Analizy i Opinie. Nr 42. Integracja z Schengen jako wyzwanie dla polskiej polityki wizowej wobec wschodnich sąsiadów. Analyses & Opinions

Transkrypt

1 Nr 42 INSTYTUT SPRAW PUBLICZNYCH T H E I N S T I T U T E O F P U B L I C A F F A I R S Analizy i Opinie Analyses & Opinions Integracja z Schengen jako wyzwanie dla polskiej polityki wizowej wobec wschodnich sąsiadów Piotr Kaźmierkiewicz

2 2 Integracja z Schengen jako wyzwanie dla polskiej polityki wizowej wobec wschodnich sąsiadów Integracja z Schengen jako wyzwanie dla polskiej polityki wizowej wobec wschodnich sąsiadów Piotr Kaźmierkiewicz Aby utrzymać wysoką dynamikę wjazdów obywateli Białorusi, Rosji i Ukrainy po pełnej integracji polskiej polityki wizowej z wymogami Schengen, należy rozważyć alternatywę dla obecnej praktyki masowego wydawania krótkoterminowych wiz turystycznych dla wschodnich sąsiadów. Typ wizy powinien odpowiadać rzeczywistemu celowi podróży. Wizy krótkoterminowe podlegające wymogom systemu Schengen i umożliwiające tranzyt przez inne kraje UE, powinny być wydawane wyłącznie osobom faktycznie podróżujących w celach turystycznych. Rozbieżność pomiędzy celem podróży deklarowanym przez podróżnego a określonym wizą stanowiłaby podstawę do odmowy wjazdu przez Straż Graniczną. Na zdecydowanie większą skalę Polska powinna wydawać narodowe wizy średnioterminowe uwzględniające rzeczywiste potrzeby podróżnych (praca sezonowa, działalność handlowa bądź kontakty kulturowe i edukacyjne). Wizy takie należy wydawać ze znacznym wyprzedzeniem, pozostawiając swobodę wykorzystania limitu czasu pobytu w ramach dłuższego okresu ważności. Wydanie wizy w każdym wypadku winna poprzedzać rozmowa z konsulem. Ostateczna decyzja o przyznaniu lub odmowie wizy pracowniczej lub handlowej należałaby do konsula po uwzględnieniu ramowych zaleceń urzędów pracy. Celem tego artykułu jest zasygnalizowanie problemów wynikających z nieskoordynowania założeń polskiej polityki wizowej z zobowiązaniami Schengen oraz nakreślenie działań koniecznych do wypracowania długoterminowej polityki konsularnej, która weźmie pod uwagę potrzeby naszych wschodnich sąsiadów. Instytut Spraw Publicznych Analizy i Opinie, 42

3 Integracja z Schengen jako wyzwanie dla polskiej polityki wizowej wobec wschodnich sąsiadów 3 Mocne strony polskiej polityki wizowej Obecna polska polityka wizowa wobec wschodnich sąsiadów, a w szczególności wobec obywateli Ukrainy, budowana była w oparciu o jeden cel: utrzymanie ruchu osobowego na poziomie sprzed wprowadzenia wiz. Celowi temu służyła rozbudowa sieci polskich konsulatów na Białorusi, Rosji i Ukrainie, inwestycje w sprzęt i wzmocnienie obsady personalnej. Już po pierwszych kilku miesiącach cel ten został osiągnięty i wymiana towarów i osób odbywa się na skalę porównywalną z okresem sprzed wprowadzenia wiz. W ciągu roku wydajemy ponad milion wiz obywatelom Białorusi, Rosji i Ukrainy, z czego dwie trzecie przypada na ten ostatni kraj, którego obywatele są zwolnieni z opłat wizowych. Wizy turystyczne to prowizoryczne rozwiązanie dla ruchu na wschodniej granicy Na polityce tej ciąży jednak świadomość tymczasowości tego rozwiązania. Nowa Polityka Wizowa tworzona była w kontekście wymogów akcesji do UE, w tym zobowiązania do wprowadzenia przepisów Schengen. Ostatecznie, zamykając negocjacje akcesyjne Polska zadeklarowała, że w pierwszych latach członkostwa wprowadzi pełny reżim Schengen na granicy wschodniej. Niestety w trakcie obecnej debaty nad koniecznością przyspieszenia prac dostosowawczych do akcesji do Schengen, kwestie implikacji dla polityki wizowej są przemilczane. Jak w wielu innych dziedzinach życia publicznego, tak i w praktyce wydawania wiz, integracja europejska wymaga uporządkowania dotychczasowych procedur, nadania im większej przejrzystości oraz wypracowania długoterminowych rozwiązań. W latach eksperci od polityki wschodniej, ośrodki badawcze oraz politycy dostrzegli w wymogach Schengen zagrożenie dla kontaktów międzyludzkich ze wschodnimi sąsiadami z którymi łączą nas powiązania historyczne, gospodarcze i społeczne. Zaproponowano różne, w tym ambitne, propozycje rozwiązań. Niestety skończyło się na prowizorycznym rozwiązaniu, przewidującym wykorzystanie wiz krótkoterminowych jako podstawowego (i praktycznie jedynego) środka polityki kontroli wjazdu. Problem leży w tym, że ten rodzaj wiz podlega pełnemu reżimowi unijnemu i tym samym nasz rząd będzie zobowiązany do wprowadzenia odpowiednich obostrzeń. Trzeba pamiętać, że wiele z podstawowych ułatwień w ruchu Ukraińców do Polski będzie musiało zostać zniesionych bądź poważnie zmienionych wraz z pełnym przystąpieniem naszego kraju do konwencji Schengen, przewidywanym na rok Najbardziej odczuwalne będzie wprowadzenie opłat wizowych ale kluczowe znaczenie będzie miała Analizy i Opinie, 42 Instytut Spraw Publicznych

4 4 Integracja z Schengen jako wyzwanie dla polskiej polityki wizowej wobec wschodnich sąsiadów też zmiana w podejściu konsulów do procedury przyznawania wiz krótkoterminowych. Podczas gdy obecnie wizę turystyczną otrzymują praktycznie wszystkie osoby, które nie są uznane za niepożądane na terytorium RP, nie sprawdza się w sposób obligatoryjny czy istnieje zastrzeżenie co do wjazdu tych osób do państw Grupy Schengen. Stanie się tak wraz z integracją polskich baz danych z Systemem Informacyjnym Schengen oraz przyjęciem przez polskich konsulów Wspólnej Instrukcji Konsularnej. Upraszczając tę skomplikowaną materię, o ile w obecnym systemie wydawania wiz należy wnioskodawcy udowodnić nierzetelność w celu odrzucenia jego wniosku, to pełna integracja z systemem Schengen zakłada, że konsul może wydać wizę jedynie osobom które mogą zapewnić, że posiadają rzeczywiste własne środki na pobyt oraz nie stanowią zagrożenia dla np. krajowych rynków pracy, a w przypadku wszelkich wątpliwości winien wniosek odrzucić. Problemy związane z obecną polityką wizową Wprowadzenie liberalnej procedury wydawania wiz krótkoterminowych dwa lata temu praktycznie zakończyło polską debatę nad niezbędnymi środkami regulującymi ruch z Ukrainą. Nie dorobiliśmy się rozwiązań wizowych dla terenów przygranicznych co doprowadziło do oblężenia konsulatów w Łucku i Lwowie (w każdym z nich wydaje się ponad tysiąc wiz dziennie). Co prawda Polska popierała ideę specjalnego reżimu dla małego ruchu granicznego, ale w przeciwieństwie do innych krajów (np. Słowacji czy Węgier) nie przyjęliśmy żadnych specjalnych rozwiązań dla mieszkańców pogranicza. W dodatku ze względu na rozwiązanie umów o małym ruchu granicznym i oddanie Komisji inicjatywy w dziedzinie tworzenia reżimu lokalnego ruchu, Polska straciła możliwość podkreślenia swojego zainteresowania tą kwestią. Wykorzystanie wiz krótkoterminowych jako narzędzia polityki krajowej nie polepsza też wizerunku Polski jako kandydata do akcesji do Schengen. Otwarte deklaracje polskiej dyplomacji o gotowości do minimalizacji odmów wiz były przedwczesne, szczególnie biorąc pod uwagę powtarzające się w mediach przykłady zjawisk o charakterze kryminalnym w otoczeniu polskich konsulatów we Lwowie i Łucku. Techniczne podejście do sprawy jest wysoce niewystarczające wprowadzanie technik administracyjnych (numerków, rejestracji przez internet, etc.) nie rozwiąże podstawowej kwestii, która jest brak całościowej polityki wizowej, czytelnej zarówno dla służb państwowych, petentów oraz partnerów zagranicznych. Instytut Spraw Publicznych Analizy i Opinie, 42

5 Integracja z Schengen jako wyzwanie dla polskiej polityki wizowej wobec wschodnich sąsiadów 5 Trzy filary narodowej polityki wizowej Pozostaje około półtora roku do wypracowania rozwiązań, które pozwolą uniknąć zagrożeń związanych z wejściem Polski do systemu Schengen. Zamiast marnować czas pracy konsulów na przetwarzanie setek tysięcy wniosków o wizy krótkoterminowe, tworzyć fikcję wymaganych znacznych środków finansowych w celu wjazdu do Polski oraz inwestować w infrastrukturę dla setek tysięcy wnioskodawców o wizy Schengen, należy przygotować pakiet środków narodowej polityki wizowej dla mieszkańców szerzej pojętego obszaru pozostającego w polskim kręgu kulturowo-gospodarczym (Kaliningrad, zachodnia Białoruś i Ukraina). Wśród badaczy przedmiotu istnieje zgoda co do tego, że polska gospodarka zyskuje na stałym zainteresowaniu naszych najbliższych sąsiadów pracami sezonowymi oraz handlem przygranicznym. Akcesja do Schengen stwarza okazję dostosowania polityki wizowej do tej rzeczywistości. W związku z tym postuluję trzy fundamentalne zmiany, dzięki którym unikniemy konfliktu naszej polityki wizowej z zobowiązaniami wynikającymi z Schengen ale też zbudujemy podstawy do skutecznego zarządzania ruchem na granicy wschodniej, która od roku stanowi wizytówkę naszego członkostwa w Unii. Tak więc nowa polityka winna dostosować typ wizy do rzeczywistego celu podróży, wprowadzić szeroki wachlarz wiz średnioterminowych oraz powierzyć konsulom kluczową rolę w ocenie wniosku na podstawie obligatoryjnej rozmowy wyjaśniającej. a. Dostosowanie wiz do celu podróży Przede wszystkim należy zerwać z tradycją fasadowych przepisów, które ignorują faktyczny stan rzeczy a zamiast tego nazwać rzeczy po imieniu. Najważniejszym problemem obecnych procedur jest przyjmowanie za dobrą monetę deklaracji podróżnych o celu ich podróży bądź próba dostosowania rzeczywistego celu do kategorii zaczerpniętych z modelu wizy Schengen. Wizy krótkoterminowe podlegające wymogom systemu Schengen, które zezwalają na tranzyt przez inne kraje Unii, powinny być wydawane wyłącznie osobom o faktycznym celu turystycznym. Ograniczenie to jest uzasadnione z kilku powodów: cena wiz Schengen jest za wysoka biorąc pod uwagę poziom dochodów w regionach sąsiadujących z Polską, okres ważności poniżej 3 miesięcy nie odpowiada potrzebom większości podróżnych, którzy są zainteresowani utrzymaniem stałych kontaktów transgranicznych, podjęcie zatrudnienia bądź prowadzenie działalności gospodarczej w oparciu o wizę turystyczną może być podstawą do jej unieważnienia, niezgodne z duchem instrukcji konsularnej Schengen byłoby wydawanie wiz turystycznych na skalę masową ze względu na możliwości podróży tranzytem po zniesieniu kontroli na granicach z Niemcami, Czechami i Słowacją. Pojawiające się niekiedy w debacie zapowiedzi możliwości dostosowania wymogów Schengen Analizy i Opinie, 42 Instytut Spraw Publicznych

6 6 Integracja z Schengen jako wyzwanie dla polskiej polityki wizowej wobec wschodnich sąsiadów do potrzeb polskiej polityki wizowej, w tym ułatwień dla obywateli Ukrainy, utwierdzają opinię publiczną w złudnym przekonaniu. Po skandalu wizowym w Niemczech oraz negatywnych sygnałach dla rozszerzenia Unii, trudno liczyć na taryfę ulgową w stosowaniu rygorów Schengen. Biorąc pod uwagę, że kontrole graniczne z krajami grupy Schengen zostaną zniesione początkowo na próbę z zastrzeżeniem możliwości ich ponownego wprowadzenia, za wszelką cenę należałoby uniknąć sytuacji w której wizy turystyczne wydane przez polskich konsulów mogłyby posłużyć za podstawę dla nielegalnej migracji na Zachód. Wizy średnioterminowe powinny stać się podstawowym dokumentem pobytu większości obywateli krajów sąsiadujących na terytorium RP. Wizy te o terminie ważności od 91 do 365 dni powinny być wydawane z uwzględnieniem faktycznego celu podróży: praca sezonowa (z uproszczonymi formalnościami zarówno dla zatrudniającego jak i dla pracownika), wymiana handlowa (do pewnego pułapu obrotów) czy powody osobiste bądź służbowe (wg szczegółowo określonej listy). b. Stworzenie wachlarza wiz średnioterminowych Po drugie w celu rozładowania naporu na konsulaty, powinna istnieć możliwość wydawania wiz ze znacznym (np. półrocznym) wyprzedzeniem. Postulat ten bierze pod uwagę mentalność odziedziczoną po okresie gospodarki braków gdzie wszelkie ograniczenia pobudzają do ubiegania się o to dobro na zapas. Nie należy też obawiać się wydawania wiz o dłuższej ważności, pozwalających na względnie krótki okres pobytu (np. w celach rodzinnych). Co prawda termin ważności wiz średnioterminowych opiewałby na okres do roku, zezwalałyby one na odpowiednio krótszy okres rzeczywistego pobytu. Taka praktyka jest już stosowana przez polskich konsulów, którzy wydają wizy krótkoterminowe na okres pobytu krótszy niż przewidywane 90 dni, biorąc pod uwagę rzeczywiste potrzeby podróżnego jak i interes państwa polskiego. Wyraźne rozróżnienie wiz ze względu na cel podróży pozwoli na realne egzekwowanie kontroli wjazdu. Obecnie system jest zbyt mało przejrzysty aby pozwolić na efektywne i przewidywalne decyzje Straży Granicznej co do odmów wjazdu. Posiadacze wiz turystycznych nie traktują kategorii celu podróży dość poważnie i zdarzają się wypadki anulowania wiz przez służby graniczne po tym gdy podróżni deklarują ustnie cel podróży zupełnie odmienny od tego na jaki opiewa wiza. W przyszłości odmowy wjazdu powinny dotyczyć wyraźnie określonej grupy osób w oparciu o dowody w postaci niezgodności dokumentów. Będzie to miało fundamentalne znaczenie zarówno dla wytworzenia u podróżujących szacunku dla procedur wizowych (w tym podawania prawdziwego celu podróży) jak i dla podniesienia wiarygodności polskich wiz jako dokumentów zgodnych ze standardami Schengen, akceptowanych przez służby innych państwsygnatariuszy. Obecne rozwiązania prawne, zgodnie z praktyką unijną, nie wyodrębniają kategorii wiz średnioterminowych, zaliczając je do długoterminowych. Nie postuluję zmian w tej mierze, a termin ten jedynie odzwierciedla specyfikę potrzeb podróżnych zza wschodniej granicy. W istocie upowszechnienie tego typu wiz długoterminowych wymaga przyspieszenia prac nad przepisami o Instytut Spraw Publicznych Analizy i Opinie, 42

7 Integracja z Schengen jako wyzwanie dla polskiej polityki wizowej wobec wschodnich sąsiadów 7 zatrudnieniu sezonowym obcokrajowców oraz umowami z krajami sąsiednimi. c. Nadanie szerokich kompetencji konsulom Można spodziewać się, że w związku z wprowadzeniem systemu komputerowego Schengen do praktyki konsulów polskich, ograniczony zostanie czas decyzji w przypadku wiz krótkoterminowych, a obciążenie konsulów spadnie ze względu na zmniejszone zainteresowanie spowodowane wysokim kosztem wiz Schengen. Wobec tego, ich doświadczenie w przeprowadzaniu rozmów z wnioskodawcami winno być wykorzystane w dziedzinie wiz średnioterminowych, które powinny stać się podstawowym dokumentem pobytu większości obywateli krajów sąsiadujących na terytorium RP. Narodowe wizy średnioterminowe byłyby wydawane na podstawie szczegółowego wywiadu prowadzonego przez konsula. Konsulowie znają specyfikę obszaru pochodzenia wnioskujących o wizy z zezwoleniem o pracę czy działalność handlową. Są w stanie o wiele lepiej niż urzędnicy w kraju zweryfikować informacje podawane we wnioskach dzięki swoim kontaktom z instytucjami kraju pochodzenia (np. biurami paszportowymi). Istotne jest też to, że konsulowie mogą ocenić w trakcie rozmowy możliwości skutecznej integracji danej osoby na polskim rynku pracy lub w handlu i pokrótce poinformować wnioskodawcę o trudnościach związanych z migracją handlową bądź zarobkową a także pouczyć o skutkach prawnych i ekonomicznych nielegalnego zatrudnienia. W ten sposób wczesna rozmowa z osobą zainteresowaną zatrudnieniem może zaoszczędzić kosztów zarówno podróżnemu jak i państwu polskiemu. Przepisy o zatrudnieniu sezonowym winny określić procedurę uzyskiwania zezwolenia na pracę w tych przypadkach. Biorąc pod uwagę skalę zjawiska, wydaje się sensownym skrócenie procesu uzyskiwania zezwolenia do minimum (np. dwóch tygodni) poprzez wprowadzenie zasady, że ostateczną decyzję podejmować będzie konsul po dokonaniu konsultacji z docelowym urzędem pracy co do sytuacji na rynku lokalnym. Korzyści z czytelnej i spójnej narodowej polityki wizowej W ostatecznym rozrachunku nowa polska polityka wizowa winna ukazywać wschodnim sąsiadom unijne standardy praworządności i niezależnie od poziomu restrykcyjności być wzorem co do jej sprawiedliwości i przewidywalności. W dotychczasowej debacie wielokrotnie podnoszono argument o pozytywnym wpływie polskiej liberalnej polityki wizowej na orientację euroatlantycką Ukrainy. Zdecydowanie nie służy temu celowi zauważalna pasywność polskich decydentów w okresie przed koniecznymi zmianami polityki wizowej w związku z akcesją do Schengen. Niewątpliwie jest dość czasu by przygotować odpowiednie zmiany w całości procedur tak by wymagania Schengen nie zaskoczyły ani urzędników ani petentów. Nie sprzyja temu jednak obecne wyczekiwanie na decyzje z Brukseli i Analizy i Opinie, 42 Instytut Spraw Publicznych

8 8 Integracja z Schengen jako wyzwanie dla polskiej polityki wizowej wobec wschodnich sąsiadów utrzymywanie sztucznego rozdziału kwestii wejścia do strefy Schengen od polskiej polityki wizowej wobec wschodnich sąsiadów. Wprowadzenie podziału wiz ze względu na faktyczny cel podróży oraz ograniczenie procederu wykorzystywania wiz turystycznych do długofalowej działalności gospodarczej bądź zatrudnienia to poważny krok ku ucywilizowaniu sektora gospodarki, który jako jeden z niewielu pozostaje poza kontrolą instytucji państwa. Brak informacji o rzeczywistej skali zatrudnienia czy też handlu cudzoziemców w naszym kraju z jednej strony utrudnia prowadzenie polityki migracyjnej, o którą środowiska eksperckie postulują od lat. Z drugiej strony, nielegalne zatrudnienie bądź półlegalny handel nie służy samym podróżującym, którzy nie są chronieni przed deportacją. Poważnym argumentem za legalizacją zatrudnienia i handlu byłoby zwiększenie wpływów do budżetu nie poprzez zwiększenie opłat wizowych a przez nawet minimalne opodatkowanie pracy sezonowej i wprowadzenie faktycznych opłat targowiskowych i zryczałtowane opodatkowanie drobnej działalności gospodarczej związanej z handlem przygranicznym. Instytut Spraw Publicznych Analizy i Opinie, 42

9 Piotr Kaźmierkiewicz jest ekspertem Programu Migracji i Polityki Wschodniej Instytutu Spraw Publicznych. Analizy i Opinie Nr 42, sierpień 2005 Redaktor: Mateusz Fałkowski mateusz.falkowski@isp.org.pl Projekt graficzny: Andrzej Jasiocha jasio70@interia.pl Instytut Spraw Publicznych Adres: ul.szpitalna 5 lok Warszawa, Polska isp@isp.org.pl