kontroli str , , 1026) Popyt banków na bony pieniężne stanowił 96,4% wartości oferowanej ogółem podaży bonów przez NBP. W trakcie 77 przetargów na bony pieniężne w 61 przypadkach podaż bonów była wyższa od popytu zgłaszanego przez banki. Skala niedoboru popytu na wszystkich operacjach otwartego rynku NBP w 2013 r. wyniosła maksymalnie 19,6 mld PLN, kształtując się w ujęciu średnim na poziomie 3,8 mld PLN. Związane to było głównie z podwyższoną ostrożnością banków w zakresie utrzymania własnej płynności, z występującą równolegle skłonnością do utrzymania jej w terminie jednodniowym oraz preferencją do gromadzenia buforów płynnościowych. W dalszym ciągu uczestnicy rynku utrzymywali ograniczone poziomy limitów kredytowych nakładanych na transakcje zawierane pomiędzy sobą. (dowód: akta kontroli str , , 911, 915, 1099) O zmniejszenie przyrostu nadpłynności poprzez ograniczenie przez Ministra Finansów sprzedaży walut w banku centralnym wnioskował przedstawiciel NBP na posiedzeniach Komitetu Zarządzania Długiem Publicznym. Wynikiem ustaleń podjętych z Ministerstwem Finansów (MF) była zamiana środków z funduszy unijnych w walutach obcych w coraz większych kwotach na rynku, a nie w banku centralnym. Ponadto w dniu 19 września 2013 r. podpisano aneks nr 4 do umowy rachunku bankowego MF w NBP w walutach obcych, konsolidujący rachunki funduszy unijnych z rachunkiem walutowym na spłatę zadłużenia zagranicznego. MF przekazał większość salda tych rachunków do BGK. Od momentu wejścia w życie ww. aneksu, tj. od 25 września 2013 r., MF praktycznie nie wymieniało walut obcych pochodzących z Unii Europejskiej na złote w NBP. Skup z tego tytułu w IV kwartale 2013 r. wyniósł zaledwie 3,9 mln zł, podczas gdy w pierwszych trzech 7

8 Ocena cząstkowa kwartałach 20,989 mln zł. Ograniczenie zamiany walut obcych w NBP, wpłynęło na ustabilizowanie się płynności w sektorze bankowym w IV kw r. Koszty absorbcji nadpłynności sektora bankowego w operacjach otwartego rynku przez NBP w 2013 r. wyniosły 3.767,40 mln zł i były niższe w porównaniu z 2012 r. o 722,1 mln zł. Spadek kosztów absorbcji płynności sektora bankowego w 2013 r. w porównaniu z 2012 r. wynikał głównie z niższego o 1,66 pkt. proc. średniego poziomu stopy referencyjnej NBP w 2013 r., który wyniósł 2,95%. (dowód: akta kontroli str. 845, , , 937, 1025) W 2013 r., podobnie jak w latach poprzednich, rynek międzybankowy nie funkcjonował w pełni efektywnie, czego powodem było ograniczone zaufanie pomiędzy jego uczestnikami. Świadczyło o tym m.in. występowanie w dalszym ciągu w większości banków niskich limitów kredytowych, nakładanych na transakcje zawierane pomiędzy bankami, a także struktura terminowa transakcji niezabezpieczonych lokat międzybankowych, wśród których zdecydowaną większość stanowiły depozyty jednodniowe (92,4%). W 2013 r. nastąpiła nieznaczna poprawa w zakresie wysokości limitów na wzajemne transakcje, jednak ich zakres nie spowodował wyraźnego zwiększenia aktywności banków na rynku niezabezpieczonych lokat międzybankowych o dłuższych terminach. Ograniczało to reprezentatywność przy wycenie pieniądza na rynku, w szczególności WIBOR 3M, stosowanego do ustalania przez banki stawek oprocentowania dla kredytów. Z tego względu jako uzasadnioną należy ocenić decyzję NBP o wzmocnieniu mechanizmu monitorowania i weryfikowania danych, kształtujących stawki WIBOR, w celu wyeliminowania przypadków wpływania na cenę pieniądza w sposób nieuzasadniony sytuacją banków. NBP porównywał rzeczywiste stawki w transakcjach pomiędzy bankami ze średnimi stawkami WIBOR, po których banki skłonne były udzielać pożyczek. W przypadku istotnych odchyleń podejmowane były działania wyjaśniające. (dowód: akta kontroli str ) Zarząd NBP skutecznie stosował dostępne instrumenty polityki pieniężnej w celu oddziaływania na warunki płynnościowe na rynku międzybankowym. Pozwoliło to na utrzymanie rynkowej stawki POLONIA w pobliżu stopy referencyjnej NBP. Z uwagi na opóźnienia w mechanizmie transmisji impulsów polityki pieniężnej działania te nie przełożyły się w sposób istotny na kształtowanie się inflacji w 2013 r Rezerwa obowiązkowa System rezerwy obowiązkowej służył stabilizacji stóp procentowych na rynku międzybankowym na najkrótsze okresy. Uśredniony w miesiącu charakter systemu rezerwy stwarzał bankom swobodę decydowania o wysokości środków gromadzonych na rachunku bieżącym w banku centralnym. Obowiązek utrzymania rezerwy obowiązkowej ograniczał ponadto wielkość nadwyżek środków pozostających do dyspozycji banków. W warunkach nadpłynności pozwalał na przeprowadzenie w mniejszej skali absorbujących płynność operacji otwartego rynku. Stopa rezerwy obowiązkowej w całym 2013 r. wynosiła 3,5% od środków pieniężnych zgromadzonych przez banki 7 i nie zmieniła się w stosunku do roku ubiegłego. Średni miesięczny poziom wymaganej rezerwy obowiązkowej w 2013 r. wyniósł mln zł i w stosunku do roku 2012 wzrósł o 1.378,44 mln zł, tj. o 4,7%. Średnie miesięczne przekroczenie na rachunkach bieżących banków w NBP 7 Uchwała nr 9/2010 RPP z dnia 27 października 2010 r. zmieniająca uchwałę w sprawie stóp rezerwy obowiązkowej banków i wysokości oprocentowania rezerwy obowiązkowej (Dz.Urz. NBP Nr 15, poz. 16). 8

9 wymaganego poziomu rezerwy obowiązkowej wyniosło 30,1 mln zł, tj. 0,1%. NBP dążył do pozostawienia w sektorze bankowym niewielkiej nadwyżki na rachunkach bieżących banków ponad poziom rezerwy wymaganej, ułatwiając wzajemne rozliczenia banków. Koszty NBP w 2013 r. z tytułu odsetek od rezerwy obowiązkowej wypłacone bankom wyniosły 877,9 mln zł i były niższe o 395,5 mln zł, tj. o 31% w stosunku do 2012 r. Niższe odsetki wynikały z poziomu oprocentowania środków rezerwy obowiązkowej stanowiącego 0,9 stopy redyskontowej weksli, której poziom zmniejszył się w 2013 r. z 4,5 % do 2,75 %. (dowód: akta kontroli str. 917, 1089, 1099) W zbadanej próbie 6 losowo wybranych banków, odsetki z tytułu utrzymywania rezerwy obowiązkowej w okresie od 31 maja do 30 czerwca 2013 r. zostały naliczone zgodnie z regulacjami NBP 8 i wypłacone bankom. W 2013 roku banki złożyły 15 korekt deklaracji w sprawie wysokości rezerwy obowiązkowej, z czego 12 przypadków dotyczyło jej zaniżenia. W dwóch przypadkach nie utrzymano wymaganej rezerwy obowiązkowej przez banki komercyjne w okresie rezerwowym od 31 października do 1 grudnia 2013 r. na kwotę 900,38 tys. zł. Odsetki karne zostały naliczone prawidłowo i wpłacone przez bank w terminie wymaganym w uchwale nr 15/2004 Zarządu NBP 9. W 2013 r. NBP nie zwolnił żadnego banku z obowiązku utrzymywania rezerwy obowiązkowej. (dowód: akta kontroli str , ) Ocena cząstkowa Najwyższa Izba Kontroli ocenia pozytywnie weryfikację przez NBP prawidłowości naliczenia i utrzymywania rezerwy obowiązkowej Operacje depozytowo-kredytowe Operacje depozytowo kredytowe, przeprowadzane z inicjatywy banków, ograniczały skalę wahań stawki rynkowej overnight. Głównym ich celem było krótkoterminowe uzupełnienie płynności sektora bankowego, bądź zapewnienie bankom możliwości ulokowania nadwyżek wolnych środków na okresy jednodniowe w NBP. W 2013 r. NBP udzielił łącznie 5 kredytów lombardowych o łącznej wartości 163,4 mln zł, tj. o 144,6 mln zł więcej niż w roku 2012 r. (18,8 mln zł). Kredyty lombardowe udzielone były pod zastaw bonów pieniężnych i skarbowych oraz obligacji w walucie krajowej i obcej. Wszystkie kredyty lombardowe zostały spłacone w terminie. Odsetki od udzielonych kredytów zostały naliczone przez NBP w prawidłowej wysokości, zgodnie z regulacjami NBP. (dowód: akta kontroli str , 1228) W przypadku niedoboru płynności w ciągu dnia operacyjnego NBP, zgodnie z Założeniami, udzielał nieoprocentowanego kredytu technicznego pod zastaw skarbowych papierów wartościowych i bonów pieniężnych NBP oraz kredytu w euro pod zastaw obligacji skarbowych. Średnie dzienne wykorzystanie kredytu technicznego ogółem w 2013 r. wyniosło ,1 mln zł i zmniejszyło się o 534,6 mln zł tj. 1,3% w stosunku do 2012 r. (40.592,7 mln zł). Najwięcej kredytów technicznych w 2013 r. udzielono Bankowi Gospodarstwa Krajowego, który wykorzystał kredyty techniczne na łączną kwotę 5.136,6 mld zł, tj. 51,1% wartości ogółem kredytów udzielonych wszystkim bankom przez NBP. Średnie dzienne 8 Uchwała nr 16/2003 Rady Polityki Pieniężnej z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie zasad rachunkowości, układu aktywów i pasywów bilansu oraz rachunku zysków i strat Narodowego Banku Polskiego (Dz. U. NBP nr 22 poz. 38 ze zm.). 9 Uchwała nr 15/2004 Zarządu Narodowego Banku Polskiego z dnia 13 kwietnia 2004 r. w sprawie zasad i trybu naliczania oraz utrzymywania przez banki rezerwy obowiązkowej (Dz. Urz. NBP Nr 3, poz. 4 ze zm.) 9

10 Ocena cząstkowa Ocena cząstkowa wykorzystanie tych kredytów przez BGK wyniosło 20,4 mld zł. W 2013 r. nie wystąpiły przypadki niespłacenia kredytów w dniu jego udzielenia. W ramach refinansowania banków w ciągu dnia operacyjnego NBP udostępniał bankom kredyt techniczny w euro. W 2013 r. jeden bank wykorzystywał kredyt w ciągu dnia w euro. Średnie miesięczne wykorzystanie kredytu w euro wyniosło 10 mln euro. (dowód: akta kontroli str , , 1288, 1311) Nadwyżki swoich środków banki lokowały w NBP w formie depozytu na koniec dnia. W 2013 r. nastąpiło dalsze ograniczenie wykorzystania depozytu na koniec dnia, co sprzyjało kształtowaniu stawki POLONIA w pobliżu stawki referencyjnej. Banki złożyły depozyty w łącznej kwocie ,16 mln zł 10, tj. o 5.304,9 mln zł (6,7%) mniej niż w 2012 r. Łączne koszty poniesione przez NBP w 2013 r. z tytułu złożonych przez banki depozytów na koniec dnia wyniosły 6,0 mln zł i były niższe o 6,8 mln zł od kosztów poniesionych w 2012 r. tj. o 53,1%. (dowód: akta kontroli str , 1304, 1309) Najwyższa Izba Kontroli ocenia pozytywnie prowadzenie przez NBP operacji depozytowo kredytowych, które stabilizowały sytuację płynnościową banków, wpływając na ograniczenie skali wahań krótkoterminowych stawek rynkowych depozytów międzybankowych. 4. Kurs walutowy Kurs średni euro na 31 grudnia 2013 r. wyniósł 4,1472 zł i był wyższy od kursu na koniec 2012 r. o 0,059 zł, tj. o 1,4%. Kurs dolara amerykańskiego na koniec okresu objętego kontrolą wyniósł 3,0120 zł i był niższy o 0,0876 zł, tj. o 2,8% niż przed rokiem. W pierwszym kwartale oraz w kwietniu w relatywnie dużym stopniu na złotego oddziaływały czynniki krajowe. Dominującą rolę w kształtowaniu kursu EUR/PLN odgrywały pogarszające się perspektywy gospodarcze Polski. Od drugiej połowy II kwartału do przełomu października i listopada kurs złotego w wyraźnie większym stopniu zależał od czynników zewnętrznych, w szczególności od zbliżającego się momentu ograniczania, a następnie zakończenia programu ilościowego łagodzenia polityki pieniężnej przez Zarząd Rezerwy Federalnej w Stanach Zjednoczonych. W związku z gwałtowną deprecjacją kursu w maju i czerwcu 2013 r., powodującą dynamiczny wzrost zmienności kursu EUR/PLN, NBP przeprowadził 7 czerwca interwencję na rynku walutowym. NBP sprzedał walutę obcą, wprowadzając czynnik niepewności dla inwestycji spekulacyjnych kursem. Celem interwencji walutowej nie była obrona konkretnego poziomu kursu EUR/PLN, a jedynie ograniczenie tempa przyrostu jego zmienności. W ocenie NIK, interwencja była skuteczna, ponieważ skutkowała zahamowaniem oczekiwanych zmienności kursu walutowego EUR/PLN. (dowód: akta kontroli str ) Kształtowanie się kursu złotego zapewniło utrzymanie się opłacalności polskiego eksportu w 2013 r. W tej sytuacji pozytywny wpływ kursu złotego na gospodarkę poprzez utrzymywanie się od II kwartału rosnącej nadwyżki eksportu nad importem spowodował, że eksport netto pozostał głównym czynnikiem wzrostu gospodarczego w 2013 r. Jego dodatni wpływ na wzrostu PKB wyniósł 1,7 pkt. proc. Najwyższa Izba Kontroli ocenia pozytywnie realizację przez NBP zadań z zakresu polityki kursowej. 10 Biorąc pod uwagę tylko dni robocze. 10

11 Prawo zgłoszenia zastrzeżeń IV. Pozostałe informacje i pouczenia Wystąpienie pokontrolne zostało sporządzone w dwóch egzemplarzach; jeden dla kierownika jednostki kontrolowanej, drugi do akt kontroli. Zgodnie z art. 54 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli 11 kierownikowi jednostki kontrolowanej przysługuje prawo zgłoszenia na piśmie umotywowanych zastrzeżeń do wystąpienia pokontrolnego, w terminie 21 dni od dnia jego przekazania. Zastrzeżenia zgłasza się do Prezesa Najwyższej Izby Kontroli. Warszawa, dnia 29 kwietnia 2014 r. Prezes Najwyższej Izby Kontroli Krzysztof Kwiatkowski... podpis 11 Dz. U. z 2012 r. poz. 82 ze zm. 11