Copyright by Wydawnictwo Naukowe Scholar Sp. z o.o., Warszawa 2007

Transkrypt

1

2

3

4

5 Copyright by Wydawnictwo Naukowe Scholar Sp. z o.o., Warszawa 2007 ISBN Redakcja i korekta: Bogdan Baran Projekt okładki: Marta Kurczewska Wydawnictwo Naukowe Scholar Spółka z o.o. ul. Krakowskie Przedmieście 62, Warszawa tel./fax , , dział handlowy: jak wyżej, w. 105, info@scholar.com.pl; scholar@neostrada.pl Wydanie pierwsze Skład i łamanie: WN Scholar (Jerzy Łazarski) Druk i oprawa: Paper & Tinta, Warszawa

6 Spis treści Słowo wstępne Leszek Balcerowicz Wstęp Część pierwsza Konkurencyjne teorie Rozdział I. Podstawowe definicje, centralne założenie, systematyka Podstawowe definicje Centralne założenie Systematyka Rozdział II. Finanse publiczne a wzrost gospodarki w długim okresie Uwagi wstępne Znaczenie struktury wydatków publicznych dla długofalowego rozwoju Poziom wydatków publicznych a wzrost gospodarki w długim okresie Wpływ podatków na długofalowy rozwój Deficyt sektora finansów publicznych a wzrost gospodarki w długim okresie Rozdział III. Model Samuelsona i jego rozwinięcia Rozdział IV. Model Hicksa Hansena Rozdział V. Model Mankiwa Summersa Rozdział VI. Portfelowy efekt wypychania. Model Silbera

7 6 Rozdział VII. Model Friedmana Rozdział VIII. Model Mundella Fleminga Rozdział IX. Model Ramseya Cassa Koopmansa Rozdział X. Model Blancharda Rozdział XI. Model Lane a Perottiego Część druga Empiryczna weryfikacja teorii Rozdział XII. Przegląd wcześniejszych badań empirycznych Badania nad niekeynesowskimi skutkami zacieśnienia polityki fiskalnej w krajach rozwiniętych Badania nad niekeynesowskimi skutkami zacieśnienia polityki fiskalnej w krajach rozwijających się Główne wnioski Rozdział XIII. Schemat analizy empirycznej Rozdział XIV. Skutki zacieśnienia polityki fiskalnej na Węgrzech w latach Charakterystyka zacieśnienia fiskalnego Skala zacieśnienia polityki fiskalnej Sposób zacieśnienia polityki fiskalnej Dynamika PKB i strumieni wydatkowych w okresach zacieśnienia polityki fiskalnej Wybrane czynniki wpływające na eksport Wybrane czynniki wpływające na inwestycje Wybrane czynniki wpływające na konsumpcję Podsumowanie Rozdział XV. Skutki zacieśnienia polityki fiskalnej na Litwie w 1997 i 2000 roku Charakterystyka zacieśnienia fiskalnego Skala redukcji deficytu Trwałość redukcji deficytu Sposób zacieśnienia polityki fiskalnej

8 2. Dynamika PKB i strumieni wydatkowych w okresach zacieśnienia polityki fiskalnej Wybrane czynniki wpływające na eksport Czynniki niezależne od polityki fiskalnej Czynniki mogące zależeć od polityki fiskalnej Wybrane czynniki wpływające na inwestycje Wybrane czynniki mające wpływ na prywatną konsumpcję Podsumowanie Rozdział XVI. Skutki zacieśnienia polityki fiskalnej w Estonii w 1997 roku i w latach Charakterystyka zacieśnienia fiskalnego Skala poprawy salda sektora finansów publicznych Źródła poprawy salda sektora finansów publicznych Dynamika PKB i strumieni wydatkowych w okresach zacieśnienia polityki fiskalnej Wybrane czynniki wpływające na eksport Czynniki niezależne od polityki fiskalnej Czynniki mogące zależeć od polityki fiskalnej Wybrane czynniki wpływające na inwestycje Czynniki niezależne od polityki fiskalnej Czynniki mogące zależeć od polityki fiskalnej Wybrane czynniki wpływające na konsumpcję Podsumowanie Rozdział XVII. Skutki zacieśnienia polityki fiskalnej na Łotwie w latach i Charakterystyka zacieśnienia fiskalnego Skala zacieśnienia polityki fiskalnej Sposoby zacieśnienia polityki fiskalnej Dynamika PKB i strumieni wydatkowych w okresach zacieśnienia polityki fiskalnej Wybrane czynniki mogące mieć wpływ na eksport Czynniki niezależne od polityki fiskalnej Czynniki mogące zależeć od polityki fiskalnej Wybrane czynniki wpływające na inwestycje Wybrane czynniki wpływające na konsumpcję Podsumowanie Uwagi końcowe Bibliografia

9 8 Spis tabel Spis rysunków Spis schematów i ramek

10 Leszek Balcerowicz Słowo wstępne Typowy schemat w podręcznikach do podstaw ekonomii mówi, że zwiększając deficyt, pobudza się globalny popyt: osoby otrzymujące z budżetu dodatkowe pieniądze część oszczędzają, a część wydają. Wydawane pieniądze stanowią z kolei dochód innych ludzi, którzy część oszczędzają, a część wydają itd. Dodatkowe pieniądze z budżetu mają więc wywoływać przyrost popytu prywatnego, a łączny wzrost wydatków (budżetowych i prywatnych) ma przy pewnych założeniach, o których podręczniki zazwyczaj milczą wywoływać wzrost produkcji. Według tego samego schematu ograniczanie deficytu uszczupla globalny popyt nie tylko bezpośrednio, lecz także pośrednio redukując na krótką metę wydatki prywatne. Oto w największym skrócie istota keynesizmu doktryny, która do niedawna była bardzo wpływowa na Zachodzie, a potem uzyskała niezwykłą popularność w rozmaitych kręgach postsocjalizmu. Jest popularna w nauczaniu ekonomii, w publicznych debatach o gospodarce oraz można się obawiać w społecznych odczuciach i w opiniach o źródłach wzrostu gospodarki. Jakże często klucza do dobrobytu szuka się w pobudzaniu gospodarki, czyli zwiększaniu popytu przez państwo, a wyjaśnienia wszelkich jej problemów w chłodzeniu gospodarki, czyli w zmniejszaniu rozmiarów lub tylko tempa wzrostu owego popytu. W okowach przedstawionego schematu tkwią nawet ci, którzy dostrzegają potrzebę ograniczania deficytu w celu przyspieszenia długotrwałego wzrostu. Przyjmują oni za pewnik, że owo ograniczanie musi być łagodne, rozłożone w czasie, aby zmniejszyć jego negatywny wpływ na krótkookresowy wzrost. Jest to jednak pewnik tylko w ramach omawianego schematu. Niniejsza książka wyraźnie pokazuje, że niekiedy nie przystaje on do rzeczywistości. Zdarza się, że ekspansja fiskalna nie pobudza wzrostu gospodarki nawet na krótko. Są też sytuacje, gdy radykalne ograniczenie wydatków budżetu ożywia produkcję zarówno na dłuższą, jak i krótką metę, podczas gdy łagodne dostosowania fiskalne zawodzą na obu frontach. Książka ta pokazuje zawodność schematów myślowych leżących u podstaw doktryny pobudzania i chłodzenia. Autor skupia się na przypadkach, gdy radykalne ograniczenie deficytu budżetu daje przyspieszenie wzrostu gospodarki

11 10 Leszek Balcerowicz nie tylko na długą, lecz także na krótką metę. Owo krótkookresowe przyspieszenie wynika z działania kilku mechanizmów. Niektóre z nich zostają uruchomione wówczas, gdy dalsza ekspansja groziłaby załamaniem się gospodarki. Przywrócenie w takich warunkach równowagi w finansach publicznych usuwa dużą część niepewności z rynków finansowych, co zmniejsza koszt i zwiększa dostępność zewnętrznego finansowania działalności przedsiębiorstw. Krajowi inwestorzy przestają się obawiać, że w przyszłości skokowo wzrosną podatki, a to poprawia ocenę opłacalności projektów i w rezultacie dodatkowo stymuluje inwestycje. Z tego samego powodu konsumenci mogą być bardziej skłonni do kupowania niż przed ograniczeniem deficytu. Wreszcie zmniejszone ryzyko finansowe kraju podtrzymuje lub zwiększa napływ zagranicznych inwestycji bezpośrednich. Inne mechanizmy nie zależą od wyjściowego stanu finansów publicznych, lecz wyłącznie od sposobu ograniczenia deficytu. Zdecydowane ograniczenie wydatków płacowych w sektorze publicznym lub transferów socjalnych kierowanych do osób w wieku produkcyjnym wzmacnia dyscyplinę płac w prywatnych przedsiębiorstwach, co zwiększa ich konkurencyjność na rynkach międzynarodowych i zyski, z których można finansować inwestycje. Autor opisuje większość z tych mechanizmów, a także inne mechanizmy, które w świetle teorii ekonomii mogą sprawić, że redukcja deficytu w finansach publicznych doprowadzi do przyspieszenia wzrostu gospodarki nie tylko w długim, lecz także w krótkim okresie. Dokładnie wyjaśnia, kiedy i jak redukowany deficyt budżetu daje szansę na niemal natychmiastowe przyspieszenie wzrostu gospodarki. Nie ogranicza się przy tym do przedstawienia tylko tych modeli, których najczęściej używa się do wyjaśnienia efektów niekeynesowskich, ale sięga też po modele ortodoksyjnego keynesizmu i pokazuje, jak niewiele trzeba w nich zmienić, aby również one mogły wyjaśniać efekty niekeynesowskie. Opis teorii tych efektów poprzedza analiza wpływu finansów publicznych na wzrost gospodarki w dłuższej perspektywie, o którym niezależnie od skutków redukcji deficytu w krótkim okresie nie powinno się zapominać. Efekty niekeynesowskie uzyskały w ostatnich kilkunastu latach solidną podbudowę empiryczną. Nie tylko teoria, ale przede wszystkim doświadczenie międzynarodowe pozwala nam ustalić, jak szybko ograniczać deficyt i czy redukując go, powiększać dochody podatkowe, czy też zmniejszać wydatki publiczne. Książka szczegółowo opisuje najważniejsze prace empiryczne odpowiadające na takie pytania. Przede wszystkim jednak autor przedstawia wyniki własnych badań, które powinny Czytelnika szczególnie zainteresować, bo dotyczą naszego regionu. Dowie się on m.in., czego Węgrzy, których gospodarka przeżywa ostatnio trudności, mogli się nauczyć z własnego doświadczenia, oraz co zrobiły kraje nadbałtyckie, gdy w naszym kraju pobudzano gospodarkę, i jakie były skutki owych działań. Książka pokazuje, że chłodzenie gospodarki może ją ożywiać. Trzeba dodać, że z kolei pobudzanie też w sprzeczności z keynesowskim schematem

12 Słowo wstępne 11 może spowalniać jej bieg. Autor skupia się na przypadkach chłodzenia, bo to redukcja deficytu naszego budżetu jest jednym z najważniejszych zadań polityki gospodarczej nastawionej na rozwój. Istnieje jednak wiele badań analizujących przypadki antyrozwojowej ekspansji fiskalnej. Wystarczy tu wspomnieć kryzys argentyński, czy Japonię w latach dziewięćdziesiątych XX wieku. Na swojego badacza czeka przypadek Polski w 2001 roku. Wydatki publiczne wzrosły wówczas o 2,5% PKB, a wzrost gospodarczy wyniósł zaledwie 1,1% wobec 4,2% w 2000 roku. Czytelników, których po lekturze tej książki wciągnie w co wierzę problematyka efektów niekeynesowskich, zachęcam do wnikliwej analizy owego epizodu. Niniejszy tom jest poświęcony problemowi o wielkim znaczeniu dla teorii ekonomii i o wielkiej doniosłości dla polityki gospodarczej. Autor opisuje najnowsze wyniki badań teoretycznych i empirycznych oraz wnosi do nich własny, ważny wkład. Czyni to zarazem bardzo przejrzyście. Praca Andrzeja Rzońcy powinna być jak najszerzej czytana przez wykładowców i studentów ekonomii, przez osoby, które kształtują politykę gospodarczą, jak i te, które są jej odbiorcami, przez każdego, kto jako świadomy obywatel chce przyczynić się do rozwoju gospodarki naszego kraju. Bardzo zachęcam do lektury tej książki.

13

14 Wstęp Co najmniej od lat czterdziestych XX wieku wśród ekonomistów dominuje pogląd, że nieuniknionym skutkiem redukcji deficytu finansów publicznych musi być przejściowe obniżenie tempa wzrostu gospodarki. Wielu ekonomistów jest przekonanych, że długookresowe korzyści z ograniczenia deficytu można osiągnąć wyłącznie za cenę kosztów w krótkim okresie. Tymczasem zarówno nowsze teorie ekonomiczne, jak i doświadczenie międzynarodowe pokazują, że ograniczenie deficytu może skutkować przyspieszeniem tempa wzrostu gospodarki nie tylko w długim, lecz także w krótkim okresie. Te niekeynesowskie skutki zacieśnienia polityki fiskalnej stanowią temat niniejszej książki. Jej celem jest z jednej strony przedstawienie sposobów wyjaśniania tych efektów przez teorię ekonomii, a z drugiej zbadanie ich w wybranych krajach Europy Środkowej. Z dwóch powodów pominięto tu skutki ekspansji fiskalnej. Po pierwsze, wyniki wcześniejszych badań pokazały, że wystąpienie efektów niekeynesowskich jest mniej prawdopodobne w przypadku ekspansji niż w przypadku zacieśnienia fiskalnego. Po drugie, biorąc pod uwagę zły stan finansów publicznych w Polsce, określenie warunków, przy których ekspansja fiskalna może nie przynieść korzyści w postaci wzrostu produktu w krótkim okresie, ma, jak się wydaje, mniejsze praktyczne znaczenie od analizy skutków zacieśnienia. Zdecydowałem się podjąć temat niekeynesowskich skutków konsolidacji fiskalnej, kierując się trzema przesłankami. Po pierwsze, uznałem tę problematykę za ważną dla nauki makroekonomii. Jak już wspomniałem, wpływ zacieśnienia polityki fiskalnej na produkt w krótkim okresie stanowi przedmiot żywej debaty między ekonomistami. Wciąż nie ma zgody co do przyczyn niekeynesowskiej reakcji produktu na przywracanie równowagi w finansach publicznych, a w rezultacie co do okoliczności, w których taka reakcja może wystąpić. Po drugie, poruszenie zagadnienia efektów niekeynesowskich ma duże znaczenie dla świadomości ekonomicznej społeczeństwa. Wielu ludzi boi się schłodzenia gospodarki. Większość z nich w ogóle nie wie, że zacieśnienie polityki fiskalnej nie zawsze musi prowadzić do spowolnienia wzrostu gospodarki w krótkim okresie. Wreszcie po trzecie, analiza niekeynesowskich skutków zacieśnienia polityki fiskalnej może być przydatna osobom odpowiedzialnym za jej prowadzenie

15 14 Wstęp w naszym kraju. Uzdrowienie finansów publicznych jest w Polsce palącą koniecznością. Mimo bardzo dobrej koniunktury deficyt w tym sektorze, jeżeli nie włączać do niego otwartych funduszy emerytalnych, nadal wynosi około 5% PKB. Przy takim deficycie każde spowolnienie wzrostu gospodarki grozi nam eksplozją długu publicznego. Jednocześnie członkostwo w Unii Europejskiej i perspektywa przystąpienia do strefy euro nakładają na Polskę obowiązek prowadzenia zdyscyplinowanej polityki fiskalnej. Pytanie nie brzmi więc, czy redukować deficyt, lecz jak to zrobić, by osiągnąć korzyści nie tylko w długim, lecz także w krótkim okresie, albo przynajmniej by korzyści długofalowe okupić możliwie niewielkimi krótkookresowymi kosztami. Książka składa się z dwóch części. Część pierwsza ma charakter teoretyczny. Usystematyzowałem w niej rodzaje wyjaśnień niekeynesowskich skutków zacieśnienia polityki fiskalnej. Szczegółowo opisałem istniejące modele, które pokazują mechanizmy prowadzące do takich efektów. Do większości modeli wprowadziłem pewne modyfikacje, których celem było przybliżenie ich założeń do zależności występujących w rzeczywistej gospodarce. Wiele z tych modyfikacji znacznie zmieniło wnioski płynące z modeli. W rozdziale pierwszym znalazły się definicje podstawowych terminów używanych w książce. Opisałem w nim też centralne założenie analizy, bez którego keynesowska reakcja produktu na impuls fiskalny byłaby niemożliwa, a niekeynesowska mniej prawdopodobna. W końcowej części rozdziału przedstawiłem usystematyzowanie podawanych wyjaśnień niekeynesowskich skutków zacieśnienia polityki fiskalnej dostarczanych przez teorię ekonomii. W rozdziale drugim poświęciłem nieco miejsca długofalowemu oddziaływaniu polityki fiskalnej na produkt, mimo że temat pracy zawęża analizę do krótkiego okresu. Celem tego rozdziału było umieszczenie dalszych rozważań we właściwej perspektywie. Starałem się w nim pokazać, że polityka fiskalna, która według obiegowych poglądów pozwala podnieść poziom produktu w krótkim okresie, w długim najczęściej ten poziom obniża, a polityka, którą powszechnie uważa się za redukującą produkt w krótkiej perspektywie, w dłuższej zazwyczaj go podnosi. Prezentację wyjaśnień niekeynesowskich skutków zacieśnienia polityki fiskalnej poprzedziłem pokazaniem natury efektów keynesowskich. W rozdziałach trzecim i czwartym opisałem, odpowiednio, model Samuelsona (1995, s ) oraz model Hicksa(1937) Hansena. Rozdziały od piątego do ósmego zawierają analizę wrażliwości wniosków co do wpływu polityki fiskalnej na produkt w krótkim okresie na zmiany wybranych założeń w modelach agregatowych. W rozdziałach tych przedstawiłem modyfikacje modelu IS LM zaproponowane przez Mankiwa i Summersa (1984), Silbera (1970), Friedmana (1978) oraz Mundella (1963) i Fleminga (1962). Założenia tych modeli w większym stopniu niż modelu pierwotny oddają złożoność rzeczywistej gospodarki.

16 Wstęp 15 Rozdziały od dziewiątego do jedenastego poświęcono najczęściej spotykanym w literaturze ekonomicznej wyjaśnieniom niekeynesowskich skutków zacieśnienia polityki fiskalnej. Zaprezentowano w nich model Ramseya(1928) Cassa(1965) Koopmansa, model Blancharda (1985, 1990) oraz model Lane a Perottiego (2001). Jak zauważył J. Hicks (1978, s. 17), istnieje bardzo wiele sposobów na pominięcie skomplikowanych matematycznych wyprowadzeń w wykładzie ekonomii, trzeba tylko ich poszukać. To owe sposoby pokazują, na ile autor rozumie prezentowane przez siebie zależności. Dlatego też w analizie modeli postanowiłem nie odwoływać się do matematyki. Książka nie zawiera ani jednego równania. Wszystkie zależności starałem się wyjaśnić w kategoriach ekonomicznych. Ocenę, na ile mi się ta sztuka udała, pozostawiam Czytelnikom licząc na ich wyrozumiałość. Tych, którzy brak matematyki uznają za mankament książki, szczerze zachęcam do sięgnięcia po inne moje prace (wymienione w bibliografii). Znajdą w nich kompletne tj. przeprowadzone krok po kroku algebraiczne rozwiązanie większości z przedstawionych tu modeli. Druga część książki poddaje weryfikacji empirycznej teorię niekeynesowskich skutków zacieśnienia polityki fiskalnej. Na początku przedstawiłem wyniki wcześniejszych badań nad tymi efektami. Własnymi badaniami objąłem kraje Europy Środkowej, które 1 maja 2004 roku przystąpiły do Unii Europejskiej, czyli Estonię, Litwę, Łotwę, Polskę, Republikę Czeską, Słowację, Słowenię i Węgry. Badania dotyczą lat Dotychczas w literaturze ekonomicznej niewiele miejsca poświęcono analizie skutków zacieśnienia polityki fiskalnej w krótkim okresie w krajach Europy Środkowej. Z dwóch powodów uznałem wypełnienie tej luki za celowe. Po pierwsze, doświadczenia tej grupy krajów mogą stanowić sprawdzian poprawności podawanego przez teorię ekonomii wyjaśnienia niekeynesowskich skutków. Kraje Europy Środkowej mają pewne cechy (jak np. duża otwartość na wymianę międzynarodową, niewielkie rozmiary gospodarki czy wysoki poziom wydatków publicznych w relacji do PKB), które w świetle teorii zwiększają szanse na ich wystąpienie lub przynajmniej redukują siłę efektów keynesowskich. Gdyby się okazało, że w badanej grupie reakcja produktu w krótkim okresie na dostosowanie fiskalne miała zawsze silnie keynesowski charakter, mogłoby to oznaczać, że teoria niekeynesowskich skutków zacieśnienia polityki fiskalnej nie wskazuje prawidłowo mechanizmów prowadzących do takich efektów lub co gorsza że oczekiwania na zmianę produktu o niekeynesowskim znaku nie mają większego uzasadnienia. Po drugie, doświadczenia krajów Europy Środkowej mogą stanowić ważną lekcję dla Polski. Państwa te bowiem tworzą wraz z naszym krajem stosunkowo jednorodną grupę pod względem poziomu rozwoju. Szczegółowej analizie poddano epizody silnego zacieśnienia polityki fiskalnej. Jak bowiem pokazuje duża część wcześniejszych badań empirycznych nad

17 16 Wstęp jego niekeynesowskimi skutkami, efekty takie mogą wystąpić wtedy, gdy redukcja deficytu jest odpowiednio duża. Jednocześnie przy uwzględnianiu niewielkich spadków deficytu wyniki mogłyby być obciążone przez cykliczne wahania produktu i ich wpływ na wielkość deficytu. Książka opisuje doświadczenia Węgier w latach , Litwy w 1997 i 2000 roku, Estonii w 1997 roku i w latach oraz Łotwy w latach i Doświadczenia poszczególnych krajów opisałem w osobnych rozdziałach każdy o podobnej konstrukcji. Najpierw pokazałem rozmiary i sposób zacieśnienia polityki fiskalnej, czyli dwie cechy, od których w świetle teorii i wyników wcześniejszych badań empirycznych w największym stopniu zależy znak zmiany produktu w krótkim okresie w reakcji na impuls fiskalny. Następnie na podstawie danych dotyczących dynamiki PKB i tworzących go strumieni wydatkowych dokonałem wstępnej oceny charakteru krótkookresowej zależności wiążącej produkt i impulsy fiskalne. W dalszej części każdego rozdziału poddałem analizie czynniki wpływające na tempo wzrostu odpowiednio eksportu, inwestycji i prywatnej konsumpcji. Celem tej analizy było określenie, w jakim stopniu dana zmiana strumienia wydatków była wynikiem działania mechanizmów keynesowskiego lub niekeynesowskich, a w jakim czynników niezależnych od polityki fiskalnej. Główne wnioski płynące z tego opracowania zebrałem w uwagach końcowych. Książka, którą przekazuję Czytelnikom, nie powstałaby bez pomocy, jakiej udzieliło mi wiele osób. Za tę pomoc bardzo im dziękuję. Lista tych osób jest zbyt długa, abym mógł je tutaj wszystkie wymienić. Szczególne podziękowanie składam profesorowi Leszkowi Balcerowiczowi, który zainteresował mnie problematyką efektów niekeynesowskich, udostępnił wiele pomocnych opracowań oraz wskazał liczne słabości pierwotnej wersji tekstu. Mój dług wdzięczności wobec niego wykracza daleko poza pomoc, którą uzyskałem, przygotowując tę książkę. Bardzo wiele zawdzięczam również profesorowi Januszowi Beksiakowi, który był moim pierwszym nauczycielem ekonomii. Za krytyczne uwagi, które wierzę pozwoliły mi podnieść jakość publikacji, dziękuję także profesorom Markowi Górze i Wojciechowi Maciejewskiemu. Rzecz jasna, za wszelkie słabości czy błędy, które książka nadal może zawierać, sam ponoszę pełną odpowiedzialność. Wreszcie, bardzo dziękuję Fundacji Bankowej im. Leopolda Kronenberga za finansowe wsparcie wydania tego tomu. Jednak głęboką wdzięczność wyrażam przede wszystkim mojej żonie Oli za cierpliwość i wyrozumiałość, gdy zamiast rodzinie większość czasu poświęcałem ekonomii.

18 Niedostępne w wersji demonstracyjnej. Zapraszamy do zakupu pełnej wersji książki.