Zawiadomienie o wszczęciu postępowania

Transkrypt

1 ŁÓDZKI URZĄD WOJEWÓDZKI W ŁODZI PNIK-I Łódź, 13 grudnia 2017 r. Rada Gminy Rawa Mazowiecka Zawiadomienie o wszczęciu postępowania Na podstawie art. 91 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875), w związku z art i 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257) zawiadamiam, że wszczęte zostało z urzędu postępowanie określone w rozdziale 10 ustawy z 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym w celu kontroli legalności uchwały Nr XXXIV Rady Gminy Rawa Mazowiecka z dnia 22 listopada 2017 r. w sprawie regulaminu targowiska gminnego w miejscowości Niwna, która wpłynęła do Łódzkiego Urzędu Wojewódzkiego w Łodzi w dniu 29 listopada 2017 r. Uzasadnienie Zastrzeżenia organu nadzoru dotyczą: 1 ust. 2 i 3, 6 ust. 1, 7 pkt 1) i 3), 8, 9 Regulaminu targowiska stanowiącego załącznik do uchwały Nr XXXIV Rady Gminy Rawa Mazowiecka z dnia 22 listopada 2017 r. w sprawie regulaminu targowiska gminnego w miejscowości Niwna. W 1 ust. 2 Regulaminu postanowiono, że Targowisko stanowi własność Gminy Rawa Mazowiecka. Przepis ten nie wpływa na istniejące stosunki prawne ani nie określa uprawnień i obowiązków związanych z korzystaniem z targowiska. Nie reguluje zasad i trybu korzystania z targowiska, a zatem nie będąc przepisem prawa nie powinien zostać zamieszczony w akcie prawa miejscowego (wyrok WSA w Gdańsku 19 maja 2016 r., III SA/Gd 280/16). Ponadto zagadnienie zamieszczone w 1 ust. 2 Regulaminu nie mieści się w zakresie pojęcia zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, ŁÓDZKI URZĄD WOJEWÓDZKI W ŁODZI Łódź, ul. Piotrkowska 104, tel.: (+48) , fax: (+48) Elektroniczna Skrzynka Podawcza epuap: /lodzuw/skrytka

2 a jedynie w takich ramach organ stanowiący gminy został upoważniony do wydawania aktów prawa miejscowego na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Użyte w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. pojęcie "zasady i tryb korzystania" zawiera w sobie upoważnienie dla organu stanowiącego gminy do formułowania w stosunku do terenów i urządzeń użyteczności publicznej norm i zasad prawidłowego postępowania, ustalania obowiązujących reguł zachowania się, określenia ustalonego porządku zachowania się. Oznacza to w konsekwencji kompetencję rady gminy do wprowadzenia reguł dotyczących obowiązującego sposobu zachowania się podmiotów, które przebywają na terenach lub w obiektach o jakich mowa w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. (por. wyrok WSA Krakowie z dnia 3 grudnia 2013 r. III SA/Kr 731/13). W 1 ust. 3 Regulaminu odpowiedzialność za wykonanie regulaminu nałożono na Gminny Zakład ds. Eksploatacji Wodociągów i Kanalizacji w Rawie Mazowieckiej, będący administratorem targowiska. Należy jednak zauważyć, że zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2017 r., poz. 827) jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wyborze sposobu prowadzenia i form gospodarki komunalnej. Zatem Rada może jedynie określić sposób i formę prowadzenia gospodarki komunalnej (np. gminną jednostkę organizacyjną), a nie wskazywać imiennie oznaczony podmiot wykonujący te zadania. Zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym do zadań wójta należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym. W analizowanej sprawie wybór konkretnego podmiotu należy zatem do kompetencji Wójta jako organu gminy gospodarującego mieniem komunalnym. Zdaniem organu nadzoru nie jest zatem dopuszczalne wskazanie w uchwale, że to Gminny Zakład ds. Eksploatacji Wodociągów i Kanalizacji w Rawie Mazowieckiej będzie administratorem targowiska oraz że będzie ponosił odpowiedzialność za wykonanie regulaminu (uchwały). W wyroku NSA z dnia 18 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2072/12 wskazano, że do zadań wójta należy gospodarowanie mieniem komunalnym, stąd rada gminy nie może w tym zakresie przejmować tych zadań, w tym także określać administratora obiektów użyteczności publicznej. Zgodnie z 3 zabrania się prowadzenia handlu poza wygrodzonym terenem targowiska. Zdaniem organu nadzoru przepis 1 stanowi przekroczenie delegacji ustawowej określonej w art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym. Przepisem tym Rada zakazała prowadzenia handlu poza targowiskiem. Należy jednak zauważyć, że handel na terenie gminy odbywa się na co dzień także poza targowiskiem np. w sklepach znajdujących

3 się na terenie gminy Rawa Mazowiecka. Przede wszystkim należy jednak podkreślić, że zagadnienia zamieszczone w 1 ust. 1 i 2 uchwały nie mieszczą się w zakresie pojęcia zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, a jedynie w takich ramach organ stanowiący gminy został upoważniony do wydawania aktów prawa miejscowego na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Zdaniem organu nadzoru przepis 1 stanowi przekroczenie delegacji ustawowej określonej w art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym. Przepisem tym Rada ograniczyła możliwość prowadzenia handlu na terenie gminy jedynie do placu targowego przy ul. Targowej. Należy bowiem zauważyć, że handel może być również prowadzony m.in. w znajdujących się na terenie miasta Sulejów budynkach, które nie stanowią targowiska w rozumieniu ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Zgodnie z przepisem 1 ust. 2 uchwały handel w każdym miejscu poza targowiskiem będzie wymagał zezwolenia Burmistrza. Przede wszystkim należy jednak podkreślić, że zagadnienia zamieszczone w 1 ust. 1 i 2 uchwały nie mieszczą się w zakresie pojęcia zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, a jedynie w takich ramach organ stanowiący gminy został upoważniony do wydawania aktów prawa miejscowego na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Użyte w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. pojęcie "zasady i tryb korzystania" zawiera w sobie upoważnienie dla organu stanowiącego gminy do formułowania w stosunku do terenów i urządzeń użyteczności publicznej norm i zasad prawidłowego postępowania, ustalania obowiązujących reguł zachowania się, określenia ustalonego porządku zachowania się. Oznacza to w konsekwencji kompetencję rady gminy do wprowadzenia reguł dotyczących obowiązującego sposobu zachowania się podmiotów, które przebywają na terenach lub w obiektach o jakich mowa w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. (por. wyrok WSA Krakowie z dnia 3 grudnia 2013 r. III SA/Kr 731/13). W 3 ust. 1 uchwały wskazano, że na Targowisku wyznaczonym niniejszą uchwałą sprzedaż odbywa się według zasad określonych w Regulaminie targowiska ( ). Na podstawie normy kompetencyjnej zawartej ww. przepisie ustawy, Rada zobowiązana była do uregulowania zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności

4 publicznej, jakim jest targowisko. Tylko takie zasady może zawierać załącznik do uchwały. W ocenie organu nadzoru w oparciu o wskazaną normę kompetencyjną rada gminy nie może natomiast regulować kwestii zasad sprzedaży. Regulowanie zasad sprzedaży wykracza poza ww. normę kompetencyjną. W tym zakresie właściwe normy zostały już ustalone w odrębnych przepisach (przede wszystkim w Kodeksie cywilnym) i obowiązują powszechnie, niezależnie od miejsca sprzedaży. Rada gminy może formułować zasady sprzedaży jedynie w zakresie w jakim pozostają w zgodzie z ww. normą. Wątpliwości organu nadzoru budzi treść 4 ust. 1 i 2 uchwały. Zgodnie z tymi przepisami administrator targowiska świadczy usługę miesięcznej rezerwacji stanowiska sprzedaży dla osób posiadających stałe zezwolenie na prowadzenie sprzedaży. Opłaty rezerwacyjne określa zaś zarządzenie Dyrektora Miejskiego Zarządu Komunalnego w sprawie. Przepisy te nakładają na Burmistrza Sulejowa obowiązek świadczenia określonych usług. Uprawnienia do nałożenia takiego obowiązku nie da się jednak wyprowadzić z kompetencji określonej w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Ponadto wątpliwości wzbudza zawarte w ust. 2 sformułowanie stałe zezwolenie na prowadzenie sprzedaży. Nie wiadomo jednak jaki jest tryb wydawania takich zezwoleń oraz nieznana jest ich podstawa prawna. Ponadto w ust. 2 postanowiono, że opłaty stanowią przychodów administratora targowiska, którym jest Miejski Zarząd Komunalny w Sulejowie, który jako jednostka budżetowa nie może mieć przychodów własnych. Należy także nadmienić, że zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2017 r., poz. 827) jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wyborze sposobu prowadzenia i form gospodarki komunalnej. Zatem Rada może jedynie określić sposób i formę prowadzenia gospodarki komunalnej (np. gminną jednostkę organizacyjną), a nie wskazywać imiennie oznaczony podmiot wykonujący te zadania. Zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym do zadań wójta należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym. W analizowanej sprawie wybór konkretnego podmiotu należy zatem do kompetencji Burmistrza jako organu gminy gospodarującego mieniem komunalnym. Zdaniem organu nadzoru nie jest zatem dopuszczalne wskazanie w uchwale, że to Dyrektor Miejskiego Zarządu Komunalnego będzie ustalał stosowne opłaty rezerwacyjne. W wyroku NSA z dnia 18 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2072/12 wskazano, że do zadań wójta należy gospodarowanie mieniem komunalnym, stąd rada gminy nie może w tym zakresie przejmować tych zadań, w tym także określać administratora obiektów użyteczności publicznej.

5 Podobne zastrzeżenia dotyczą treści 1 ust. 2 i 3 Regulaminu Targowiska stanowiącego załącznik do ww. uchwały. W wyroku NSA z dnia 18 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2072/12 wskazano, że do zadań wójta należy gospodarowanie mieniem komunalnym, stąd rada gminy nie może w tym zakresie przejmować tych zadań, w tym także określać administratora obiektów użyteczności publicznej. 2 Regulaminu normujący szczegółowe zadania administratora oraz tryb jego pracy, zdaniem organu nadzoru stanowi przekroczenie delegacji ustawowej określonej w art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym. Zagadnienia w nim poruszone nie mieszczą się w zakresie pojęcia zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Za naruszający prawo uznać należy zapis 3 ust. 2 Regulaminu, na podstawie którego Rada nałożyła na podmioty biorące udział w handlu na targowisku obowiązek posiadania odpowiednich dokumentów tożsamości bądź umożliwiających sprawdzenie legalności prowadzonej działalności handlowej. O ile zasadne (i mieszczące się w ramach upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g.) byłoby nałożenie na podmioty handlujące na targowisku obowiązku przedstawienia dokumentów uprawniających do przebywania na jego obszarze i dokonywania w jego obrębie określonych czynności handlowych i usługowych (np. dowód wniesienia opłaty targowej, dokument potwierdzający rezerwację miejsca), o tyle nałożenie na nich obowiązków wskazanych w 3 ust. 2 regulaminu, trzeba uznać za daleko idące nadużycie. Zwłaszcza w sytuacji, gdy zostały one ukierunkowane na ustalenie okoliczności, które nie mają znaczenia dla oceny prawidłowości korzystania z targowiska. Podmiot handlujący może wykazać uprawnienie do korzystania z targowiska okazując odpowiednie pokwitowanie uiszczenia opłaty targowej. Z żadnego przepisu prawa nie wynika natomiast, iż przy kontroli jej wniesienia wymagane jest przedstawienie dokumentu tożsamości czy też dokumentu potwierdzającego legalność prowadzonej działalności handlowej. Nie bez znaczenia dla takiej oceny jest i to, że dokument tożsamości osoba handlująca obowiązana jest okazywać jedynie uprawnionym organom i instytucjom. W zakresie zaś obowiązku przedstawienia dokumentu potwierdzającego legalność prowadzonej działalności handlowej należy nawiązać do dopuszczenia na podstawie 3 ust. 1 regulaminu wszystkich podmiotów mogących uczestniczyć w obrocie towarowym. Niewątpliwie od niektórych z nich (rolników, działkowiczów) nie będzie można wymagać, aby takie dokumenty przedstawili. Rada mogłaby ewentualnie wprowadzić wymóg handlu

6 przez niektóre podmioty zarejestrowane lub takie, których działalność jest koncesjonowana. Takie zastrzeżenie musiałoby jednak wynikać jednoznacznie z regulaminu (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 8 lipca 2014 r. III SA/WR 96/14). Zdaniem organu nadzoru do przekroczenia przez organ stanowiący Gminy zakresu umocowania udzielonego w art. 40 ust. 2 u.s.g., doszło poprzez przyjęcie w 9 Regulaminu szczegółowych regulacji, tyczących uiszczania, pobierania i kontrolowania wnoszenia opłat targowych. Materia ta normowana jest przepisami art. 15 ust. 1 i art. 19 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1785) i w Działach III-VI ordynacji podatkowej. Zgodnie z 10 Regulaminu osoby prowadzące handel mogą na czas remontu targowiska korzystać nieodpłatnie z WC znajdującego się w budynku komunalnym gminy w Sulejowie na parterze budynku za okazaniem pokwitowania opłaty targowej obsłudze WC. Zdaniem organu nadzoru ww. przepis ma charakter głównie informacyjny o treści uprawnienia, które powinno być uregulowane w innym akcie prawnym. Przepis ten powinien znajdować się w akcie prawnym wydanym na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, gdyż przewiduje zwolnienie z opłat za korzystanie z WC, ewentualnie w regulaminie korzystania z WC, gdyż wskazuje podmioty uprawnione do korzystania z tego obiektu. Odpowiednia zaś informacja o możliwości korzystania z WC znajdującego się w budynku komunalnym gminy w Sulejowie może zaś znajdować się na terenie Targowiska. 12 ust. 2 Regulaminu stanowi materię uregulowaną już w przepisach Kodeksu cywilnego. Zdaniem organu nadzoru doszło w tym przypadku do przekroczenia delegacji ustawowej określonej w treści art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym. Wydanie aktu prawa miejscowego na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym polega na wprowadzeniu do porządku prawnego nowych przepisów, które albo w ogóle nie mają odpowiednika w przepisach obowiązujących, albo przepisy te uszczegóławiają w określonym zakresie, w ramach ustawowych upoważnień. W utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym uznaje się, że powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami legislacji. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Zawsze bowiem tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje. Jest też dezinformujące, trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do

7 całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy, a więc do naruszenia wymagania adekwatności. Uchwała organu gminy nie powinna zatem powtarzać przepisów ustawowych, jak też nie może zawierać postanowień sprzecznych z ustawą (Wyrok NSA z dnia 14 maja 2015 r., II OSK 862/15). W 17 postanowiono: "Osoby naruszające przepisy niniejszego Regulaminu oraz inne przepisy dotyczące funkcjonowania targowiska podlegają odpowiedzialności z odpowiednich przepisów karnych i porządkowych." W zakresie kompetencji organu stanowiącego gminy i materii regulaminowej, nie mieści się w ogóle zagadnienie administracyjnej, cywilnej czy też karnej odpowiedzialności. Zagadnienia te są regulowane powszechnie obowiązującymi aktami prawnymi usytuowanymi wyżej w hierarchii źródeł prawa. Ponadto zdaniem organu nadzoru wadliwie w podstawie prawnej wymieniono art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż nie są spełnione przesłanki wydania przepisów porządkowych w przedmiotowej sprawie. Przysługujące radzie gminy kompetencje w zakresie stanowienia przepisów porządkowych nie mogą być wykorzystywane do bieżącego zarządzania na danym obszarze, ale wyłącznie w celu przeciwdziałania realnym zagrożeniom dla wartości określonych w powołanym przepisie (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia r., II SA/Go 72/10). W ocenie organu nadzoru, ze względu na ilość zakwestionowanych przepisów uchwały, akt ten powinien zostać w całości wyeliminowany z obrotu prawnego. Wobec powyższego, w terminie 7 dni od doręczenia niniejszego zawiadomienia, proszę o złożenie wyjaśnień w przedmiotowej sprawie. Wyjaśnienia należy przesłać do Łódzkiego Urzędu Wojewódzkiego w Łodzi na adres Elektronicznej Skrzynki Podawczej epuap: /lodzuw/skrytka. Z up. WOJEWODY ŁÓDZKIEGO Ireneusz Krześnicki Dyrektor Wydziału Prawnego, Nadzoru i Kontroli Do wiadomości: Wójt Gminy Rawa Mazowiecka