DZIENNIK URZĘDOWY WOJEWÓDZTWA ŚLĄSKIEGO

Transkrypt

1 DZIENNIK URZĘDOWY WOJEWÓDZTWA ŚLĄSKIEGO Katowice, dnia 15 grudnia 2014 r. Poz ROZSTRZYGNIĘCIE NADZORCZE NR NPII WOJEWODY ŚLĄSKIEGO z dnia 12 grudnia 2014 r. Na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm.) stwierdzam nieważność uchwały Nr XXXVI/264/2014 Rady Miejskiej w Krzanowicach z dnia 7 listopada 2014r. w sprawie uchwalenia Statutu Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Krzanowicach oraz połączenia placówek wsparcia dziennego Gminy Krzanowice w jedną Placówkę Wsparcia Dziennego, której prowadzenie przejmuje Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Krzanowicach, jako niezgodnej z art. 18, art. 18a i art. 190 ustawy z dnia 9 czerwca 2011r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (t. j. Dz. U. z 2013, poz. 135 z późn. zm.), art. 110 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (t. j. Dz. u. z 2013, poz. 182 z późn. zm.) i art. 7 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 1 i art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 roku o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t. j. Dz. U. z 2011r. Nr 197, poz z późn. zm.). U z a s a d n i e n i e W 1 przedmiotowej uchwały Rada Miejska w Krzanowicach uchwaliła statut Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Krzanowicach, stanowiący załącznik do uchwały, a 2 dokonała połączenia Zespołu Świetlic Opiekuńczo Terapeutycznych Gminy Krzanowice oraz Klubów Młodzieżowych Gminy Krzanowice w jedną placówkę wsparcia dziennego, której prowadzenie przejmuje Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Krzanowicach. Uchwała została doręczona Wojewodzie Śląskiemu w dniu 14 listopada 2014 r. Jako podstawę prawną przedmiotowej uchwały wskazano art. 18 ust. 1, art. 40 i art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 16 i art. 110 ust. 1 3 ustawy o pomocy społecznej oraz art. 228 ust. 1 i 2 w zw. z art. 18 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, dalej jako ustawa. Zdaniem organu nadzoru, zarówno wyżej wskazane przepisy jak również i inne przepisy obowiązującego prawa nie dają radzie kompetencji do podjęcia przedmiotowej uchwały. W pierwszej kolejności wskazania wymaga, iż przepisy prawa nie przewidują możliwości połączenia placówek wsparcia dziennego (w kwestionowanej uchwale Zespołu Świetlic Opiekuńczo-Terapeutycznych oraz Klubów Młodzieżowych). Zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy: Placówka wsparcia dziennego może być prowadzona w formie: 1) opiekuńczej, w tym kół zainteresowań, świetlic, klubów i ognisk wychowawczych; 2) specjalistycznej; 3) pracy podwórkowej realizowanej przez wychowawcę."

2 Dziennik Urzędowy Województwa Śląskiego 2 Poz Jednocześnie ustawa przewiduje jedynie, iż placówka wsparcia dziennego może być prowadzona w połączonych formach, o których mowa w ust. 1 (art. 24 ust. 5 ustawy). Ponadto, ustawą z dnia 25 lipca 2014 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2014 r. poz. 1188), ustawodawca w art. 18a ustawy nowelizowanej wprowadził możliwość zapewnienia wspólnej obsługi ekonomiczno-administracyjnej i organizacyjnej prowadzonych placówek wsparcia dziennego, w szczególności gmina może tworzyć centra administracyjne do obsługi tych placówek lub zlecić realizację tego zadania na podstawie ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Powyższe rozwiązanie ma na celu obniżenie kosztów administracyjnych po stronie jednostki samorządu terytorialnego w przypadku prowadzenia przez nią kilku placówek wsparcia dziennego. W art. 25 ust. 1a ustawy wskazano, że w przypadku zapewnienia wspólnej obsługi ekonomiczno-administracyjnej i organizacyjnej placówek wsparcia dziennego placówką, kieruje kierownik podmiotu, który zapewnia tę obsługę, przy pomocy wyznaczonego w poszczególnych placówkach wsparcia dziennego wychowawcy. Jednocześnie (w art. 25 ust. 1b ustawy) wprowadzono rozwiązanie, że w przypadku prowadzenia więcej niż jednej placówki wsparcia dziennego przez podmiot niepubliczny, placówkami tymi może kierować jeden kierownik przy pomocy wyznaczonego w poszczególnych placówkach wsparcia dziennego wychowawcy. W kontekście powołanych wyżej przepisów należy uznać, iż brak jest możliwości połączenia kilku placówek wsparcia dziennego w jedną. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby bowiem do zakwestionowania celowości przepisów art. 18 a oraz art. 25 ust. 1 lit. a i b ustawy, a tym samym odmówienia racjonalności ustawodawcy. Ponadto, wskazania wymaga, iż ośrodek pomocy społecznej oraz placówka wsparcia dziennego to odrębne jednostki organizacyjne, realizujące zadania w ramach dwóch odrębnych systemów tj.: pomocy społecznej oraz wspierania rodziny i pieczy zastępczej. Zgodnie bowiem z art. 110 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej zadania pomocy społecznej w gminach wykonują jednostki organizacyjne - ośrodki pomocy społecznej. Możliwe jest wykonywanie przez ośrodek pomocy społecznej również zadań przewidzianych w innych ustawach, jednakże tylko i wyłącznie gdy przepisy to przewidują np. art. 20 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. u. z 2013r., poz. 1456). Podkreślenia wymaga, iż ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej nie przewiduje możliwości prowadzenia placówki wsparcia dziennego przez ośrodek pomocy społecznej. Jak wynika z przepisów ustawy o wspieraniu rodziny i pieczy zastępczej (art. 10), pracę z rodziną organizuje gmina lub inny podmiot, przy czym do organizacji tej pracy gmina może wyznaczyć ośrodek pomocy społecznej. Zgodnie z art. 10 ust. 3 ustawy, praca z rodziną jest prowadzona w szczególności w formie konsultacji i poradnictwa specjalistycznego, terapii i mediacji, usług dla rodzin z dziećmi, w tym usług opiekuńczych i specjalistycznych, pomocy prawnej, szczególnie w zakresie prawa rodzinnego, organizowania dla rodzin spotkań, mających na celu wymianę ich doświadczeń oraz zapobieganie izolacji, zwanych dalej,,grupami wsparcia lub,,grupami samopomocowymi. Natomiast art. 18 ust. 1 i ust. 2 ustawy stanowią, iż w celu wsparcia rodziny dziecko może zostać objęte opieką i wychowaniem w placówce wsparcia dziennego. Placówkę wsparcia dziennego prowadzi gmina, podmiot, któremu gmina zleciła realizację tego zadania na podstawie art. 190 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, lub podmiot, który uzyskał zezwolenie wójta. Z kolei zgodnie z art. 190 ust. 1 ww. ustawy, organy jednostek samorządu terytorialnego mogą zlecić realizację zadań, o których mowa w art. 10 ust. 1, art. 18 ust. 2 i 3, art. 60 ust. 1, art. 76 ust. 1, art. 93 ust. 2 i 3 i art. 154 ust. 2 organizacjom pozarządowym prowadzącym działalność w zakresie wspierania rodziny, pieczy zastępczej lub pomocy społecznej lub też osobom prawnym i jednostkom organizacyjnym działającym na podstawie przepisów o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej, stosunku Państwa do innych kościołów i związków wyznaniowych oraz o gwarancji wolności sumienia i wyznania, jeżeli ich cele statutowe obejmują prowadzenie działalności w zakresie wspierania rodziny i systemu pieczy zastępczej lub pomocy społecznej. Biorąc powyższe pod uwagę w kwestii objęcia dziecka opieką i wychowaniem w placówce wsparcia dziennego przepisy ustawy nie zawierają regulacji zezwalającej na prowadzenie takiej placówki przez ośrodek pomocy społecznej, tak jak ma to miejsce w przypadku zadania dot. pracy z rodziną, na mocy art. 10 ust. 2 ustawy.

3 Dziennik Urzędowy Województwa Śląskiego 3 Poz Ponadto, o braku możliwości włączenia placówki wsparcia dziennego w strukturę organizacyjną ośrodka pomocy społecznej świadczą odmienne wymagania co do osoby kierującej placówką wsparcia dziennego oraz ośrodka pomocy społecznej. Zgodnie bowiem z art. 25 ust. 2 ustawy: kierownikiem placówki wsparcia dziennego może być osoba, która: 1) posiada wykształcenie wyższe: a) na kierunku pedagogika, pedagogika specjalna, psychologia, socjologia, praca socjalna, nauki o rodzinie lub na innym kierunku, którego program obejmuje resocjalizację, pracę socjalną, pedagogikę opiekuńczowychowawczą lub b) na dowolnym kierunku, uzupełnione studiami podyplomowymi w zakresie psychologii, pedagogiki, nauk o rodzinie, resocjalizacji lub kursem kwalifikacyjnym z zakresu pedagogiki opiekuńczo-wychowawczej; 2) nie jest i nie była pozbawiona władzy rodzicielskiej oraz władza rodzicielska nie jest jej zawieszona ani ograniczona; 3) wypełnia obowiązek alimentacyjny - w przypadku gdy taki obowiązek w stosunku do niej wynika z tytułu egzekucyjnego; 4) nie była skazana prawomocnym wyrokiem za umyślne przestępstwo lub umyślne przestępstwo skarbowe. Z kolei art. 122 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej stanowi, iż: osoby kierujące jednostkami organizacyjnymi pomocy społecznej są obowiązane posiadać co najmniej 3-letni staż pracy w pomocy społecznej oraz specjalizację z zakresu organizacji pomocy społecznej Na marginesie zaznaczyć należy, iż w ocenie organu nadzoru, nawet ustanowienie odrębnego kierownika dla komórki organizacyjnej ośrodka pomocy społecznej (w postaci placówki wsparcia dziennego) nie stanowi prawidłowej realizacji przepisu ustawy tj. art. 25 ust. 1, zgodnie z którym: placówką wsparcia dziennego kieruje kierownik. Zdaniem organu nadzoru w ww. przepisie, placówka bowiem rozumiana jest jako jednostka, a nie dział/komórka w jednostce organizacyjnej pomocy społecznej. Mając powyższe na uwadze należy uznać, iż prowadzenie placówek wsparcia należy do zadań gminy, zgodnie z art. 18 ust. 2 ustawy, jednakże zdecydowanie odbiega od charakteru zadań powierzonych na mocy przepisów prawa ośrodkom pomocy społecznej. W tym miejscu wskazania wymaga, iż brak normy kompetencyjnej uprawniającej Radę Miejską w Krzanowicach do przypisania tego rodzaju sprawy do właściwości ośrodka pomocy społecznej stanowi o naruszeniu zasady legalności. Jest to zasada rangi konstytucyjnej (art. 7 Konstytucji RP), z której wynika, iż organy władzy publicznej mogą działać jedynie na podstawie i w granicach przyznanych im uprawnień. Oznacza to, że podczas, gdy jednostka posiada swobodę działania zgodnie z zasadą, iż co nie jest wyraźnie zabronione przez prawo jest dozwolone, to organy władzy publicznej mogą działać tylko w tych przypadkach i w takim zakresie, w których upoważnia je do tego prawo (por. W. Skrzydło, Konstytucja RP. Komentarz. Zakamycze 1999 r., s. 15, por. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 1997 r., sygn. akt II SA 534/96, M. Podat. 1997/12/374). Organ władzy publicznej ma obowiązek wykazać istnienie normy kompetencyjnej, uprawniającej go do działania, niedopuszczalne jest poprzestawanie tylko na stwierdzeniu braku zakazu takiego działania w normach zawierających kompetencje ogólne (postanowienie 7 sędziów SN z 18 stycznia 2005 r., WK 22/04, OSNKW 2005 r., nr 3, poz. 29). W konsekwencji należy uznać, iż z wyżej wskazanych powodów nie jest możliwe połączenie kilku placówek wsparcia dziennego w jedną, której prowadzenie przejmie gminny ośrodek pomocy społecznej. Niezależne od powyższego, podkreślić należy, iż nawet gdyby hipotetycznie istniała możliwość połączenia wyżej wskazanych placówek w jedną i przekazanie jej prowadzenia Gminnemu Ośrodkowi Pomocy Społecznej to ww. materia uchwały nie należy do żadnej z kategorii aktów prawnych ogłaszanych w wojewódzkim dzienniku urzędowym, wymienionych w art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, w szczególności nie stanowi aktu prawa miejscowego.

4 Dziennik Urzędowy Województwa Śląskiego 4 Poz Tymczasem w 5 przedmiotowej uchwały Rada Miejska w Krzanowicach postanowiła, że: uchwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego i wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2015r. A zatem, Rada zakwalifikowała także materię dotyczącą połączenia placówek w jedną, a następnie włączenia tej placówki w strukturę organizacyjną ośrodka pomocy społecznej do kategorii aktów prawa miejscowego, których wejście w życie uzależnione jest od ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Aby akt normatywny uznany został bowiem za przepis powszechnie obowiązujący, spełnione muszą zostać określone wymogi. Musi on między innymi: być wydany przez kompetentny organ na podstawie upoważnień ustawowych, w swej treści zawierać normy o charakterze abstrakcyjnym (wielokrotnego zastosowania) i generalnym (skierowane do nieokreślonego adresata). Samo zaś upoważnienie ustawowe dla organu stanowiącego do wydania aktu prawa miejscowego musi być wyraźne i konkretne - tzn. musi ono jednoznacznie wskazywać, że organowi temu została przekazana do unormowania określona sfera prawna, że zostały mu przyznane kompetencje do uchwalenia nie jakichkolwiek treści, ale treści prawodawczych, to jest wyznaczających ich adresatom pewien sposób zachowania się, w formie nakazów, zakazów lub uprawnień. Warunkiem wejścia w życie przepisów powszechnie obowiązujących stanowionych przez organy jednostek samorządu terytorialnego jest ich ogłoszenie w sposób określony w ustawie (art. 88 Konstytucji RP). Szczegółowe zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego, zgodnie z przepisem art. 42 ustawy o samorządzie gminnym, określa ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych wprowadzając obowiązek publikacji aktu w wojewódzkim dzienniku urzędowym (art. 13 pkt 2 ustawy) oraz ustalenia odpowiedniego vacatio legis dla stanowionego przepisu powszechnie obowiązującego. Na podstawie przepisu art. 2 ust. 1 w/w ustawy ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Ogłoszenie danego aktu we właściwym publikatorze jest warunkiem jego wejścia w życie. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 powołanej ustawy akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. W przekonaniu organu nadzoru przedmiotowa uchwała w zakresie w jakim dotyczy ewentualnego połączenia placówek w jedną i przekazania jej prowadzenia ośrodkowi pomocy społecznej nie zawiera cech, które umożliwiłyby zakwalifikowanie jej do kategorii aktów prawa miejscowego. Nie rozstrzyga ona bowiem o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową, lecz jest aktem kierownictwa wewnętrznego, konkretyzującym sposoby działania gminy zmierzające do osiągnięcia celów ustawowych. W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że przepisy adresowane wyłącznie do kręgu podmiotów organizacyjnie podporządkowanych, określające organizację urzędów i instytucji samorządowych należy zaliczyć do norm prawa wewnętrznie obowiązującego (por. wyrok WSA w Gliwicach z 27 sierpnia 2009r. sygn. akt IV SA/Gl 97/09 Wobec braku podstaw do zastosowania w przedmiotowej uchwale w zakresie w jakim dotyczy ewentualnego połączenia placówek w jedną i przekazania jej prowadzenia ośrodkowi pomocy społecznej trybu wejścia w życie określonego w art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych zasadne jest stwierdzenie, iż uchwała w tym zakresie rażąco narusza przepis art. 13 ustawy. Na marginesie należy wskazać, iż w ocenie organu nadzoru stwierdzenie nieważności uchwały jedynie w części dot. połączenia placówek w jedną i przekazania jej prowadzenia ośrodkowi pomocy społecznej, a co za tym idzie także stwierdzenia nieważności przepisów statutu ośrodka dot. jego struktury i zadań spowoduje istotną zmianę merytoryczną przedmiotowej uchwały i tym samym wypaczy wolę uchwałodawcy. Zauważyć należy, iż wprawdzie pismem z dnia 8 grudnia 2014 r. Gmina skorzystała z przysługującego jej prawa i złożyła wyjaśnienia do zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego, jednakże organ nadzoru nie podziela przedstawionej we wskazanym piśmie argumentacji. Wskazane ww. piśmie motywy związane z kwestiami finansowymi, którymi kierowała się Gmina Krzanowice przy podejmowaniu uchwały Nr XXXVI/264/2014 z dnia 7 listopada 2014 r. nie podlegają ocenie przez organ nadzoru. Podkreślić należy, iż rola organu nadzoru ogranicza się jedynie do badania legalności uchwały podjętej na podstawie przepisów powszechnie obowiązującego prawa, a nie celowości podejmowanych przez Gminę działań. Podkreślenia wymaga, iż działanie organu nadzoru polegające na ocenie słuszności, czy też zasadności podjęcia uchwały, jak również względy celowościowe, ekonomiczne, czy też oszczędnościowe podjęcia uchwały, w oderwaniu od kryterium legalności, przekraczałyby zakres sprawowanego nadzoru.

5 Dziennik Urzędowy Województwa Śląskiego 5 Poz Biorąc powyższe pod uwagę, należy uznać, iż uchwała Nr XXXVI/264/2014 Rady Miejskiej w Krzanowicach z dnia 7 listopada 2014r. w sprawie uchwalenia Statutu Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Krzanowicach oraz połączenia placówek wsparcia dziennego Gminy Krzanowice w jedną Placówkę Wsparcia Dziennego, której prowadzenie przejmuje Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Krzanowicach z uwagi na wyżej wskazane nieprawidłowości została podjęta z istotnym naruszeniem prawa, co zgodnie z treścią art. 91 ustawy o samorządzie gminnym stanowi przesłankę do orzeczenia o jej nieważności w całości. Na niniejsze rozstrzygnięcie nadzorcze służy skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, za pośrednictwem Wojewody Śląskiego, w terminie 30 dni licząc od dnia doręczenia rozstrzygnięcia. Stwierdzenie nieważności uchwały wstrzymuje jej wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego. z up. WOJEWODY ŚLĄSKIEGO Dyrektor Wydziału Nadzoru Prawnego Krzysztof Nowak Otrzymują: 1) Rada Miejska w Krzanowicach - za zwrotnym potwierdzeniem odbioru, 2) a/a