Rozwój sił zbrojnych a polski przemysł obronny

Transkrypt

1 Rozwój sił zbrojnych a polski przemysł obronny PODMIOTY NASZEGO PRZEMYSŁU ZBROJENIOWEGO STOJĄ DZIŚ PRZED POWAŻNYM WYZWANIEM SPROSTANIA WYSOKIM WYMAGANIOM SIŁ ZBROJNYCH RP. Autor jest szefem Oddziału Rozwoju i Implementacji w Inspektoracie Implementacji Innowacyjnych Technologii Obronnych. DETERMINANTY Dostarczycielem sprzętu wojskowego (SpW) jest przemysł obronny. Specyficzną rolę dla każdych sił zbrojnych będzie odgrywał zatem przemysł krajowy. Dzięki odpowiedniemu potencjałowi może on zapewnić najlepsze pod względem parametrów taktyczno- -technicznych produkty obronne spełniające oczekiwania odbiorcy. Ponadto, co równie ważne, zwiększenie jego produkcji wpłynie na wzmocnienie potencjału bojowego (jego zwielokrotnienie) oraz uzupełnienie strat. Kwestia ta staje się niezmiernie istotna w obliczu konieczności spełnienia wymagań artykułu 3 Traktatu waszyngtońskiego oraz osiągnięcia przez siły zbrojne zdolności do prowadzenia nieprzerwanie działań w oczekiwaniu na wzmocnienie przez siły sojusznicze. Aby podmioty krajowego przemysłu obronnego tak postrzegały swoją rolę i miejsce w systemie zapewniania zdolności obronnych państwa, niezbędne jest określenie kierunków polityki obronnej, w tym zbrojeniowej. Dodatkowo powinny one mieć silne i stabilne podstawy, określane w ujęciu długoterminowym, tj. z perspektywą najmniej lat. Wytyczanie długookresowych kierunków rozwoju oraz określanie docelowego kształtu sił zbrojnych powinno się opierać na takich dokumentach, jak: Stratepłk dr Robert Łukawski Jednym z narzędzi gwarantujących realizację polityki bezpieczeństwa i obrony państwa są siły zbrojne. O możliwościach wykonania postawionych im zadań decydują ich zdolności operacyjne. Natomiast kondycja i siła tego militarnego elementu obronności zależą m.in. od walorów bojowych stosowanych środków walki. Wojsko oczekuje produktów najwyższej jakości, zaspokajających potrzeby operacyjne i gwarantujących osiągnięcie przewagi technicznej nad potencjalnym przeciwnikiem. Aktywne i skuteczne włączenie się przemysłu obronnego w zapewnienie rozwoju zdolności operacyjnych Sił Zbrojnych RP wymaga rozwiązania kilku kwestii problemowych. Sformułowano je w postaci następujących tez: przemysłem obronnym trzeba zarządzać w szczególny sposób, realizując wytyczoną politykę obronności; jego struktura musi odpowiadać potrzebom zapewnienia zdolności operacyjnych siłom zbrojnym; badania naukowe i rozwojowe technologii obronnych należy ukierunkować na zaspokojenie perspektywicznych potrzeb SZ i prowadzić w ściślejszym związku z ośrodkami przemysłowymi; projekty innowacyjnych technologii obronnych powinny tworzyć warunki do uzyskania przewagi jakościowej nad potencjalnym przeciwnikiem; wymagana jest spójność formalnoorganizacyjna oraz niezmienność dokumentów planowania rozwoju potencjału obronnego państwa w perspektywie długo-, średnio- i krótkookresowej. 56

2 gia bezpieczeństwa narodowego RP, Polityczno-strategiczna dyrektywa obronna RP, Główne kierunki rozwoju SZ RP oraz ich przygotowań do obrony państwa (dokumenty wynikające z ustawy z 27 listopada 1967 roku o powszechnym obowiązku obrony RP). Ich uzupełnienie stanowi rozwoju systemu bezpieczeństwa narodowego RP (wynikająca z ustawy z 6 grudnia 2006 roku o zasadach prowadzenia polityki rozwoju). Obie strategie są podstawą planowania długookresowego i tylko w części odnoszą się do problematyki obronności jako jednej z kategorii systemu bezpieczeństwa państwa do bezpieczeństwa militarnego. Kluczowymi w tym względzie dokumentami planowania strategicznego są: strategia bezpieczeństwa i strategia obronności. Oprócz wymiaru praktycznego ukierunkowania wysiłków wszystkich podmiotów państwa zaangażowanych w zapewnienie bezpieczeństwa i obronności kraju mają również wymiar teoretyczny. Dają jasny obraz długofalowych dążeń i gwarancji politycznych pewnej niezmienności założeń funkcjonowania państwa w tej dziedzinie. Jest to niezmiernie istotne dla podmiotów przemysłu obronnego, które działając w środowisku wolnorynkowym, muszą dbać o swoją kondycję i wyznaczać długookresowe strategie rozwoju gwarantujące dodatni bilans i stabilność finansową. Narzędziami służącymi do wyznaczania podstaw i opracowania kluczowych dokumentów planowania długookresowego są strategiczne przeglądy: bezpieczeństwa i obronności. W polskim porządku prawnym nie mają one dostatecznego umocowania i nie wpisały się w stałą praktykę cywilnej kontroli nad Siłami Zbrojnymi RP. Skuteczne i właściwe ich wykorzystanie do kreowania polityki obronności, w tym do jasnego określenia oczekiwanego kształtu wojska, wymaga cykliczności tego procesu. Obecnie nie ma ustalonego kalendarza przeprowadzania strategicznych przeglądów obronnych (SPO). O ich terminie decyduje minister w sposób dość dowolny. Nie ma zatem formalnego umocowania SPO oraz konieczności opracowywania strategii obronności stanowiących wymierny efekt planowania rozwoju SZRP w wymiarze długoterminowym. Wpisanie tych elementów w proces kształtowania systemu obronnego państwa gwarantowałoby pewną stałość kierunków strategicznych, czyli elementu planowania długoterminowego. To z kolei powinno być podstawą koncentracji podmiotów krajowego przemysłu obronnego na odpowiedniej produkcji obronnej. Ze względu na wagę zdolności obronnych państwa przedsiębiorstwa przemysłu obronnego powinny być profilowane zgodnie z kierunkami polityki zbrojeniowej. W odniesieniu do spółek Skarbu Państwa działających w sektorze obronnym ich profil powinien być zgodny z potrzebami armii i ustalany w wymiarze apolitycznym (ponadpartyjnym). Siły Zbrojne RP mają dobrze opisany i oprzyrządowany proces programowania i planowania rozwoju, realizowany w perspektywie średniookresowej (dziesięcioletniej). Wypracowane narzędzia wymagają jedynie drobnej korekty. Nie ma natomiast dokumentu ukierunkowującego działania rozwojowe armii w perspektywie długookresowej, ujmującego szczegółowo kierunki strategiczne i odzwierciedlającego poziom, jaki chce osiągnąć na koniec przyjętych ram czasowych w każdej sferze zdolności. Wskazane jest zatem wypracowanie rozwiązań formalnoprawnych, w ramach których organy państwa sprawujące cywilną kontrolę nad wojskiem byłyby zobowiązane do opracowania dokumentu wykonawczego, czyli strategii obronności RP opisującej docelowy poziom zdolności operacyjnych SZRP i sposób ich osiągnięcia. Przykładem, w odniesieniu do zdolności rażenia, mogłoby być określenie systemu obrony powietrznej opartego na własnych zasobach obronnych naziemnych systemach rakietowych z możliwością zwalczania rakiet balistycznych. Natomiast podstawą rozwoju powietrznego elementu tego systemu byłoby nabywanie środków walki w ramach współpracy bilateralnej. Klarowne określenie, jakie rodzaje uzbrojenia siły zbrojne chciałyby rozwijać z wykorzystaniem zasobów narodowych, umożliwi ośrodkom badawczym i przemysłowym wybór profilu działalności i skupienie się na perspektywicznej dziedzinie. Sprecyzowane i jasno wytyczone kierunki rozwoju długoterminowego SZRP są niezbędne środowiskom naukowym i przemysłowym do podejmowania inicjatyw naukowo-badawczych w ramach zawiązywanych konsorcjów, wymagających z natury dłuższego okresu realizacji i odpowiednich nakładów finansowych. ROZWIĄZANIA SYSTEMOWE Określenie przez resort obrony narodowej poziomu pożądanych zdolności operacyjnych w poszczególnych segmentach w wymiarze długoterminowym pozwoli na ustalenie podstaw do opracowania strategii rozwoju krajowego przemysłu obronnego, co z kolei umożliwi zaplanowanie polityki jego promocji na arenie światowej. Podejście takie pozwoliłoby na jego wzmocnienie i zdobycie zdolności do szybkiej intensyfikacji produkcji w celu uzupełnienia strat lub zwiększenia nasycenia sił zbrojnych środkami walki. W utrzymywaniu gotowości do zwiększenia potencjału powinno w jakimś stopniu uczestniczyć aktywnie państwo (rząd), stosując narzędzia zachęty i rekompensaty. W odniesieniu do tych elementów systemu obronności, których państwo nie będzie w stanie zapewnić, wykorzystując zasoby własnego przemysłu obronnego i potencjału naukowo-badawczego (np. w dziedzinie kosmosu i technologii kosmicznych), wskazane jest przystępowanie do międzynarodowych inicjatyw bilateralnych i wielostronnych. W dokumencie opisującym poziom ambicji obronnych kraju powinny być wyraźnie wskazane sfery, w których zapewnienie części zdolności operacyjnych będzie się odbywało 57

3 HIERARCHIA I WZAJEMNE ZALEŻNOŚCI DOKUMENTÓW DOTYCZĄCYCH ROZWOJU POTENCJAŁU OBRONNEGO bezpieczeństwa narodowego poziom strategiczny bezpieczeństwa militarnego (obronności) rozwoju SZRP (wizja SZRP) polityki zbrojeniowej działań MON w dziedzinie badań i technologii obronnych Program rozwoju Sił Zbrojnych RP Program rozwoju przemysłu zbrojeniowego Program badań w dziedzinie obronności (wraz z planem wieloletnim) DNiSW SGWP DPZ Plany rozwoju systemów funkcjonalnych OSF/ gestor Plany modernizacji technicznej IU Plany badań na lata I3TO poziom operacyjny (wykonawczy) SGWP Sztab Generalny Wojska Polskiego; DPZ Departament Polityki Zbrojeniowej MON; DNiSW Departament Nauki i Szkolnictwa Wojskowego MON; OSF organizator systemu funkcjonalnego; IU Inspektorat Uzbrojenia; I3TO Inspektorat Implementacji Innowacyjnych Technologii Obronnych Opracowanie własne. w drodze realizacji umów międzynarodowych, np. porozumienie z Włochami dotyczące korzystania ze środków rozpoznania satelitarnego. Punktem wyjścia pozostaje identyfikacja dziedzin kluczowych dla obronności, które będą postrzegane jako pewnego rodzaju specjalizacja narodowa. Procesy badań oraz wdrożenia produktu są czasochłonne i wieloetapowe ze swej natury. Z tego też względu należy zapewnić ich kontynuację w perspektywie długookresowej. Zagwarantowanie produktów obronnych wysokiej jakości, stawiających je w światowej czołówce, wymaga ciągłego rozwijania myśli technicznej i poszukiwania nowych, przełomowych rozwiązań. Nowoczesny produkt stwarza możliwości eksportowe oraz pozwala na budowę pozytywnego wizerunku podmiotów obronnych. Krajowy przemysł obronny odbudowuje wówczas swoje zdolności badawczo-rozwojowe. W wielu przypadkach nie będzie to jednak możliwe, przede wszystkim ze względów ekonomicznych. Dlatego też niezbędne jest poszukiwanie innych źródeł aktualnej wiedzy na temat kierunków rozwoju techniki i technologii obronnych w poszczególnych sektorach zgodnych z profilem danego podmiotu produkcyjnego. Krajowe ośrodki naukowo-badawcze mają duży zasób kompetencji w wielu dziedzinach zdolności operacyjnych. Niestety, niezbyt wysokie nakłady finansowe na działalność badawczą uniemożliwiają niejednokrotnie doprowadzenie innowacyjnych rozwiązań technicznych i technologicznych do produktu finalnego demonstratora technologii. Wyłania się szansa na połączenie obu podmiotów: produkcyjnego i naukowo-badawczego, co pozwoli na uzupełnienie niedoborów kompetencji i stworzenie właściwych warunków do przejścia od rozwiązań innowacyjnych do gotowych produktów. W ostatnim czasie można zauważyć dążenie pomiotów przemysłu obronnego do wzmacniania potencjału produkcyjnego i finansowego w drodze konsolidacji. Pojawia się też oddolna inicjatywa partnerska, polegająca na tworzeniu konsorcjów naukowo-przemysłowych, które będą zdolne do zapewnienia ciągłości projektowania, rozwoju i eksploatacji produktu 58

4 obronnego. Konsorcja takie korzystają ze wsparcia środkami państwowymi, sygnowanymi na ten cel w ramach programów Narodowego Centrum Badań i Rozwoju. Niewątpliwą korzyścią płynącą z powstawania konsorcjów naukowo-przemysłowych jest możliwość dokładnego poznania własnych kompetencji oraz ustalenie klarownego podziału ról i zadań. Przedsięwzięcie to jest jednak inicjatywą doraźną i ukierunkowaną na osiągnięcie konkretnego celu. Jak zatem może na stałe wpisać się w politykę obronną państwa, w tym zbrojeniową? Oprócz zachowania ciągłości działań konsorcjum w dłuższej perspektywie czasowej istotne jest pytanie o sposoby i metody wpływania na jego działalność w kontekście spełniania oczekiwań wynikających ze strategicznego i operacyjnego planowania rozwoju Sił Zbrojnych RP. Konsorcjum jako podmiot gospodarczy nie podlega bezpośrednio Ministerstwu Obrony Narodowej. Czy jednak inicjatywa i rola koordynująco-nadzorująca nie powinna należeć do resortu obrony? Są to jedynie niektóre problemy wymagające klarownych rozwiązań. Niemniej nie można oczekiwać od sektora przemysłowo-naukowego, że poradzi sobie z nimi w ramach podejmowanych wspólnych inicjatyw. Wiodąca rola i siła sprawcza to domena rządu i jego agend ministerialnych. Racjonalne i, wydaje się, konieczne jest więc opracowanie strategii przemysłowo-naukowej sektora obronnego, która nakreślałaby jasny obraz polityki zbrojeniowej i oczekiwań dotyczących sprzętu wojskowego z poszczególnych grup zdolności operacyjnych. Przewaga ilościowa, w obliczu redukcji liczebności sił zbrojnych, jest kompensowana w pewnym stopniu sprawniejszymi i efektywniejszymi systemami uzbrojenia. Osiągnięcie przewagi jakościowej, w tym przypadku technicznej, powinno dotyczyć jak największej części asortymentu SpW. W naszym kraju nie jest możliwe zagwarantowanie takiego przeskoku z wykorzystaniem tylko własnych zasobów produkcyjnych. Dlatego też, w powiązaniu ze strategicznymi kierunkami polityki obronnej i zbrojeniowej oraz opierając się na okresowo określanym poziomie ambicji państwa w zdobywaniu zdolności obronnych Sił Zbrojnych RP, wskazane jest wyselekcjonowanie kierunków działalności innowacyjnej. Pojawia się przy tym pytanie o identyfikację innowacyjnych technologii obronnych (zwanych technologiami przełomowymi) i ich wdrożenie do praktycznych projektów uzbrojenia. W tym względzie MON opiera się na Strategii działań resortu Obrony Narodowej w obszarze badań i technologii obronnych oraz Priorytetowych kierunkach badań w resorcie obrony narodowej na lata Dokumenty te usprawniają w pewnym stopniu proces wyboru projektów badawczych nowych technologii obronnych z myślą o zastosowaniu pozytywnych efektów podjętych badań w systemach uzbrojenia. Kwestie trybu i metod wdrażania przełomowych technologii regulują w resorcie obrony narodowej decyzja ministra obrony narodowej nr 199/MON z 12 lipca 2005 roku w sprawie wprowadzenia do użytku Instrukcji o realizacji badań naukowych i prac studyjnych w resorcie obrony narodowej, a także decyzja nr 59/MON z 26 lutego 2014 roku w sprawie wytycznych dotyczących planowania i realizacji w resorcie obrony narodowej czynności nadzoru nad projektami odnoszącymi się do obronności i bezpieczeństwa państwa, a realizowanymi poza resortem obrony narodowej. Doświadczenia wskazują jednak na pewne ułomności tych rozwiązań. Chociaż przewiduje się, że wyniki poszczególnych etapów prac badawczych będą poddawane ocenie, która pozwala m.in. na podjęcie decyzji o przerwaniu prac lub ich kontynuacji, to nie ma narzędzia do analizy ryzyka projektu badawczego na etapie jego planowania. Jest to kwestia szczególnie istotna w odniesieniu do projektów technologii innowacyjnych, w przypadku których podejmowany wysiłek nie musi się kończyć, ze względów obiektywnych, na poziomie IX dostępności technologii (sprawdzenie technologii w warunkach rzeczywistych). Nie ma również wypracowanej procedury zamrażarki projektów badawczych, których realizacja została przerwana, a do których można powrócić po pewnym czasie. Nierozwiązanym problemem pozostaje też sama klasyfikacja technologii i zaliczenie jej do grupy technologii przełomowych. Nie ma bowiem odpowiednich mechanizmów wspierających ten proces. Podejmowanie ryzyka jest domeną organów zarządczych. Dlatego też w odniesieniu do badań innowacyjnych technologii obronnych należałoby wyłonić organ decyzyjny, który podejmowałby wiążące decyzje dotyczące projektów o wysokim poziomie ryzyka z uwzględnieniem faktu, że w razie powodzenia projektu i wdrożenia go do systemów uzbrojenia dany środek walki może się okazać najnowocześniejszym na rynku światowym. PROPOZYCJA Polityka zbrojeniowa państwa powinna wynikać z celów i zadań zaprojektowanego systemu bezpieczeństwa. Założeniami i podejmowanymi działaniami powinna się wpisywać w ogół przedsięwzięć gwarantujących wykonanie przez Siły Zbrojne RP konstytucyjnych zadań oraz przyczyniać się do rozwoju gospodarczego kraju. Z racji swojej natury jest umiejscowiona na poziomie strategicznym i wraz z innymi narzędziami tego typu jest zawarta w schemacie zaplanowanych i długoterminowych działań konstytucyjnych organów państwa (w tym przypadku resortu obrony narodowej), realizujących podstawowe jego interesy. Skuteczność i efektywność działań ukierunkowanych na zagwarantowanie odpowiedniego potencjału Sił Zbrojnych RP będą zależały od przyjęcia przejrzystych podziałów kompetencji i odpowiedzialności oraz ustalenia hierarchii wszystkich podmiotów 59

5 uczestniczących w procesie rozwoju potencjału obronnego. Tylko skoordynowane i wzajemnie powiązane procesy, przebiegające w poszczególnych sferach odpowiedzialności, połączone ze sobą jednością celu, jakim są Siły Zbrojne RP zdolne do realizacji powierzonych zadań, przyniosą oczekiwany efekt synergii. W układzie zależności między kluczowymi dokumentami wraz z przypisanymi do nich jednostkami i komórkami organizacyjnymi MON, odgrywającymi rolę podmiotów wiodących w danej dziedzinie (rys.), można wyróżnić dwa zasadnicze poziomy: strategiczny i operacyjny. Zgrupowane dokumenty mają odpowiedni dla danego poziomu zarówno wymiar czasowy (perspektywę planistyczną), jak i zakres merytoryczny zadań oraz zakładanych celów. Strategie są dokumentami planowania długookresowego, obejmującymi perspektywę lat. Zapewnia to w miarę stabilne podstawy programowania przedsięwzięć w wymiarze lat, które mogą ulegać pewnym korektom związanym z oceną wpływu fluktuacji środowiska. Plany rozwoju są natomiast dokumentami wykonawczymi w wymiarze krótszym średniookresowym (około 2 4 lat). Do każdego poziomu i do każdego dokumentu przypisano podmioty wiodące, odpowiedzialne za wzajemną wymianę informacji i korelację zapisów, z zachowaniem nadrzędności instytucji i procesów. Punktem wyjścia dla wszystkich elementów systemu budowy potencjału obronnego państwa, ukierunkowującym działania podejmowane w poszczególnych obszarach specjalistycznych, powinna być strategia bezpieczeństwa militarnego (obronności). To z jej założeń muszą wynikać wskazówki do działalności strategicznej związanej z rozwojem sił zbrojnych, polityki zbrojeniowej oraz badań technologii obronnych. Zauważyć przy tym należy nadrzędną, w stosunku do pozostałych dwóch obszarów, rolę procesu i założeń rozwoju zdolności SZRP jako podstawowego narzędzia służącego zapewnianiu możliwości wykonania ich zadań konstytucyjnych. To wizja przyszłego kształtu i możliwości sił zbrojnych powinna stanowić wyznacznik dalszych działań podejmowanych we wzajemnej korelacji przez ośrodki naukowo-badawcze i podmioty przemysłu obronnego. polityki zbrojeniowej oraz strategia działań resortu obrony narodowej w dziedzinie badań i technologii obronnych powinny być skorelowane z wymaganiami dotyczącymi rozwoju zdolności operacyjnych SZRP, określonymi w strategii ich rozwoju. Wzajemne powiązania dokumentów pozwalają na połączenie planowanych działań oraz informowanie się podmiotów zaangażowanych w proces rozwoju potencjału obronnego państwa. Interakcja między podmiotami będzie obejmowała przede wszystkim ustalenie możliwości i oczekiwań. Konieczne przy tym jest właściwe ukierunkowanie długookresowej działalności w poszczególnych obszarach funkcjonalnych w celu jak najskuteczniejszego wykorzystania posiadanych zasobów materiałowych i ludzkich. Interakcja będzie zauważalna również na poziomie wykonywania poszczególnych zadań ujętych w planach. Praktycznym tego wyrazem będzie na przykład realizacja projektu badawczego w obszarze określonym odpowiednią strategią, w co mogą i niejednokrotnie będą zaangażowane podmioty przemysłowe (konsorcja naukowo-przemysłowe). W przypadku natomiast osiągnięcia zakładanego poziomu gotowości technologicznej produktu i spełnienia wymagań operacyjnych możliwe będzie podjęcie jego produkcji i wdrożenie do użytku w siłach zbrojnych, czyli wypełnienie założeń strategii rozwoju sił zbrojnych. Ze względu na wagę zdolności obronnych państwa, jak już wspomniano, działalność przedsiębiorstw przemysłu obronnego należy profilować zgodnie z kierunkami polityki zbrojeniowej. W odniesieniu do spółek Skarbu Państwa działających w sektorze obronnym ich profil powinien odpowiadać potrzebom Sił Zbrojnych RP. Narzędziami pomocnymi w sprawnym zarządzaniu ich rozwojem muszą się stać założenia polityki zbrojeniowej MON. Powinny one stanowić podstawę do wypracowania strategii polityki zbrojeniowej RP dokumentu kluczowego dla rozwoju podmiotów sektora przemysłu obronnego. Treści w niej zawarte należy szczegółowo rozwinąć, w kontekście przyjmowanego horyzontu czasowego, w programie rozwoju potencjału przemysłu obronnego w konkretnych latach. OCZEKIWANIA Wykonanie najważniejszego zadania, które stoi przed Siłami Zbrojnymi RP, wymienionego w artykule 26 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 roku, wymaga nie tylko posiadania dobrze wyszkolonej i właściwie wyposażonej armii. W obliczu redukcji ilościowej potencjałów obronnych wykorzystywany przez SZRP sprzęt wojskowy musi spełniać wysokie wymagania taktyczno-techniczne, dzięki którym możliwe będzie przeciwstawienie się liczniejszemu przeciwnikowi. Ważna jest także ciągłość działań oraz zdolność do odtwarzania zdolności bojowych utraconej w wyniku poniesionych strat. Krajowy przemysł obronny może i musi podjąć wysiłek zmierzający do zaspokajania potrzeb wojska długookresowego zapewniania dostaw SpW, będącego podstawą budowania zdolności operacyjnych. W działaniach tych ośrodki przemysłu obronnego powinny łączyć swoją aktywność z podmiotami naukowo-badawczymi, tworząc tym samym warunki do projektowania i produkcji światowej klasy systemów bojowych. Przy czym wspierać je powinny organy państwa. Wszystkim uczestnikom procesu budowania bezpiecznego i suwerennego państwa powinien przyświecać ten sam cel, a jego realizacja w sposób przemyślany, właściwie zorganizowany i dobrze oprzyrządowany pozwoli na ekonomizację wysiłków oraz skuteczne wypełnienie obowiązków względem obywateli. 60