Europejscy regulatorzy energetyki w procesie wdrażania nowych dokumentów prawnych UE

Transkrypt

1 Europejscy regulatorzy energetyki w procesie wdrażania nowych dokumentów prawnych UE Autor: dr Mirosław Duda, pełni obowiązki dyrektora Departamentu Promowania Konkurencji URE (Biuletyn URE 6/2003) Wejście w życie nowych dokumentów prawnych Parlamentu Europejskiego i Rady Unii Europejskiej dotyczących wewnętrznego rynku energii elektrycznej (Dyrektywa 2003/54/EC i Rozporządzenie 1228/2003) oraz gazu (Dyrektywa 2003/55/EC) nadały nowy impuls pracom Europejskiego Forum Regulacji Elektroenergetyki (Forum Florenckie) i Europejskiego Forum Regulacji Gazownictwa (Forum Madryckie). Artykuł zawiera omówienie dyskusji i dokumentów przyjętych podczas obrad Forum Florenckiego w Rzymie (6-9 lipca 2003 r.) i Forum Madryckiego w Madrycie (24-25 września 2003 r.). 1) X Europejskie Forum Regulacji Elektroenergetyki (Forum Florenckie) W X Forum Florenckim w Rzymie wzięli udział przedstawiciele aktualnej Prezydencji UE (Włochy) i Komisji Europejskiej (DGTREN), przedstawiciele rządów krajów członkowskich UE oraz Szwajcarii i Norwegii, Rady Europejskich Regulatorów Energetycznych (CEER Council of European Energy Regulators), Stowarzyszenia Operatorów Systemów Przesyłowych (ETSO European Transmission System Operators), Europejskiej Unii Przemysłu Elektroenergetycznego Eurelectric oraz przedstawiciele europejskich stowarzyszeń przedsiębiorstw energetycznych i użytkowników energii elektrycznej. W trakcie obrad dyskusję skoncentrowano na następujących zagadnieniach: strategia rozwoju konkurencyjnego rynku energii elektrycznej z uwzględnieniem przede wszystkim bezpieczeństwa dostaw energii, przeciwdziałania nadużywaniu siły rynkowej przez podmioty na rynku i zapewnienia finansowania inwestycji w zakresie połączeń międzysystemowych; wdrożenie Rozporządzenia 1228/2003 dotyczącego transgranicznego obrotu energią elektryczną; standardy niezawodności dostaw energii; mechanizm wzajemnych kompensacji kosztów OSP w wymianie transgranicznej, tzw. taryfy transgraniczne (CBT Cross-Border Tariffs). Do dyskusji nad strategią przedstawiono uczestnikom Forum drugi projekt referatu strategicznego (Strategy Paper), który uzyskał w zasadniczych tezach poparcie Forum. Zgłoszono jednak szereg uwag do uwzględnienia w następnej wersji dokumentu. Do najważniejszych z nich można zaliczyć: potrzebę precyzyjnego określenia zasad wzajemnej współpracy narodowych operatorów systemów przesyłowych (OSP) oraz współpracy OSP z operatorami rynków regionalnych w celu ich przekształcenia w jednolity rynek europejski; konieczność podkreślenia znaczenia wydzielenia prawnego OSP oraz przeciwdziałania nadużywaniu siły rynkowej przez podmioty na rynku w celu zapewnienia niedyskryminacyjnych mechanizmów rynkowych; potrzebę przejrzystego określenia roli i odpowiedzialności uczestników rynku oraz organów regulacji w zapewnieniu bezpieczeństwa dostaw energii elektrycznej

2 odbiorcom, w tym monitorowania bezpieczeństwa dostaw, oraz ustanowienia mechanizmów stymulujących rozwój nie tylko sieci, lecz również źródeł wytwarzania energii. Większość uczestników X Forum podkreślała, że mechanizmy stymulujące rozwój i odpowiednią strukturę a także lokalizacje infrastruktury sieciowej oraz źródeł wytwarzania energii elektrycznej powinny bazować na rozwiązaniach rynkowych. Oznacza to, że mechanizmy rynku konkurencyjnego powinny generować sygnały ekonomiczne wywołujące pożądane inwestycje. Ze względu na charakter inwestycji energetycznych, które są na ogół kapitałochłonne, wskazywano na konieczność stworzenia sprzyjającego klimatu dla inwestycji długoterminowych. Wymaga to stabilności i przejrzystości uregulowań prawnych, gdyż przy nieustabilizowanym otoczeniu prawnym inwestorzy będą żądać zmniejszenia ryzyka poprzez kontrakty długoterminowe, które z natury ograniczają zakres rynku konkurencyjnego. Jako przykład nie akceptowalnego ryzyka regulacyjnego podawano stosowanie pułapów cenowych dla energii na rynku konkurencyjnym, które mogą spowodować zahamowanie procesów inwestycyjnych (np. casus Kalifornii). Odpowiednie sygnały rynkowe dla inwestorów, oprócz długoterminowych trendów poziomów cen energii na rynku 2), istotne znaczenie mają opłaty za dostęp do sieci, które jak podkreślano w dyskusji powinny być regulowane w systemie ex ante. Ich oddziaływanie na inwestycje w zakresie źródeł energii elektrycznej może mieć znaczenie tylko wtedy, gdy będą nimi obciążane również przedsiębiorstwa wytwórcze. Stąd niezwykle istotne jest wypracowanie stosownego jednolitego systemu taryfowania dostępu do sieci (sieciowych usług przesyłowych) zawierającego zarówno komponent L (obciążenie odbiorców), jak i G (obciążenie wytwórców). Podział opłat za dostęp do sieci na komponenty G/L jest jeszcze dyskutowany. Rozporządzenie 1228/2003 wyraźnie mówi, aby opłaty G były mniejsze od opłat L. Niektóre kraje UE nie stosują jeszcze opłat dla wytwórców a w większości krajów opłaty dla odbiorców mają charakter opłat grupowych (system znaczka pocztowego ). W dokumencie strategicznym zbyt mało miejsca poświęcono wizji powiązania mechanizmów rynkowych z kryteriami ekologicznymi, co było przedmiotem krytyki niektórych uczestników Forum. Na to zagadnienie zwrócili uwagę również przedstawiciele Komisji Europejskiej informując o podjętych pracach nad wydaniem stosownych dokumentów prawnych, m.in. dotyczących emisji i obrotu pozwoleniami na emisję zanieczyszczeń. Na X Forum obecni byli przedstawiciele Szwajcarii, którzy zadeklarowali współpracę tego kraju we wdrażaniu mechanizmów rynkowych w elektroenergetyce oraz wolę uwzględnienia w bilateralnych transakcjach przepisów Unii Europejskiej, w tym dotyczących TPA. Jest to istotne, gdyż system energetyczny Szwajcarii, która nie jest członkiem UE, jest newralgiczny dla rozwoju jednolitego rynku energii elektrycznej w Europie kontynentalnej. Obecna była również delegacja energetyków Rosji, która poinformowała uczestników o utworzeniu, w ramach dialogu pomiędzy Komisją Europejską a Rosją, grupy ekspertów do zbadania aspektów technicznych, ekonomicznych i prawnych synchronicznego połączenia systemów energetycznych Rosji i Unii Europejskiej. W tej sprawie ma dojść do spotkania okrągłego stołu w Moskwie w czasie rozmów o współpracy przemysłowej pomiędzy Rosją a UE. Przedstawiciele Komisji Europejskiej poinformowali, że jednym z celów Wspólnoty jest rozszerzenie rynku energii elektrycznej poza granice Unii Europejskiej w oparciu o zasadę wzajemności (reciprocity). Dialog z Rosją wpisuje się w tę ogólną strategię.

3 Wiele czasu w trakcie dyskusji na X Forum poświęcono problemom wdrażania Rozporządzenia 1228/2003 dotyczącego zasad dostępu do sieci w transgranicznym obrocie energią elektryczną. Komisja Europejska przedstawiła materiały dyskusyjne, które mają uzupełnić wytyczne stanowiące integralną część Rozporządzenia, dotyczące zarządzania ograniczeniami (congestion management), harmonizacji taryf za świadczenie usług przesyłowych, w tym sygnałów lokalizacyjnych w taryfach. W trakcie dyskusji zwrócono uwagę na konieczność umieszczenia w wytycznych uzupełniających zasad zapewniających maksymalizację wykorzystania istniejących mocy przesyłowych poprzez stosowanie aukcji otwartych i ograniczonych. Niektóre organizacje energetyczne (IFIEC 3) i GEODE 4) ) zgłosiły wątpliwości co do skuteczności aukcji. Duże rozbieżności pojawiły się w dyskusji na temat ujednolicenia opłat taryfowych G i L. Większość wyrażała pogląd, aby w pierwszym kroku ustalić jednakowe zagregowane opłaty G w krajowych systemach w granicach od 0 do wartości dodatniej mniejszej niż 50%. Eurelectric, Hiszpania i Niemcy wyraziły pogląd, aby w pierwszym kroku ujednolicić opłaty G na poziomie 0 jako najlepiej oddające obecne warunki rynkowe. Generalnie wyrażano wątpliwości co do możliwego oddziaływania na wytwórców rynkowych sygnałów lokalizacyjnych w postaci zróżnicowanych opłat węzłowych G. Zaproponowano, aby od 1 lipca 2004 r., kiedy wchodzi w życie Rozporządzenie 1228/2003, jeszcze nie wprowadzać tego typu sygnałów lokalizacyjnych, natomiast monitorować działanie rynku w aspektach lokalizacyjnych i podjąć stosowne decyzje później. Forum wyraziło pogląd, że standardy niezawodności zasilania powinny być ustalone dla wszystkich OSP w celu ujednolicenia warunków działania przedsiębiorstw energetycznych na rynku energii. Zadanie to ma być wykonane przez UCTE w ramach opracowywanego obecnie podręcznika eksploatacji sieci (operational handbook), który wkrótce będzie przedstawiony do publicznej dyskusji. Jednym z poważniejszych problemów dyskutowanych na obradach X Forum był mechanizm wzajemnej kompensacji kosztów OSP w obrocie transgranicznym. Obecny mechanizm, w którym OSP eksportujące energię płacą 0,5 Euro/MWh, obowiązuje do 31 grudnia 2003 r. Od 1 lipca 2004 r. będzie już obowiązywał mechanizm wg Rozporządzenia 1228/2003. Na okres od 1 stycznia 2004 r. ETSO przedstawiło zmodyfikowane zasady, w których rezygnuje się z opłat eksportowych, co jest zgodne z Rozporządzeniem. Nie wszystkie kraje zadeklarowały przystąpienie do tego systemu. Rezygnacja z opłat eksportowych będzie wymagać wprowadzenia opłat na pokrycie kosztów ograniczeń. Dalsze prace i uzgodnienia w tym zakresie pomiędzy Komisją Europejską, CEER a ETSO będą prowadzone, aby ustalić mechanizmy kompensacji po wejściu w życie Rozporządzenia. VII Forum Regulacji Gazownictwa (Forum Madryckie) Wdrażanie nowej Dyrektywy 2003/55/EC dotyczącej zasad działania jednolitego rynku gazu w Unii Europejskiej, bieżące problemy funkcjonowania oraz rozwoju europejskiego rynku gazu były podstawowymi tematami dyskusji i ustaleń VII Forum Madryckiego. Wzięli w nim udział przedstawiciele aktualnej Prezydencji (Włoch) oraz Komisji Europejskiej (DGTREN), przedstawiciele rządów krajów członkowskich UE, Rady Europejskich Regulatorów Energetycznych (CEER Council of European Energy Regulators), Europejskiego Stowarzyszenia Operatorów Przesyłu Gazu (GTE Gas Transmission Europe), Europejskiej Unii Przemysłu Gazowniczego (Eurogas the European Union of the Natural Gas Industry), Europejskiej Federacji Handlowców Energią (EFET European Federation of Energy Traders),

4 Europejskiego Stowarzyszenia dla Uporządkowania Obrotu Energią w Zakresie Gazu (EASEA Gas European Association for Streamlining of Energy Exchange Gas), Międzynarodowej Federacji Przemysłowych Odbiorców Energii (IFIEC International Federation of Industrial Energy Consumers) oraz przedstawiciele innych organizacji użytkowników gazu (m.in. producentów energii elektrycznej, zakładów chemicznych) a także jako obserwatorzy przedstawiciele dostawców spoza UE, w tym Gazpromu. W dyskusji wskazywano na widoczny postęp w rozszerzaniu europejskiego rynku gazu w okresie od wejścia w życie Dyrektywy 98/30/EC, lecz jednocześnie podkreślano niezadowalające tempo tego rozwoju w porównaniu do tempa rozwoju rynku energii elektrycznej. Krytyczne uwagi w tym zakresie zgłaszali przede wszystkim przedstawiciele użytkowników gazu oraz firm obrotu energią (Eurelectric i EFET). Komisja Europejska przedstawiła wyniki drugiego przeglądu realizacji Wytycznych właściwego działania (Guidelines for Good Practice) na europejskim rynku gazu, z którego wynika niski jeszcze stopień wykorzystania TPA w praktyce. Jest to spowodowane przede wszystkim istniejącymi barierami funkcjonalnymi i technicznymi lecz również wadami samych Wytycznych, które niedostatecznie precyzyjnie określają zalecane sposoby postępowania podmiotów na rynku gazu. Z tego względu opracowano nową wersję Wytycznych, którą nazwano Wytyczne właściwego stosowania TPA (Guidelines for Good TPA Practice). Nowy dokument uzyskał akceptację VII Forum i został opublikowany wraz z Protokołem z Obrad VII Forum. Określa on: definicje pojęć stosowanych w transakcjach na rynku gazu; główne zadania i odpowiedzialność Operatorów Systemów Przesyłowych; sposób działania i zakres odpowiedzialności użytkowników sieci przesyłowych; sposób realizacji usług w zakresie TPA przez OSP; zasady alokacji mocy przesyłowych i zarządzania ograniczeniami; wymagania w zakresie przejrzystości usług świadczonych przez OSP; zalecaną strukturę taryf przesyłowych; zasady bilansowania systemu, określania opłat za odchylenia oraz rozliczeń bilansowych; zasady wtórnego obrotu nie wykorzystaną mocą przesyłową. Uczestnicy Forum zgłosili potrzebę uzupełnienia Wytycznych o zagadnienia dostępu do magazynów gazu, które nie znalazły się w przyjętym dokumencie. Postanowiono, że w tym zakresie będzie opracowany odrębny dokument Wytyczne właściwego stosowania TPA przez operatorów magazynów gazu (Guidelines for Good TPA Practice for Storage Operators). Użytkownicy gazu, którzy korzystają z TPA zgłosili zastrzeżenia do sposobu określania dostępnych mocy przesyłowych przez operatorów systemów przesyłowych. Uznano, że potrzebne jest działanie GTE w celu opracowania przejrzystych metod określania i alokacji dostępnych mocy przesyłowych, zwłaszcza w systemie use-it-or-lose-it (korzystaj lub trać). Raport przedstawiciela Komisji o harmonizacji taryf wykazał, że większość krajów członkowskich UE przyjęła lub przyjmuje system taryf przesyłowych typu wejście/wyjście, co jest realizacją zasady niedyskryminacji podmiotów korzystających z sieci przesyłowych. Nieoczekiwanie z krytyką tego systemu wystąpili przedstawiciele GTE, którzy wskazywali na występujące w tym systemie trudności w zarządzaniu ograniczeniami sieciowymi, problemy z taryfowaniem tranzytów, zwłaszcza przez kilka systemów przesyłowych, oraz zbyt wysokie

5 opłaty za przesył krótkodystansowy. Przedstawiciele Komisji, CEER i organizacji odbiorców gazu stwierdzili, że system taryf wejście/wyjście jest na tyle elastyczny, że wszystkie te problemy można rozwiązać nie zmieniając systemu taryf. Wymaga to określenia dla potrzeb sporządzenia taryf właściwych modeli rozpływów gazu w sieciach przesyłowych. Dalszy rozwój taryf będzie uwzględniał również specjalną strukturę opłat dla przesyłu krótkodystansowego, aby zapobiec opłacalności budowy odrębnych krótkodystansowych rurociągów przy istniejącym dostępie do sieci, co zmniejsza stopień jej wykorzystania i podwyższa koszty jednostkowe przesyłu. Na szczególną uwagę zasługują prace podjęte przez nowe stowarzyszenie EASEA Gas (European Association for Streamlining of Energy Exchange Gas) w zakresie harmonizacji jednostek pomiarowych i innych parametrów transakcji pomiędzy uczestnikami rynku gazowego. Pierwsze wyniki uzyskały pozytywną ocenę Forum a przedstawiony plan działania (Action Plan), którego celem jest harmonizacja warunków technicznych dostaw gazu w transakcjach międzynarodowych został przyjęty jako zadanie dla Forum. * * * Dotychczas w pracach zarówno Forum Florenckiego, jak i Madryckiego, ze strony Polski uczestniczyli przedstawiciele URE, tylko jako obserwatorzy, oraz PSE SA jako przedstawiciele Centrelu. Wydaje się, że polskie firmy elektroenergetyczne i gazownicze w znacznie szerszym zakresie powinny uczestniczyć w europejskich stowarzyszeniach energetycznych, a odbiorcy w europejskich organizacjach konsumenckich, aby móc czynnie uczestniczyć w pracach jednego i drugiego Forum i mieć możliwość wpływania na rozstrzygnięcia regulacyjne w Unii Europejskiej. 1) Wszystkie dokumenty przedstawiane i przyjmowane na obradach tych dwu forów są dostępne na stronie internetowej Komisji Europejskiej 2) W dyskusjach wskazywano na małą przydatność lokalizacyjnych sygnałów cenowych energii na rynku krótkoterminowym (spot). 3) Międzynarodowa Federacja Przemysłowych Odbiorców Energii (IFIEC International Federation of Industrial Energy Consumers). 4) Europejskie Zgrupowanie Przedsiębiorstw i Organizacji Dystrybucji Energii (GEODE Groupement Européen des intreprises et Organismes de Distribution d Energie).