Na okładce wykorzystano zdjęcie z zasobów portalu vecteezy.com (na prawach wolnego dostępu domena publiczna)

Transkrypt

1

2

3

4

5 Stan prawny na 1 lipca 2018 r. Recenzje Prof. dr hab. Zdzisław Brodecki Prof. dr hab. Zygmunt Niewiadomski Redakcja wydawnicza Maria Kosznik Projekt okładki i stron tytułowych Karolina Zarychta Na okładce wykorzystano zdjęcie z zasobów portalu vecteezy.com (na prawach wolnego dostępu domena publiczna) Skład i łamanie sunny Praca powstała w wyniku realizacji projektu badawczego pt. Administracyjnoprawne problemy planowania i zagospodarowania przestrzennego obszarów morskich Rzeczpospolitej Polskiej o nr 2015/19/B/HS5/03240 finansowanego ze środków Narodowego Centrum Nauki Copyright by Uniwersytet Gdański Wydawnictwo Uniwersytetu Gdańskiego ISBN Wydawnictwo Uniwersytetu Gdańskiego ul. Armii Krajowej 119/121, Sopot tel./fax , tel wydawnictwo@ug.edu.pl Księgarnia internetowa:

6

7

8 Spis treści Wykaz skrótów Wprowadzenie Rozdział 1 CAUSA Motywy naukowej refleksji nad problematyką planowania i zagospodarowania przestrzennego polskich obszarów morskich z pozycji prawa administracyjnego Kontekst normatywny Kontekst teoretyczny Kontekst miejsca Rozdział 2 RES Polskie obszary morskie z perspektywy prawa administracyjnego Administracyjne prawo morskie propozycja wydzielenia Normatywna różnorodność prawa morskiego Uwarunkowania poziomych podziałów systemu prawa Ustalenie zakresu pojęciowego administracyjnego prawa morskiego i jego uzasadnienie Źródła administracyjnego prawa morskiego Pojęcie i prawna regulacja polskich obszarów morskich Struktura polskich obszarów morskich Linia podstawowa morza terytorialnego Morskie wody wewnętrzne Morze terytorialne Strefa przyległa Wyłączna strefa ekonomiczna

9 8 Spis treści 2.3. Polskie obszary morskie jako obszary specjalne Swoistość regulacji administracyjnoprawnej na polskich obszarach morskich Pojęcie obszarów specjalnych Złożoność reżimu prawnego obowiązującego na polskich obszarach morskich Rozdział 3 DESCRIPTIO Administracyjnoprawna perspektywa planowania i planów oraz planowania przestrzennego i planów zagospodarowania przestrzennego w ogólności Planowanie i plany w ujęciu rudymentarnym Planowanie i plany w kontekście prawnych form działania administracji Planowanie przestrzenne i plany zagospodarowania przestrzennego na tle planowania i planów obejmujących inne sfery działalności administracji publicznej Zarys prawnych rozwiązań planowania przestrzennego na lądzie Rozdział 4 RATIO Uzasadnienie objęcia planowaniem przestrzennym polskich obszarów morskich Uwagi ogólne Pozaprawne uzasadnienie objęcia planowaniem przestrzennym polskich obszarów morskich Prawne uzasadnienie planowania przestrzennego polskich obszarów morskich Różne perspektywy Przepisy u.o.m Dyrektywa 2014/89 ustanawiająca ramy planowania przestrzennego obszarów morskich Koncepcja Przestrzennego Zagospodarowania Kraju Inne akty Prawnorzeczowy status polskich obszarów morskich ze szczególnym uwzględnieniem doktrynalnej koncepcji rzeczy (dóbr) publicznych

10 Spis treści 9 Rozdział 5 LEX Regulacja prawna planowania i zagospodarowania przestrzennego polskich obszarów morskich Odrębność prawnej regulacji planowania morskiego Przedmiotowy zakres regulacji Podmioty planowania i zagospodarowania przestrzennego polskich obszarów morskich Prawne zasady planowania i zagospodarowania przestrzennego polskich obszarów morskich Uwagi ogólne Zasady konstytucyjne Zasady wyprowadzane z dyrektywy 2014/89 oraz z innych źródeł o charakterze ponadpaństwowym Założenia, podział, źródła pierwotne Zasada zupełności Zasada samodzielności i swobody planistycznej państw członkowskich Zasada podejścia ekosystemowego oraz towarzyszące jej zasady o charakterze międzynarodowym Zasada uwzględniania wzajemnych oddziaływań między lądem i morzem Zasada współdziałania Zasady rekonstruowane z przepisów u.o.m Założenia, uzasadnienie i podział Zasada odrębnej regulacji Zasada pluralizmu planistycznego Zasada planowania regulacyjnego Zasada planowania wielofunkcyjnego Zasada trwałości ustaleń lokalizacyjnych podjętych przed przyjęciem planu Podobieństwa i odmienności regulacji planowania i zagospodarowania przestrzennego polskich obszarów morskich w koncepcjach i rozwiązaniach prawnych państw sąsiednich Uwagi ogólne Niemcy Dania Szwecja Litwa Rosja

11 10 Spis treści Rozdział 6 PROPSITUM Konstrukcja prawna planu zagospodarowania przestrzennego polskich obszarów morskich Przedmiot i treść Charakter prawny Tryb Skutki prawne Kontrola Zakończenie Źródła prawa Pozostałe źródła Orzecznictwo Literatura

12 Wykaz skrótów Akty normatywne dyrektywa 2014/89 GeROG k.c. Konstytucja RP dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/89/UE z dnia 23 lipca 2014 r. ustanawiającej ramy planowania przestrzennego obszarów morskich (Dz. Urz. UE L 257 z 23 lipca 2014) Gesetz zur Neufassung des Raumordnungsgesetzes und zur Änderung anderer Vorschriften ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 459, ze zm.) Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, ze zm.) k.p.a. ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, ze zm.) KPZK 2030 Koncepcja Przestrzennego Zagospodarowania Kraju 2030 nowelizacja u.o.m. z 2015 r. ustawa z dnia 5 sierpnia 2015 r. o zmianie ustawy o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 1642)

13 12 Wykaz skrótów p.o.ś. p.p.s.a. Prawo wodne rozporządzenie w sprawie wymaganego zakresu planów R.P.R.M. UNCLOS u.o.m. ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 519, ze zm.) ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, ze zm.) ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1566, ze zm.) rozporządzenie Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej oraz Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 17 maja 2017 r. w sprawie wymaganego zakresu planów zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej (Dz. U. z 2017 r., poz. 1025) uchwała nr 190 Rady Ministrów z dnia 29 października 2013 r. Regulamin pracy Rady Ministrów (M.P. z 2016 r., poz. 1006, ze zm.) United Nations Convention on the Law of the Sea, Konwencja Narodów Zjednoczonych o prawie morza, sporządzona w Montego Bay dnia 10 grudnia 1982 r. (Dz. U. z 2002 r. Nr 59, poz. 543) ustawa z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 2205, ze zm.) u.p.z.p. ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1073, ze zm.) ZTP rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 283)

14 Wykaz skrótów 13 Czasopisma i publikatory Acta UWr.PPiA Acta Universitatis Wratislaviensis. Przegląd Prawa i Administracji BIP Biuletyn Informacji Publicznej Biuletyn KPZK PAN Biuletyn Komitetu Przestrzennego Zagospodarowania Kraju Polskiej Akademii Nauk Dz. U. Dziennik Ustaw Dz. Urz. MTBiGM Dziennik Urzędowy Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej Dz. Urz. Dziennik Urzędowy Województwa Pomorskiego Woj. Pomor. GSP Gdańskie Studia Prawnicze KPP Kwartalnik Prawa Publicznego M. P. Monitor Polski ONSA Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego ONSAiWSA Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych OSNAPiUS Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych OSNC Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Izba Cywilna OSNCP Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Izba Cywilna i Pracy OSP Orzecznictwo Sądów Polskich OTK Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. Zbiór urzędowy OTK-A Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. Zbiór urzędowy Seria A PiP Państwo i Prawo PL Przegląd Legislacyjny PM Prawo Morskie PPP Przegląd Prawa Publicznego

15 14 Wykaz skrótów PS RPEiS ZNUG ZNUG SP ZNUS ZNUW ZSK Przegląd Sejmowy Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Gdańskiego Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Gdańskiego. Studia Prawnoustrojowe Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Szczecińskiego Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Wrocławskiego Zagadnienia Sądownictwa Konstytucyjnego Inne g.a.s.p. HELCOM IMO LEX m.p.z.p. NIK NSA SN ST studium gminne TK VASAB WSA generalny akt stosowania prawa Helsinki Commission (Komisja Ochrony Środowiska Morskiego Bałtyku) International Maritime Organization (Międzynarodowa Organizacja Morska) System Informacji Prawnej LEX miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Najwyższa Izba Kontroli Naczelny Sąd Administracyjny Sąd Najwyższy Samorząd Terytorialny studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Trybunał Konstytucyjny Vision and Strategies Around the Baltic Sea wojewódzki sąd administracyjny

16 Wprowadzenie Niniejsza książka prezentuje wyniki projektu badawczego Narodowego Centrum Nauki nr 2015/19/B/HS5/03240 zatytułowanego Administracyjnoprawne problemy planowania i zagospodarowania przestrzennego obszarów morskich Rzeczpospolitej Polskiej, realizowanego przez Uniwersytet Gdański w latach Tytuł monografii, odbiegający nieco brzmieniem, ale tożsamy co do treści tytułu projektu, nawiązuje do przedmiotu regulacji, rozdziału 9 działu II ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej 1 (dalej: u.o.m.) Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne obszarów morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej. Już w tym miejscu wypada wyjaśnić, że z prawnego punktu widzenia zakresy nazw: polskie obszary morskie i morskie wody wewnętrzne, morze terytorialne i wyłączna strefa ekonomiczna w rozumieniu u.o.m. nie pokrywają się. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 1 u.o.m., określającym zakres znaczeniowy ustawowego pojęcia polskie obszary morskie 2, do obszarów tych zalicza się oprócz wymienionych w tytule rozdziału 9 działu II u.o.m.: morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej, również strefę przyległą, unormowaną w krajowym porządku prawnym przepisami art. 13a i 13b u.o.m. oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 2017 r. w sprawie 1 Tekst jedn.: Dz. U z 2017 r., poz. 2205, ze zm. 2 Zastrzeżenia towarzyszące zabiegowi legislacyjnemu dokonanemu w tym przepisie zostały przedstawione w rozdziale 2 niniejszej pracy w części

17 16 Wprowadzenie szczegółowego przebiegu linii podstawowej, zewnętrznej granicy morza terytorialnego oraz zewnętrznej granicy strefy przyległej Rzeczypospolitej Polskiej 3. Według tych uregulowań, jak słusznie zauważa Dorota Pyć, polską strefę przyległą w ujęciu przestrzennym w całości wchłania polska wyłączna strefa ekonomiczna 4. Oznacza to, że będące przedmiotem rozważań prawne regulacje planowania i zagospodarowania przestrzennego obejmują również i strefę przyległą ( mieszczącą się w wyłącznej strefie ekonomicznej), a zatem usprawiedliwione i uzasadnione będzie posłużenie się zarówno w tytule, jak i w treści niniejszej pracy określeniem planowanie i zagospodarowanie przestrzenne polskich obszarów morskich. Merytoryczna warstwa pracy została podzielona na sześć rozdziałów. Ich tematyka nadaje całości postać o charakterze eklektycznym, co jest wynikiem zabiegów nie tyle zamierzonych, co koniecznych. Dla właściwej identyfikacji i uchwycenia węzłowych problemów występujących na tle planowania i zagospodarowania obszarów morskich niezbędna wydaje się bowiem krytyczna analiza badanego zjawiska równocześnie w kilku płaszczyznach. Dlatego też między innymi obok wątków dotyczących podstawowych konstrukcji teoretycznych prawa administracyjnego, ujmowanych w kontekście planowania przestrzeni morskiej, pojawia się zagadnienie międzygałęziowej istoty, zasad i warunków obejmowania planami obszarów morskich, zaś dogmatycznoprawnej analizie przepisów u.o.m. towarzyszą kwestie oceny tej regulacji z punktu widzenia zasad techniki prawodawczej. Te różne, czasem niezwiązane zbyt ściśle ze sobą, odniesienia poszerzają, w opinii autora, optykę postrzegania badanej materii i rzucają na nią coraz to nowe światło, co przyczynia się do lepszego jej poznania. Tytuły poszczególnych rozdziałów zostały dodatkowo opatrzone przedtytułami z wykorzystaniem łacińskich określeń w celu podkreślenia sedna rozważań prowadzonych w danej jednostce redakcyjnej oraz zasygnalizowania podejścia i nacisku na kluczowe dla omawianego zagadnienia kwestie. 3 Dz. U. z 2017 r., poz D. Pyć, Strefa przyległa jako obszar morski kontroli prewencyjnej [w:] J. Kruczalak- -Jankowska, Problemy prawa prywatnego i publicznego w pierwszych dekadach XXI wieku. Księga jubileuszowa dedykowana Profesorowi Jerzemu Ciszewskiemu, GSP 2016, t. 36, s. 392.

18 Wprowadzenie 17 Zakreślenie w tytule pracy granic przedmiotu badań nie powoduje automatycznego odcięcia licznych kontekstów pozostających nie tylko poza płaszczyzną administracyjnoprawnej problematyki planowania i zagospodarowania przestrzennego polskich obszarów morskich, ale w ogóle poza sferą prawa. Z tego też względu prowadzenie badań nad wyżej formułowanym tematem nie byłoby możliwe bez choćby pobieżnego poznania i uświadomienia interdyscyplinarności zjawiska, jakim jest morska gospodarka przestrzenna. Autorowi niniejszej pracy udało się posiąść niezbędną w tym względzie wiedzę dzięki pomocy i życzliwości wielu osób ludzi nauki, przedstawicieli różnych dyscyplin. Liczne sposobności do wymiany poglądów i dzielenia się doświadczeniem oraz merytorycznych spotkań i udziału w realizacji praktycznych zadań stały się możliwe i zaowocowały wymiernymi korzyściami za sprawą odbytego w 2017 r. stażu naukowego w Instytucie Morskim w Gdańsku. Za możliwość czerpania wiedzy i nabywania doświadczeń w tym szczególnym miejscu serdecznie dziękuję Panu Dyrektorowi Instytutu Doktorowi Kazimierzowi Szeflerowi i Pani Magdalenie Matczak, Kierownik Samodzielnej Pracowni Polityki Przestrzennej Instytutu Morskiego w Gdańsku, oraz gronu ich współpracowników. Szczególne podziękowania kieruję do Pana Profesora Jacka Zauchy z Katedry Makroekonomii Uniwersytetu Gdańskiego za nieocenioną pomoc i przybliżenie ekonomicznej perspektywy morskiej gospodarki przestrzennej. Za konsultacje i pomoc w uchwyceniu perspektywy prawno-morskiej dziękuję Pani Profesor Dorocie Pyć, Kierownik Katedry Prawa Morskiego Uniwersytetu Gdańskiego, a także pracującej również w tej katedrze Pani Doktor Justynie Nawrot. Podziękowania należą się także koledze z rodzimego Wydziału Profesorowi Edwardowi Juchniewiczowi (Edvardasowi Juchneviciusowi) za pomoc w przetłumaczeniu i właściwym zrozumieniu niuansów prawnych rozwiązań planowania i zagospodarowania przestrzennego litewskich obszarów morskich. Wyrazy wdzięczności pragnę złożyć również recenzentom niniejszej pracy: Panu Profesorowi Zdzisławowi Brodeckiemu z Wyższej Szkoły Administracji i Biznesu im. Eugeniusza Kwiatkowskiego w Gdyni oraz Panu Profesorowi Zygmuntowi Niewiadomskiemu ze Szkoły Głównej Handlowej w Warszawie. Uwzględnienie przedstawionych przez Panów

19 18 Wprowadzenie Profesorów uwag stało się istotną inspiracją do rozbudowania lub mocniejszego podkreślenia niektórych wątków. Książka wieńcząca badania nad administracyjnoprawną problematyką planowania i zagospodarowania przestrzennego polskich obszarów morskich opublikowana z troską o właściwy poziom edytorski nie powstałaby bez przykładnej i starannej pracy Zespołu Wydawnictwa Uniwersytetu Gdańskiego, za którą podziękowania wszystkim osobom zaangażowanym w to przedsięwzięcie składam na ręce Pani Dyrektor Redaktor Naczelnej Joannie Kamień.

20 Rozdział 1 CAUSA Motywy naukowej refleksji nad problematyką planowania i zagospodarowania przestrzennego polskich obszarów morskich z pozycji prawa administracyjnego 1.1. Kontekst normatywny Obowiązująca od 17 września 2014 r. dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/89/UE z dnia 23 lipca 2014 r. ustanawiająca ramy planowania przestrzennego obszarów morskich (dalej: dyrektywa 2014/89) 1 wywarła istotny wpływ na dotychczasowe regulacje prawne państw członkowskich Unii Europejskiej posiadających dostęp do morza, w zakresie uregulowań prawnych gospodarki przestrzennej obszarów morskich 2. Dnia 18 września 2016 r. minął termin wprowadzenia przez te państwa do swoich wewnętrznych porządków prawnych przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych, niezbędnych do wykonania dyrektywy 2014/89. W tym czasie doszło do zasadniczych zmian w dotychczasowej regulacji u.o.m. 3, natomiast stosowne przepisy wykonawcze, o których wspomina dyrektywa 2014/89, zostały wydane 1 Dz. Urz. UE L 257 z 23 lipca 2014 r., s Na temat prawnej sytuacji w tym zakresie sprzed wejścia w życie dyrektywy 2014/19 zob. m.in. T. Bąkowski, Wybrane problemy planowania i zagospodarowania przestrzennego obszarów morskich Rzeczypospolitej Polskiej wynikające z obowiązującego porządku prawnego [w:] D. Pyć (red.), Navigare necesse est. Księga jubileuszowa dedykowana profesorowi Wojciechowi Adamczakowi, GSP 2014, t. 32, s Kwestie te zostaną szerzej przedstawione w rozdziale 4 w części 4.3: Prawne uzasadnienie planowania przestrzennego polskich obszarów morskich.

21 20 Rozdział 1. Motywy naukowej refleksji nad problematyką z półrocznym opóźnieniem 4. Jednak dalece istotniejszym wymogiem wynikającym z dyrektywy 2014/89 i także obwarowanym terminem jest opracowanie planów zagospodarowania obszarów morskich, które w myśl jej art. 15 ust. 3 powinno nastąpić jak najszybciej, a najpóźniej do dnia 31 marca 2021 r.. Trwające ledwie od 2017 r. prace nad pierwszymi w historii planami zagospodarowania przestrzennego polskich obszarów morskich, już choćby z tego względu, zasługują na twórcze zainteresowanie różnych dyscyplin, w tym także nauki prawa, a zwłaszcza jej publicznych gałęzi. Jednak głównym powodem uzasadniającym skoncentrowanie uwagi na morskim planowaniu przestrzennym, obok wspomnianej nowości normatywnej, jest sam przedmiot poddany ustaleniom planistycznym, którym są obszary morskie. Ich status prawny oraz naturalne właściwości sprawiają, że z jurydycznego (chociaż nie tylko jurydycznego) punktu widzenia planowanie na morzu mówiąc wprost w wielu aspektach różni się od planowania i zagospodarowania przestrzennego obszarów lądowych. Wypada w tym miejscu zaznaczyć, że polskie obszary morskie w rozumieniu przepisów u.o.m. przekraczają znacznie 1/10 lądowej powierzchni Polski, zaś korzystanie i wykorzystywanie obszarów morskich, w tym eksploatacja znajdujących się w nich zasobów, wymaga racjonalnego zarządzania, ujętego w ramy prawne zapewniające bezpieczeństwo, racjonalność czy też szerzej efektywność. Funkcjonujące jeszcze nie tak dawno w obiegu społecznym postrzeganie morza jedynie jako przestrzeni żeglugowej i uprawiania tradycyjnego rybołówstwa i w tym jedynie zakresie objętego prawną regulacją odeszło już bowiem bezpowrotnie do przeszłości. Niespotykana dotąd, a obserwowana obecnie ekspansja czy nawet swego rodzaju kolonizacja gospodarcza obszarów morskich wymusza wprowadzanie coraz to nowych rozwiązań prawnych, w tym prawnoplanistycznych, stwarzających odpowiednie instrumenty ochrony i kontroli eksploatacji zasobów 4 Chodzi tu o rozporządzenie Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej oraz Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 17 maja 2017 r. w sprawie wymaganego zakresu planów zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej (dalej: rozporządzenie w sprawie wymaganego zakresu planów) Dz. U. z 2017 r., poz

22 1.2. Kontekst teoretyczny 21 morza, które jedynie z pozoru są zasobami niewyczerpalnymi 5. Regulacjom tym powinny zaś, tak jak w innych przypadkach, towarzyszyć refleksja i myśl prawnicza. Stąd też zdaje się być poza dyskusją to, że prawo planowania i zagospodarowania przestrzennego na obszarach morskich zasługuje na stosowną uwagę, z pewnością nie tak wzmożoną, z jaką doktryna prawa odnosi się do szeroko opisywanych i komentowanych aspektów planowania i zagospodarowania przestrzennego na lądzie, które od lat cieszą się nieustannym zainteresowaniem jej przedstawicieli, ale przynajmniej w proporcjach odpowiadających stosunkowi powierzchni tych obszarów do lądowego terytorium kraju Kontekst teoretyczny Praca prowadzona nad stosunkowo świeżym materiałem normatywnym niesie za sobą szereg niedogodności i ryzyk z tym związanych. Brak lub niedostatek stanowisk i opinii doktryny oraz orzecznictwa uniemożliwia podjęcie i prowadzenie szerokiego dyskursu, w tym o charakterze polemicznym. Deficyt zidentyfikowanych przypadków nowego prawa w działaniu ogranicza naukową aktywność do formułowania hipotez, które dopiero po upływie określonego czasu będą mogły być poddane weryfikacji. Jak zatem, jak nie z pewną dozą sceptycyzmu, można ocenić próbę poddania krytycznej analizie zjawisk i procesów w toku ich realizacji? Z takim bowiem stanem mamy do czynienia w przypadku formułowania jurydycznych ocen planowania i zagospodarowania przestrzennego polskich obszarów morskich z pozycji administracyjnoprawnej. Z tak zarysowanej perspektywy podejmowane zamierzenie badawcze jawi się nie tylko jako nieatrakcyjne, ale może nawet jako niewykonalne. Jednakże takie zwykle pierwsze spojrzenie nie powinno definitywnie wykluczać objęcia teoretyczną refleksją zjawisk nowych czy wręcz tworzących kształtujących się na naszych oczach. 5 Zob. na ten temat m.in. D. Pyć, Prawo oceanu światowego. Res usus publicum, Gdańsk 2011, s. 145 i nn.; J. Ciechanowicz-McLean, Prawo ochrony i zarządzania środowiskiem, Warszawa 2015, s. 133 i nn.; Z. Brodecki, Prawo wszechoceanu [w:] D. Pyć (red.), Navigare necesse est, s. 77.

23 22 Rozdział 1. Motywy naukowej refleksji nad problematyką Doszukując się celowości i zasadności formułowania ocen i opinii wobec toczących się procesów i przewidywania ich konsekwencji, należałoby odwołać się do słów Karola Sobczaka o kształtującej i wyprzedzającej roli poszczególnych nauk, w tym nauk prawnych, która wymaga, aby przy określaniu funkcji (nauki prawa administracyjnego T.B.) nie ograniczano się jedynie do potrzeb aktualnych, lecz pamiętano również o skonkretyzowanych zadaniach w dającej się przewidzieć przyszłości 6. Naukowego potwierdzenia zasadności rozważań nad administracyjnoprawnymi problemami planowania i zagospodarowania przestrzennego polskich obszarów morskich można by też doszukiwać się w jednej z ostatnich publikowanych wypowiedzi Wacława Dawidowicza, którą wypadałoby nawet potraktować jako swego rodzaju naukowy testament Profesora. Otóż w opublikowanym wystąpieniu pt. Propozycja formuły badań nad prawem administracyjnym autor ten dzieli się na początku skądinąd niezbyt odkrywczym spostrzeżeniem, że normy prawa administracyjnego są nie tylko stanowione w bardzo licznych aktach prawodawczych różnej rangi, ale też dotyczą bardzo różnych dziedzin życia społecznego i regulują tam bardzo różne zagadnienia 7. Następnie jednak formułuje on interesującą tezę, według której wyżej opisany stan prowadzi do powstania przedmiotowej struktury prawa administracyjnego, stającej się polem badawczym do poszukiwania wspólnych»mechanizmów«regulowania stosunków społecznych ( ) 8. W tym względzie propozycja Dawidowicza zmierza do wyodrębnienia takich regulacji prawnych, w których byłyby powiązane funkcjonalnie normy prawa administracyjnego regulujące bezpośrednio i pośrednio stosunki społeczne, i które obejmowałyby dostatecznie duże obszary przepisów prawa administracyjnego oraz wyrażały w sumie dostatecznie charakterystyczną jego funkcję. Propozycji tej odpowiadają, zdaniem cytowanego autora, regulacje prawne: 1) zakazu względnego; 2) kształtowania 6 K. Sobczak, Metody badawcze w nauce prawa administracyjnego [w:] idem (red.), Problemy metodologiczne nauki prawa administracyjnego (przedmiot, metody badawcze i kooperacja interdyscyplinarna), Katowice 1976, s W. Dawidowicz, Propozycja formuły badań nad prawem administracyjnym [w:] E. Bojanowski (red.), Legislacja administracyjna. Materiały ze Zjazdu Katedr i Zakładów Prawa i Postępowania Administracyjnego, Gdańsk 1993, s Ibidem.

24 1.3. Kontekst miejsca 23 prawa własności i innych praw rzeczowych w drodze stosowania norm prawa administracyjnego oraz 3) szczególnego porządku prawnego prawa administracyjnego na obszarze specjalnym. Wymienione konstrukcje należałoby rozpatrywać w zakresie poszczególnych regulacji prawnych w ramach studiów monograficznych, które znajdą się ponad przedmiotową strukturą prawa administracyjnego i tym samym staną się zdolne do formułowania problemów i tez odnoszących się do danej regulacji prawnej jako całości, a przez to mogą doprowadzić do powstania teorii regulacji prawnej, co należy uznać za początek kształtowania się nauki prawa administracyjnego, jako tzw. szczegółowej nauki prawnej i zbudowania ogólnej teorii prawa administracyjnego 9. W świetle tego należy zauważyć, że przedmiot rozważań nad administracyjnoprawnymi problemami planowania i zagospodarowania przestrzennego polskich obszarów morskich obejmuje (co prawda w różnym stopniu) wskazane przez Dawidowicza i przywołane powyżej zagadnienia. Dlatego też, przyjmując wyżej określony kierunek naukowych dociekań za właściwy, należy uznać, że przywołany wywód stanowi dostateczną teoretyczną referencję do podjęcia i przeprowadzenia badań w zakresie określonym w tytule niniejszej pracy Kontekst miejsca Nieprzesądzającym, aczkolwiek istotnym powodem podjęcia i przeprowadzenia badań nad administracyjnoprawnymi problemami planowania i zagospodarowania przestrzennego polskich obszarów morskich jest afiliacja prowadzącego te badania. Warto zaznaczyć, że ów powód, umownie określony mianem kontekstu miejsca, ma swoje normatywne odniesienia. Otóż, jak wynika z art. 4 ustawy z dnia 25 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym 10, obowiązującej w czasie prowadzonych badań, uczelnie w ramach wypełniania swojej misji między innymi współpracują z otoczeniem społeczno-gospodarczym. Z kolei w myśl art. 11 pkt 10 procedowanego obecnie w parlamencie projektu ustawy 9 Ibidem, s. 99, 101, Tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 2183, ze zm.

25 24 Rozdział 1. Motywy naukowej refleksji nad problematyką Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, do podstawowych zadań uczelni należy działanie na rzecz społeczności lokalnych i regionalnych 11. Nieprzypadkowo też w strukturze Uniwersytetu Gdańskiego, to jest uczelni, w ramach której prowadzono projekt, którego rezultatem jest niniejsze opracowanie, znajdują się instytuty, katedry i zakłady, których już same nazwy wskazują na ich morskie sprofilowanie. Trzeba jednak podkreślić, że w morską orientację badawczą angażują się również pozostałe jednostki naukowe, albowiem do nich wszystkich odnosi się dewiza gdańskiej uczelni, która zgodnie z 6 ust. 6 Statutu Uniwersytetu Gdańskiego z dnia 8 czerwca 2006 r. 12 brzmi: In mari via tua. Oczywiście, tę swoistą właściwość miejscową należałoby traktować w kategoriach naturalnej powinności, nie zaś uzurpacji. Wręcz przeciwnie, jednym z celów, jakim mają służyć przedstawiane w kolejnych częściach pracy zagadnienia, uwagi, poglądy i oceny, jest zaproszenie do szerszej niż dotąd dyskusji nad prawnymi aspektami morskiej gospodarki przestrzennej i inspirowanie do rozwoju badań prawnej regulacji obszarów morskich, także w innych ośrodkach akademickich działających w naszym kraju (dostęp: ) (dostęp: ).

26 Rozdział 2 RES Polskie obszary morskie z perspektywy prawa administracyjnego 2.1. Administracyjne prawo morskie propozycja wydzielenia Normatywna różnorodność prawa morskiego Współczesne prawotwórstwo, którego przedmiotem są zjawiska, stany i stosunki zachodzące w środowisku morskim bądź związane z tym środowiskiem wyszło poza normatywną sferę prawa prywatnego, charakterystyczną dla prawa morskiego w jego pierwotnej historycznej postaci, kształtowanej faktami prawotwórczymi, do których zalicza się zwyczaje morskie 1. Można nawet postawić tezę, że co najmniej w równym stopniu korzysta ono obecnie z metod regulacji właściwych gałęziom prawa składających się na szeroko rozumiane prawo publiczne. Obserwowany od lat systematyczny proces publicyzacji tradycyjnego prawa morskiego jest swoistym znakiem czasu i elementem szerszego zjawiska, charakterystycznego dla całej euro-atlantyckiej kultury prawnej zjawiska przenikania prawa publicznego w sfery dotąd uchodzące za z natury rzeczy zdominowane regulacją prywatnoprawną przy równoczesnej prywatyzacji różnych dziedzin prawa publicznego. Ten widoczny trend być może jest zwiastunem przyszłej konwergencji prawa prywatnego i publicznego. Jest to jednak problem wymagający odrębnych i pogłębionych badań, prowadzonych z różnych pozycji i na różnym poziomie ogólności, których 1 Por. J. Młynarczyk, Prawo morskie, Gdańsk 2002, s. 14.

27